Характеристика полномочий местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Характеристика полномочий местного самоуправления

1. Понятие и структура органов местного самоуправления

самоуправление орган местный образование

Местное самоуправление является институтом государственного устройства и представляет собой часть структуры государства как политико-территориального образования.

В ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления записано следующее: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [2, с. 1].

В п. 2 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» [6, с. 3].

Основная цель местного самоуправления - обеспечить эффективность управления в местах совместного проживания людей, создать все условия, необходимые для жизнедеятельности населения, максимально приблизив к населению сам управленческий процесс.

Одним из отличий различных систем местного самоуправления является территориальная организация местного самоуправления. Существуют два основных подхода к ней - так называемые поселенческий и территориальный. В первом случае муниципальные образования формируются в границах поселений (городов, поселков, сельских населенных пунктов), не исключая возможности включения в эти границы прилегающих территорий, во втором - в границах более крупных территориальных образований, представляющих собой объединение нескольких (иногда значительного числа) поселений с целью совместного осуществления местного самоуправления [21, с. 359]. Для современной России характерно сочетание поселенческого и территориального принципов [18, с. 40].

Территориальные правовые основы местного самоуправления в общем виде определены ч. 1 ст. 131 Конституции РФ: местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно [1, с. 85].

Это убедительно доказывает, что муниципальное образование это образование со всеми полагающимися атрибутами должен стать крупный город или район, имеющий отлаженные хозяйственные связи и развитую инфраструктуру.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Это означает, что все субъекты Федерации обязаны обеспечить населению соответствующих городских и сельских поселений, муниципальных районов и внутригородских территорий городов Москвы и Санкт-Петербурга реализацию права на местное самоуправление.

Местное самоуправление должно быть максимально приближено к населению и обеспечивать защиту и осуществление интересов граждан, которые основаны на совместном проживании во всех городских поселениях, крупных и больших сельских поселениях, сельских округах.

До 1993 г. в России местное самоуправление осуществлялось в 29445 административно-территориальных единицах, в 1999 г. - 13669 муниципальных образованиях, а на начало 2002 г. - 13496, в 2007 г. - 24396 [66, с. 290].

Во Франции, например, действуют более 36000 коммун (муниципалитетов), причем 90% из них имеют менее 2000 жителей. В Италии образовано 8000 муниципалитетов, а в небольшой Швейцарии насчитывается более 3000 общин. Анализ данных свидетельствует, что после 1993 г. местное самоуправление не приблизилось, а, наоборот, во многих субъектах Российской Федерации значительно удалилось от городских и сельских поселений не только по сравнению с советским периодом развития России, но даже и по сравнению с 1917 г., когда были образованы земские учреждения в волостях. К тому же появилась тенденция к объединению муниципальных образований, к еще большему их укрупнению.

Полянский В.В. отмечает, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает создание огромного количества новых муниципальных образований (примерно в восемь раз больше, чем существует в настоящее время), однако для этого не созданы необходимые материальные, финансовые условия - нет ни денег, ни профессионалов [58, с. 47].

Необходимо наличие определенных социально-экономических факторов, благоприятствующих созданию самоуправляющегося муниципального образования, которые выступают существенными социально-экономическими признаками состоявшегося муниципального образования:

1) экономическая самодостаточность территории (наличие достаточного числа хозяйствующих субъектов, имеющих возможность и заинтересованность финансово ее обеспечивать);

2) особое место территории в системе общественного разделения труда (привлекательность для сторонних инвесторов и возможность влияния на развитие других территорий);

3) значительная доля активного населения (достаточное число граждан, способных решать вопросы местного значения и проводить для этого организационную работу);

4) заинтересованность региональной власти в наличии территориальных единиц, способных к самообеспечению и пользующихся поддержкой населения [30, с. 519].

В Российской Федерации в результате формирования органов местного самоуправления в 1996-2003 гг. в основном сложились три формы территориальной организации местного самоуправления:

1. Муниципальные образования созданы практически во всех административно-территориальных единицах (в районах, городах, поселках и сельских округах). В этих случаях система муниципальных образований представляет двух-трехуровневую структуру. Двухуровневая структура - когда в границах территории муниципального образования района имеются муниципальные образования городов районного значения, поселков и сельских округов, а в границах территории муниципального образования города регионального значения созданы внутригородские муниципальные образования. Трехуровневая структура - когда в районе в границах территории муниципальных образований сельских округов имеются муниципальные образования сельских поселений.

2. Муниципальные образования созданы лишь в районах и городах регионального значения, а также в некоторых городах районного значения, поселках городского типа и сельских округах. Как правило, в этих случаях муниципальные образования в границах своих территорий не имеют других муниципальных образований.

3. Муниципальные образования созданы преимущественно в городах и сельских округах, а иногда еще и в сельских поселениях.

Наличие территории является одним из необходимых элементов статуса муниципального образования, поскольку местное самоуправление осуществляется только в его границах [11, с. 253].

В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения [6, с. 2].

Муниципальное образование обретает статус органа местного самоуправления, если управляет муниципальной собственностью, утверждает и исполняет местный бюджет, обладает правом установления местных налогов и сборов или учреждения муниципальных предприятий, а также имеет выборные органы представительной и исполнительной власти [63, с. 154].

Муниципальное образование приобретает правоспособность с момента своего возникновения (образования). Моментом его возникновения и соответственно приобретения правоспособности необходимо считать момент вступления в силу правового акта, определившего их границы [43, с. 52].

Под структурой органов местного самоуправления понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления [33, с. 25].

В структуру органов местного самоуправления согласно ст. 34 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения [6, с. 25].

В соответствии с ч. 2 ст. 34 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации должно быть обязательным [6, с. 25].

О первичности статуса главы муниципального образования по отношению к статусу председателя представительного органа (главы местной администрации) говорит и формулировка п. 2, 3, 5 ч. 2 ст. 36 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», из которой ясно, что именно глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа (возглавляет местную администрацию), а не наоборот [48, с. 43].

Полномочия главы муниципального образования общего характера изложены в ч. 4 ст. 36 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

1) представление муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, действие без доверенности от имени муниципального образования;

2) подписание и обнародование нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования;

3) издание правовых актов в пределах своих полномочий;

4) право требования созыва внеочередного заседания представительного органа.

5) обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

Орган местного самоуправления - это орган публичной власти, не входящий в систему органов государственной власти, действующий на территории муниципального образования, обладающий внутренней организационной структурой, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [50, с. 37].

В словаре под редакцией С.И. Ожегова термин «представительный» определяется как: 1) выборный, основанный на представительстве; 2) вполне отражающий чьи-либо интересы [55, с. 581]. В свою очередь, термин «выборный» это: 1) замещаемый по принципу выборности; 2) человек, избранный группой людей для представительства где-либо в качестве ходатая [55, с. 109].

В ч. 2 ст. 35 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах [6, с. 26].

Представительный орган муниципального образования - это орган публичной власти, состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, и наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Представительный орган муниципального образования может формироваться двумя способами: посредством муниципальных выборов, т.е. прямым голосованием и путем делегирования, т.е. «косвенным», опосредованным голосованием.

Таким образом, голосование на основе всеобщего прямого равного избирательного права при тайном голосовании - важнейший критерий, позволяющий отличить выборный орган.

Представительные органы занимают особое, ведущее положение в системе местного самоуправления. Представительные органы избираются непосредственно самими жителями муниципального образования и призваны выражать их волю при решении возложенных на них задач [62, с. 113].

Согласно ст. 37 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации [6, с. 28].

В соответствии со ст. 38 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности [6, с. 29].

В ч. 2 ст. 130 Конституции РФ упоминаются «выборные и другие органы местного самоуправления». А ч. 1 ст. 131 Конституции РФ закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно [1, с. 85]. Однако данные конституционные положения необходимо рассматривать в совокупности с другими нормами Конституции РФ. Так, в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов [1, с. 67].

Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования. В нее могут входить органы, которые должны быть обязательно образованы, а также иные органы и выборные должностные лица [6, с. 25].

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако, несмотря на то, что органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти, они остаются в системе государственно-властных отношений [1, с. 7].

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прописаны случаи участия органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления. Так, ч. 5 ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что при формировании конкурсной комиссии для замещения должности главы местной администрации в муниципальном районе (городском округе) одна треть ее членов назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В соответствии с ч. 3 ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, утверждаются федеральными законами и законами субъектов РФ [6, с. 29].

Если лицо назначается на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) по контракту, то уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации (ч. 4 ст. 37 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Органы государственной власти могут участвовать в вопросах прекращения полномочий органов местного самоуправления. Так, контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (п. 2 ч. 11 ст. 37 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») [22, с. 79].

В настоящее время большинство муниципальных образований являются дотационными, несостоятельными в финансовом отношении. Такое положение определяет зависимость муниципальных образований от органов государственной власти. Также следует учитывать, что в переходный период муниципальной реформы местная власть оказывается недостаточно подготовленной для осуществления своих функций. Среди причин такого состояния муниципальной власти немаловажное значение имеет и проблема недостаточного количества квалифицированных кадров.

Таким образом, местное самоуправление можно определить как особый институт государственного устройства, наделенный публичной властью в целях наиболее эффективного решения части общегосударственных дел в границах муниципального образования посредством осуществления самостоятельной и ответственной управленческой деятельности органами местного самоуправления либо населением непосредственно в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

В настоящее время местное самоуправление проходит трудный путь самоидентификации, поиска оптимальной структуры, которая позволит эффективно взаимодействовать со всеми ветвями и уровнями власти.

Целью муниципального образования и органов местного самоуправления является развитие населения как создателя и потребителя благ на основе сбалансированного роста производительности труда и конечного потребления. Решение этой задачи возможно лишь через совершенствование демографической и социальной структуры, повышение эффективности производства, технической вооруженности труда, уровня и качества жизни, улучшение экологических условий. Необходимо также совершенствовать экономические отношения, связанные с созданием условий для активизации предпринимательства и инвестиционной деятельности, функционирования рынка, с использованием различных форм собственности, с развитием новых форм территориальной экономической организации. Эти и другие мероприятия имеют одну главную цель - превратить муниципальное образование в основное звено территориального хозяйствования и самоуправления, поднять на новый уровень его социально-экономического развития.

2. Полномочия органов местного самоуправления в социально-экономическом развитии муниципального образования

Основной целью деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов по удовлетворению бытовых, социальных, образовательных, медицинских и иных жизненных потребностей населения муниципальных образований. Для этого в распоряжение муниципальных образований передаются финансовые и материальные ресурсы, за счет которых местные органы публичной власти организуют на территории муниципальных образований предоставление населению соответствующих услуг и товаров [22, с. 81].

Вместе с тем реализация органами местного самоуправления своих полномочий зависит от того, насколько эффективно они будут использовать имеющиеся в их распоряжении ресурсы. Для этого органы местного самоуправления должны обеспечить комплексное развитие основных отраслей муниципального хозяйства, частного сектора производства и потребления, а также социальной сферы муниципальных образований.

В настоящее время у органов местного самоуправления не хватает финансовых ресурсов для формирования и реализации планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований, осуществления капитальных вложений и бюджетных инвестиций в развитие экономики соответствующих территорий. Размер финансовых ресурсов, необходимый для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, был определен на уровне ниже их реальных потребностей.

Земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые являются местными налогами, пока не могут стать определяющими в структуре доходов местных бюджетов.

В.С. Мокрый отмечает, что все налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов не могут обеспечить формирование достаточной собственной доходной базы местных бюджетов. В большинстве муниципальных образований, особенно со слабо развитой налоговой базой, местные бюджеты формируются в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации [52, с. 21].

Органы местного самоуправления, выступая в качестве представительной и исполнительной власти, вправе:

* оценивать состояние муниципальных образований, обосновывать цели и задачи его развития;

* обеспечивать права граждан и юридических лиц;

* регулировать отношения хозяйствующих субъектов различных форм собственности;

* развивать новые формы экономической организации;

* выступать в качестве собственника и непосредственно хозяйствовать, создавая соответствующие структуры.

Органы местного самоуправления не в состоянии полностью охватить все многообразие хозяйственных вопросов, поэтому методы их работы должны носить преимущественно организаторский характер. Они должны заниматься главным образом созданием благоприятных экономических и организационных условий для деятельности хозяйствующих субъектов.

Муниципальный сектор экономики по своей природе эффективнее других функционируют в сферах разработки и проведения политики развития, обеспечения социальной справедливости, поддержание стабильности в предоставлении услуг населению.

Деятельность местных властей в сфере экономики, учитывая ограниченность ресурсов, заключается в ускорении необходимых процессов, а не в прямом участии в деятельности отдельных предприятий. Процесс формирования конкретной местной экономической политики заключается в подготовке стратегии экономического развития города и концепции местной экономической политики.

Основные сферы деятельности местных органов власти при проведении местной социальной политики:

- определение и оценка реального качества жизни всех социальных групп и слоев населения;

- прогноз возможных изменений положения социальных групп и слоев под воздействием экономических и социальных факторов;

- разработка основных принципов, целей и задач формирования и реализации социальной политики;

- выявление общих проблем каждой из социальных групп;

- изыскание источников финансирования мероприятий;

- разработка проектов по решению социальных проблем;

- исследование отношения населения к предлагаемым проектам;

- корректировка проектов с учетом общественного мнения;

- реализация проектов и программ, включая контроль за реализацией.

Последовательность (технология) разработки местной социально-экономической политики включает:

- определяется система показателей, характеризующих качество жизни населения, образующего местное сообщество;

- определяется фактическое значение показателей качества жизни местного сообщества;

- выявляются причины отрицательных и положительных отклонений фактических значений показателей качества жизни местного сообщества от показателей, принятых за базу;

- определяются резервы повышения показателей качества жизни;

- определяются возможности улучшения качества жизни населения за счет бюджетных, внебюджетных, привлеченных и заемных средств;

- определяется размер финансовых и материальных средств, необходимых для достижения высоких показателей качества жизни населения.

- производится правовое, информационное, техническое, кадровое, социально-экономическое обеспечение практической реализации разработанной социально-экономической политики.

- проверяется готовность к реализации разработанной местной социально-экономической политики и принимается решение о ее практическом осуществлении [63, с. 256].

О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев включают в предметы ведения муниципальных образований «круг определяемых Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований вопросов, обусловленных осуществлением местного самоуправления, его задачами и целями, местом и ролью в осуществлении власти народа, решение по которым принимается населением непосредственно и через выборные и иные органы местного самоуправления самостоятельно» [45, с. 470].

Традиционно полномочия складываются из двух элементов - права и обязанности. Говоря о таких публичных субъектах права, как муниципальные образования, данные права и обязанности должны найти отражение в нормах муниципального права.

Полномочия определяются как права и обязанности органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом [53, с. 30].

К числу традиционных отраслей муниципальной экономики относятся снабжение населения водой, газом, теплом, электроэнергией; канализация и переработка сточных вод, вывоз и переработка мусора, городской и пригородный пассажирский транспорт, общественное питание, социальные услуги и некоторые другие услуги [12, с. 214].

Органы местного самоуправления выступают на рынке как самостоятельные и равноправные субъекты экономических отношений, т.е. могут самостоятельно распоряжаться принадлежащей им собственностью, финансовыми ресурсами, землей и получать при этом прибыль. Муниципальные структуры не могут использовать ни перечисленные ресурсы, ни полученную от их эксплуатации прибыль в сферах, не связанных с интересами населения, образующего местное сообщество [14, с. 13].

В ходе распределения полученной в результате хозяйственной деятельности прибыли или любых других ресурсов органы местного самоуправления выступают в роли гаранта обеспечения населению определенного уровня благоустройства, предоставления социальных услуг на уровне не ниже общепринятых стандартов.

Содержание деятельности органов местного самоуправления закономерно распадается на два направления: властное и экономическое. Особенно четко это прослеживается во взаимоотношениях местных органов власти с субъектами хозяйственной деятельности, которые могут быть разделены на две группы:

- муниципальные предприятия и учреждения, под которыми понимаются организации, в которых муниципалитет обладает всей или частью собственности;

- предприятия и учреждения иных форм собственности.

Муниципальные унитарные предприятия основаны на праве хозяйственного ведения. Владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, ограничено правом контроля со стороны собственника (муниципального образования в лице органов местного самоуправления) за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества, правом собственника на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении созданного им предприятия, а также запретом на распоряжение имуществом без согласия собственника

Муниципальные учреждения, равно как и учреждения иных форм собственности, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ) создаются для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120 ГК РФ) [4, с. 86]. Наибольшее распространение получили муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры, но существует и практика создания других учреждений.

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за ними на праве оперативного управления. Особенность правового положения имущества, закрепленного за муниципальным учреждением на праве оперативного управления, состоит в следующем:

- собственник имущества вправе изъять, излишнее, не используемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению;

- учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете;

- если собственником дано право муниципальному учреждению осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество, поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе, но могут использоваться только на цели, предусмотренные уставом учреждения (ст. 296 ГК РФ) [4, с. 165].

В целях удовлетворения потребностей населения муниципальных образований в общественных услугах и создания благоприятных условий для его жизнедеятельности органы местного самоуправления взаимодействуют с различными коммерческими организациями и координируют их деятельность в сферах торговли, связи, общественного питания и бытового обслуживания, землепользования, градостроительства, охраны окружающей природной среды и т.п.

ГК РФ не допускает участия органов местного самоуправления в хозяйственных обществах (ОАО, ЗАО, ООО) и в товариществах на вере, поэтому муниципальное имущество не может быть передано указанным обществам и товариществам. Однако учреждения могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах с разрешения собственника, если иное не установлено законом, т.е. муниципальные учреждения с разрешения органов местного самоуправления вправе вносить в качестве вклада находящееся в оперативном управлении муниципальное имущество, если закон прямо не запрещает этого [47, с. 35].

Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе гражданских договоров. Одной из основных форм договорного взаимодействия органов местного самоуправления с предприятиями и организациями является муниципальный заказ на выполнение работ по благоустройству территории, строительству и ремонту объектов социальной и коммунальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения муниципального образования.

Создание эффективной системы муниципального заказа позволит обеспечить развитие добросовестной конкуренции, экономичное и открытое расходование средств местных бюджетов, содействие занятости населения муниципальных образований. Муниципальный заказ способствует развитию малого бизнеса, позволяет ему не ограничиваться торгово-посреднической деятельностью, а участвовать в реальном секторе экономики.

Экономические отношения органов местного самоуправления с государственными структурами возникают по поводу передачи государственного имущества в муниципальную собственность, зачисления регулирующих доходных источников и средств финансовой помощи в местные бюджеты, а также финансирования государственных программ, осуществляемых на муниципальном уровне [17, с. 18].

Уровень развития муниципального образования призван обеспечить условия воспроизводства человеческой жизни. Для воспроизводства населения необходимо обеспечить процесс потребления жизненных благ, которые позволяют удовлетворить материально-бытовые и социально-культурные потребности: в комфортабельном жилье, услугах торговых учреждений и бытовых предприятий, в детских дошкольных и школьных учреждениях, библиотеках, клубах, кинотеатрах, а также потребности в поддержке и охране здоровья через сеть амбулаторно-поликлинических учреждений, санаториев, турбаз, домов отдыха. Эти потребности должны отражаться в системе статистических показателей при оценке развития региона и муниципального образования [36, с. 222].

Для оценки социального уровня развития региона и муниципального образования используют социальные параметры населения.

Демографические показатели характеризуются частными показателями. Это - структура населения по полу, возрасту, национальности, месту жительства и семейному положению.

Учитывая сложившуюся структуру населения по полу, можно рассчитать предпочтительное соотношение мужчин и женщин в производстве района. Производственная специфика диктует такое соотношение рабочих мест, при котором на одной части требуется применение исключительно мужского труда, на другой части рабочих мест предпочтительнее женский труд и на остальных рабочих местах в равной степени может использоваться как мужской, так и женский труд.

Каждая отрасль народного хозяйства должна стремиться иметь такую возрастную структуру работающих, при которой обеспечивается преемственность поколений.

Показатель уровня рождаемости (число детей, приходящихся на душу населения) оказывает непосредственное влияние на уровень жизни семьи и стремление человека к повышению материального благосостояния, на количественные и качественные показатели его трудовой деятельности.

Социально-профессиональные показатели отражают в известном смысле структуру населения муниципального образования. Сближение различных социально-профессиональных групп по таким параметрам, как образование, характер труда, является индикатором социальной однородности общества [20, с. 77].

Социальная активность - важнейший показатель социального уровня развития района. Чем она выше, тем больше используются социальные ресурсы повышения эффективности производства и развития личности.

Существуют два вида социальной активности: трудовая и социально-политическая активность.

Первый вид социальной активности - трудовая активность - включает несколько показателей.

Показатель занятости населения отражает степень и характер вовлечения различных групп населения в процесс производства муниципального образования.

Занятость - фактор неуклонного роста, материального и культурного уровней населения. Для характеристики занятости населения используют показатель - доля населения трудоспособного возраста в общей численности населения.

Для определения уровня старения населения необходимо использовать показатель - коэффициент пенсионной нагрузки занятого населения.

Анализ показателей социально-политической активности населения дает статистическую характеристику осуществления самоуправления на основе активного действенного участия населения в решении вопросов государственной и общественной жизни [28, с. 33].

Важную роль при этом играет изучение социального состава членов партий, профессиональных и творческих союзов, научных и научно-технических, спортивных обществ.

Условия труда - первая характеристика социально-производственного уровня развития муниципального образования.

Условия труда формируются под влиянием экономических, социальных, технико-организационных и естественно-природных факторов.

Для оценки условий труда используются показатели: содержание в воздухе вредных примесей, температурные условия, уровень шума, освещенность, санитарно-бытовое состояние помещений, организация рабочих мест.

Факторы условий жизни населения влияют на трудовую и социальную активность людей и, следовательно, на уровень жизни в муниципальном образовании. Поэтому расчет показателей, входящих в социально-внепроизводственный блок, приобретает особое значение для оценки уровня развития муниципального образования, так как внепроизводственные условия жизни населения непосредственно связаны с человеческим фактором, с влиянием на здоровье, трудовую и социальную активность людей. Оценка социально-экономического уровня развития муниципальных образований раскрывается множеством понятий и показателей.

Уровень средней заработной платы позволяет сопоставить среднюю заработную плату в динамике по муниципальному образованию.

Показатель обеспеченности детей работников промышленности в яслях и детских садах является одним из важнейших факторов, определяющих условия жизни и труда.

Уровень торгового обслуживания определяется наличием продуктов питания и промышленных товаров.

Уровень обеспеченности культурно-массовыми услугами определяется как отношение общего числа мест в учреждениях культурного назначения (дворцах культуры, клубах и т.п.), имеющихся в муниципальном образовании, к нормативному с учетом удовлетворенности работников состоянием культурно-массовой работы.

В блок обеспеченности населения оздоровительными услугами включаются показатели, которые отражают состояние здоровья населения: показатели качества обслуживания, обеспеченность населения медицинскими учреждениями, медицинским персоналом, врачебной помощью; показатели, характеризующие влияние профилактической направленности здравоохранения на здоровый образ жизни и быта; показатели, отражающие влияние физической культуры и спорта на укрепление здоровья населения [13, с. 29].

Таким образом, реализация интересов и потребностей населения непосредственно связана с соответствующей организацией производства, распределения, обмена и потребления товаров и услуг на территории муниципальных образований. Во всех этих процессах активное участие принимает малый бизнес, и от его успешного развития во многом зависит занятость граждан муниципальных образований, качество и уровень их жизни.

В связи с этим особое значение для социально-экономического развития муниципальных образований имеет взаимодействие и сотрудничество органов местного самоуправления с малым предпринимательством.

3. Перспективы социально-экономического развития муниципального образования

В перечень полномочий органов местного самоуправления по Федеральному закону РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» входит «принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования» (ст. 17) [19, с. 27].

Главная цель муниципального образования определяется в качестве стратегии социально-экономического развития муниципального образования и представляет собой основной документ (акт) социально-экономического планирования. Акт социально-экономического планирования может лежать в основе технического задания на разработку (корректировку) схемы территориального планирования, генерального плана муниципального образования. Стратегия социально-экономического развития муниципального образования может определять, в частности, задачи, которые являются для территориального планирования его целями. Например:

- объемы жилищного, дачного строительства;

- объемы роста промышленного, сельскохозяйственного производства;

- строительство конкретных объектов муниципального значения;

- задачи развития туризма и т.п. [16, с. 20].

Исходя из указанных задач, документ территориального планирования, кроме целей, определяет также средства достижения этих целей, условия и методы использования средств:

- конкретные территории, на которых планируется осуществлять строительство объектов различного назначения;

- перспективные границы муниципального образования и т.п.

Схема территориального планирования определяет:

- потребности в развитии системы коммунальной инфраструктуры;

- места размещения объектов, для которых требуются системы развития коммунальной инфраструктуры;

- места размещения конкретных объектов коммунальной инфраструктуры.

Стратегия социально-экономического развития муниципальных образований служит основой для формирования документов (актов) социально-экономического и бюджетного планирования. С помощью бюджетного планирования определяются доходы местного бюджета и объемы расходных обязательств, необходимых для реализации целей социально-экономического развития.

Интерес к работе по комплексному социально-экономическому развитию в самой муниципальной среде год от года нарастает. Об этом свидетельствуют быстрые темпы роста числа муниципальных образований, самостоятельно пытающихся строить свое развитие на основе комплексного подхода, участвующих в подготовке комплексных программных документов различного типа.

Возможно, причина слабого звучания проблематики социально-экономического развития на местном уровне заключается именно в том, что сегодня больше внимания уделяется его «социальной» составляющей - тому, как наиболее эффективно использовать ограниченные средства бюджета. В этом направлении сделано действительно много - уточнен перечень вопросов местного значения, соответствующих полномочий органов местного самоуправления, источников финансирования, разрабатываются и обсуждаются необходимые технологии (бюджетирование, ориентированное на результат).

Во многих странах с развитым местным самоуправлением муниципалитеты занимаются привлечением и удержанием бизнеса, созданием рабочих мест, укреплением налоговой базы. Между тем многие вопросы, активно обсуждающиеся сегодня в ходе реформы местного самоуправления в России, касаются именно экономического развития [59, с. 38].

С целью обеспечения эффективного управления социально-экономическими процессами муниципального образования, для решения стратегических задач необходима разработка плана действий, увязывающего различные элементы муниципальной экономической и социальной политики с ресурсными и финансовыми возможностями территории.

В связи с этим основные направления стратегии социально-экономического развития муниципального образования определяют систему целей и приоритетов социально-экономического развития муниципального образования на средне- и долгосрочную перспективу, основанную на ресурсном потенциале территории и уровне его использования в современных условиях.

Главной целью стратегии является определение основных направлений развития муниципального образования, обеспечивающих экономический рост и уровень жизни населения муниципального образования.

Значительная природно-сырьевая база в сочетании с трудовыми ресурсами территории, основу которых составляют предприятия производственной сферы, организаций малого бизнеса, здравоохранения, образования, социальной защиты - те ресурсы, которые должны быть использованы для достижения поставленных целей и дальнейшего социально-экономического развития территории.

Целью социально-экономической политики является повышение уровня жизни населения на основе производственного роста субъектов экономики, обеспечение нормального функционирования отраслей социальной сферы, максимально возможной занятости населения.

Для достижения поставленной цели органам муниципальной власти предстоит решить следующие основные задачи:

- создание эффективной системы муниципального управления;

- повышение и стимулирование инвестиционной привлекательности с целью привлечения в экономику муниципального образования инвестиций;

- формирование условий и стимулов для дальнейшего развития малого предпринимательства;

- рациональное использование и устойчивое воспроизводство природных ресурсов, оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды;

- создание новых рабочих мест, содействие решению проблемы занятости [39, с. 265].

Цель политики в сфере природопользования, охраны окружающей среды и экологии - повышение эффективности и экологической безопасности использования природно-ресурсного потенциала территории.

Особое внимание следует уделить именно повышению объемов производимой продукции.

Главной задачей в сфере природопользования и экологии является рациональное использование и устойчивое воспроизводство природных ресурсов, улучшение качества окружающей среды, для этого необходимо:

- содержание и очистка мест хранения твердых бытовых отходов на территории муниципального образования;

- строительство и благоустройство полигона твердых бытовых отходов;

- выполнение мероприятий по приведению в безопасное состояние гидротехнических сооружений;

- организация экологического воспитания в школьных и дошкольных учреждениях;

- осуществление мероприятий, направленных на оздоровление окружающей среды [38, с. 170].

Цели политики в сфере труда и занятости:

- формирование условий для занятости населения, повышение качества и конкурентоспособности рабочей силы;

- согласование интересов работников и работодателей, предупреждение коллективных трудовых споров [32, с. 7].

Основные задачи:

- сокращение уровня безработицы в условиях ограниченных экономических и финансовых возможностей;

- создание условий для трудоустройства безработных граждан;

- смягчение последствий безработицы;

- обеспечение занятости граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске подходящей работы;

- ориентация экономически активного населения на новые формы занятости и трудовых отношений;

- создание во внебюджетном секторе экономики системы гарантий минимального уровня заработной платы не ниже прожиточного минимума на основе коллективных договоров и соглашений на всех уровнях социального партнерства;

- создание эффективной системы управления условиями и охраной труда;

- развитие системы социального партнерства.

Для реализации поставленных задач необходимо осуществить:

- разработку и реализацию муниципальных, программ содействия занятости населения с учетом рынка труда, принятие мер по выводу муниципального образования из критической ситуации на рынке труда;

- разработку и реализацию программы общественных работ;

- совершенствование профориентационных услуг, в том числе для выпускников общеобразовательных школ, расширение объемов и видов профессионального обучения, переобучения и повышения квалификации в соответствии с требованиями рынка труда;

- поддержку частного предпринимательства и индивидуальной трудовой деятельности;

- обеспечение согласованности действий службы занятости с органами местного самоуправления;

- повышение эффективности коллективно-договорного регулирования трудовых отношений, процедур переговорного процесса.

Основная цель в сфере образования - создание условий для реализации социальных гарантий человека на образование, обеспечение его высокого качества в соответствии с потребностями личности и государства [34, с. 35].

Задачами муниципальной политики в сфере образования являются повышение качества образовательных услуг, обеспечение равного доступа к качественному образованию.

Основные усилия по реализации политики в области общего образования должны быть направлены на:

- обновление содержания и структуры общего образования;

- расширение вариативности образовательных программ;

- совершенствование системы выявления и поддержки учащихся, проявивших выдающиеся способности по отдельным предметам;

- развитие материальной базы и техническое переоснащение объектов образования с использованием современных учебников, наглядных пособий и информационных технологий и повышение качества образования;

- активизацию осуществляемых учреждениями образования научных исследований путем развития системы грантов;

- расширение практики программно-целевого планирования бюджетных средств, направляемых на развитие образования, включая информатизацию отрасли, развитие учебно-лабораторной базы.

Целью в сфере здравоохранения является улучшение состояния здоровья населения на основе обеспечения доступности качественной медицинской помощи.

Основными задачами здравоохранения являются:

- обеспечение гарантий на оказание медицинской помощи и создание благоприятных санитарно-эпидемиологических условий жизнедеятельности населения;

- приведение инфраструктуры здравоохранения в соответствие с современными потребностями населения в медицинской помощи;

- совершенствование системы защиты прав граждан на получение своевременной качественной медицинской помощи, включая лекарственное обеспечение;

- решение наиболее острых социально-медицинских проблем (венерические заболевания, туберкулез, инфекционные заболевания и т.д.);

- повышение экономической эффективности использования финансовых, материальных и кадровых ресурсов здравоохранения.

Для реализации программы социально-экономического развития муниципального образования органы местного самоуправления заинтересованы в росте налоговых поступлений в местные бюджеты за счет расширения и увеличения налогооблагаемой базы, увеличения числа лиц, занятых предпринимательской деятельностью, роста дохода граждан, проживающих на той или иной территории. Преимущества налогообложения малого бизнеса наиболее ощутимы именно на местном уровне, поскольку создание всех необходимых условий и стимулов для его развития находится в ведении именно муниципалитетов.

Малые предприятия представляют собой, как правило, быстрореализуемые инвестиционные проекты, требующие гораздо меньших по сравнению с крупными предприятиями первоначальных капиталовложений. Это та сфера деятельности, в которую легче привлечь сравнительно мелкие сбережения населения при минимальной поддержке местной администрации.

Как представляется, существует необходимость расширения перечня местных налогов путем дифференцирования единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности.

Одной из мер по увеличению налогооблагаемой базы по единому налогу на вмененный доход явилось бы расширение перечня видов предпринимательской деятельности, подлежащих обложению данным налогом (оказание ритуальных и обрядовых услуг, услуг аптек по изготовлению лекарственных средств и изделий медицинского назначения).

Согласно ст. 15 Налогового кодекса РФ [5, с. 13] (далее - НК РФ) в бюджеты муниципальных образований подлежат зачислению два местных налога, а именно: налог на землю и налог на имущество физических лиц. Однако сегодня данные налоги дают лишь примерно 12-13% доходов местных бюджетов [35, с. 36].