Представительные органы местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

"Представительный орган МСУ " - одна из важных и актуальных тем на сегодняшний день. Тема работы актуальна потому, что представительный орган муниципального образования занимает ведущее положение в системе органов местного самоуправления - именно он непосредственно выражает волю населения муниципального образования в целом, формализуя ее в своих решениях. При этом представительный орган является главным нормотворческим органом муниципального образования. Он обладает общей нормотворческой компетенцией. Нормотворческая компетенция иных органов является специальной. Особая связь представительного органа с населением обеспечивается также тем, что прямо или косвенно он формируется населением в лице избирательного корпуса. Кроме того, она обеспечивается коллегиальным характером работы представительного органа. Объектом является: представительный орган МО в системе ОМСУ. Предмет: правовой статус представительного органа муниципального образования в системе органов местного самоуправления.

Актуальность моего исследования определила цель и задачи работы:

Цель работы: рассмотреть представительные органы местного самоуправления. Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

1. Изучить используемую литературу в работе.

2. На основании теоретического анализа изучения проблемы, систематизировать знания о порядке формировании представительных органах местного самоуправления.

3. Рассмотреть сущность и специфику правовой статус и полномочия депутатов.

4. Изучить структуру представительного органа муниципального образования в системе ОМСУ.

5. Изучить формы деятельности представительного органа МО.

Глава 1. Представительный орган местного образования в системе органов местного самоуправления

1.1 Понятие представительного органа МО

В связи с невозможностью осуществлять процесс принятия решений непосредственно всеми жителями возникла потребность во введении института представительства.

Представительный орган местного самоуправления - это орган, избранный населением муниципального образования, обладающий правом представлять его интересы и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Действующее законодательство устанавливает, что в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, представительный орган не формируется, а его функции осуществляются сходом граждан. Законодатель определил возможность закрепления двух способов формирования представительного органа муниципального района:

- может избираться на муниципальных выборах;

- может состоять из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района.

Комментарии к действующему законодательству подчеркивают, что минимальная численность депутатов представительных органов поселений, в том числе городских округов, представлена следующим образованиям:

- на численность жителей менее 1000 человек - 7 депутатов и более;

- на численность жителей от 1000 до 10 000 человек - 10 депутатов и более;

- на численность жителей от 10 000 до 30 000 человек - 15 депутатов и более;

- на численность жителей от 30 000 до 100 000 человек - 20 депутатов и< - на численность жителей от 100 000 до 500 000 человек - 25 депутатов < - на численность жителей свыше 500 000 человек - 35 депутатов и более.

Представительный орган МО обладает правами юридического лица и за ним закрепляется перечень вопросов исключительной компетенции представительного органа МО. Вопросы исключительного ведения представительного органа - это вопросы, не требующие проведения референдумов, вопросов общественного мнения, публичных обсуждений в средствах массовой информации, на собраниях и сходах граждан и которые вправе решать только представительные органы местного самоуправления и не вправе решать никакой иной орган, именно эти вопросы определяют ведущую роль представительного органа в системе органов местного самоуправления. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся следующие вопросы:

- Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений. - Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

- Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах. - Принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении. - Определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

- Определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений.

- Контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Кроме этого представительный орган МО также осуществляет иные полномочия, которые закрепляются уставом МО в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством.

1.2 Правовой статус представительного органа муниципального образования в органах местного самоуправления

Правовой статус органов местного самоуправления есть совокупность таких закреплённых в соответствии характеристик как:

1) природа (порядок формирования и принадлежность к определённому виду властной управленческой деятельности);

2) функции (действия органов нормативно - регулируемые и контролируемые социальные институты, роль, которую выполняют органы при решении вопросов местного значения).

3) компетенция, (совокупность полномочий органов по предмету введению).

Исходя из выше сказанного, можно по подробнее разобрать правовой статус представительного органа муниципального образования в органах местного самоуправления: 1) Порядок формирования представительного органа МО. Федеральным законом № 131- ФЗ определяются особенности формирования и численности представительного органа в зависимости от вида МО. Так, представительный орган сельского, городского поселения, городского округа формируется только одним способом - на муниципальных выборах на основе равного, прямого, всеобщего волеизъявления населения соответствующего поселения. Исключение предусмотрено для формирования представительных органов муниципальных районов.

Они могут создаваться двумя способами: 1) Первый способ - муниципальные выборы на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом законодатель ввёл ограничения. Число депутатов, избираемых от каждого поселения, должно устанавливаться пропорционально численности населения соответствующего поселения, не может превышать 2/5 установленной численности представительного органа муниципального района. 2) Второй способ - непрямые выборы, когда представительный орган формируется не на основе прямого избирательного права населением МО, но из числа уже избранных населением глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной и независимо от численности населения поселения нормой представительства. Порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района. Представительный орган муниципального района избирается на муниципальных выборах, если иное не установлено уставом МО. Законодатель предусмотрел определённый переход к другой системе формирования представительного органа муниципального района. Для изменения порядка формирования представительного органа муниципального района требуется внесение соответствующей инициативы в представительный орган одного из поселений, расположенного в границах муниципального района. Субъекты такой инициативы точно не указаны. Обязательное условие оформление инициативы решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. Таким образом, основным субъектом инициативы о переходе и к другой системе формирования представительного органа муниципального района можно назвать представительный орган поселения, входящего в состав муниципального района. Однако не исключается право внесения такой инициативы в представительный орган главой поселения или населением непосредственно. Такая инициатива должна быть поддержана представительными органами не менее чем 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района. Для обсуждения соответствующего инициативного решения отводится один год со дня выдвижения соответствующей инициативы. Сформированный из глав и депутатов поселений представительный орган должен закрепить в уставе муниципального района порядок формирования представительного органам муниципального района в течении одного месяца со дня работы соответствующего представительного органа муниципального района. Изменения и дополнения, внесённые в устав МО, изменяющие структуру органов местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа МО, принявшего решение о внесении соответствующих изменений и дополнений в устав. Устанавливаются определённые гарантии стабильности работы представительного органа муниципального района, сформированного на муниципальных выборах. Этот порядок формирования может быть изменён не ранее чем через два года со дня начала его работы.

2) Роль представительного органа в системе органов местного самоуправления МО. Конституция РФ провозглашает право на осуществление местного самоуправления как непосредственно (референдумы, выборы и т.д.), так и через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 12, 130). При этом в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной РФ, делается особый акцент на праве местного самоуправления, которое "осуществляется советами или собраниями выборщиков, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.2 Советы или собрания выборщиков могут располагать подотчетными им исполнительными органами" (ст. 3). Тем самым определяется субординация представительных и исполнительных ОМСУ. Российское законодательство, основываясь на общепризнанных нормах международного права, закрепляет аналогичные положения. Так, обязательность формирования выборных органов местного самоуправления предусмотрена в ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Таким образом, действующее законодательство Российской Федерации и международная практика на вопрос о необходимости наличия представительных органов местного самоуправления однозначно указывают, что формирование данных органов является не просто необходимым, но и обязательным. Необходимо отметить, что функционально представительный ОМСУ призван: - отражать и представлять интересы всех социальных групп населения муниципального образования; - осуществлять нормотворчество в соответствии со своими полномочиями, прописанными в федеральном и региональном законодательстве, и в уставе муниципального образования; - контролировать исполнение принимаемых нормативных актов и в целом деятельность исполнительных органов и должностных лиц МСУ. Рассмотрим, в какой мере представительный ОМСУ осуществляет свое предназначение. Ответ на этот вопрос приводит к неутешительному выводу о том, что назрело противоречие между правовым статусом и реальным положением, той ролью, которую выполняют местные думы (Советы). Представительные органы реализовывают свою главную функцию отражения и аккумуляции интересов своих избирателей не в полной мере и это, как правило, связано с отсутствием механизма взаимодействия депутатов и избирателей. Нередко роль депутатов сводится к функции "машин для голосования", к роли регистраторов готовых проектов решений. В основе такой ситуации лежит целый комплекс причин и правового, и организационного, и финансового, и кадрового, и исторического характера. Стоит отметить, что представительные органы местного самоуправления зачастую чисто функционально не способны играть ведущую роль в осуществлении муниципального управления. Это связано, прежде всего, с тем, что депутаты данных представительных органов, еще в полной мере не осознали всю значимость данного органа и объем возложенных на него законодательством полномочий. В настоящее время во многих муниципальных образованиях у представительных органов нет собственных аппаратов для подготовки решений либо оценки решений, предлагаемых исполнительной властью муниципального образования. Решения обычно готовятся в аппарате исполнительного органа муниципальной власти, что, естественно, увеличивает влияние данного органа и существенно ослабляет позиции представительного органа. Одним из существенных параметров распределения властных полномочий между исполнительными и представительными органами местного самоуправления является вопрос о субъекте определения структуры органов местного самоуправления. Согласно Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (п. 1 ст. 131). Согласно ч. 1, 2 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ " структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе МО. В нее могут входить органы, которые должны быть обязательно образованы (представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация), а также иные органы и выборные должностные лица. Конкретизация федеральных норм происходит в региональном и местном законодательстве.

То, что представительные органы занимают особое, ведущее положение в системе местного самоуправления, подтверждается следующим:

1) Конституция Российской Федерации и Федеральный закон №131"Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» прямо устанавливают наличие выборных ОМСУ. В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного самоуправления. Тем самым подчеркивается приоритет представительных органов перед другими.

2) представительные органы избираются непосредственно самими жителями муниципального образования и призваны выражать их волю при решении возложенных на них задач.

3) представительные органы наделены не только собственными, но и исключительными полномочиями, которые не могут осуществляться никакими другими органами, что лишний раз подчеркивает особенность их статуса по сравнению с исполнительно-распорядительными органами и должностнымилицами МСУ. Актуальным вопросом для представительных органов МСУ является их организационная самостоятельность. Это касается необходимости повышения правового статуса местных представительных органов, что возможно при повышении самостоятельности данных органов по отношению к исполнительным органам местного самоуправления. Соответственно необходима корректировка перечня полномочий местных представительных органов, в том числе находящихся у них в исключительном ведении. Необходимо, прежде всего, создать такую ситуацию, при которой исключена была бы возможность неисполнения представительными ОМСУ своих исключительных полномочий, например принятие планов и программ развития муниципального образования, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, осуществление контроля за исполнением местного бюджета. Необходимо расширять практику пользования местных дум и их депутатов теми правами, которые им предоставляет действующее законодательство. Это касается вопросов: контроля за деятельностью ОМСУ и должностных лиц местного самоуправления; принятия депутатских запросов; создания депутатских центров в избирательных округах и др.

И наконец, следует рассмотреть вопрос о возможности внесения изменений и дополнений в действующее законодательство на предмет расширения полномочий представительных органов. Таким образом, проблемы повышения эффективности работы представительных органов местного самоуправления находятся в неразрывной связи с эффективностью всей системы органов местного самоуправления в целом. Недостатки в работе представительных органов могут свести на нет все успехи в работе исполнительных органов, и наоборот. Поэтому эффективность местного самоуправления напрямую зависит от взаимодействия, взаимопонимания и слаженности в работе различных по полномочиям органов самоуправления.

3) Исключительная компетенция представительного органа МО. В исключительной компетенции представительного органа МО находятся: - принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; - утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; - установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах; - принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; - определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; - определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; - определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; - определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; - контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. - принятие решения об удалении главы МО в отставку.

Глава 2. Структура и форма деятельности представительного органа

2.1 Структура представительного органа муниципального образования в системе органов местного самоуправления

Структура представительного органа местного самоуправления - внутреннее строение органа, которое по законодательству определяется населением муниципального образования самостоятельно. К структурным элементам представительного органа местного самоуправления, как правило, относятся:

- руководящее звено (председатель);

- функционально-отраслевые подразделения (комиссии);

- территориальные структуры или политические фракции;

- рабочий аппарат.

Председатель организует работу представительного органа: созывает и ведет заседания; контролирует и обеспечивает выполнение регламента; подписывает решения, протоколы заседаний; организует выполнение решений представительного органа; координирует деятельность постоянных и иных комиссий; решает иные вопросы, которые ему могут быть поручены представительным органом или возложены действующим законодательством. Постоянные комиссии как функционально-отраслевое структурное подразделение представительного органа местного самоуправления занимают особое место в структуре органа. К задачам постоянных комиссий представительного органа местного самоуправления относятся следующие вопросы:

а) разработка предложений для рассмотрения на заседаниях представительного органа;

б) подготовка заключений и проектов решений по вопросам ведения представительного органа;

в) содействие органам местного самоуправления и депутатам в их работе по осуществлению решений представительного органа;

г) контроль в пределах полномочий представительного органа за деятельностью городской администрации, ее структурных территориальных подразделений, а также за работой предприятий, учреждений и организаций по выполнению решений представительного органа. Рабочий аппарат состоит из отделов и лиц, оказывающих содействие работе представительного органа. Как правило, в него входят общий отдел, организационный отдел, юридическая служба, аналитическая служба, отдел по работе с избирателями и т.п. В соответствии законом (ст. 35) расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой. Законодатель предусмотрел запрет на управление и распоряжение представительным органом или отдельными депутатами, в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения. Исполнение местного бюджета относится к компетенции местной администрации, и вмешательство в данный процесс представительных органов муниципального образования не допускается. Депутаты представительного органа могут распоряжаться только средствами, направленными на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования. Полномочия представительного органа муниципального образования по общему правилу прекращаются с истечением срока полномочий. Закон (ст. 35) содержит перечень случаев, в которых полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены досрочно:

1) роспуск представительного органа муниципального образования законодательными органами государственной власти субъекта РФ;

2) самороспуск;

3) вступление в силу решения соответствующего суда о неправомочности состава депутатов, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

4) преобразование муниципального образования.

Следует отметить, что закон 2003 г. содержит закрытый перечень оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, который не может быть самостоятельно расширен или сужен органами местного самоуправления. Таким образом, представительный орган является обязательным элементом в системе органов местного самоуправления. Данный орган в процессе взаимодействия с другими органами реализует принципы, заложенные в законодательстве, а именно, реализуется принцип сдержек и противовесов в системе ОМСУ; представительный орган позволяет учитывать мнение населения. В общем и целом представительный орган напоминает представительные органы субъектов РФ и самой Российской Федерации. А именно, черты данного органа имеют сходство с функциями представительного органа РФ и субъекта РФ (избираемость, положение среди других органов власти своего уровня). С другой стороны, имеются существенные отличия, - предметы ведения представительного органа местного самоуправления существенно ограничены по сравнению с органами субъекта РФ и Российской Федерации. Это, на мой взгляд, обусловлено тем, что нет смысла давать широкие полномочия вниз, кроме того, должен соблюдаться принцип субординации (хоть и не входят органы местного самоуправления в структуру органов государственной власти, они не должны быть полностью независимыми). Осуществляя управленческую деятельность, представительный орган тесно взаимодействует с исполнительными и иными органами местного самоуправления.

2.2 Форма деятельности представительного органа МО

Известно, что для того, чтобы предприятие выпускало свою продукцию, необходимо организовать надлежащим образом его работу. Представительный орган муниципального образования также выпускает свою "продукцию" - принимает решения, в первую очередь нормативные решения. Поэтому для того, чтобы была чёткая организация правотворческой деятельности необходимы « цеха» - комитеты, комиссии, группы, и должностные лица, которые с участием муниципальных служащих , аппарата представительного органа и привлечённых специалистов осуществляют эту работу. Комитеты (комиссии) представительного органа. Важное место в деятельности представительных ОМСУ принадлежит их комитетам (комиссиям). Именно в комитетах и комиссиях осуществляется повседневная деятельность по подготовке решений представительного органа, выражаемых в конкретных нормативных правовых актах. Статус комитетов (комиссий) регулируется уставами МО, положениями о них и регламентами, утверждаемыми представительного органами местного самоуправления. Комитеты и комиссии могут быть постоянными и временными. Постоянные комитеты, комиссии образуются, как правило, на период полномочий представительного органа. Временные комитеты, комиссии образуются для решения конкретных вопросов (разовая подготовка решений, проверки). Функции комитетов, комиссий представительных ОМСУ в различные периоды их истории серьезных изменений не претерпели. Сегодня, как и раньше, комитеты, комиссии - это совещательные, консультативные, контролирующие органы своих представительных органов. Они не осуществляют самостоятельного управления какими-либо отраслями местного хозяйства, действуя исключительно в составе своих представительных органов. Образование комитетов и комиссий представительных органов и изменение их состава относятся к исключительной компетенции представительных органов. Их формирование происходит, как правило, на первых сессиях (заседаниях), когда определяется структура представительного органа, решаются иные организационные вопросы. В случае необходимости представительный орган может и в иное время образовывать новые комитеты, комиссии, реорганизовывать существующие, вносить изменения в их численный и персональный состав. Нормативные положения о комитетах, комиссиях детально регламентируют конкретное содержание их функций, полномочий. Определяющим моментом содержания их функций являются предметы ведения муниципального образования и компетенция соответствующего представительного органа. Комитеты (комиссии) по вопросам их ведения: - осуществляют предварительное рассмотрение проектов решений, иных нормативных правовых актов и их подготовку к рассмотрению представительным органом; - организуют проводимые представительным органом депутатские слушания, совещания; - дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта местного бюджета, прогноза социально-экономического развития МО; - утверждают планы работы комитетов; - определяют стратегию и тактику своей деятельности; - принимают решения о направлении проектов актов в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы и независимой экспертизы проектов актов; - взаимодействуют с другими органами местного самоуправления, органами государственной власти, негосударственными организациями; - взаимодействуют со СМИ, обеспечивая их участие в текущей деятельности комитетов, комиссий; - осуществляют контроль за исполнением принятых представительным органом решений; - решают вопросы организации своей деятельности. Комитет, комиссия самостоятельно или совместно с другими комитетами, комиссиями вправе вносить предложения о создании рабочих групп, временных комиссий для разработки проектов или подготовки отдельных вопросов к депутатским слушаниям. В состав рабочих групп, временных комиссий и иных рабочих органов могут также входить депутаты, должностные лица и специалисты. Комитеты, комиссии вправе создавать экспертные советы на общественных началах (общественные советы), принимать решения о проведении независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов. Комитеты, комиссии наделены полномочиями самостоятельного выступления от своего имени. Они вправе запрашивать у широкого круга субъектов необходимые документы и информацию, приглашать на заседания должностных лиц местного самоуправления.

Содоклады - это наиболее часто практикуемое выступление представителей комитетов, комиссий на сессиях. Суть их состоит в том, что представительный орган получает возможность ознакомления с работой соответствующей местной администрации, учреждения или с состоянием дел в определенной отрасли местного хозяйства не только по сообщениям ответственных должностных лиц, но и на основе авторитетной информации депутатов и независимых специалистов, изучивших данный вопрос в составе комитета, комиссии. Поэтому содоклад комитета (комиссии) не должен быть лишь повторением основного доклада. Если в последнем излагается общая картина дела и дается анализ деятельности определенных служб, предприятий и организаций, обычно с точки зрения их руководителей, то в содокладе отмечается главным образом то, что обнаружили члены и активисты при обследовании, и то, что не нашло отражения в докладе. Содоклад отражает мнение членов комитета, комиссии. Комитет, комиссия знакомится с содержанием доклада заранее и имеет возможность составить свой содоклад так, чтобы он дополнял выступление докладчика, помогая представительному органу получить всестороннее представление о рассматриваемом вопросе. Нередко до сессии представители тех служб, работа которых должна обсуждаться, выступают на заседании комитета, комиссии, которые таким образом предварительно знакомятся с тем, что руководители соответствующих организаций намерены представить вниманию общего собрания депутатов. Комитеты, комиссии помимо ежегодного рассмотрения планов экономического и социального развития и бюджетов, а также отчетов об исполнении бюджетов, целевых программ осуществляют текущий контроль за выполнением этих бюджетов, программ. Они рассматривают на своих заседаниях доклады руководителей финансовых и экономических служб местной администрации о проделанной работе за определенный период, например за полугодие. Они ведут контроль за реализацией предложений и критических замечаний, внесенных депутатами при рассмотрении плана экономического и социального развития и бюджета на очередной год и по другим вопросам. Важное место в контрольной деятельности комитетов и комиссий занимает проверка исполнения наказов избирателей. Организаторская работа должна стать главным в деятельности комитетов, комиссий представительного органа. Большую роль в обеспечении успешной работы комитетов, комиссий играют их председатели. Они организуют и направляют деятельность комитетов, комиссий, созывают и ведут их заседания, руководят их подготовкой, совместно с другими членами составляют проекты планов работы, решений и рекомендаций комитетов, комиссий, контролируют их выполнение, как и выполнение всеми членами комитета, комиссии возложенных на них обязанностей, данных им поручений. Председатели комитетов, комиссий представляют их в отношениях с другими органами МСУ и различными организациями. Они поддерживают связь с исполнительным органами МО, предприятиями, учреждениями по вопросам работы своих комитетов, комиссий. Как правило, именно председатели выступают от имени своих комитетов, комиссий с докладами и содокладами на сессиях представительного органа. Заместитель председателя комитета, комиссии принимает участие в руководстве деятельностью комитета, комиссии, выполняет задания председателя по подготовке очередных заседаний, а также выполняет функции председателя во время его отсутствия. Секретарь комитета, комиссии ведет делопроизводство, включая протоколы заседаний, готовит материалы к обсуждению на заседаниях комитета, комиссии, учитывает выполнение членами активистами данных поручений. Заседания комитетов, комиссий носят открытый характер. В исключительных случаях могут проводиться закрытых заседаниях. Заседание комитетов, комиссий правомочно, если на нем присутствует большинство от числа избранных членов комитета, комиссии. Решение принимается большинством голосов от числа членов комитета (комиссии), присутствующих на заседании. Комитеты, комиссии вправе проводить совместные заседания. При этом вопросы, подлежащие обсуждению одновременно в нескольких комитетах, комиссиях, могут рассматриваться как на их совместных, так и раздельных заседаниях. Депутатские группы. Представительный орган на территории МО может быть представлен депутатским группами, объединяющими депутатов на добровольной основе для совместной работы по осуществлению своих полномочий в избирательных округах, иных территориях МО. При образовании территориальных депутатских групп определяются их задачи и направления деятельности. Сессия - основная организационно-правовая форма деятельности представительного органа МСУ, в которой проявляется коллективный стиль работы и реализуется принцип коллегиальности в принятии решений, форма работы представительного органа, включающая совокупность его пленарных заседаний, проводимых между ними заседаний президиума, комитетов, комиссий, депутатских групп, объединенных единой повесткой или единым календарем заседаний. Пленарные заседания - заседания с участием всех депутатов (членов) представительного органа, проводимые в установленном порядке для решения вопросов компетенции данного представительного органа.8 В уставах многих муниципальных образований вместо слова "сессия" используется понятие "заседание". Сессии, заседания дают возможность всесторонне учитывать опыт и мнение всех депутатов и представляемых ими избирателей, принимать решения, наиболее полно отвечающие интересам населения, местным условиям и традициям. Сессии, заседания представительного органа муниципального района дополнительно призваны согласовывать интересы входящих в муниципальный район городских, сельских поселений, их органов власти. Обязательность проведения сессий вытекает не только из уставов, регламентов, но и из самой природы представительного органа. Граждане формируют представительные органы для того, чтобы они организовали управление на соответствующей территории. Управление можно организовать путем принятия управленческих решений. Часть этих решений вправе принимать только представительный орган и только на сессии. Обязательность проведения сессии связана с характером вопросов, которые могут быть рассмотрены только на ней. К ним отнесены все вопросы исключительной компетенции представительного органа. В том случае, если представительный орган не проводит сессионных заседаний, он может быть распущен или расформирован путем отзыва депутатов. Уставы МО в большинстве своём предусматривают различные нормы в периодичности проведения сессий (заседаний) представительных органов (не реже одного раза в месяц, квартал, по мере необходимости и т.д.). К числу важнейших функций сессий (заседаний) относятся: формирование руководящих органов, большинства структурных подразделений органов местного самоуправления, принятие решений по ведущим вопросам социально-экономического развития муниципальных образований; осуществления принципа подконтрольности и подотчётности органов и должностных лиц МСУ представительным органам. Правотворческая организация и функции представительных органов местного самоуправления реализуются посредством сессий, заседаний. Именно на них принимаются решения и нормативные правовые акты.

Сегодня известны следующие виды заседаний:

1) Очередные заседания проводятся в установленные регламентами представительного органа сроки (созываются председателем представительного органа (или главой МО).

2) Внеочередные заседания проводятся по мере необходимости, в силу возникших обстоятельств. Регламенты обычно предусматривают специальный порядок инициирования внеочередных заседаний.

Они проводятся по предложению председателя представительного органа, комитета, комиссии, группы депутатов установленной численности. Кроме того, право настаивать на проведении внеочередной сессии, заседания обычно предоставляется главе муниципального образования или главе местной администрации.

Сессия (заседания) могут быть также открытыми и закрытыми. Открытое заседание предполагает присутствие всех заинтересованных участников, представителей общественности, средств массовой информации. Подавляющее большинство заседаний представительных органов являются открытыми. Закрытые заседания организуются в особых случаях. На практике встречается еще один вид заседаний - выездное заседание представительного органа. Его цель заключается в приближении депутатского собрания к избирателям, к месту действия, что позволяет глубже изучить проблему.

Выбор вопросов повестки заседания представительного органа органа предопределяется системой взаимосвязанных плановых документов пяти видов:

а) перспективные определяющие основные направления развития МО на период полномочий представительного органа;

б) целевые программы, направленные на решение различных проблем территории.

На основании этих плановых документов осуществляется организация деятельности представительного органа МСУ по подготовке нормативных правовых актов, а также иных решений, связанных с управлением и развитием территории. Подготовка сессий (заседаний) осуществляется главой МО, председателем представительного органа или иными уполномоченными на то должностными лицами, а также депутатами представительного органа. Глава муниципального образования или председатель представительного органа выполняют при этом роль организаторов, что же касается подготовки вопросов для заседаний представительного органа, то в основном эту функцию должны осуществлять комитеты, комиссии, депутаты представительного органа. В целях обеспечения деятельности представительного органа депутаты утверждают план проведения пленарных заседаний с указанием вопросов для рассмотрения и ответственных за подготовку этих вопросов. План направляется всем заинтересованным должностным лицам в сроки, установленные регламентом представительного органа. Для подготовки вопросов к заседанию представительного органа образуются рабочие группы из числа депутатов и работников аппарата представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также специалистов в той или иной сфере. Если в составе представительного органа имеются комиссии или комитет, то на них возлагаются обязанности по организации этой работы. Подготовительные документы после предварительного рассмотрения на заседании рабочей группы или комиссий, комитета представительного органа выносятся для обсуждения на заседание представительного органа. Предварительные проекты документов могут быть вынесены на обсуждение граждан по месту жительства или работы. Они публикуются в местной печати или доводятся до сведения граждан иным способом. Обсуждение вопросов на пленарных заседаниях носит коллегиальный характер. Каждый депутат вправе участвовать в обсуждении вопросов, рассматриваемых на заседании, вносить свои предложения и замечания. В соответствии с регламентом представительного органа по основному вопросу, как правило, определяется докладчик. Этот вопрос решается предварительно на заседаниях комитета, комиссии или рабочей группы, подготовившей материалы сессии. После доклада начинается обсуждение вопроса, в котором могут принимать участие и депутаты, и приглашенные на сессию граждане, должностные лица, специалисты. Приглашение на заседания представительных органов граждан, должностных лиц, специалистов предусмотрено в большинстве уставов муниципальных образований. Заседание открывает и ведёт уполномоченное на то уставом МО или законом должностное лицо. Роль председательствующего на заседании выполняет председатель представительного органа, его заместитель, депутат, избранный непосредственно на заседании, глава МО, и замещающее его лицо. В начале заседания председательствующий оглашает число депутатов, присутствующих на сессии. Это необходимо для выяснения вопроса о наличии кворума. Без кворума, установленного законом или уставом, сессия считается неправомочной, а принимаемые решения - недействительными. Кворум9 - это минимальное число депутатов (членов выборного органа), необходимое для начала официальной работы представительного органа по принятию решений, входящих в его компетенцию. Зачастую норма кворума - 2/3 от установленного численного состава депутатов (членов выборного органа). Данная норма совпадает с нормой правомочности представительного органа вцелом. Председательствующий обеспечивает нормальную работу заседания, свободное и деловое обсуждение рассматриваемых вопросов. Он контролирует наличие кворума на заседании, предоставляет слово для докладов, содокладов, объявляет прения. После установления кворума вносится и утверждается повестка дня, в которой может быть один или несколько вопросов. Поэтому голосование может быть проведено по повестке как в целом, так и по каждому вопросу в отдельности. Кроме того, каждый депутат вправе внести в повестку дня дополнительные вопросы. Дополнительные вопросы в обязательном порядке ставятся председательствующим на голосование. Голосование по повестке дня, как правило, открытое. Утвердив повестку дня, депутаты принимают решение о порядке проведения заседания. Сюда входят вопросы о продолжительности его проведения, процедуре обсуждения, о времени, предоставляемом для докладчика, содокладчиков и других участников обсуждения. Затем из числа депутатов создаются рабочие органы, необходимые для проведения заседания. К ним можно отнести редакционную комиссию, задача которой - обобщить поступившие предложения и замечания по рассматриваемым вопросам и использовать их при доработке проектов решений; счетную комиссию, обеспечивающую подсчет голосов при открытом или тайном голосовании. После образования необходимых рабочих органов председательствующий предоставляет слово для доклада основному докладчику. По основному вопросу, как правило, готовится содоклад. С содокладами обычно выступают представители комиссий или комитетов представительного органа МСУ, принимавшие участие в подготовке вопроса на сессию (заседание). Число содокладов определяется при утверждении порядка ведения заседания в зависимости от характера обсуждаемого вопроса. По итогам доклада и содоклада проект решения обсуждается участниками заседания. Следующий этап - прения, т.е. обсуждение вопроса, в котором принимают участие все депутаты представительного органа, а также, по решению большинства депутатов, специалисты и приглашенные, если есть такая необходимость. Обсуждение завершается по предложению депутатов о прекращении прений путем голосования. Обсудив вопрос, депутаты приступают к принятию решения. Проект решения, с учетом предложений и замечаний, оглашает председатель редакционной комиссии, который избирается комиссией из ее состава. В своем выступлении председатель комиссии сообщает о числе поступивших предложений и замечаний в письменном виде и прозвучавших в выступлениях депутатов. Предложения и замечания, согласно регламентам представительных органов муниципальных образований, оформляются письменно, в виде поправок. Это позволяет более эффективно учитывать предложения и включать их в проекты решений. Далее называются предложения и замечания (поправки), которые, по мнению комитета, комиссии, необходимо включить в проект решения, и те, с которыми они не согласны. Каждое предложение о включении или отклонении поправки должно иметь обоснование. Каждая поправка ставится на голосование депутатов. Перед голосованием слово для обоснования поправки предоставляется автору, который внес эту поправку. Поправки могут вносить и депутаты, и комиссии или комитеты. Доработанный с учетом принятых поправок проект решения оглашается и ставится на окончательное голосование. Решения принимаются, как правило, большинством голосов. Однако решения по вопросам, входящим в исключительную компетенцию представительного органа, принимаются иногда квалифицированным большинством. Так, Уставом города Челябинска предусмотрено, что решения городской Думы по некоторым вопросам, отнесенным к ее исключительной компетенции, принимаются большинством в 2/3 голосов от общего числа депутатов. Рассмотрение проектов нормативных правовых актов может осуществляться и в форме чтений.

При первом чтении проекта принимается одно из следующих решений: одобрить проект в первом чтении и разослать его субъектам нормотворческой инициативы, направить проект на доработку; отклонить проект. Проект, одобренный в первом чтении, после доработки выносится на второе чтение с приложением текстов поправок. Второе чтение проводится по статьям, главам и разделам проекта. Регламенты многих представительных органов предусматривают, что при втором чтении на голосование сначала ставятся предложения о внесении в статью или другие части проекта поправок, а затем в третьем чтении - принятие нормативного правового акта в целом. Данная процедура еще не стала доминирующей в работе представительных органов. В таком порядке проводится пленарное заседание представительного органа местного самоуправления. При необходимости в ходе сессии проводятся заседания комитетов, комиссий. Обычно такая форма используется при обсуждении проекта бюджета на предстоящий год и отчета об исполнении бюджета за истекший год. В данном случае каждый комитет или комиссия обсуждают свои направления и представляют их в комитет по налогам, финансам и бюджету, а также назначают от имени комитета и комиссии своего содокладчика на пленарное заседание, если в этом есть необходимость. Комитет, комиссия готовят свои письменные предложения к рассматриваемому вопросу в виде поправок, концепций, обоснований и вносят их на пленарное заседание представительного органа на этой же сессии. Окончательное решение по итогам рассмотрения вопроса в комитетах, комиссиях после обсуждения на пленарном заседании принимается в коллегиальном порядке всеми депутатами. Большинство уставов муниципальных образований предусматривает следующий порядок принятия решений. Голосование по проекту решения проводится вначале за основу, затем по пунктам, разделам и в целом. В случае, когда проект доведен до сведения депутатов заблаговременно, его текст не оглашается. В остальных случаях он подлежит оглашению. Каждая поправка, предложение по проекту решения ставится на голосование депутатов.

В первую очередь на голосование ставятся взаимоисключающие друг друга поправки, а затем остальные. Рассмотрение предложений и поправок к решению проводится лишь после принятия проекта решения за основу. Для предварительного обсуждения и получения заключений проект передается в комитеты и комиссии представительного органа, если таковые созданы. В случае необходимости по решению представительного органа рассмотрение проектов решений может быть перенесено в постоянные комитеты и комиссии. Выводы, предложения, рекомендации постоянных комиссий и комитетов сообщаются на заседании депутатам председателями комиссий, комитетов. Голосование, как право заявлять свое мнение при решении вопросов повестки заседания, может быть открытым, тайным и поименным (разновидность открытого голосования). Большинство решений принимается открытым голосованием. Подсчет голосов при проведении открытого голосования ведется секретариатом.

В отдельных случаях, таких, например, как избрание председателя представительного органа, его заместителя, их отзыв, проводится тайное голосование. Решение счетной комиссии принимается большинством голосов и оформляется протоколом, который подписывают председатель и секретарь комиссии. Для организации тайного голосования необходимы бюллетени, изготовление которых осуществляется под контролем счетной комиссии. Поименное голосование проводится в случаях, требующих ясной и недвусмысленной позиции депутатов. Предметом такого голосования могут стать самые острые проблемы муниципального образования. Поименное голосование проводится по требованию определенной части депутатского корпуса, как правило, не менее 1/3 от числа депутатов, избранных в представительный орган. Для проведения поименного голосования формируется счетная комиссия. Его результаты оглашаются на заседании, а также могут публиковаться в средствах массовой информации. Решения обычно принимаются простым большинством от числа присутствовавших депутатов. Для принятия отдельных решений требуется квалифицированное большинство, т.е. 2/3 голосов от общего (установленного) числа депутатов (членов) представительного органа. Решения подписываются либо главой муниципального образования, либо председателем представительного органа и, в определенный уставом или регламентом срок, обнародуются в средствах массовой информации или иным способом. Решения вступают в силу с момента опубликования, даты, указанной в самом решении, или со дня его принятия. В силу того, что первая сессия (заседание) представительного органа местного самоуправления имеет свои специфические особенности, необходимо обратить внимание на процедуру ее проведения. На первой сессии (заседании) происходит констатирование представительного учреждения, т.е. вступление его в осуществление функций органов муниципальной власти.

Первая сессия (заседание) представительного органа нового созыва проводится не позднее чем в двухнедельный срок после избрания не менее 2/3 депутатов от числа, установленного для данного представительного органа. Первая сессия (заседание) созывается, как правило, председателем или главой муниципального образования предыдущего созыва. Открывается сессия (заседание) часто старейшим по возрасту депутатом, который осуществляет функции председательствующего до момента избрания председателя. Открывать сессию (заседание) может глава муниципального образования, председатель представительного органа прежнего созыва, другие лица в соответствии с тем, как решен этот вопрос в уставе муниципального образования.

Первые сессии (заседания) нацелены преимущественно на решение организационных вопросов: - утверждение структуры представительного органа, - избрание должностных лиц (председателя, заместителя председателя), - формирование комитетов (комиссий). На каждой сессии (заседании) представительного органа ведется протокол, в котором указываются: дата и место проведения сессии (заседания); число присутствующих депутатов; повестка сессии (заседания); проекты решений; данные о всех выступающих и другие сведения. К протоколу прилагается стенограмма и тексты принятых представительным органам МСУ правовых актов. Депутатские фракции.

Фракции в представительном органе муниципального образования согласно статье 35.1 настоящего Федерального закона (в редакции Федерального закона от 20 марта 2011 г. N 38-ФЗ) применяются к депутатам, входящим во фракции, и к фракциям в представительных органах муниципальных образований, голосование на выборах в которые состоялось после дня вступления в силу данного ФЗ.