Теория и практика организации работы по рассмотрению и разрешению обращений граждан в прокуратуру

Размещено на http://www.allbest.ru

Теория и практика организации работы по рассмотрению и разрешению обращений граждан в прокуратуру

Содержание

Введение

Глава I. Конституция Российской Федерации о праве граждан на обращения в органы государства

1.1 Право граждан на обращения

1.2 Понятие и виды обращения граждан

Глава II. Полномочия прокуроров в сфере защиты прав и свобод граждан

2.1 Работа прокурора с обращениями граждан

2.2 Организация работы в органах прокуратуры с жалобами и заявлениями граждан

2.3 Меры прокурорского реагирования на заявления и обращения граждан

Заключение

Список литературы

Введение

В начале своей работы хотелось бы вспомнить слова Президента Российской Федерации В. В. Путина на ежегодном обращении к обеим палатам Федерального собрания: «Сегодня, когда мы идем вперед, важнее не вспоминать прошлое, а смотреть в будущее. Надо добиваться, чтобы все мы - предприниматели, властные структуры, все граждане - глубоко прочувствовали свою ответственность перед страной. Чтобы строгое исполнение закона стало осознанной потребностью всех граждан России... На государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием деятельности является закон» Послание Президента России В.В. Путина Федеральному собранию от 14.02.2002 / www.putin.ru.

Законность - один из основополагающих принципов государственного руководства общества в целом, важное средство укрепления и развития государственности, упрочения охраны и развития экономической базы государства, необходимое условие демократической системы государства. На ее усиление направлены все силы в последнее время. Например, введение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, усиление роли Прокуратуры и других институтов.

Проблема законности должна рассматриваться, начиная с самых верхних эшелонов власти государства, именно поэтому в своей работе я затронула тему рассмотрения законности органов законодательной и исполнительной власти. Но, рассмотрение вопроса законности невозможно без рассмотрения института гарантий этой законности. В качестве такого института видится Прокуратура.

Укрепление гарантий прав граждан и охрана их законных интересов - необходимое условие нормального функционирования политический системы, развития государственности. Конституция РФ закрепляет обязанность государства и его органов создавать необходимые юридические и организационные условия для реализации прав, свобод и законных интересов граждан. Конституционные нормы определяют особое место человека в системе правовых отношений, выдвигают защиту его интересов в качестве принципа, действующего в обществе и государстве. Важным инструментам охраны прав граждан, одной из организационно-правовых гарантий их защиты является право на подачу обращений.

Обращения граждан представляют собой одну из форм их участия в управлении, в решении государственных и общественных дел, являются способом восстановления нарушенного права. Они важный источник информации, полезной при решении вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного развития, содержат в себе сведения о процессах, происходящих в обществе, право на обращение выступает как один из действенных способов устранения возможных нарушений законности, одно из средств предотвращения правонарушений.

Особую актуальность отношения, связанные с реализацией конституционного права граждан на обращение, приобретают в условиях изменения форм собственности, появления неизвестных ранее законодательству субъектов хозяйственной деятельности, формирования новой российской государственности. Именно сейчас граждане страны нуждаются во всемерном совершенствовании механизма защиты своих прав и законных интересов, выработке новой системы взаимоотношений с представителями различных ветвей власти.

Поэтому и в деятельности прокуратуры последних лет центральное место занимает надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. По мнению С.Г. Кехлерова, это одна из наиболее востребованных функций прокуратуры в суровую эпоху всеобщих перемен: «Прерогатива ученых мужей - спорить: следует ли рассматривать защиту прав и свобод человека и гражданина в качестве самостоятельной функции прокуратуры, либо это одна из целей всей прокурорской деятельности. Очевидно одно - элементы правозащиты реализуются прокурором в процессе исполнения всех полномочий, при осуществлении любой из функций» Кехлеров С.Г. Некоторые итоги и потенциал правозащитной деятельности прокуратуры. // Интернет журнал «Прокурорский надзор». 2003..

Обращаясь к пресс-релизам прокуратуры России, можно сделать вывод о большом количестве обращений граждан в этот орган власти. Так, например, в первом полугодии 2003 года на личном приеме прокурорскими работниками Красноярского края было принято 2745 граждан (на 84 больше, чем за аналогичный период 2002 года). За это же время органы прокуратуры разрешили 1475 обращений граждан, 347 из которых признаны обоснованными. В этот же период увеличилось количество общенадзорных проверок исполнения законодательства об обращениях граждан на предприятиях, в учреждениях и организациях (всего 58 - на 20 больше, чем за аналогичный период 2001 года). При этом возросло число лиц, привлеченных к дисциплинарной и административной ответственности, а также количество официальных предупреждений. Журавлев В. Заседание коллегии прокуратуры Красноярского края от 17.07.2003 / В. Журавлев Прокурорский надзор, № 8 // www.nadzor.ru

Число жалоб и заявлений, поступающих в органы прокуратуры, в последние годы неизменно возрастает. Это говорит о том, что граждане России широко используют предоставленное им ст. 33 Конституции право личного обращения в государственные органы, в том числе и в органы прокуратуры, призванные охранять права и свободы граждан.

Право обращения граждан с жалобами и заявлениями, будучи одним из важнейших социально-правовых институтов, активно используется прокурорами в качестве одного из основных способов обеспечения законности, охраны прав и свобод граждан, в определенной мере и охраны государственных интересов. Теория и практика прокурорского надзора: Лекции / Под ред. Кареева Ш. - М.: Экспреss, 2003. - С. 223-225.

Вопросы, касающиеся организации работы по рассмотрению и разрешению обращений граждан в прокуратуру, в той или иной мере затрагиваются в работах С.Г. Березовской, В.Н. Галузо, В.И. Ремнева, А.В. Чурилова, Н.Ю. Хаманевой, С.Г. Кулюхина, И. Дрейслера и других авторов. Вместе с тем, многие из ученых рассматривали лишь отдельные аспекты данной темы. Одним из немногочисленных авторов (если не единственным), специально исследовавшим этот вопрос, является В.И. Ремнев, однако, его работы датируются 60-70 ми годами прошлого века и мне найти их не удалось, встречались лишь ссылки на них в отдельных учебниках. Таким образом, тема дипломной работы представляется весьма актуальной.

Глава I. Конституция Российской Федерации о праве граждан на обращения в органы государства

1.1 Право граждан на обращения

Право граждан на обращения - это одно из наиболее важных, как мне кажется, политических прав граждан. Конечно, неважных прав быть не может, но данное политическое право достаточно актуально сегодня именно в нашей стране, так как осуществление права на обращение помогает осуществлению и защите других прав человека и гражданина.

Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления является одним из самых важных средств проявления общественно-политической активности граждан, заинтересованности их в общественных делах, а также защиты ими своих прав.

Подтверждением всего вышесказанного служит достаточно подробная разработка права на обращение не только в национальном, но и в международном праве.

Итак, право граждан на обращения закреплено в:

Европейской конвенции по правам человека.

Конституции Российской Федерации.

Гражданском процессуальном кодексе РФ (вступил в силу с 1 января 2003 г. (в ред. 18.07.2003 г.)).

Федеральном законе РФ от 17 января 1992 г.№ 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 18.07.2003 № 13-П).

Федеральном законе от27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. Федерального закона от 14.12.1995 № 197-ФЗ ).

Федеральном законе от 12 февраля 1997 г. «“Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Так ст. 33 гл. 2 Конституции Российской Федерации гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а так же направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».

Обратимся к Федеральному закону «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». В соответствии с этим законом «Каждый гражданин имеет право обратиться в суд, если считает, что его права были нарушены неправомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, общественных объединений и т.д. В суд могут быть обжалованы коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых:

- нарушены права и свободы человека и гражданина;

- созданы препятствия для осуществления гражданином его прав и свобод;

- незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечён к какой-либо ответственности.

Любой гражданин имеет право получить доступ ко всем материалам, затрагивающим его права и свободы» Росс. газета.1993. 27 апр.; Росс. газета. 1995. 14 дек..

В настоящее время, гражданин для защиты своих прав может воспользоваться несколькими способами, прибегнуть к помощи различных органов: административных, судебных, органов прокуратуры, а также Уполномоченного по правам человека в РФ.

Каждое письмо и устное обращение является своего рода показателем нужд, запросов и настроений народа. Обращения граждан представляют собой один из главных источников выражения общественного мнения, информации о жизни страны; это своеобразный диалог между гражданином и государством.

В органы власти со своими нуждами и общественно значимыми вопросами ежегодно обращаются миллионы россиян. Во все времена это расценивалось как доверие людей к власти. И оно прямо зависит от того, насколько эффективно и быстро решаются как общие проблемы, так и проблемы каждого человека. Поток обращений граждан в различные инстанции отражает, с одной стороны, их социальную активность, а с другой - определенные негативные явления, недостатки в работе аппарата, а также несовершенство самой организации рассмотрения обращений, пробелы в действующем законодательстве.

Впервые право граждан на обращения было закреплено на уровне в Основном законе государства в Конституции СССР 1977 г., а также в Конституции РСФСР 1978 г., что явилось важным шагом в развитии данного института.

Современный период развития законодательства в этой сфере характеризуется тем, что после распада СССР на территории Российской Федерации продолжают действовать некоторые акты Союза ССР, так как регулируемые ими вопросы не нашли еще своего нормативного закрепления в российском законодательстве. Действующее законодательство о рассмотрении обращений граждан не представляет собой стройной системы норм, объединенных в рамках одного закона.

Основным нормативным актом, регулирующим вопросы приема и рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, является пока Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции от 02.12.1988 г.) Ведомости ВС СССР. 1980. № 11. - Ст. 192. . Настоящий Указ действует в части, не противоречащей Конституции РФ, а также Закону РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» Закон РФ от 27.04.93 № 4866-1 “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” // Сборник законодательных актов РФ, выпуск VIII. - 1993, - Ст. 117..

Необходимо отметить, что данный Указ сыграл положительную роль в развитии законодательства в этой области. Однако сегодня необходимо оценивать действующее законодательство не с позиции вчерашнего дня, а исходя из требований динамичного правового регулирования общественных отношений. Ныне же Указ не отвечает в полной мере современным требованиям - четкости, ясности, конкретности нормативно-правовых актов: он действует с рядом исключений, а также требует обращения ко многим ведомственным актам. Это существенно затрудняет реализацию права граждан на обращение. Все эти правовые нормы нуждаются в систематизации. Существенным изъяном этих актов является и то, что они не обеспечивают правовыми средствами ответственность органа и должностного лица перед гражданином за надлежащую реализацию права граждан на обращение.

Вместе с тем, устранить эту проблему могло бы принятие закона об обращениях граждан. Такой проект № 96700030-2 Федерального закона «Об обращениях граждан» вносился на рассмотрение Государственной Думы РФ еще в 1999 г. депутатом В.И. Зоркальцевым Электронная правовая база «Консультант Плюс». (далее в работе я еще обращусь к этому законопроекту).

Обращения граждан могут содержать различную информацию и, соответственно, влекут разные правовые последствия. Они могут быть нескольких видов: предложения, заявления, жалобы и ходатайства, имеющих свою специфику, которая должна быть нормативно определена.

Право на обращение имеют не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане, лица без гражданства, общественные организации, например творческие союзы, а также учреждения, организации, предприятия и их должностные лица в целях защиты своих прав и интересов, прав и интересов своих членов. Граждане имеют право направлять коллективные обращения. Такие обращения уместны в тех случаях, когда затрагиваются права и законные интересы группы людей.

В действующем законодательстве закреплено право граждан на обращение в письменной и устной форме. По некоторым вопросам гражданину гораздо проще обратиться именно с устной жалобой. Подача устных жалоб способствует более оперативному разрешению возникших вопросов. По вопросам, которые требуют более длительного разрешения, где необходимо разъяснение положений закона, изучение дополнительных материалов, проведение проверок целесообразно письменное обращение. И письменные и устные жалобы имеют одинаковую силу, поэтому форма обращения не имеет преимущественного юридического значения. Хаманева Н.Ю. Право граждан на подачу обращений / Н.Ю. Хаманева // Гражданин и право. 2000. № 1. С. 15.

Предложения и заявления рассматриваются теми органами, к непосредственному ведению которых относятся затрагиваемые в них вопросы. Прием обращений предполагает определенную организацию этого процесса, состояние которого отражает способность соответствующих властных структур своевременно и правильно реагировать на запросы и нужны граждан. Это подкреплено тем, что праву граждан на подачу обращений корреспондирует обязанность соответствующих органов, должностных лиц их принять и рассмотреть в сроки, установленные в законе.

Точное определение в законодательстве различных сроков, касающихся работы с обращениями граждан, является важным фактором, оказывающим влияние на соответствующие властные структуры и играет чрезвычайно важную роль, ибо затяжки могут привести к непоправимым последствиям, делающим невозможным восстановление законных прав и интересов человека, а также причинить ему значительный ущерб.

На основе всех материалов и доказательств в их совокупности выносится решение. Оно должно содержать логическое и правовое обоснование. Решение полностью или частично удовлетворяет требования гражданина или отклоняет их.

Законодатель возлагает ответственность за разрешение обращений, в частности жалоб, на должностных лиц соответствующего учреждения, предприятия и т.д. Независимо от того, кому была поручена проверка всей жалобы, решение по ней выносится властным волеизъявлением руководителя органа, который по закону наделен этим правом, либо ответственным должностным лицом, уполномоченным соответствующим приказом или распоряжением. Вспомогательный аппарат не имеет права выносить решения по жалобе. Решение по жалобе может быть вынесено не только в письменной, но и в устной форме, если стороны не претендуют на письменный вариант.

Вместе с тем, думается, что весьма разумна такая практика, когда письменное решение вручается гражданину во всех случаях отказа в удовлетворении его обращения полностью или частично, даже если он на этом не настаивает. Разумеется, должна удовлетворяться и просьба гражданина о получении им письменного ответа даже в случае положительного реагирования на его обращение. Такой порядок устанавливается, например, в Уголовно-процессуальном кодексе РФ. Так, ст. 124 УПК РФ «Порядок рассмотрения жалобы прокурором» говорит: «По результатам рассмотрения жалобы прокурор выносит постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы либо об отказе в ее удовлетворении. Заявитель должен быть незамедлительно уведомлен о решении, принятом по жалобе, и дальнейшем порядке его обжалования».

Нормативное закрепление аналогичного характера предлагалось и в вышеуказанном проекте Федерального закона «Об обращениях граждан»: «Орган и должностное лицо, в компетенцию которых входит рассмотрение поставленных в заявлении вопросов, обязаны сообщить гражданину, подавшему заявление, о результатах рассмотрения заявления и принятом по нему решении в течение десяти дней» (ст. 19 законопроекта).

Большой теоретический и практический интерес имеет вопрос о возможности ухудшить положение лица в результате вынесения решения по его жалобе, т.е. может ли вышестоящая инстанция ухудшить своим решением положение гражданина по сравнению с тем, которое было создано обжалуемым административным актом. Обычный отрицательный ответ на этот вопрос основывается на том, что это противоречило бы самой идее жалобы: никто не станет обращаться, если это грозит ухудшением его положения.

Вместе с тем, защита прав граждан органами прокуратуры осуществляется в рамках общего надзора за исполнением законов. Поскольку у прокуратуры иные функции, чем у адвокатов (которые не вправе действовать во вред интересам своих клиентов), то, представляется, что даже если исполнение закона требует ухудшения положения лица в результате вынесения решения по его жалобе, закон должен быть исполнен.

Возникают проблемы с реализацией принятого решения. О его выполнении следует судить главным образом по тому, устранено ли нарушение, восстановлено ли реальное право. Поэтому затягивание исполнения принятого решения вполне обоснованно вызывает повторные жалобы. Следовательно, в каждом конкретном решении необходимо указывать точные сроки, а также должностных лиц, его исполняющих.

Важным фактором соблюдения законности, прав и интересов граждан в производстве по обращениям является ответственность тех органов, которые их рассматривают, а также и ответственность самого обращающегося при нарушении им законодательства, действующего в этой сфере. УК РФ предусматривает ответственность за клевету и оскорбление, а также за заведомо ложный донос. ГК РФ содержит нормы защищающие репутацию, имя, честь и достоинство.

Конституция РФ в ст. 53 провозгласила ответственность государства перед гражданином: «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц». Общие положения об имущественной ответственности сформулированы в ст. 16 ГК РФ.

Однако до настоящего времени не принят федеральный закон, регламентирующий вопросы имущественной ответственности органов и должностных лиц. В УК РФ нет специального состава, предусматривающего ответственность за умышленное грубое нарушение прав гражданина, а также требований законодательства об обращениях. Не предусмотрена также и административная ответственность. Следует отметить, что в соответствии со ст. 14 Федерального закона РФ от 31.07.95 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей к нему могут быть применены дисциплинарные меры воздействия Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. - Ст. 2990.. Представляется, однако, что такие меры не могут в полной мере обеспечить реализацию прав граждан.

Таким образом, можно сказать, что право граждан на обращение в органы государства - одно из наиболее важных политических прав граждан, помогающих в реализации и защите всех других прав и свобод гражданина. Вместе с тем, отсутствие единого нормативного акта, регламентирующего порядок обращения граждан в органы государства, затрудняет взаимоотношения гражданина с властью.

1.2 Понятие и виды обращения граждан

Вопрос о работе прокуратуры с обращениями граждан рассматривали подробно в шестидесятые годы ХХ века. Так, в учебнике «Прокурорский надзор в СССР», изданном в 1966 году, содержалась глава «Прием граждан и рассмотрение жалоб в органах прокуратуры». В этом учебнике С.Г. Березовская писала, что действенное принятие мер по жалобам на нарушения рассматривается как один из главных элементов организации работы в органах прокуратуры» Цит. по: Прокурорский надзор: Учебник / под ред. Г.П. Химичевой. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001. С. 223..

В Указе Пленума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» указывалось, что работа с жалобами и обращениями граждан и надзор за исполнением законодательства в учреждениях и организациях занимает важное место в деятельности прокуратуры по общему надзору Прокурорский надзор в СССР: Учебник / Под ред. Б.А. Галкина. М., 1982. С. 283-299..

В настоящее время вопрос об обращении в прокуратуру отдельно практически не рассматривается. Так Ю.Е. Винокуров затрагивает этот вопрос лишь в рамках «прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», несмотря на ссылку на ст. 10 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации». Впрочем, Ю.Е. Винокуров полагает, что рассмотрение прокуратурой обращений является самостоятельной функцией, имеющей свою правовую основу Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2000. С. 179..

В теории вопрос о понятии и видах обращений является дискуссионным.

Одним из авторов, специально исследовавшим этот вопрос, является В.И. Ремнев, который, рассматривая обращение как родовое понятие, типологизирует его на отдельные виды - жалобы, заявления, предложения, сообщения о преступлении, охватываемые разработанной им же концепцией нового учения -- деликтологии. Ремнев определяет каждый из видов обращений. В частности, под заявлением им понимается «обращение гражданина по поводу реализации права или законного интереса в порядке обычной, нормальной деятельности органов государственной или общественной организации». Жалоба определяется как «обращение в государственные органы или общественные организации по поводу нарушенного права или законного интереса гражданина, или обращения гражданина по поводу нарушения прав и интересов общественных организаций и органов государства». И, наконец, предложения граждан представляют собой «такой вид обращений, который не связан с нарушением прав граждан и их законных интересов, а направлен на улучшение деятельности государственных органов, общественных организаций в сферах народного хозяйства, социально-культурной и административно-политической». Кроме того, каждый вид обращения «имеет свой отличный друг от друга порядок приема, проверки и окончательного разрешения» Цит. по: Прокурорский надзор: Учебник / под ред. Г.П. Химичевой. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001. С. 223-224. .

В.О. Лучина и О.Н. Доронина понятие «обращение гражданина» также отнесли к родовым по отношению к заявлениям, жалобам и т.п. Лучина В.О., Доронина О.Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд РФ / В.О. Лучина, О.Н. Доронина. - М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1998. - С. 11-28..

Некоторые авторы дают определение только жалобы. Так, по мнению Л.М. Колодина, «жалоба - это обращение гражданина в государственные или иные публичные органы, их должностным лицам, в судебные органы по поводу нарушения его прав и законных интересов» Колодин Л.М. Жалоба / Л.М. Колодин // Энциклопедия права: ЭБД Кодекс, 2003..

В справочной юридической литературе обычно приводятся определения лишь жалобы и заявления. Так, в одной энциклопедии указано, что заявление представляет собой «официальное обращение гражданина (нескольких лиц) в государственный орган или орган местного самоуправления, администрацию учреждения, организации или к должностному лицу, не связанное, в отличие от жалобы, с нарушением его прав и законных интересов и не содержащее просьбы устранить такое нарушение, а направленное на реализацию прав и интересов заявителя или на устранение тех или иных недостатков в деятельности предприятий, учреждений, организаций» Российская юридическая энциклопедия / Гл. ред. А.Я. Сухарев. - М.: ИНФРА-М, 1999. - С. 349.. То есть, понятие «заявление» охватывает и понятие «предложение».

Конституция РФ 1993 г. представляет гражданам право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В ст. 46 Конституции закреплены гарантии судебной защиты прав и свобод граждан. Одной из форм реализации этих конституционных прав граждан России является право жалобы. Жалоба является, наряду с предложением и заявлением, одним из видов обращения граждан к органам государственной власти.

В одном из наиболее часто цитируемых словарей указано, что жалоба - это «официальное заявление с просьбой об устранении какого-нибудь непорядка, несправедливости». В этом же словаре под заявлением понимается «официальное сообщение в устной или письменной форме; письменная просьба о чем-нибудь», а под обращением - «призыв, речь или просьба, обращение к кому-нибудь» Ожегов С.И. Словарь русского языка. 23-е изд. / Под ред. Н.Ю. Шведовой. - М.: Русский язык, 1991. - С. 192, 229, 434.. Аналогичное значение терминов «жалоба» и «заявление» приведено в другом словаре Словарь русского языка. Изд. 2-е Т. 1 / Под ред. А.П. Евгеньевой. - М.: Русский язык, 1981. - С. 470, 599.. Под обращением же понимается «поведение, поступки, действия по отношению к кому-либо; просьба, призыв, речь обращение к кому-либо, чему-либо». Там же. Т. 2. - С. 563. Таким образом, в русском языке термины “жалоба” и “заявление” фактически отождествляются.

В п. 1.4. Инструкции «О порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации» (утверждена приказом Генеральной прокуратуры РФ от 15 января 2003 г. № 3) даются следующие определения:

«Обращение - изложенное в письменной или устной форме предложение, заявление, жалоба или ходатайство, в том числе коллективное, гражданина, должностного и иного лица.

Предложение - обращение должностного лица или гражданина, не связанное с нарушением его прав, направленное на улучшение деятельности органов прокуратуры или других правоохранительных органов.

Заявление - обращение гражданина по поводу реализации его прав и свобод, закрепленных в Конституции и законодательстве России.

Жалоба - обращение гражданина по поводу нарушения его прав и свобод решениями и действиями (бездействием) органа, должностного лица и иных лиц.

Ходатайство - изложенное в письменной форме обращение гражданина с просьбой о признании в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, определенного статуса, прав, свобод».

Выделение последнего понятия вызывает сомнения. Акты прокурорского реагирования не предоставляют гражданину определенный статус, не наделяют его правами и свободами. Их гражданин приобретает в соответствии с законом. Отсюда, если человек имеет по закону какие-то права, свободы, но не может их реализовать (либо они нарушены), то в прокуратуру он может обратиться с заявлением или жалобой, а не с ходатайством. Представляется целесообразным исключить понятие «ходатайство» из Инструкции.

Анализируя понятия, приведенные в Инструкции, можно отметить следующее. Очевидно, что обращение, в соответствие с Инструкцией - это родовое понятие по отношению к остальным. Основанием же для разграничения понятий «предложение», «заявление», «жалоба» является то, связано ли обращение гражданина с нарушением его прав или нет. Такое разграничение представляется верным.

В.Н. Галузо уточняет: «Не всякое обращение следует рассматривать в качестве заявления. Известны факты обращения в правоохранительные органы, в том числе и в прокуратуру, физических лиц ограниченно дееспособных и даже недееспособных. Подобные обращения нет необходимости рассматривать в качестве заявлений. Это позволит обеспечить эффективность рассмотрения прокуратурой заявлений» Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. Г.П. Химичевой. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право. 2001. С. 226.. Данная точка зрения представляется верной.

На практике основным видом обращений граждан следует признать заявления и жалобы. Так, в первом полугодии 2003 года в целом по России органами прокуратуры рассмотрено и разрешено 523 тысячи заявлений и жалоб граждан. И это только письменные заявления и жалобы. А кроме того около 430 тысяч граждан побывали на личном приеме у надзирающих прокуроров, в том числе более 144 тысяч - у прокуроров субъектов Федерации. Прокурорский надзор: Пресс-релиз , 2003, № 7 // www.nadzor.ru

Большая часть обращений граждан - жалобы на нарушения, допущенные в ходе следствия и дознания. С начала текущего года прокурорами рассмотрены около 183 тыс. таких заявлений, причем примерно четверть их удовлетворена.

На втором месте по числу обращении в органы прокуратуры - жалобы по вопросам надзора за исполнением законов и законностью правовых актов - всего 180 тыс., в том числе около 35 тыс. составляют жалобы на нарушения трудового законодательства, 24 тыс. - жилищного законодательства и 6 тыс. - по пенсионным вопросам.

Из отчета Генерального прокурора Отчет Генерального прокуророа на коллегии от 01.08.2003 // www.nadzor.ru видно, что аппаратом прокуратуры систематически поверяется организация работы с жалобами и обращениями граждан в районных прокуратурах и отделах прокуратуры. Факты ненадлежащего разрешения обращений граждан являются предметом обсуждения на оперативных совещаниях, на коллегии.

Изменения законодательства, осложнение криминогенной обстановки, изъяны судебной практики стимулируют поток жалоб.

В качестве примера можно привести одно из таких обращений. В прокуратуру Красноярского края поступила коллективная жалоба от жильцов дома № 152 (ЖСК-26) по ул. Н. Островского г. Красноярска по поводу незаконного отключения горячего водоснабжения. В ходе проверки было установлено, что у ЖСК-26 имелась задолженность по оплате за горячую воду, которая образовалась до 2001 года и на 01.08.2003г. составила 53,4 тыс. руб. С 2001 г. текущие платежи кооперативом вносились регулярно. Вопреки требованиям закона, когда вопрос о взыскании задолженности по оплате следовало решать в судебном порядке, «Красэнерго» прекратило подачу горячей воды, что привело к обоснованному обращению с жалобой в прокуратуру жильцов дома. И только через четыре месяца, после вмешательства прокуратуры, нарушенные права потребителей были восстановлены и подача горячей воды возобновлена.

В 2003 г. по-прежнему основную массу обращений составили жалобы по вопросам нарушений трудового, пенсионного, земельного, жилищного законодательства, а также касающиеся вопросов следствия и дознания.

Причины большого числа обращений граждан с жалобами на нарушения трудового законодательства известны: это несвоевременная выплата заработной платы, неоплата вынужденного прогула в связи с простоем предприятия, а также незаконное привлечение к дисциплинарной ответственности.

Значительное количество обращений на нарушение жилищного законодательства связано, прежде всего, с ненадлежащим состоянием жилого фонда, который ранее принадлежал предприятиям, а в связи с их приватизацией и банкротством остался бесхозным. Прокуратура неоднократно обращалась в органы власти и местного самоуправления с предложениями и представлениями об устранении нарушений, но из-за недостаточного бюджетного финансирования решение этой проблемы затянулось, и в связи с этим прокуратура обратилась в суд с иском о побуждении администрации г. Красноярска принять указанные жилые дома в муниципальную собственность.

Большинство обращений по вопросам следствия и дознания, в том числе по делам и материалам следователей прокуратур, связано с несоблюдением требований процессуального закона о всестороннем полном и объективном расследовании уголовных дел, нарушением конституционных прав участников процесса необоснованным отказом в возбуждении уголовных дел, их приостановлением и прекращением.

Глава II. Полномочия прокуроров в сфере защиты прав и свобод граждан

2.1 Работа прокурора с обращениями граждан

Полномочия прокурора - это объем прав и обязанностей, реализация которых позволяет решать поставленные перед ним задачи. Круг полномочий, закрепленных ст. 27 Закона о прокуратуре, а также некоторыми другими федеральными законами, предоставляет прокурорам возможность выполнять следующие виды правозащитных работ:

1) рассматривать и разрешать непосредственно адресованные им заявления, жалобы, иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

2) осуществлять наблюдение за реализацией прав и свобод, а также выявление фактов правонарушений;

3) предупреждать и пресекать с помощью специальных мер воздействия нарушения прав и свобод; рассматривать вопрос о применении к виновным различных мер правовой ответственности. Макаров Н. Правозащитная роль прокуратуры / Н. Макаров // Законность, 1997, № 9. - С. 37.

Особенность данного вида правозащитной деятельности прокуроров заключается в том, что она инициируется гражданами, выражающими несогласие с теми или иными действиями (решениями) должностных лиц и выборных органов власти.

Эта работа имеет несколько стадий. На первой из них определяется отношение поднятых заявителем вопросов к компетенции органов прокуратуры и отсев тех обращений, рассмотрение которых отнесено к ведению других органов. Вторая стадия - разрешение прокурором заявлений и жалоб по существу с принятием необходимых организационных решений (об удовлетворении жалобы и применении мер прокурорского реагирования либо о признании доводов заявителя необоснованными).

Органы прокуратуры при разрешении поступающих к ним писем и заявлений руководствуются ст. 10 Закона о прокуратуре, вышеуказанной Инструкцией от 15.01.2003 г., Инструкцией о делопроизводстве в органах прокуратуры.

В соответствии с указаниями Генерального прокурора РФ не подлежат разрешению в органах прокуратуры обращения, не связанные с вопросами исполнения или нарушения законов. Что касается обращений по вопросам, подведомственным судам, то они могут разрешаться органами прокуратуры при необходимости защиты общественного (неперсонифицированного) интереса либо прав наименее защищенных лиц.

Здесь необходимо остановить на следующем. Как известно, в соответствии с действующим законодательством, граждане могут непосредственно обращаться в суд в случае нарушениях их прав. В связи с этим, в литературе стали появляться высказывания о том, что органы прокуратуры не должны заниматься приемом и разрешением обращений граждан, поскольку это теперь - прерогатива суда. Данная точка зрения представляется неверной. Безусловно, постепенно расширяющийся судебный порядок защиты прав и свобод является наиболее эффективным. Но правозащитная деятельность прокуратуры не подменяет «право гражданина на судью». Наоборот, наоборот, она делает систему защиты прав человека «многоканальной». И, кроме того, правом на судью граждане пользуются еще недостаточно. Причин этого немало: перегруженность судебного корпуса, и непривычная пока сложность процедуры подготовки судебных исков, и недоступная по нескольким причинам, в том числе материального характера, юридическая помощь адвокатов и т.д. Таким образом, равенство сторон в суде еще долго не будет тождественным равенству их возможностей. Поэтому акцент на развитие судебной защиты прав граждан не должен повлечь сворачивание усилив прокуратуры в данном направлении.

По рассмотрению обращений прокурор обязан принять одно из следующих решений:

- разрешить жалобу по существу в установленные законом сроки; при наличии оснований, используя в полном объеме полномочия, предусмотренные ст. 27 Закона о прокуратуре, поставить в установленном порядке (в суде или через использование внесудебных средств воздействия) вопрос о восстановлении нарушенных прав заявителя; при отказе гражданину в удовлетворении его требований дать аргументированный ответ со ссылкой на нормы закона и конкретные доказательства;

- направить обращение для проверки, разрешения по существу в один из органов, перечисленных в ст. 26 Закона о прокуратуре, в соответствии с их компетенцией, с установлением контроля за принятием мер или без такового (в зависимости от серьезности сообщаемых сведений);

разъяснить пострадавшему (при неподведомственности прокуратуре поднятых им вопросов) существующий порядок защиты его прав и свобод (например, путем обращения в комиссию по трудовым спорам, вышестоящий орган или к вышестоящему должностному лицу при обжаловании административного взыскания в порядке ст.267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, или в суд), когда требуется непосредственное его обращение и ничто не мешает заявителю сделать это самостоятельно. Макаров Н. Правозащитная роль прокуратуры / Н. Макаров // Законность, 1997, № 9. - С. 69.

Предусмотрены и некоторые другие основания оставления обращений граждан без рассмотрения (например, если заявление анонимно, лишено логики и смысла, содержит нецензурные выражения и т.п.).

Работая с обращениями граждан, т.е. рассматривая и разрешая их жалобы и заявления, прокуроры и следователи получают информацию: - о нарушениях прав и свобод граждан, допускаемых в регионе; - о преступлениях и других общественно опасных правонарушениях, совершаемых как лицами, проживающими в регионе, так и другими лицами; - об органах и должностных лицах, не выполняющих требований законодательства об обращениях граждан, т.е., иными словами, не принимающих меры к удовлетворению жалоб и заявлений. Там же. С. 11-12.

Не менее важным является и то, что в органы прокуратуры поступает информация от граждан о недостатках и нарушениях в работе самой прокуратуры. Названная информация существенным образом пополняет информационную базу органов прокуратуры, что в свою очередь способствует, во-первых, организации их работы на научной основе с учетом состояния законности, в том числе состояния соблюдения в регионе прав и свобод граждан, и, во-вторых, помогает улучшению всей деятельности прокуратуры путем устранения недостатков и упущений в работе.

Работу по рассмотрению и разрешению заявлений, жалоб и иных обращений граждан и приему посетителей организует и контролирует прокурор-руководитель районной, областной и им равных прокуратур, а также начальники структурных подразделений прокуратуры. Прокурор-руководитель обязан так организовать работу, чтобы обеспечивалось правильное и своевременное рассмотрение и разрешение обращений граждан, проводилась тщательная проверка содержащейся в них информации о нарушении законов, полностью восстанавливались нарушенные права и свободы граждан, привлекались к ответственности лица, допустившие эти нарушения, устанавливались причины нарушений и принимались меры к их устранению. Прокуроры-руководители систематически проверяют работу прокуроров и следователей по смотрению и разрешению заявлений, жалоб и иных обращений, принимают меры к оперативному устранению имеющихся недостатков, регулярно обсуждают на заседаниях коллегий, оперативных совещаниях состояние этой работы, а в отдельных случаях и факты проявления оперативными работниками недобросовестного отношения к этому участку работы.

Кроме письменного обращения, граждане имеют право на обращение устное, поэтому в органах прокуратуры осуществляется и личный прием граждан (посетителей). Помимо этого прокурорские работники могут проводить прием посетителей непосредственно на предприятиях, в учреждениях и в организациях. О лицах, принятых на личном приеме, делается соответствующая запись в книге приема посетителей или книге личного приема, где отражается кроме сведений о гражданине, обратившимся к прокурору, краткое содержание обращения и принятое решение. Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. Киреева С.В. - М., 2000. - С. 174.

Решение по заявлению или жалобе принимается только после тщательной проверки изложенных в них обстоятельств и доводов. При необходимости к проверкам, проводимым по заявлениям и жалобам, могут привлекаться соответствующие специалисты. Если требования заявителя признаны обоснованными, заявление или жалоба подлежит удовлетворению. О решении по заявлению или жалобе письменно сообщается заявителю с указанием принятых мер по восстановлению нарушенных прав и свобод, а при отказе в удовлетворении - о мотивах отклонения со ссылкой на закон. Во всех случаях отказа в удовлетворении заявления или жалобы заявителю разъясняется порядок обжалования принятого прокурором решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом. После этого заявление или жалоба считаются разрешенными. Прокурорский надзор: Учебник: Лекции для юридических вузов / Под ред. Камолова Р.А. - М., 2001. - С. 178.

По требованию заявителя ему предоставляются для ознакомления материалы проверки. Однако он ознакомляется с этими материалами в той мере, в какой это не затрагивает права и интересы других граждан и не противоречит требованиям законодательства об охране государственной (военной) и иной охраняемой законом тайны (коммерческой, врачебной).

В органах прокуратуры не реже двух раз в год осуществляется комплексный анализ работы по рассмотрению и разрешению заявлений, жалоб и иных обращений граждан с составлением соответствующего акта или справки. При этом особенно тщательно анализируются причины поступления повторных жалоб, обоснованных жалоб на незаконные действия прокуроров и следователей, нарушения устанавливаемых законом сроков разрешения жалоб. На основе результатов анализа принимаются меры к устранению имеющихся ошибок и недостатков в работе, к совершенствованию правозащитной деятельности прокуратуры. Чурилов А.В. Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора / А.В. Чурилов. - М., 1999. - С. 60.

прокуратура обращение гражданин

2.2 Организация работы в органах прокуратуры с жалобами и заявлениями граждан

Прокуратура является структурой государственных органов, специально созданных для обеспечения законности и правопорядка. Работа по рассмотрению обращений граждан является составной частью правозащитной функции прокуратуры. Она должна быть подчинена решению задач по охране прав и свобод человека и гражданина, укреплению законности и правопорядка. Каждое обращение должно быть своевременно, объективно и окончательно разрешено в той прокуратуре, к компетенции которой относится решение вопроса.

По каждому обращению в прокуратуре может быть выполнено одно из следующих действий:

-принятие к производству;

передача на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры;

направление в другие органы;

приобщение к ранее поступившей жалобе.

Следует иметь в виду, что закон запрещает пересылку жалоб в органы и должностным лицам, решения либо действия которых обжалуются. О направлении заявлений и жалоб в другие органы во всех случаях извещается заявитель. В необходимых случаях органу, которому направлено заявление или жалоба на рассмотрение, предлагается сообщить в прокуратуру о результатах разрешения.

Заявления и жалобы граждан и должностных лиц, поступающие в прокуратуру, рассматриваются и разрешаются прокурором в срок не позднее месяца, а не требующие изучения и проверки - 15 дней, если иной срок не предусмотрен законом. Безотлагательно также рассматриваются обращения, поступающие от Президента РФ, Председателя Правительства РФ и его заместителей, руководителя Администрации Президента РФ и т.д.

Срок разрешения обращений при наличии оснований может быть продлен прокурором или его заместителем. Об этом уведомляется заявитель с объяснением причины продления срока разрешения обращения.

Особый порядок установлен для разрешения обращений военнослужащих и членов их семей. В частности, сокращены сроки разрешения жалоб и заявлений. В федеральных органах и органах субъектов федерации заявления и жалобы военнослужащих должны быть разрешены в срок до 15 дней со дня их поступления, а в местных органах - безотлагательно, но не позднее 7 дней со дня поступления. При этом сроки в порядке исключения руководителем государственного органа могут быть продлены, но не более чем на 15 дней, с сообщением об этом заявителю (п. 10 Инструкции).

Изложенный порядок рассмотрения обращений граждан распространяется и на предложения, заявления и жалобы граждан, “поступающих из редакций газет, журналов, телевидения, радио и других средств массовой информации, а также выступления и опубликованные в печати материалы, связанные с предложениями, заявлениями, жалобами” (п. 11 Инструкции).

Парламентский запрос разрешается в срок до 15 дней со дня получения или в иной установленный соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации срок.

Запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, Федерального Собрания Российской Федерации разрешается не позднее 30 дней со дня его получения или в иной согласованный с инициатором запроса срок.

0бращения члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с просьбой о предоставлении информации по вопросам, связанным об их деятельностью, необходимые документы или сведения направляются безотлагательно, а при проведении дополнительной проверки -- не позднее 30 дней со дня получения обращения.

В случае, если такая проверка необходима, о ее производстве в 5-дневный срок со дня поступления обращения сообщается авторам в письме за подписью старшего помощника Генерального прокурора РФ, заместителя Главного военного прокурора, заместителя прокурора субъекта Российской Федерации, приравненного к нему военного и иного специализированного прокурора.

Согласно ст.34 федерального конституционного закона “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” запрос Уполномоченного по правам человека в РФ разрешается в срок не позднее 15 дней со дня его получения, если в самом запросе не установлен иной срок.

Срок рассмотрения и разрешения жалоб, заявлений, запросов (обращений) исчисляется с момента их регистрации в прокуратуре.

Окончанием срока рассмотрения и разрешения жалоб, заявлений, обращений (запросов) считается дата направления письменного ответа или устного сообщения автору с изложением принятого решения.

Ходатайства о продлении срока проверки по обращениям и запросам оформляются не позднее, чем за 3 дня до истечения контрольного срока. При возвращении проекта ответа на доработку устанавливается конкретный срок исполнения. Если указанный срок превышает 5 дней, то автору обращения (запроса) за подписью начальника управления немедленно направляется соответствующее уведомление.

Срок и порядок рассмотрения обращений в органах прокуратуры также регулируются указанной инструкцией. При этом в ней сконцентрированы все положения различных законодательных актов, касающихся сроков и порядка рассмотрения обращений граждан, в том числе и в зависимости от их статуса, например, военнослужащих.

Если в обращении отсутствуют достаточные для их разрешения сведения (об органе, принявшем обжалуемое решение, время его принятие и т.п.) они в пятидневный срок возвращаются заявителям с предложением восполнить недостающие данные, и с разъяснением, куда им для этого следует обратиться.

Обращения, которые не содержат сведений о фамилии или местонахождении (адрес) заявителя, признаются анонимными и остаются без рассмотрения, а при наличии в них сообщений о готовящихся или совершенных преступлениях - направляются в правоохранительные органы по принадлежности.

В случае отмены постановлений органов следствия и дознания, принесения протестов, предъявления исков и применения других мер прокурорского реагирования заявитель уведомляется о том, где в последствие он может получить информацию о результатах окончательного разрешения вопросов, поставленных в обращении.

Ответ заявителю в случае удовлетворения его требований даётся от имени прокурора либо должностным лицом по поручению руководителя прокуратуры. Ответ с решением об отклонении обращения даётся только за подписью прокурора или его заместителя.

В прокуратуру разрешено обращение граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, руководителей и должностных лиц государственных, иных предприятий и организаций, а также депутатов. Прокуратура также обязана проверять сообщения о нарушениях законов, прав и свобод человека и гражданина, содержащиеся в средствах массовой информации. Указание на руководителей государственных и иных предприятий и организаций фактически расширяют пределы действия рассматриваемого приказа, т.е. распространяют его действие и на юридических лиц, а не только на граждан.

Обращения граждан регистрируются в книге регистрации приема посетителей. В прокуратурах также заводятся книги учета заявлений о преступлениях, книги учета сигналов о преступлениях, книги учета ценных писем, бандеролей, посылок. О введении в действие Перечня документов органов прокуратуры Российской Федерации с указанием сроков хранения. Приказ Генерального прокурора РФ № 19 от 30.04.1997 / Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации.- М.: Юрист, 2002. - С. 460-489 С 1 января 1997 года введены в действие новые статистические карточки на жалобы граждан. О введении новых статистических карточек на жалобы. Указание Генерального прокурора РФ № 69/20-1 от 22.11.1996. - Там же. С. 414-415.

В процессе обжалования действий и решений должностных лиц прокуратура занимает промежуточное положение между должностным лицом, которое вынесло обжалуемое решение, и судом. Дело в том, что решение прокурора, с одной стороны, в силу требования закона (ст. 6 ФЗ “О прокуратуре Российской Федерации”) обязательно к исполнению лицами, нарушившими права гражданина; с другой - такое решение не является окончательным и может быть обжаловано в суд (ст.10). ФЗ от 17.11.95 № 168-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации” // Собрание законодательства Российской Федерации, 20 ноября 1995, № 47. - Ст. 4472.