Cовершенствование деятельности муниципального органа в сфере ЖКХ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Cовершенствование деятельности муниципального органа в сфере ЖКХ

Введение

Современное жилищно-коммунальное хозяйство - это сфера ответственности местных органов власти. Однако местные органы власти не всегда в состоянии самостоятельно разрешить проблемы отрасли, основные из которых: высокая доля убыточных предприятий, высокий уровень физического и морального износа основных производственных фондов, значительные объемы задолженности предприятий ЖКХ и бюджетное недофинансирование, низкая инвестиционная привлекательность предприятий отрасли.

Процесс реформирования ЖКХ, начавшийся в России в 90 - е годы, сейчас осуществляется на всех уровнях власти. На федеральном уровне определены цели, направления и мероприятия по реформированию жилищно-коммунального хозяйства, реализация которых возложена на региональные и местные органы власти.

Текущая, проводимая реформа ЖКХ имеет следующую целевую направленность:

формирование и развитие рыночных отношений,

увеличение потока частных инвестиций,

применение эффективных методов определения тарифов,

оптимизация системы распределения льгот и субсидий,

прекращение дотирования отрасли и переориентация бюджетных выплат на социальную помощь и на финансирование инвестиционных проектов.

На сегодняшний день большинство целей и задач, которые ставились федеральными органами власти, все еще остаются не достигнутыми, а мероприятия носят скорее декларативный характер и не способствуют формированию конкурентной среды на рынке жилищно-коммунальных услуг, повышению качества услуг, переходу к прозрачным договорным отношениям между субъектами ЖКХ и безубыточному функционированию отрасли.

Актуальность выбранной темы выпускной квалификационной работы определена тем, что для выхода из кризиса и развития рыночных отношений в отрасли недостаточно одного только нормативного регулирования сверху. Успех в проведении реформы во многом зависит от совместных действий федеральных, региональных и местных органов власти, определения ответственности каждого уровня властного регулирования за решение проблем отрасли. В первую очередь это касается решения проблемы долгов бюджета перед предприятиями ЖКХ, вызванных неисполнением обязательств всеми уровнями власти, и предотвращение их возникновения и накопления. Только в этом случае можно говорить о совершенствовании системы управления ЖКХ, создании конкурентной среды и повышении инвестиционной привлекательности отрасли.

Для продвижения реформы в ЖКХ потребуется не только оптимизация финансовых потоков, финансовая прозрачность и сто процентное исполнение социальных гарантий государства, которые в большей степени зависят от федеральных и региональных органов власти, но и разработка стратегии и мероприятий по реформированию жилищно-коммунального хозяйства на местах.

Далеко не все муниципальные образования подготовлены к реформе, выбору модели управления ЖКХ, и здесь потребуется поддержка субъекта РФ. Региональные органы власти реализуют государственную политику в области реформирования ЖКХ и играют важную роль в проведении реформы, оказывая содействие местным органам власти. Оно может быть оказано различными способами, начиная от помощи в осуществлении наиболее предпочтительных вариантов реформирования ЖКХ посредством соответствующих законодательных и институциональных изменений на региональном уровне и до сбора и распространения информации по позитивному и негативному опыту реформирования. И, конечно же, модернизация основных фондов жилищно-коммунального хозяйства - это одна из проблем, которую не решить без финансового и организационного участия региональных властей.

Степень разработанности данного вопроса в науке и практической деятельности организаций по регулированию системы жилищно-коммунального хозяйства на сегодняшний момент является актуальной и решаемой на высшем федеральном уровне. В рамках данной проблемы принимаются законодательные и нормативно-регламентированные подзаконные акты. Проблематика вопроса широко освещается в прессе и других средствах массовой информации, научные разработки российских ученых основаны на Западноевропейской концепции развития отрасли ЖКХ, но при этом не исключен и Российский опыт организации коммунального хозяйства, что говорит о комплексном походе к совершенствованию всей системы ЖКХ в России.

Объектом исследования в работе является - существующая система организации жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования ЗАТО Видяево.

Предметом исследования в работе является - рыночный механизм регулирования и ключевые направления совершенствования системы организации жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования.

Целью выпускной квалификационной работы является - создание определенной рыночной модели хозяйствования с применением современных стратегии совершенствования и регулирования системы организации жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования.

Поставленная цель работы предопределила ряд взаимосвязанных задач:

1. Рассмотреть историю возникновения и развития организации жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований в России;

2. Определить основные проблемы в развитии системы жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований;

3. Дать характеристику реорганизационному и оптимизационному управлению жилищно-коммунальными комплексами муниципальных образований в условиях рыночных отношений;

4. Проанализировать современное состояние системы ЖКХ в структуре муниципального образования ЗАТО Видяево;

5. Выявить ключевые проблемы в развитии отрасли жилищно-коммунального хозяйства ЗАТО Видяево;

6. Разработать модель эффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством ЗАТО Видяево;

7. Обосновать основные направления определенного стратегического развития в системе организации жилищно-коммунального хозяйства ЗАТО Видяево.

Практическая значимость рассматриваемой темы определена созданием механизма развития с использованием вариантов перспективного планирования, которые будут влиять на выбранную политику совершенствования всей системы организации реально действующего жилищно-коммунального комплекса в хозяйстве муниципального образования.

Информационной базой исследования являются действующие законодательные акты и нормативные документы, финансовая отчетность, принятая за основу при анализе финансовых результатов МУПП ЖКХ ЗАТО Видяево, научные разработки, публикации отечественных и зарубежных специалистов по теме исследования. Основными источниками информации для анализа служат отчеты о прибылях и убытках, информационные данные статистических и рейтинговых агентств.

В работе использована современная методологическая база совершенствования системы организации жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований, так же прогнозирования результатов деятельности и моделирования на основе разработок отечественных экономистов, таких как: Егорова Н.С., Бузырев В.В., Чекалин В.С., Смирнов Е.Б., Дронов А.А. и другие.

Положения, выносимые на защиту заключаются в решении следующего ряда вопросов:

1. В теоретическом подходе рассматриваемой темы необходимо определить основные направления механизма совершенствования системы организации жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований страны;

2. Рассмотреть стратегические цели развития жилищной сферы, где важным аспектом является повышение качества жизни при помощи улучшения жилищных условий, повышения сохранности жилищного фонда и уровня жилищно-коммунального обслуживания граждан в соответствии с действующими стандартами качества;

3. Проанализировать факторы взаимодействия существующей системы организации жилищно-коммунального хозяйства в рамках деятельности муниципального образования ЗАТО Видяево;

4. Дать объективную оценку и обоснованную характеристику предлагаемой методике прогрессивного развития системы организации жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования ЗАТО Видяево;

5. Рассмотреть возможность регулирования процессов совершенствования системы организации ЖКХ ЗАТО Видяево со стороны правительства Мурманской области в целях повышения его эффективности.

Структура выпускной квалификационной работы состоит из введения, трех практико-аналитических глав, заключения, списка использованной литературы (библиографического списка) и приложений.

жилищное коммунальное хозяйство муниципальное образование

Глава 1. Система организации жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований РФ в условиях рыночных отношений

1.1 Муниципальная сфера деятельности жилищно-коммунального хозяйства в историческом аспекте развития

Одним из важнейших направлений социально-экономических преобразований в стране является реформирование и развитие жилищной сферы, создающей необходимые условия для проживания и жизнедеятельности человека. В соответствии с Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики» жилищная сфера - отрасль народного хозяйства, включающая строительство и реконструкцию жилища, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт. ФЗ «Об основах федеральной жилищной политики» ФЗ № 4218-2 от 24.12.92 в ред. От 12.07.1998 г.// Консультант Плюс. Версия Проф [Электронный ресурс]. - Электрон. дан. - [М., 2008]

Основу жилищной сферы муниципального образования составляет жилищный фонд: жилые дома, специализированные дома (общежития, маневренный фонд, дома-интернаты для ветеранов и т.д.), жилые служебные помещения в других строениях, пригодные для проживания.

Жилищный фонд подразделяется на следующие виды: Чернышев, Л.Н. Жилищно-коммунальная реформа в России. Финансово-экономические особенности: Нормативные документы. - М., МЦФЭР, 2007 ,С. 91

частный - фонд, находящийся в собственности граждан или юридических лиц: индивидуальные жилые дома, приватизированные, построенные и приобретенные квартиры и дома;

государственный - фонд, являющийся собственностью государства или субъектов РФ, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к соответствующему виду собственности;

муниципальный - фонд, находящийся в собственности муниципальных образований, а также ведомственный фонд, состоящий в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных учреждений;

общественный - фонд, являющийся собственностью общественных объединений;

коллективный - фонд, находящийся в общей совместной или общей долевой собственности различных субъектов частной, государственной, муниципальной собственности, собственности общественных объединений.

В течение длительного времени жилищная сфера городов и муниципальных образований находилась в составе государственного сектора экономики, получив в советский период значительное развитие. В то же время качество жилых строений и уровень их эксплуатации оставались низкими. Большинство граждан получало новое жилье бесплатно, в порядке очереди, а плата за него и коммунальные услуги не соответствовали затратам на его содержание.

Бурный процесс развития муниципальных образований и жилищного сектора на рубеже ХIХ - ХХ вв. был резко прерван в период революции и разразившийся вслед за ней гражданской войны. Кругликов, А.А. Государственная политика в сфере жилищно-коммунального хозяйства // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ - №7 -2006, С.94 Более того, многие муниципальные образования и города, особенно малые, пришли в упадок. Практически все системы хозяйства муниципальных образований оказались разрушенными, а население бежало в большие города, на юг или влачило жалкое существование и просто вымирало. Жилой фонд фактически был брошен на произвол судьбы.

В начале 20-х годов в советском государстве был осуществлен переход к новой экономической политике (нэпу), суть которого заключалась в частичном возврате к рыночным механизмам, допущении различных хозяйственных укладов в городе и на селе, а также в проведении успешной финансовой реформы и восстановлении твердой российской валюты (червонца). Чернышев Л.Н. Формирование рыночных отношений в ЖКХ. - М., МЦФЭР, 2006, С. 75

Определенное экономическое оживление и некоторое упорядочение общественной жизни создали условия для возрождения малых городов и муниципальных образований и как следствие восстановления жилищного фонда, коммунальных систем. Для решения хозяйственных вопросов в составе НКВД, пришедшего на смену ВЧК, было создано управление коммунального хозяйства, которое и взяло на себя функции координатора восстановления жилья и коммунальных объектов в городах и муниципалитетах. Допускались различные формы собственности на жилье и коммунальные объекты, восстановлена квартплата за пользование жилищно-коммунальными услугами.

В 1926 - 1928 гг. были приняты важные решения по введению обоснованной системы оплаты, а жилье и коммунальные услуги, которая являлась сравнительно прогрессивной для того времени, так как учитывала не только количество жилья и потребляемых услуг, но и качественный параметры жилых помещений, а также уровень дохода жителей. Развивались децентрализованные системы коммунального управления и жилищные товарищества, что было вполне целесообразным в рамках существующего государственного строя. Но уже в конце 20-х годов началось административное сворачивание новой экономической политики по всем направлениям, включая и жилищную сферу. Кругликов, А.А. Государственная политика в сфере жилищно-коммунального хозяйства // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ - №7 -2006, С.95

На данном этапе наиболее характерным было становление жесткой командно-административной системы, в рамках которой не допускались альтернативные формы собственности и хозяйственные уклады. Формальное существование колхозно-кооперативной формы собственности на селе ничего не решало, так как служило лишь пропагандистским прикрытием тоталитарной сути государства. Административные методы управления стали преобладать и в жилищной сфере.

Система управления в жилищном хозяйстве строилась на принципе двойного подчинения: центральным органам власти и местным Советам в лице соответствующих исполкомов городов и районов. Важнейшие ресурсы и реальные рычаги власти находились у государства, которое распоряжалось ими через систему ведомств под контролем и руководством Коммунистической партии.

Дееспособность данной системы основывалась на праве директивного централизованного распределения ресурсов и неэкономического принуждения. Все сколько-нибудь значимые вопросы развития и содержания систем жилищной сферы решались в Москве или столицах союзных республик. Чернышев Л.Н. Формирование рыночных отношений в ЖКХ. - М., МЦФЭР, 2006, С. 78 Это касалось как вопросов выделения средств на строительство зданий или системы очистных вооружений, так и вопросов проведения капитального ремонта жилого дома или асфальтирования участка городской улицы. Тарифы на оплату жилищно-коммунальных услуг имели чисто символическое значение и не отражали сути экономических процессов в данной сфере. Финансирование организаций жилищного хозяйства осуществлялось преимущественно в виде бюджетных дотаций.

В то же время советская система остро нуждалась в промышленных и военно-вспомогательных центрах городского типа, и поэтому уже в 30-е годы города получают определенное развитие и тенденция урбанизации, ослабевшая в послереволюционный период, опять стала набирать силу. К 1940 г. удельный вес городского населения составил уже 33% от общей численности населения страны. Получило определенное развитие и жилищно-коммунальное хозяйство, но это развитие касалось прежде всего крупных столичных городов.

Период 40-х годов характеризовался громадными разрушениями во время Отечественной войны 1941-1945 гг. и восстановлением разрушенного хозяйства, в том числе жилищного фонда и коммунальных объектов, в 1946-1950 гг. Уровень жилищно-коммунального и бытового обслуживания населения оставался низким, а обеспеченность жильем составила в 1950 г. всего лишь 7 кв.м. общей площади на душу населения, что соответствовало уровню жилищной обеспеченности в 1917г. и явно не отвечало потребностям. Чекалин, В.С. экономика городского хозяйства. - СПб., СПбГИЭА, 1999, С. 25-27

В 50-е годы начался самый длительный и достаточно последовательный этап развития жилищной сферы и коммунальных систем в советское время, который по неумолимой логике истории оказался завершающим этапом функционирования советского государства.

Наиболее характерной чертой в данной области была тенденция урбанизации, которая с некоторыми естественными колебаниями сохранилась вплоть до начала 90-х годов, когда бурные процессы перестройки затормозили урбанистические процессы. Так, если в 1859 г. удельный вес численности городского населения в общей численности страны составил 5,7%, в 1897 г. - 13, в 1940 г. - 33, то в 1990 г. - 66%, т.е. две трети населения страны стало проживать в городах и поселках городского типа, а городской образ жизни стал преобладающим. Хмельницкий, А.Д. Экономика недвижимости: теоретические аспекты: учебное пособие / МАДИ (ГТУ) - М., 2000, С.35 Уже в первой половине 50-х годов, когда холодная война набирала силу было начато строительство добротных зданий, в прилегающих приграничных и пригородных территориях.

После принятия в 1957 г. известного Постановления ЦК КПСС о переходе к типовому проектированию и строительству в стране начался строительный бум. Возникали новые города и как следствие военной инфраструктуры муниципальные образования, расширялись действующие, активно сооружались объекты городского хозяйства. Именно на этом этапе возникла новая технология индустриального домостроения, предусматривающая производство строительных деталей и конструкций в заводских условиях и достаточно быстрый монтаж зданий на строительной площадке. Указанная технология и громадный объем привлеченных ресурсов позволили существенно нарастить объемы строительного производства и довести среднюю обеспеченность жильем до 10 кв.м. в 1966г. и до 15,5 кв.м. в 1980 г. Максимов, С.Н. Основы бизнеса на рынке недвижимости. - СПб.: Деан+Адиа-М., 2007, С.31-33

Постоянный дефицит ресурсов и их крайне неэффективное использование, отсутствие реальных экономических взаимоотношений между системой управления, производителями и потребителями в жилищной сфере, низкая квалификация кадров, крайне неэффективное управление, бесхозяйственность, неоправданные потери ресурсов и другие аспекты свидетельствовали о неблагополучном положении в жилищной сфере. Осознавая такую ситуацию, руководство страны предпринимало попытки улучшить положение дел в строительстве и эксплуатации жилья и коммунальных систем. Но все они оказались неудачными, так как затрагивали лишь отдельные элементы хозяйственного механизма в данной сфере, не меняя его по существу.

В самом начале 90-х годов наступил переходный период в развитии жилищной сферы. Его характерные черты: Хмельницкий, А.Д. Экономика недвижимости: теоретические аспекты: учебное пособие / МАДИ (ГТУ) - М., 2000, С.75

разрушение государственной системы распределения жилья, которая существовала в СССР в течение многих десятилетий;

существенное повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для предприятий, организаций и населения;

частичная приватизация государственного (муниципального) жилищного фонда и появления рынка жилья;

усиление ведомственного монополизма и ослабление функций государственного (городского) контроля в данной сфере;

изменение организационно-правовых норм предприятий и организаций жилищно-коммунальной сферы.

Проводимые преобразования носили в основном внешний характер и практически не затронули существа хозяйственных отношений и не устранили административный характер действующего хозяйственного механизма. В результате жилищные условия значительной части населения и уровень содержания жилищного фонда стали заметно ухудшаться.

Таким образом, положение к концу ХХ в. в жилищной сфере можно оценить как неудовлетворительное, с явными негативными тенденциями к ухудшению. Сократились объемы жилищного строительства. Существенно возросла стоимость жилищно-коммунальных услуг, а доля оплаты населения в затратах предприятий жилищно-коммунальной сферы оставалось недостаточной. На поддержание жилищно-коммунальной сферы государство расходовало 4% ВВП, т.е. больше, чем на социальную сферу и многие другие сферы жизнедеятельности, но этих средств все равно не хватает по причине их неэффективного использования. Чернышев, Л.Н. Жилищно-коммунальная реформа в России. Финансово-экономические особенности: Нормативные документы. - М., МЦФЭР, 2007, С.210-212

Даже неполный перечень рассмотренных проблем свидетельствует о наличии глубинных причин неудовлетворительного положения в жилищной сфере, а также о необходимости поиска путей решения жилищной проблемы. Не вдаваясь глубоко в анализ их появления и обострения в последние годы, отметим, что целесообразно все причины разбить на две группы: объективные и субъективные. Экономика недвижимости: учебное пособие// Под ред. Сергеева С.П. - 2-е изд. М., Дело, 2000, С.47 К первой группе можно отнести остаточное ресурсообеспечение и недостаточное развитие жилищной сферы в советский период от командно-административной системы к рыночному хозяйству. Из числа субъективных причин отметим сохранившийся административный механизм хозяйствования в муниципальном секторе образований и малых городов страны, отсутствие реальных механизмов инвестирования в жилищное строительство и реальной реформы жилищной сферы.

1.2 Проблемы системы жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований и определение путей их решения в рыночных условиях хозяйствования

С внедрением рыночных отношений произошли существенный изменения. Так, начал функционировать рынок жилья, изменилась структура жилого фонда по формам собственности. Однако жилищная проблема осталась по-прежнему актуальной, особенно это выражено в системе ЖКХ муниципальных образований. Суть жилищной проблемы заключается в острой нехватке жилья, соответствующего нормативным и потребительским требованиям, для значительной части населения.

Жилищная проблема имеет несколько важных аспектов: Кругликов, А.А. Государственная политика в сфере жилищно-коммунального хозяйства // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ - №7 -2006, С.94

дефицит жилья - количественный аспект;

несоответствие структуры жилищного фонда демографической структуре семей - структурный аспект;

несоответствие имеющегося жилищного фонда требованиям к потребительским качествам жилья - качественный аспект;

несоответствие требований к техническому содержанию жилищного фонда - эксплуатационный аспект.

Средняя жилищная обеспеченность в муниципальных образованиях и малых городах страны составляет не более 18 кв.м. общей (полезной) площади жилья на одного жителя, многие семьи имеют менее 9 кв.м. на душу населения, зачастую, в коммунальных квартирах. Опыт развитых стран показывает, что для успешного решения жилищной проблемы необходимо повысить средний уровень жилищной обеспеченности в 2-3 раза.

Состав квартирного фонда во многих муниципальных образованиях страны не соответствует демографической структуре населения, что существенно ухудшает жилищные условия населения. О недостаточных темпах решения жилищной проблемы свидетельствует невыполнение государственных программ в сфере обеспечения жильем определенных категорий населения (военнослужащие, вынужденные переселенцы и т.д.). Многие семьи проживают в коммунальных квартирах и общежитиях.

Важным аспектом данной проблемы является несоответствие существующего жилищного фонда функционально-потребительским требованиям, предъявляемым к жилым помещениям: неудобная планировка, недостаточный уровень производства, влагостойкость, звукоизоляция и другие параметры жилых помещений.

Отсутствие современных видов благоустройства и конструктивные недостатки жилых зданий приводят к завышенному потреблению энергоресурсов и воды. Так, с точки зрения энергоиспользования жилищный фонд является весьма неэффективным. Это во многом объясняется тем, что в существующем жилищном фонде Росси значительную долю (в некоторых регионах до 80%) составляют дома из сборного железобетона, имеющие значительные теплопотери, которые к тому же на 20-30% выше проектных из-за низкого качества строительства и эксплуатации. Наиболее значительные теплопотери в зданиях происходят через наружные стеновые ограждения (42% для 5-этажных и 49% для 9- этажных зданий) и окна (32 и 35% соответственно), особенно это актуально на севере страны Кругликов, А.А. Государственная политика в сфере жилищно-коммунального хозяйства // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ - №7 -2006, С.97-100. В результате показатели удельного теплопотребления в таких зданиях в 2-4 раза превышают аналогичные показатели в странах Европы и Америки с близкими климатическими условиями.

Наконец, невыполнение требований по содержанию и современному ремонту жилищного фонда приводит к ухудшению технического состояния жилья и нарастанию его «недоремонта». Фильчинко, Р.А. Жилищно-коммунальное хозяйство// Журнал руководителя и главного бухгалтера.- 2000. - №2 С.25

Следует также отметить, что качество жилой среды во многом зависит от уровня содержания и технического обслуживания жилых домов и придомовых территорий. В этой сфере также имеется целый ряд нерешенных вопросов: несвоевременное проведение капитальных и текущих ремонтов, низкий уровень обслуживания инженерного и санитарно-технического оборудования жилых зданий, неудовлетворительное санитарное содержание лестничных клеток и придомовых территорий и т.д.

Применяемый в течение длительного времени административный механизм управления жилищной сферой, отсутствие экономической заинтересованности строительных, ремонтно-эксплуатационных организаций в результатах своей деятельности и отчуждение жителей от собственности привели к серьезным негативным последствиям и деформациям в жилищной сфере. Произошло снижение качества жилищного фонда и ухудшение условий его эксплуатации. Население же было поставлено в крайне пассивную позицию, так как жители не имели реальных рычагов воздействия на строительные, ремонтные и эксплуатационные организации.

Основными причинами обострения жилищной проблемы является отсутствие реального собственника и эффективного управления жилищным фондом в современных условиях, а также бесхозяйственное отношение к жилью.

Таким образом, жилищная проблема является весьма многогранной, требующей значительных усилий по ее решению. Основные пути решения жилищной проблемы: Совершенствование рыночного механизма функционирования жилищно-коммунального комплекса/ В.М. Арцыбашев, Н.Е. Симионова// Экономика строительства. - 2004. - №3 - С.64

поиск и привлечение централизованных и децентрализованных источников финансирования строительства, капитального ремонта и реконструкции жилья (разработка и реализация государственных и муниципальных жилищных программ и проектов, формирование фондов строительства, реконструкции и ремонта жилищного фонда, привлечение средств инвесторов, предприятий и организаций, населения путем сооружения элитного и массового коммерческого жилья, строительство жилых домов на паевых основах, концентрации средств в конкретных фондах и проектах);

повышение доступности жилья для широких слоев населения (создание благоприятных условий для развития рынка жилья и жилищных услуг по эксплуатации жилищного фонда, оказание реальной помощи населению в приобретении жилья на первичном и вторичном рынках в разных формах, стимулирование развития систем жилищного кредитования, в том числе ипотеки, использование муниципальных жилищных займов);

совершенствование системы обеспечения жильем социально незащищенных категорий населения (разработка эффективных систем целевой поддержки социально незащищенных групп населения, усиление принципа адресности государственной и муниципальной помощи, предоставление бесплатного или дешевого муниципального жилья и т.д.);

совершенствование градостроительных, архитектурно-планировочных и экологических подходов к формированию благоприятной жилой среды (развитие качественной малоэтажной и смешанной застройки, переход от типовых проектов к индивидуальным и образцовым, развитие комплексной застройки, включающей благоустройство территории);

повышение качества эксплуатации жилищного фонда (существенное улучшение содержания и ремонта жилищного фонда, экономия энергетических ресурсов, стимулирование снижения издержек и повышения качества жилищно-коммунальных услуг, развитие систем самоорганизации граждан).

Как показывает богатый зарубежный опыт, наиболее перспективным и массовым направлением решения жилищной проблемы является кредитование граждан и, в первую очередь, ипотечное кредитование, которое подразумевает выдачу кредита на длительный срок под залог недвижимости.

Исходя из опыта развитых стран, в которых жилищная проблема практически решена, можно определить следующие характерные черты функционирования жилищной сферы:

большая часть жилищного фонда находится в частной или коллективной собственности, а городской жилищный фонд составляет лишь незначительную часть (10-15%);

заметная доля населения является собственниками жилья, в котором они проживают, а остальные нанимают квартиры в частном или муниципальном фонде;

собственники жилья несут все расходы на его содержание, ремонт и восстановление и выплачивают страховые взносы и налоги на недвижимость;

оплата найма в частном фонде покрывает все затраты собственника жилья и прибыль домовладельца, а в муниципальном фонде - затраты муниципалитета (без прибыли);

ставки за наем жилья всех форм собственности во многих городах страны и странах регулируются муниципалитетом с помощью косвенных экономических рычагов;

субсидии на содержание жилья выплачиваются для ограниченной части нанимателей с низкими душевыми доходами;

работы по содержанию, ремонту, реконструкции и строительству жилья определяются собственником с учетом действующих норм и правил, принятых в данном городе (регионе) на договорной основе; интересы собственника может представлять компания по управлению недвижимостью;

приобретение жилья в большинстве случаев осуществляется в кредит на длительный срок (10-25 лет); используются разные формы кредитования, в том числе ипотечные кредиты под залог недвижимости;

уровень дохода большинства населения позволяет полностью оплачивать наем жилья или содержать его в качестве собственника, вносить первоначальный взнос на строительство и выплачивать соответствующие проценты;

строительство и сдача внаем жилья является прибыльной коммерческой сферой и потому привлекательны для частного капитала.

Для практической реализации приведенной выше системы организации жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований и малых городов необходимы следующие условия: Чернышов, Л.Н. Для преодоления кризиса в ЖКХ необходим программный целевой подход // Журнал руководителя и главнгого бухгалтера ЖКХ -2004.- №8- С.52

наличие развитого рынка жилья и подрядных работ;

достаточно высокий уровень жизни большинства населения;

устойчивое и надежное действие механизма инвестирования, долгосрочного кредитования и страхования;

развитая правовая основа рыночных механизмов;

политическая, социальная и экономическая стабильность.

К сожалению, эти условия в нашей стране пока находятся на стадии формирования, и потому быстрый переход к рассматриваемой системе невозможен. Но это не означает, что решение жилищной проблемы должно быть отодвинуто на долгий срок. Развитие жилищного строительства и повышение уровня содержания жилищного фонда возможно и в современных условиях при наличии благоприятных условий и тенденций изменения макроэкономической ситуации в стране.

1.3 Сущность реорганизационного и оптимизационного управления жилищно-коммунальными комплексами муниципальных образований

Функционирующая в настоящее время муниципальная система управления жилищно-коммунальным комплексом России

характеризуется несколькими основными негативными признаками: Иванов, А.П. Комплексное развитие жилищно-коммунального хозяйства городов и сел., М., Стройиздат. -2006, С. 63-67

хроническим недофинансированием, и, как следствие этого, высоким процентом износа основных средств,

действием, преимущественно, административных методов управления (основная доля предприятий ЖКХ носит статус муниципальных или государственных унитарных предприятий), что, естественно, является препятствием для привлечения частного капитала в производственный сектор ЖКХ, развития конкуренции на рынке ЖКУ, и не содействует повышению качества и снижению стоимости жилищно-коммунальных услуг;

отсутствием вертикали управления подотраслями ЖКХ, в связи с чем практически оказались неуправляемыми процессы проведения единой технической политики, материально-технического, нормативно-методического, кадрового обеспечения производственного сектора ЖКХ.

Доминирующее мнение, что эффективная рыночная модель функционирования жилищно-коммунального комплекса может быть сформирована только снизу, в течение времени на практике подтверждения не получило.

Неэффективность существующей муниципальной системы управления жилищно-коммунальным хозяйством проявляется, прежде всего, в нерациональном управлении финансовыми потоками, полной их непрозрачности, а также в крайне низком уровне участия жилищных объединений граждан и частного бизнеса в управлении и обслуживании жилищного фонда и обеспечении населения жилищно-коммунальными услугами.

Переход на рыночные формы работы жилищно-коммунального комплекса быстрее и эффективнее осуществляется там, где производственные отношения строятся на экономической взаимно выгодной основе. В первую очередь это касается производственного сектора ЖКХ, осуществляющего услуги по управлению содержанием и технической эксплуатацией жилищного фонда, особенно в средних и крупных городах. Алексеев, Ю.П. Социальная политика: учебник/ Алексеев, Ю.П., Берестова, А.И., Бобков, В.Н. и др.; - 2-е изд. - М., Экзамен, 2004, С. 211

Решение вопросов по реформированию ЖКХ требуют научно-обоснованного системного подхода, что невозможно без создания интегрированной холдинговой системы управления, в рамках которой будет оперативно проводиться единая политика по формированию рыночного механизма функционирования жилищно-коммунального комплекса территории.

Принципиальными преимуществами эффективного управления жилищно-коммунальным комплексом по сравнению со старой «ЖЕКовской» системой обусловлена давно назревшая необходимость смены модели менеджмента в ЖКХ. Сегодня это очень важно ещё и потому, что многие муниципальные жилищно-коммунальные предприятия фактически являются банкротами, а некоторые муниципалитеты идут по пути банкротства собственных муниципальных предприятий, вывода активов и создания на их базе новых муниципальных предприятий, чаще всего с теми же руководителями и работниками. Самое неблагоприятное в этой ситуации то, что при этом не изменяются управленческая модель, критерии качества и объёмов работ, сохраняется затратная система финансирования. Это приводит к тому, что вновь созданные предприятия оказываются абсолютно неэффективны. Иногда такой способ применяется, когда муниципалитеты избавляются от долгов банкротных МУПов. Это путь в никуда. Подобная практика может быть легко опротестована и квалифицирована как преднамеренное банкротство и нежелание производить расчёты с кредиторами.

Очевидно, что переход на рыночные отношения, безубыточная и эффективная деятельность при сохранении административной модели управления не реализуемы. Поэтому необходимо административные рычаги управления менять на экономические путём реорганизации и оптимизации системы управления и обслуживания жилищно-коммунального комплекса. При этом реорганизации подлежат как вся система управления и обслуживания в целом, так и отдельные предприятия, входящие в эту систему (МУПы, ДЭЗы и т.д.). Чернышов, Л.Н. Для преодоления кризиса в ЖКХ необходим программный целевой подход // Журнал руководителя и главнгого бухгалтера ЖКХ -2004.- №8- С.56-58

Реорганизацию и оптимизацию управления жилищно-коммунальными комплексами муниципальных образований необходимо осуществлять по следующим направлениям:

совершенствование структуры муниципальных органов управления жилищно-коммунальным хозяйством;

финансовое оздоровление, акционирование и приватизация государственных и муниципальных унитарных предприятий ЖКХ, переход на управление предприятиями и организациями ЖКХ со стороны муниципальных и государственных органов управления путем участия их в собственности данных предприятий;

формирование рыночных механизмов функционирования жилищно-коммунального комплекса муниципального образования, распределение прав и обязательств между субъектами рыночных отношений в ЖКХ;

создание независимых структур по оценке технического состояния объектов жилищно-коммунального хозяйства и определению предельной экономически обоснованной стоимости заказанных собственником жилищных и коммунальных услуг по каждому объекту;

совершенствование управления, демонополизация деятельности и развитие конкурентной среды в жилищной сфере, развитие внутрихозяйственного расчета, арендного, коллективного и других форм подряда в жилищных предприятиях, с последующим их разукрупнением и созданием системы малого предпринимательства;

развитие системы самоуправления объектами жилищного фонда; повсеместное создание института организованных собственников - ТСЖ, ЖК, ЖСК;

совершенствование управления коммунальными предприятиями; проведение мероприятий по оптимизации затрат на производство и транспортировку коммунальной продукции, внедрение в коммунальных предприятиях внутрихозяйственного расчета и арендного подряда;

развитие межмуниципальной кооперации в сфере производства коммунальной продукции и управления жилищно-коммунальным хозяйством путем создания в виде закрытых акционерных обществ (ЗАО) крупных специализированных управляющих компаний-холдингов по производству, транспортировке и сбыту коммунальных услуг, а также по содержанию и ремонту жилищного фонда, объектов социальной сферы и коммунально-бытового назначения;

развитие системы экономического всеобучения руководителей и специалистов жилищно-коммунального хозяйства всех уровней с целью подготовки их для работы в рыночных условиях.

Формирование эффективного механизма функционирования жилищно-коммунального комплекса муниципального образования должно предусматривать происходящие и планируемые изменения в формах собственности муниципальных унитарных предприятий ЖКХ.

Необходимо провести разделение производственного сектора ЖКХ на естественно-монопольные и конкурентные виды деятельности. Иванов, А.П. Комплексное развитие жилищно-коммунального хозяйства городов и сел., М., Стройиздат. -2006, С.18

Естественно-монопольные виды деятельности (электроснабжение, теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение) требуют со стороны администрации муниципального образования жесткого тарифного регулирования, а значит участия в составлении производственных программ естественных монополистов и постоянного контроля по их реализации, а также обязательного участия в собственности (владения контрольным пакетом акций) данных предприятий при проведении их акционирования.

Конкурентные виды деятельности (управление, содержание и ремонт жилищного фонда, сбор, утилизация и переработка отходов, содержание, техническое обслуживание и ремонт объектов благоустройства и дорожного хозяйства, коммунально-бытовое обслуживание населения) предполагают присутствие на рынке жилищно-коммунальных услуг предприятий всех форм собственности. В обязанности администрации муниципального образования входит установление предельного уровня цен на выполнение данного вида работ или оказания услуг, проведение конкурсных торгов, организация контроля качества исполнения работ или оказания услуг. При акционировании или приватизации муниципальных предприятий ЖКХ конкурентного вида деятельности преобладающее участие муниципального образования в их собственности необязательно.

Поэтому разделение производственного сектора ЖКХ на естественно-монопольные и конкурентные виды деятельности является основанием для составления планов по изменению форм собственности (приватизации или акционированию) предприятий ЖКХ, стимулированию частного предпринимательства, особенно в конкурентной сфере деятельности, снижению относительной стоимости работ и услуг.

Формирование рыночных механизмов функционирования жилищно-коммунального хозяйства предусматривает полный отказ от административного влияния органов власти муниципального образования на производственно-хозяйственную деятельность предприятий ЖКХ и переход на реальные договорные формы взаимоотношений. В этом случае рыночная инфраструктура отрасли будет состоять из следующих звеньев: Тапейцина, А.С. Предприятия ЖКХ: Реформирование, бухучет, налогообложение М., Современная экономика и право, 2006, С.110, 115

собственник объектов жилищно-коммунального хозяйства (органы местного самоуправления, ТСЖ, ЖСК, ЖК, прочие юридические и физические лица);

производитель - поставщик жилищно-коммунальных услуг (предприятия электроснабжения, теплоснабжения, водоканала, ремонтно-эксплуатационные, транспортные предприятия и т.д.);

потребитель жилищно-коммунальных услуг (население, предприятия и организации);

заказчик жилищно-коммунальных услуг (Управляющая компания, ТСЖ, ЖСК и др.);

прочие подрядчики (сервисные, научно-проектные и прочие организации).

Оптимальная схема управления жилищно-коммунальным хозяйством будет создана тогда, когда будет осуществлено разделение ответственности:

собственника - за содержание своего имущества, определение целей управления им и источников финансирования поставленных целей;

заказчика (Управляющая компания) - за планирование и организацию работ, обеспечивающих реализацию поставленных целей;

производителей-поставщиков жилищно-коммунальных услуг - за количество и качество исполнения работ и услуг, заказанных Заказчиком.

Формирование в перспективе конкурентного бизнеса по управлению жилищно-коммунальным хозяйством является важным фактором для оптимизации затрат на производство жилищно-коммунальных услуг и повышения эффективности использования финансовых ресурсов в данной сфере. Организация профессионального управления жилищно-коммунальным хозяйством в ближайшие 2-3 года должна обеспечить улучшение состояния ЖКХ, а в дальнейшем привести к уменьшению стоимости жилищно-коммунальных услуг. Чернышев, Л.Н. Жилищно-коммунальная реформа в России. Финансово-экономические особенности: Нормативные документы. - М., МЦФЭР, 2007, С.183

Совершенствование управления, демонополизация деятельности и развитие конкурентной среды, развитие внутрихозяйственного расчета, арендного, коллективного и других форм подряда в жилищно-коммунальных предприятиях, создание системы малого предпринимательства в жилищной сфере, являющейся наиболее важной из конкурентных видов деятельности, возможно на основе создания многоуровневой модели управления содержанием и технической эксплуатацией жилого фонда.

На муниципальном уровне предпочтительно создание четырехуровневой (для крупных муниципальных образований) или трехуровневой (для малых муниципальных образований) систем управления содержанием и ремонтом жилого фонда.

Первый уровень управления - Муниципалитет (органы местного самоуправления). Для этой цели в составе исполнительного органа муниципального образования формируется служба муниципального заказа - в небольших муниципальных образованиях в статусе отдела или управления, в крупных - в качестве муниципального учреждения

Второй уровень управления - Управляющая компания, обеспечивающая организацию работ по содержанию и ремонту жилищного фонда определенной территории муниципального образования. Управляющая компания создается в форме открытого акционерного общества. Учредителями данного ОАО могут выступить соответствующие органы управления муниципальным образованием, предприятия-кредиторы, частные и приватизированные предприятия, выполняющие функции по управлению, содержанию и ремонту жилищного фонда.

Влияние муниципальных органов власти на деятельность Управляющей компании может осуществляться путем внесения муниципального имущества в качестве вклада в уставной капитал ОАО или приобретения части его акций (до 100%) в обмен на муниципальное имущество. Чернышев, Л.Н. Жилищно-коммунальная реформа в России. Финансово-экономические особенности: Нормативные документы. - М., МЦФЭР, 2007, С. 237 В случае акционирования муниципального унитарного предприятия, уставной капитал данного акционерного общества может быть сформирован полностью за счет муниципального имущества.

Управляющая компания осуществляет функции центрального оператора на рынке жилищно-коммунальных услуг.

Третий уровень - эксплуатационное предприятие, обеспечивающее непосредственное выполнение работ по содержанию и ремонту жилищного фонда и придомовой территории определенной территории. Эксплуатационные предприятия могут создаваться как в виде дочерних предприятий Управляющей компании, так и в виде самостоятельных частных предприятий.

Четвёртый уровень - исполнительская среда: ремонтно-эксплуатационные подразделения, Управдомы. Данные структуры могут создаваться как в виде подрядных коллективов (участков, бригад, звеньев) эксплуатационных предприятий, так и в виде самостоятельных юридических лиц (малые предприятия, частные предприниматели и т.д.).

Предлагаемая рыночная система управления содержанием и технической эксплуатацией жилищного фонда предполагает полную демонополизацию жилищно-эксплуатационной деятельности на уровне муниципального образования. Формируется четыре уровня конкурентной среды: Тапейцина, А.С. Предприятия ЖКХ: Реформирование, бухучет, налогообложение М., Современная экономика и право, 2006, С. 115

конкуренция на получение заказа от муниципалитета или собственников жилищного фонда на выполнение работ (управление жилищным фондом) между Управляющими компаниями;

конкуренция на получение заказа от Управляющей компании на эксплуатацию определенной части жилищного фонда между эксплуатационными предприятиями;

3) конкуренция между Ремонтно-эксплуатационными подразделениями - Управдомами за получение от управляющей организации (эксплуатационного предприятия) подряда на управление и обслуживание конкретного жилого дома или малого жилого комплекса;

4) конкуренция между Подрядчиками (юридическими и физическими лицами) за право получения заказа от управляющих структур (Управляющая компания, Эксплуатационное предприятие, Управдом) на выполнение конкретной работы по содержанию и ремонту конструктивных элементов здания или внутридомового оборудования, объектов благоустройства, вывозу твердых бытовых отходов и т.д.

В целом внедрение конкурентной рыночной схемы управления жилищным фондом позволит до 20-25% сократить затраты на производство работ по содержанию и технической эксплуатации жилищного фонда. Чернышев, Л.Н. Жилищно-коммунальная реформа в России. Финансово-экономические особенности: Нормативные документы. - М., МЦФЭР, 2007, С.315

Управляющая компания (Эксплуатационное предприятие) возьмет на себя функции заказчика и технический надзор. Прямыми исполнителями работ по содержанию и ремонту жилищного фонда могут быть организации любой формы собственности и частные предприниматели, обладающие необходимым опытом работы и соответствующими допусками и лицензиями. Подбор подрядчиков по эксплуатации, капитальному и текущему ремонту должен проводиться на конкурентной основе, путем тендерных торгов и профессионального отбора.

Большое значение в формировании процессов демонополизации играет малое предпринимательство. Для успешного развития процессов формирования малого предпринимательства в сфере предоставления услуг коммунального хозяйства необходимо создать условия, способствующие интересу малого предпринимательства к участию в этом процессе через получение части муниципального заказа, выделяемого специально для них на конкурсной основе.

К муниципальной инженерной инфраструктуре относятся следующие сферы естественной монополии: энергоснабжение (электро- и теплоэнергетика), газоснабжение, водоснабжение и водоотведение. В малых муниципальных образованиях преобладают предприятия со смешанным видом деятельности, так называемые многоотраслевые предприятия ЖКХ, имеют значительный удельный вес в производственном секторе ЖКК. Монопольное положение они занимают в малых городах, городских поселках и сельских населенных пунктах. Многоотраслевые предприятия ЖКХ обеспечивают жилищно-коммунальными услугами более 60% населения Российской Федерации. Кругликов, А.А. Государственная политика в сфере жилищно-коммунального хозяйства // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ - №7 -2006 С.98 В тоже время дополнительно многоотраслевыми предприятиями ЖКХ обслуживается все объекты социальной сферы и основная часть производственной инфраструктуры, расположенной на территории данного муниципального образования. Практически они являются основной производственной инфраструктурой малого муниципального образования.

Реформирование предприятий ЖКХ целесообразно провести в два этапа.

Первый этап. Внедрение внутрихозяйственного расчета и перевод производственных подразделений предприятия на арендный подряд. Повышение качества и снижение себестоимости коммунальной продукции, производимой предприятиями жилищно-коммунального хозяйства можно достичь при условии создания определенной системы стимулирования (материального и морального) для каждой конкретной производственной группы работников предприятия, или, даже, для каждого отдельного человека. Поэтому в предприятии необходимо создать такую систему экономической мотивации, которая обеспечила бы относительно низкую себестоимость жилищно-коммунальных услуг при их высоком качестве.

Эффективный производственный механизм функционирования предприятия жилищно-коммунального хозяйства, в первую очередь, подразумевает разработку и внедрение внутрихозяйственных хозрасчетных отношений.

В этом случае рыночные отношения в экономике будут строиться не только между предприятием и его внешними субъектами отношений (органы власти, заказчики, подрядчики, потребители), но и внутри самого предприятия между его внутренними субъектами производственных отношений (администрацией предприятия, производственными подразделениями, конкретными работниками).

Если в предприятии ЖКХ будут разработаны и внедрены система внутрихозяйственного расчета, принципы самоокупаемости и самофинансирования для каждого производственного подразделения, то перевод предприятия на работу в условиях рынка будет подготовленным, и он не станет для его работников неожиданным явлением в случае разукрупнения, приватизации или акционирования предприятия. Способность и готовность населения оплачивать жилищно-коммунальные услуги/ И. Башмаков// Вопросы экономики. - 2004. - №4. С.136 Таким образом, уже на стадии внедрения подлинного хозрасчета, каждое специализированное подразделение предприятия жилищно-коммунального хозяйства, развиваясь, в основном, за счет своих доходов, должно нести экономическую ответственность за состояние производства, возмещение затрат, обеспечения себя необходимыми накоплениями и их рациональное использование.