Институт президентуры в зарубежных странах

В парламентарных республиках, если президент принадлежит к той же партии, что и правительственное большинство, он может оказывать более существенное влияние на ход политическога процесса, хотя по законодательству некоторых стран при вступлении в должность президент должен формально выйти из партии. Формальности выполняются, но симпатии остаются.

Здесь следует отметить важный момент. Формальные права президента в парламентарной республике, то есть те права и полномочия, которые записаны в конституции, могут внешне почти не отличаться от полномочий «сильного» президента в президентской республике. Однако, во всех тех случаях, когда президент парламентарной республики по конституции наделен какими-то определенными полномочиями, реально все эти полномочия находятся в руках исполнительной власти: премьер-министра, правительства, министров. Например, если президент парламентарной республики имеет право издавать акт от своего имени, то все эти акты требуют процедуры контрассигнации - подтверждения (скрепления) подписи главы государства главой исполнительной власти. Рядом с подписью президента должна стоять подпись премьер-министра или министра, отвечающего за данную сферу общественных дел, которая регулируется актом президента. На самом деле это не акты президента. Это акты исполнительной власти, на которых стоит подпись президента, чтобы придать этому акту больший вес и значение. Без подписи министра (премьер-министра) указ президента недействителен.

В Италии (парламентарная республика) формально президент является верховным главнокомандующим. По Конституции он может распустить парламент; после консультации с лидерами парламентских фракций он назначает премьер-министра. Если не знать реального положения вещей, то невозможно представить, что на самом деле эти права фиктивные. Дело в том, что реальным главнокомандующим является премьер-министр, в случае кризисной ситуации парламент распускается по инициативе премьер-министра, а президент подписывает готовый акт о роспуске. И, несмотря на консультации, президент может назначить главой исполнительной власти только то лицо, которое пользуется доверием парламента, потому что, как уже отмечалось, институт вотума недоверия может парализовать любую инициативу президента. Он лишь подписывает акты (в том числе о назначении правительства и его отставке), которые заранее подготовлены более сильными властными структурами.

В парламентарных республиках, как правило, президент выбирается путем многостепенных выборов. Чаще всего это двухстепенные выборы, иногда - трехстепенные.

В парламентарной республике, как и в парламентарной монархии, глaвa государства не является главой правительства и не свободен в выборе премьер-министра который потом определяет состав правительства кабинета и вносит его на утверждение парламента. Президенту приходится назначать лидером правительства лицо, которое пользуется доверием парламента (его нижней палаты), иначе правительство не будет утверждено парламентом. Поэтому в парламентарной республике пост премьер-министра занимает лидер партии, имеющей большинство в парламенте, или кандидат, предложенный блоком объединившихся партий, которые вместе располагают таким большинством (коалиционное правительство). Это означает, что правительство формируется партией (партиями), победившей на парламентских (а не на президентских) выборах.

B парламентарной республике президент по конституции нередко наделяется широкими полномочиями, но осуществлять их может лишь по предложению («совету») правительства. В такой республике он не правит, но это не значит, что его роль в государстве незначительна. Некоторые вопросы государственного значения президент решает самостоятельно (в Италии он назначает некоторых должностных лиц, в ФРГ в определенных условиях вправе отклонить просьбу правительства о роспуске нижней палаты). В условиях, когда в парламенте ситуация складывается таким образом, что правительственная партия утрачивает большинство (например, в результате перехода депутатов в другие партии), президент может проявить самостоятельность в формировании нового правительства (так было, например, в Индии).

В парламентарной республике правительство нeсeт ответственность только перед парламентом., но не перед президентом. Вотум недоверия, принятый парламентом (большинством голосов), обязывает правительство уйти в отставку. Правда, есть вариант: президент, действующий в парламентарной республике по совету и с согласия правительства, может распустить парламент с обязательным назначением новых выборов. Если их результат будет не в пользу правительственной партии, то она проиграет выборы, правительство уходит в отставку.

«Рационализированный парламентаризм» в парламентарной республике. Парламентарная республика, как и президентская, тоже испытывает в наше время давление, направленное на «рационализацию» парламентаризма. Но в данном случае суть этого давления состоит в том, чтобы ограничить возможность использования вотума недоверия, создать стабильное правительство. С этой целью применяются разные приемы, относящиеся к партийным комбинациям членов парламента (но есть и обратные комбинации с целью организовать выражение недоверия и «свалить» кабинет).

Существуют и конституционные способы для создания более стабильного правительства в парламентарной республике. Одним из наиболее действенных является «конструктивный вотум недоверия», предусмотренный конституцией Германии. Во-первых, ответственность перед нижней палатой парламента несет не все правительство, а только его глава (канцлер). Отдельным министрам недоверие не может быть выражено, они назначаются и смещаются канцлером. Во-вторых, Бундестаг имеет право выразить вотум недоверия канцлеру только при условии, что проект резолюции, внесенный в Бундестаг, будет содержать два пункта: предложение о недоверии действующему канцлеру и предложение об избрании нового канцлера. Провести такую резолюцию в парламенте очень трудно, и на практике замена одного канцлера другим имела место только один раз - в 1982 году.

Канцлер может и по своей инициативе поставить вопрос о доверии. Предложение считается принятым, если за него голосует абсолютное большинство депутатов. Отклонение предложения о доверии не обязывает канцлера уйти в отставку. Он может обратиться к президенту с просьбой о роспуске в течение 21 дня Бундестага. Право роспуска погашается, если Бундестаг в этот промежуток времени изберет абсолютным большинством голосов нового канцлера. В этом случае, прежний канцлер обязан уйти в отставку. В случае отставки канцлера покидают свои посты и все члены правительства.

Другим примером внедрения «рационализированного парламентаризма» является Франция, в которой это привело к преобразованию существовавшей по конституции 1946 года парламентарной республики в республику полупрезидентскую, полупарламентарную. В соответствии с конституцией 1958 года, разработанной под руководством президента Франции генерала де Голля, власть президента была усилена таким образом, что он стал центральной фигурой всего государственного аппарата. Прежде всего, были ограничены законодательные полномочия парламента. Теперь он не имеет права принимать законы по всем вопросам общественной и государственной жизни: в конституции есть перечень отведенных ему проблем. Все остальные вопросы решаются на основе применения регламентарной власти: президентом, правительством, министрами; исполнительная власть издает, по существу, акты с силой закона. Президент рассматривается как арбитр в государстве: на него возлагается конституционная обязанность обеспечивать своим арбитражем функционирование государственных институтов. Он выносит на референдум любой вопрос, минуя парламент, и обнародует затем решение референдума в качестве закона. Он председательствует на официальных заседаниях правительства (хотя есть должность премьер-министра). По ст. 16 Конституции

Президент имеет исключительные полномочия в случае политического кризиса, на срок действия этих полномочий в его руках сосредоточивается вся полнота власти (правда, с введением в действие исключительных полномочий автоматически созывается парламент, и Национальное собрание не может быть распущено). Вместе с тем элементы парламентарной республики сохраняются. Назначенное президентом правительство представляется нижней палате парламента, излагает свою программу и по традиции просит о доверии. Парламент может также принять резолюцию порицания правительству, что влечет его уход в отставку, но принятие такой резолюции затруднено: она может быть внесена не менее чем десятой частью всего состава нижней палаты и принята абсолютным большинством голосов списочного состава парламента. Резолюция порицания с 1958 года была принята всего один раз - в 1982 году.

Развитие Франции (особенно в связи с «разделенным правлением») свидетельствует, что парламент усиливает свои полномочия, а влияние президента ослабляется. Определенную роль в этом сыграли и некоторые решения Конституционного совета, которые привели, в частности, к тому, что установленное конституцией ограничение сферы законодательства парламента практически не соблюдается, а традиция голосования по вопросу о вотуме доверия (недоверия) новому правительству остается прочной.

«Рационализированный парламентаризм» Франции оказал влияние на другие страны (на некоторые франкоязычные страны Африки, Шри-Ланку и другие государства). Элементы «рационализированного парламентаризма» присущи всем постсоветским полупрезидентским республикам. В некоторых из них выборы президента производятся парламентом. Как отмечается в литературе, если глава государства получает мандат от парламента, то его власть вторична, производна. Он не является непосредственным избранником народа и не может противопоставить свои полномочия органу законодательной власти. Избранный таким образом президент обладает слабыми полномочиями и, естественно, не играет такой значительной роли в государственной жизни страны, как в президентской или смешанной республике, где он избирается народом.

По нашему мнению, главное все же не в способе избрания президента, а в реальном разделении властей и в системе «сдержек и противовесов». Так, американский вариант президентской власти свидетельствует о том, что, хотя президент и получает власть от народа, хорошо разработанные «сдержки и противовесы» не позволяют ему узурпировать власть.

Разными способами решается вопрос о замещении президента в случаях досрочного открытия вакансии, то есть в тех случаях, когда президент умер, ушел в отставку либо отстранен от власти в порядке процедуры импичмента. В некоторых странах закреплено положение, что выбывшего президента заменяет вице-президент (такой порядок существует в США, Филиппинах), и досрочные выборы президента не проводятся. В ряде других стран есть иные варианты. В большинстве парламентарных республик в случае вакансии поста президента проводятся досрочные выборы, а в промежутке между днем открытия вакансии и днем, когда к выполнению обязанностей приступает новый президент, его функции выполняет иное должностное лицо. Например, обязанности главы государства исполняет председатель верхней палаты парламента (председатель Сената Франции, председатель Сената Италии или глава Бундесрата ФРГ). В некоторых странах такие функции должен исполнить глава правительства (например, премьер-министр в Финляндии, в Австрии).

Мы уже упомянули о возрастном цензе для кандидата в президенты в Италии. В большинстве стран президентом может быть лицо более молодого возраста. Например, в ФРГ возрастной ценз для президента - 40 лет, в США и Индии - 35. В любом случае это должен быть человек с определенным жизненным опытом. В отдельных странах обязательна принадлежность президента к господствующей религии. Особенно это касается мусульманских стран.

В Италии и Казахстане срок президентского мандата достаточно значительный (семь лет) и возможности переизбрания не ограничиваются. Однако, в странах с неустойчивыми демократическими традициями отсутствие ограничений для переизбрания приводило и приводит к тому, что одно и то же лицо бессменно занимает эту должность в течение десятилетий. Иногда какие-то формальные псевдовыборы проводятся, но это превращается в фарс. Такая ситуация имела место, например, в республиках Малави, Либерии и других странах Африки. Долгие годы (32) бессменным президентом Заира был Мобуту Сесе Секо. В 1976 году президент Туниса Бургиба был объявлен пожизненным президентом. Такой же пожизненный статус присваивался ряду лиц и в других странах. Пожизненным президентом числился диктатор Дювалье на Гаити.

Суперпрезидентская республика. Вследствие особой роли главы государства, концентрации в его руках больших полномочий отдельные страны Латинской Америки давно получили название суперпрезидентских республик. Однако в последние десятилетия в Азии и Африке появились такие республики, где власть президентов была еще более усилена. Они являлись руководителями единственной легальной, а то и вообще единственной партии, провозглашенной конституцией в тех или иных формулировках руководящей силой общества и государства. Президенты были главными идеологами страны, создателями официально провозглашенной обязательной идеологии (Гана при президенте КвамеНкруме, Гвинея при президенте Секу Туре, Заир при президенте Мобуту и так далее). Наконец, многие из таких лидеров в разных странах (Заир, Тунис, Угандa, Экваториальная Гвинея) были провозглглашены пожизненными президентами. Таким образом, возникла президентско-монократическая республика как форма президентского абсолютизма.

В настоящее время в связи с процессами глобальной демократизации в мире таких форм президентской республики почти нет, но нельзя исключать появление их в дальнейшем.

Особой формой суперпрезидентской республики является такая форма правления, которая устанавливается во многих государствах в результате военных переворотов. Это довольно частое явление в развивающихся странах: со времени образования независимых государств в Латинской Америке (приблизительно полтора века назад) в странах этого региона, а также в Азии и Африке произошло более тысячи военных переворотов, более половины из них были успешными и привели к созданию новой системы управления. В этом случае парламент, как правило, распускается (исключение составила, например, Бразилия, где в 1964 году была проведена лишь его чистка), правительство и президент смещаются со своих постов. Создается новый высший орган - военный совет (революционный совет, совет национального спасения), его председатель - лидер переворота - провозглашается президентом республики. На места назначаются военные губернаторы, коменданты. Из прежних органов сохраняются обычно гражданские суды, но параллельно с ними создаются военные трибуналы, которые судят и гражданских лиц. Хотя в условиях военного управления могут проводиться выборы низовых представительных органов на местах (как трижды было в Алжире и дважды - в Нигерии) , они ставятся под надзор военных властей. Создается, таким образом, фактически республика без республиканских учреждений, можно сказать, что это президентско-милитарная республика. Впрочем, и в других развивающихся странах используется концепция двойной роли армии (военной и политической) и вооруженные силы служат остовом многих «гражданских» президентских республик (Индонезия, Турция). Специфическими чертами обладала президентская республика в некоторых бывших странах социалистической ориентации.

В отдельных государствах (Ангола, Бенин, Конго, Мозамбик) практиковалось избрание президента республики высшим органом - съездом или центральным комитетом единственной в стране правящей партии. Председатель этой партии, избранный ее съездом, становился в соответствии с этим партийным постом автоматически президентом республики. Он получал лишь инвеституру (утверждение, вручение власти) в парламенте: последний не мог ни отказать в признании его президентом, ни избрать президентом другoe лицо. Такой президент опирался не только на государственный, но и на реально властвовавший партийный аппарат.

Пост постоянного, пожизненного президента сочетался (кроме Индонезии) с однопартийностью (пожизненный президент всегда был лидером этой партии), с провозглашением президента «духовным вождем народа», основателем новой идеологии, объявленной государственной. Один из таких пожизненных президентов - Бокасса пошел еще дальше: провозгласил себя императором Центральноафриканской империи (он был свергнут в 1979 году). В Корейской Народно-Демократической Республике сын пожизненного президента Ким Ир Сена был объявлен его наследником и стал руководителем страны в 1994 году. Институт пожизненного президента и особенно объявление этого поста наследственным сближают, по мнению многих правоведов, данную республиканскую форму правления с монархией.

Особая форма республики - теократическая республика, где правит мусульманское духовенство - существует в Иране. В этой стране в соответствии с конституцией 1979 года имеются избранные президент и парламент, но главную роль играет Руководитель государства (рахбар). Этот пост создан с учетом традиций мусульманского фундаментализма и во многом напоминает организацию власти в идеальном мусульманском государстве - халифате. Пост Руководителя государства принадлежит высшему духовному лицу, которое подбирается мусульманским Советом экспертов. В случае вакансии Совет экспертов подбирает другое лицо на этот пост, руководствуясь, прежде всего, религиозными качествами кандидата, или составляет коллегиальный орган, выполняющий обязанности Руководителя государства.

2.2 Компетенция президента в зарубежных странах

Компетенция (полномочия) президента - это совокупность его прав на решение по собственному усмотрению определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов. Эти права определяют постоянные правоотношения между президентом и другими субъектами конституционного права; сами же правоотношения возникают с момента юридического закрепления прав, входящих в компетенциюпрезидента, и длятся в течение времени, пока эти права принадлежат ему. Такие правоотношения, согласно действующим конституциям европейских республик, существуют между:

? президентом и парламентом;

? президентом и органами управления;

? президентом и органами суда;

? президентом и органами прокуратуры;

? президентом и вооруженными силами;

? президентом и органами субъектов федерации;

? президентом и местными органами государства;

? президентом и представителями иностранных государств;

? президентом и отдельными гражданами страны;

? президентом и всеми гражданами страны.

Следует заметить, что конституционная практика европейских республик знает два способа регламентации компетенции президента. Первый состоит в том, что все права, входящие в его компетенцию устанавливаются только в Основном законе государства. Второй способ предполагает, что компетенция президента устанавливается не только в конституции, но и в обычных законах.

Второй из указанных способов, несомненно, стирает границу между Основным законом и другими законами, с одной стороны, с другой - приводит на практике к нестабильности в правоотношениях между президентом и другими субъектами этих правоотношений.

Полномочия президента часто сформулированы однотипно в президентской, полупрезидентской, парламентарной республике, но на самом деле в их осуществлении существует огромная разница, связанная с особенностями формы правления.

Поскольку глава государства - это такая государственно-правовая и политическая фигура, которая имеет только ей присущие специфику и характерные черты, и поскольку можно выделить некие общие полномочия главы государства, мы и будем рассматривать эти полномочия в общем плане, не привязывая их к конкретным формам республики.

В литературных источниках приводятся разные перечни полномочий (компетенции) главы государства, однако при их обобщении можно выделить наиболее характерные и специфические полномочия.

По нашему мнению, наиболее универсальными являются представительские функции главы государства. Обычаи, правила и законодательные нормы, согласно которым глава государства представляет свою страну при внутренних и внешних сношениях.

Представительские функции осуществляются в соответствии с правилами, которые существуют уже много веков. Глава государства, например, председательствует на различных торжественных церемониях, на национальных празднованиях. Он обращается к народу с приветствиями и посланиями по поводу знаменательных дат или важных событий, выступает с официальными обращениями к парламенту. Эти послания и обращения могут носить ритуальный, рутинный характер, а могут связываться с какими-то событиями в жизни страны. По той же многовековой традиции глава государства аккредитует своих дипломатических представителей в иностранных государствах (подписывает и выдает специальные верительные грамоты). Он принимает иностранных представителей, и они вручают ему верительные или отзывные грамоты. Иностранные послы считаются аккредитованными в стране пребывания при главе государства (президенте или монархе). Он назначает своих представителей в субъекты федерации некоторых федеративных государств (например, губернаторов штатов в Индии). Как должностное лицо, обязанное сохранять единство государства, он выступает с инициативой согласительных процедур в спорах между федерацией и ее субъектами, между субъектами федерации, между палатами парламента.

Глава государства совершает официальные визиты, встречается с другими главами государств, посещает различные международные форумы, где присутствуют его коллеги - главы других государств, представляющие страны мира. При официальных визитах главам государств организуется почетная встреча: выстраивается почетный караул, производится салют, исполняется гимн страны. Такие визиты олицетворяют международные контакты, а торжественная встреча подчеркивает уважение страны, которая принимает гостя, к стране, которую представляет визитер - глава государства.

Глава государства обладает правом проводить переговоры, подписывать международные договоры и соглашения. Для этого ему не требуется специальных поручений со стороны правительства: таким правом он наделен по должности (ех officio).

Американские ученые именуют эти полномочия полномочиями главы государства как главного дипломата. На наш взгляд, хотя такое определение достаточно удачно, все-таки точнее говорить о функциях представительства. Глава государства всегда является представителем государства, нации, народа при различных контактах в самом широком смысле - как внутри страны, так и за рубежом. Поэтому функции представительства предполагают и включают функции главного дипломата страны (ведь дипломат - это представитель своей страны).

Иногда при перечислении полномочий главы государства некоторые из них обозначаются как полномочия в сфере международных отношений, или в области внешней политики. Действительно, глава государства имеет такие полномочия.

Если это сильный президент или абсолютный монарх, то его полномочия в сфере международных отношений, внешней политики очень весомы и конкретны. По своей инициативе он проводит встречи, переговоры, подписывает договоры, то есть осуществляет представительство «первого порядка».

Если это так называемый слабый президент парламентарной республики либо монарх в конституционной монархии, то все эти действия он проводит по поручению исполнительной и законодательной власти, то есть более сильных ветвей власти. В этом случае глава государства осуществляет представительскую функцию «второго порядка».

Вторую группу полномочий можно обозначить в самом широком смысле как полномочия главы государства в сфере государственного управления. Эти полномочия можно расшифровать следующим образом: глава государства так или иначе принимает участие в назначении правительства и в его отставке, то есть в формировании исполнительной власти. Это право может быть реальным или номинальным.

Права, определяющие постоянные правоотношения между президентом и органами управления, можно разделить на следующие гpуппы:

1) права, касающиеся назначения и освобождения от должности премьер-министра (председателя правителъства) и членов правительства;

2) права, касающиеся деятельности правительства, его членов и других органов управления;

3) права, касающиеся назначения и освобождения от должности служащих в органах управления.

Анализ конституций европейских республик показывает, что в некоторых из них президенту предоставлено право назначать по собственному усмотрению премьер-министра. В ряде других европейских стран, например, в Казахстане, России, Украине, в Финляндии, президент также назначает премьер-министра, но с согласия парламента. Однако, согласно конституциям этих стран, никто, кроме президента, не имеет право вносить в парламент предложение о кандидатуре премьер-министра. Следовательно, независимо от того, сколько бы раз ни отклонялись предложенные президентом кандидатуры, в конце концов, с одной из этих кандидатур парламент будет вынужден согласиться.

Таким образом, исключительное право президента вносить предлoжeниe в парламент о кандидатуре премьер-министра, право, являющееся элементом его правоспособности, трансформируется в право его компетенции, то есть в право на принятие решения о том, кто будет занимать должность премъер-министра.

Согласно Конституции России, Президент не только является единственным субъектом, обладающим правом вносить предложение в Государственную Думу о кандидатуре на пост Председателя Правительства, но, кроме того, после трехкратного отклонения Государственной Думой предлагаемых президентом кандидатур, он распускает думу и назначает по собственному усмотрению Председателя Правительства.

В некоторых европейских республиках назначение премьер-министра является обязанностью президента, то есть входит не в его компетенцию, а в его правоспособность. Так, согласно конституциям Албании, Болгарии, Греции президент обязан назначить на пост премьер-министра лицо, рекомендованное парламентской группой, имеющей большинство мест в парламенте. Конечно, имеются или могут закрепляться дополнительные условия и правила назначения или смещения министров, но они существенно не влияют на полномочия главы государства. Например, в США министры (там они называются государственными секретарями) назначаются президентом «с совета и согласия» Сената. В 90% случаев Сенат не находит возражений против президентских назначений. В Италии - парламентарной республике - президент утверждает любой список правительства, если он поддержан большинством парламента. Там действует другая модель отношений между президентом и парламентом.

В европейских странах, в которых президент самостоятельно или с «согласия» парламента назначает премьер-министра, он также имеет право по собственному усмотрению отправить последнего в отставку.

Право на назначение и освобождение от должности членов правительства входит в компетенцию президента лишь в некоторых европейских странах, например, в Азербайджане, Исландии, Румынии. В большинстве европейских республик президент назначает и освобождает от должности членов правительства только по предложению премьер-министра. В Ирландии Президент назначает членов правительства по совету премьер-министра, но после предварительного одобрения Палаты представителей. Президент, однако, освобождает от занимаемой должности членов правительства без получения одобрения Палаты представителей, а только по совету Премьер-министра. В большинстве стран Европы президент обязан принять отставку правительства в случаях, когда парламент выразил недоверие правительству, и когда правительство подало в отставку.

В отличие от конституций многих европейских республик, Конституция Российской Федерации предоставляет право Президенту, во-первых, отклонить отставку Правительства, во-вторых, не согласиться с решением Государственной Думы о выражении недоверия Правительству. В случае же, когда в течение трех месяцев Государственная Дума повторно выразила недоверие Правительству, Президент объявляет отставку Правительства либо распускает Государственную Думу.

Конституции ряда республик предоставляют право президенту самостоятельно принимать решение об отставке правительства (Азербайджан, Португалия, Россия, Украина, Чехия).

Конституции европейских стран наделяют президента правами, касающимися деятельности правительства и других органов управлeния. Так, президент вправе созывать заседания правительства и председательствовать на них, а также отменять все акты, издаваемые правительством и другими органами управления. В отличие от остальных стран Европы, Конституция Франции предусматривает предварительный контроль за актами Правительства. Президент Французской Республики, согласно Конституции, подписывает ордонансы и декреты, принятые Советом министров (ч. 1 ст. 13). Президент во всех европейских республиках уполномочен назначать и увольнять с занимаемой должности определенные законом категории должностных лиц.

В отдельных случаях к компетенции президента конституции относят и некоторые другие права, кроме указанных выше. Например, Президент Республики Беларусь:

? определяет структуру Правительства Республики Беларусь;

? назначает шесть членов Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов;

? образует, упраздняет и реорганизует Администрацию Президента Республики Беларусь, другие органы государственного управления, а также консультативно-совещательные и иные органы при Президенте;

? назначает на должность и освобождает от должности Председателя Комитета государственного контроля (ст. 84).

Следующая важнейшая группа полномочий может быть обозначена как полномочия главы государства, связанные с деятельностью парламента, и полномочия в законодательной сфере. Иногда эти полномочия разделяют, но, на наш взгляд, они очень близки, так как полномочия в отношении парламента - это всегда сфера контактов с законодательным органом.

Права президента, которые определяют постоянные правоотношения между президентом и парламентом, можно разделить на следующие группы: во-первых, права, от реализации которых зависит функционирование парламента; во-вторых, права, от реализации которых зависит вступление в силу принятых парламентом законов; в-третьих, права, реализация которых является прямым осуществлением законодательной власти.

Рассматривая права президента, входящие в первую группу, необходимо сказать, что, согласно конституции большинства стран Европы, парламент является постоянно действующим органом. Он собирается на сессии самостоятельно в порядке, установленном конституцией. Есть, однако, некоторые республики, в которых созыв парламента на сессию является исключительным правом президента (Австрия, Ирландия, Мальта). Согласно Конституции Грузии, Президент по собственному усмотрению в период между сессиями созывает внеочередную сессию Парламента, а в период работы очередной сессии - внеочередное заседание Парламента (ст. 61).

Во многих странах президент может обращаться к парламенту с посланиями, которые заслушиваются на совместных заседаниях палат и обычно не подлежат обсуждению. В них говорится о целях деятельности государственных органов на предстоящий год, о необходимом законодательстве (ежегодные послания), о срочных мерах, которые необходимо принять по важнейшим вопросам государственной жизни.

В некоторых государствах Европы конституция предоставляет президенту право откладывать сессию парламента или прерывать его работу в любое время. Так, в соответствии с Конституцией Греции Президент может отложить созыв сессии Парламента либо прервать ее работу. Прекращение работы Парламента не может продолжаться более тридцати дней или бьпь повторено в течение той же парламентской сессии (ст. 40). Согласно Конституции Венгерской Республики, Президент вправе прервать работу Государственного Собрания на срок в тридцать дней (п.4 § 22).

Анализ действующих конституций европейских стран приводит к выводу, что в большинстве из них в компетенцию президента входит право на роспуск парламента, либо он может пользоваться этим правом по собственному усмотрению. В других государствах, например, в ФРГ и Греции, роспуск парламента входит как в компетенцию, так и в правоспособность президента, ибо он может распустить парламент (палату представителей) как по собственному усмотрению, так и при наличии определенных обстоятельств, при которых президент обязан его распустить. Есть, кроме того, европейские страны (Болгария, Венгрия), где роспуск парламента является только обязанностью президента. Есть, наконец, европейские государства (Литва, Украина), в которых право на роспуск парламента президенту не предоставлено. По вопросу о роспуске парламента любопытное решение содержится в Конституции Латвии. В этой стране Президент Республики не может распустить Сейм, а вправе лишь возбудить вопрос о роспуске Сейма. В случае, если Президент Латвии поставил вопрос о роспуске Сейма, согласно Конституции, должно быть проведено народное голосование. Если больше половины участников референдума выскажется за роспуск Сейма, он считается распущенным и назначаются новые выборы, которые должны состояться не позже двух месяцев со дня роспуска. Если, однако, в ходе народного голосования более половины голосов подано против роспуска Сейма, то Президент Республики считается смещенным и Сейм избирает нового Президента Республики на остающийся срок полномочий смещенного Президента (ст. 48, 50). При таком решении рассматриваемого вопроса нельзя сказать, что роспуск парламента является «неуважением к народному представительству», «посягательством на права народа».

Иногда правительство пользуется тем, что глава государства имеет право законодательной инициативы и проводит через него свои законы (точнее говоря, проекты законов): глава государства от своего имени вносит в парламент законопроекты, которые, как правило, являются законопроектами правительства.

Право президента на вето - это право на приостановление вступления такого акта в силу. В случае, если президент не промульгировал в определенный конституцией срок представленный ему закон, это означает, что он воспользовался правом вето. Это обстоятельство является юридическим фактом, при наличии которого президент обязан вернуть в парламент закон на повторное рассмотрение. Парламент в этом случае обязан рассмотреть закон и проголосовать его в той редакции, в которой он был отправлен президенту, или принять его в редакции, предлагаемой президентом. Различают две главные разновидности вето - абсолютное и отлагательное (относительное).

Абсолютное вето означает, что закон или законопроект после наложения вето (после отказа от подписи) больше не рассматривается. Но абсолютное вето - это элемент прошлого, элемент дуалистической или абсолютной монархии. Отлагательное вето означает, что не подписанный главой государства закон возвращается для повторного рассмотрения парламентом. Есть два варианта отлагательного вето - простое и усложненное.

Простое отлагателькое вето означает, что, для того чтобы закон вступил в действие без подписи главы государства, требуется повторное принятие его парламентом, причем посредством той же процедуры, какой он был принят в первый раз. Допустим, если в первый раз этот закон был принят обычным большинством голосов (или абсолютным большинством голосов), то точно таким же большинством голосов он должен быть принят заново, то есть происходит как бы повторная процедура принятия. Такой вариант вето применяется во Франции.

Усложненное отлагательное вето означает более сложную процедуру, которую необходимо провести парламенту, чтобы преодолеть вето главы государства. Как правило, для преодоления усложненного вето требуется квалифицированное большинство голосов. Например, в США, если президент применил вето к принятому закону, требуется повторное одобрение отвергнутого закона 2/3 голосов обеими палатами Конгресса - Палатой представителей и Сенатом.

Кроме вышеназванных, применяют еще две разновидности вето. Выборочное вето означает, что президент не согласен не целиком со всем законом, а с какой-то его частью, и чтобы он подписал закон, требуется изменить какую-то статью или часть закона.

«Карманное» вето - термин американский. Понятие «карманного» вето не записано в законе. Речь идет об использовании правил регламента. Суть этого явления в том, что на подписание закона, принятого Конгрессом, президенту дается 10 дней. Если Конгресс представил президенту закон менее чем за 10 дней до конца сессии, а президент его не подписал, то этот закон «погибает» в связи с действием принципа дисконтинуитета, потому что уже нет времени для его повторного рассмотрения. «Карманное» вето применяется довольно часто. Некоторые сенаторы пользуются такой возможностью, чтобы затянуть время (чтобы президенту не осталось полных 10 дней для процедурного «обдумывания»), зная, что президент «на их стороне» и не подпишет закон. Для преодоления вето президента конституции многих стран Европы требуют квалифицированное большинство в две трети или три пятых голосов от общего числа депутатов парламента. Установление в конституции квалифицированного большинства приводит, как показывает практика некоторых стран, к тому, что вето президента становится почти непреодолимым.

Следует отметить, что в некоторых европейских республиках президент не обладает правом вето. Так, согласно Основному закону ФРГ, Федеральный президент обязан промульгировать принятый парламентом ФРГ закон и подготовить его к публикации в Федеральном вестнике законов (ст. 82). Конституция Республики Исландия, хотя и дает право Президенту Республики одобрять или не одобрять принятые Альтингом законы, права вето ему не предоставляет. Дeлo в том что, согласно Конституции Республики Исландия, неодобрение закона Президентом не влияет на вступление закона в силу. Однако в случае, когда закон не одобрен Президентом, он должен быть передан на референдум, проводимый тайным голосованием всех лиц, имеющих активное избирательное право, для одобрения или отклонения закона. Если закон будет отклонен, его действие прекращается, при одобрении он сохраняет силу (ст. 26). Приостановление вступления в силу закона, принятого парламентом, имеет место и в случае, когда президент принимает решение о необходимости проверки соответствия закона конституции. При этом решении возникает обязанность президента направить закон в конституционный суд. После получения решения конституционного суда, подтверждающего конституционность закона, президент, если он не отправляет закон в парламент на повторное рассмотрение, обязан промульгировать его в срок, установленный в конституции.

В ряде европейских государств президенту предоставлено право издавать акты, имеющие силу закона (Греция, Италия, Исландия, Казахстан, Словения). Анализ конституций перечисленных стран дает основание констатировать, что условия, при которых президент может воспользоваться этим правом, различны, и что судьба этих актов также различна. Так, согласно Конституции Исландии, Президент вправе издавать временные акты, имеющие силу закона, при наличии следующих условий: во-первых, в случае крайней необходимости и, во-вторых, в промежутках между сессиями Альтинга. Такие акты не должны противоречить Конституции. Если Президент издал подобный акт, он обязан представить его Альтингу немедленно после созыва. В случае, когда Альтинг не одобряет изданный акт Президента, имеющий силу закона, или не завершает его рассмотрение в течение шести недель после созыва сессии, действие подобного акта прекращается (ст. 28).

Президент Республики Словения вправе издать указ, имеющий силу закона, лишь в случае, когда Государственное собрание не может собраться на заседание в связи с чрезвычайным положением или состоянием войны, причем только по предложению Правительства. Президент обязан представить указ, имеющий силу закона, на утверждение Государственного собрания, как только оно соберется на заседание (ст. 108 Конституции).

В Республике Казахстан Президент вправе издать указ, имеющий силу закона, в случае, когда Парламент не принял предложенный Президентом закон в течение месяца со дня его внесения. Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, действует до принятия Парламентом соответствующего закона (п. 2 ст. 45, п. 2 ст. 61). Кроме указов, имеющих силу закона, Президент Республики Казахстан может приобрести право в течение года издавать законы. Такое право он может получить, если по его инициативе каждая из палат Парламента двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из палат делегирует ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года (п. 2 ст. 45, п.4 ст. 53). О праве президента на издание актов, не имеющих, согласно конституции силу закона, следует сказать особо.

В компетенцию любого государственного органа, в том числе и такого, каким является президент, входят два вида прав:

1) права, очерчивающие предмет деятельности этого органа,

2) права на издание определенных видов правовых актов, посредством которых государственный орган юридически оформляет принятые им решения по вопросам, включенным в предмет его деятельности.

Права государственного органа на издание определенных видов правовых актов строго огpаничены предметной компетенцией этого органа.

Данное положение, имеющее чрезвычайно важное значение для того, чтобы деятельность президента осуществлялась в точном соответствии с конституцией, в некоторых европейских странах нашло закрепление в Основных законах этих стран. Так, согласно Конституции Албании, «Президент Республики в соответствии со своими полномочиями издает указы» (ст. 93). Конституция Республики Болгария постановляет: «Во исполнение своих полномочий Президент издает указы, направляет обращения и послания», (п. 1 ст. 102). В Конституции Республики Молдова определено: «При осуществлении своих полномочий Президент Республики Молдова издает указы, обязательные для исполнения на всей территории государства» (п. 1 ст. 94). В соответствии с п. 1 ст. 144 Конституции Республики Польша «Президент Республики, исходя из своих конституционных и предусмотренных законами полномочий, издает официальные акты». Аналогичная норма содержится в Конституции Румынии.

Следовательно, президентам в этих странах запрещено издавать указы, касающиеся вопросов, решение которых конституция относит к компетенции парламента.

Нельзя не заметить, что конституции ряда государств Европы, фиксируя право президента на издание правовых актов, не огpаничивают этого права рамками его компетенции (например, в Российской Федерации).

Таким образом, в парламентарных республиках акты, издающиеся от имени главы государства, практически всегда являются актами правительства, которое как бы использует глава государства, чтобы оформить свои акты его именем. В президентских республиках акты главы государства носят вполне самостоятельный характер, и глава государства, наделенный правительственной властью,- это важный творец права. В некоторых случаях он имеет свою сферу правового регулирования, и эта сфера (может быть, менее важная, чем та, которая охватывается деятельностью парламента) занимает свое место в жизни страны.

По общему правилу, акты президента носят подзаконный характер, но на практике могут играть доминирующую роль (это зависит от влияния президента, от его личных качеств), а в некоторых государствах Востока они ставятся на ypовень закона или даже выше его.

Некоторые авторы относят к полномочиям главы государства в законодательной сфере право некоторых глав государств назначать членов верхних и нижних палат парламента. Такое право, только более ограниченное, принадлежит президентам Индии и Италии: они назначают нескольких членов верхней палаты.

Следует отметить полномочия, которые имеются практически у любого главы государства, - право издания различных нормативных и ненормативных (носящих персональный характер) актов. Эти акты могут называться декретами, прокламациями, исполнительными приказами. Не следует путать право издания актов с законодательными полномочиями главы государства или с ее участием в законодательной деятельности: законы издаются парламентом, а издание актов - самостоятельная деятельность (функция) глав государства, так как эти акты по своей природе носят подзаконный характер. В ряде случаев акты исполнительной власти, в том числе акты главы государства, могут носить законодательный характер. Но это особый случай.

Президент и органы суда. Конституции многих европейских республик предоставляют президенту существенные права, касающиеся организации и деятельности судебных органов. Так, в Греции, Ирландии, ФРГ президент назначает всех судей в государстве. В Азербайджане, России, Литве он уполномочен вносить в парламент кандидатуры членов высших судебных органов. И в этом случае по существу президент решает вопрос о персональном составе высших судебных органов, так как он является, согласно конституции, единственным субъектом, обладающим правом вносить кандидатуры на должности судей высших судебных органов. В этих же европейских республиках только президенту принадлежит право назначать всех судей низших судов. В некоторых европейских странах президент уполномочен не только назначать, но и увольнять судей. Например, согласно п. 1 ст. 60 Основного Закона ФРГ Президент назначает и увольняет федеральных судей.

Кроме права на формирование персонального состава судебных органов, конституции европейских республик предоставляют президенту права, касающиеся деятельности этих органов. Так, президенту принадлежит право помилования. Это право по существу является правом на отмену приговора суда по конкретному делу. Кроме того, в некоторых европейских республиках, в частности в Исландии, Президенту принадлежит право на объявление амнистии, то есть право на отмену приговоров судов по целой категории дел. Право помилования и право отсрочки приговора реально рассматриваются и готовятся специальными органами и лицами (профессиональными юристами), которые принимают решения по этим вопросам. Оформляются такие решения актами главы государства.

В некоторых странах президент имеет право смягчения, замены наказания и даже изменения приговора.

В большинстве европейских стран в компетенцию президента входят права, касающиеся формирования конституционного суда. В некоторых странах (Албания, Беларусь, Чехия) конституция наделяет президента правом назначать судей конституционного суда с согласия парламента. Получение согласия парламента является условием, при наличии которого президент может осуществить свое право на назначение судей конституционного суда. Условие получения этого согласия может усложнить деятельность президента по укомплектованию персоналъною состава конституционного суда, но право на назначение судей конституционного суда дает ему возможность добиться назначения лиц, которых он хочет ввести в состав конституционного суда.

В других европейских странах (Азербайджан, Россия, Словения) судей конституционного суда избирает парламент, но лишь по предложению президента. По существу это означает, что президент определяет персональный состав конституционного суда.

Согласно Конституции Словацкой Респyблики, Президент назначает из 26 кандидатов, выбранных Парламентом, весь состав Конституционного суда Словацкой Республики, состоящий из 13 судей. Президент Словацкой Республики, кроме того, уполномочен назначать Председателя Конституционного суда Словацкой Республики и его заместителя.

В ряде европейских республик президент уполномочен назначать определенную часть судей конституционного суда. Так, в Болгарии, Грузии, Италии, Румынии, Украине, во Франции президент, согласно конституции, назначает одну треть из числа членов конституционного суда. Наделение президента полномочиями по формированию персоналъного состава конституционного суда, несомненно, подрывает уверенность в объективности решений суда, что сказывается на авторитете этого органа. Конституционный же суд уполномочен рассматривать по инициативе президента дела о конституционности принятых парламентом законов, а также касающиеся деятельности самого президента (о конституционности президентских указов, о соблюдении установленного порядка при выдвижении предложения об отрешении президента от занимаемой должности). Не случайно конституции ряда европейских республик (Венгрия, Латвия, Португалия, ФРГ, Хорватия) не вклюючают в компетенцию президента каких-либо прав, касаюшихся формирования персонального состава конституционного суда.

Важная часть полномочий главы государства связана с военной сферой. В большинстве стран мира формально (юридически) глава государства провозглашается верховным главнокомандующим. Это означает, что в случае кризисной ситуации и военных действий за подписью главы государства будут издаваться специальные военные акты, законы, директивы, которые будут определять стратегию страны. Он назначает высший командный состав армии, присваивает высшие воинские звания, отвечает за безопасность государства; при нем обычно создается совещательный орган - совет безопасности.

В странах с «сильным» президентом решение ряда военных вопросов - это реальное право главы государства. Например, американцы четко выделяют эту сферу прав президента, называя его верховным главнокомандующим. Президент принимает парады, поздравляет ветеранов, инспектирует войска. Повседневные же полномочия в данной сфере осуществляются профессиональными военными: генеральным штабом, министерством обороны, различными штабами родов войск. Президент осуществляет координацию этих профессиональных служб.

В парламентарных республиках такую координацию осуществляет глава исполнительной власти - премьер-министр, но нужные подписи ставятся президентом и директивы издаются, если это необходимо, от его имени. Следует выделить группу полномочий, которые касаются главы государства как главнокомандующего, - права главы государства в сфере вопросов войны и мира. Это объявление войны, заключение мира. В большинстве случаев на такие действия требуется санкция парламента, но персонифицируются эти действия именно в лице главы государства. Он выступает в кризисных ситуациях, сообщает народу об объявлениивоенного положения, о вводе войск на какой-то фронт военных действий либо о прекращении военных действий.