История развития прокуратуры в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Прокуратура создавалась в России как представительство императорской власти, осуществляющее от ее имени и повсеместно постоянный контроль за действиями и распоряжениями государственных органов и соответствием их закону. Суть должности прокурора Петр I выразил словами: "Сей чин есть око наше".

Сразу же после подписания Указа о прокуратуре, 18 января 1722 года состоялось и назначение. Первым генерал-прокурором стал Павел Иванович Ягужинский. В Указе "О должности генерал-прокурора" записано: "И понете сей чин - яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет".

Прокуроры при центральных и местных учреждениях наблюдали и контролировали деятельность последних, немедленно донося генерал - прокурору обо всех замеченных упущениях и недостатках, обращая внимание буквально на все: нарушения закона, волокиту, своевременный приход на службу. Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал его устранить, а если это не помогало, то использовал право принесения протеста. Непосредственно уголовное преследование лежало вне компетенции прокуроров. Обвинительный аспект их функционирования отсутствовал.

В 1862 г., Государственный Совет Российской Империи принял "Основные положения о прокуратуре", в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора - "наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи", определялись функции, полномочия и задачи прокуратуры. К их числу относятся: единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора; осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры; осуществление "верховного" надзора в Империи Генерал-прокурором (он же министр юстиции); строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; несменяемость прокуроров; независимость прокуроров от "местных" влияний при принятии ими любого решения.

Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом Императора. Назначение на должности нижестоящих прокуроров и их освобождение составляло прерогативу Генерал-прокурора Российской Империи. Прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. Строго соблюдался принцип - прокурором мог быть только дворянин

На местах прокурорская власть была представлена прокурором судебной палаты, округ которой охватывал несколько губерний; прокурором окружного суда и его товарищами. Окружной суд создавался на несколько уездов, и прокурор окружного суда находился в месте постоянного пребывания суда, а его товарищи -- в уездных городах судебного округа.

Так, в Курганском уезде находился товарищ прокурора Тобольского окружного суда по Курганскому уезду. Первые упоминания о существовании этой должности в Кургане относятся к 1898 году. Но когда она была введена на самом деле, определить не удалось из-за отсутствия источников. Как выяснилось, должность товарища прокурора с 1898 по 1906 г. включительно занимал Омельченко Георгий Захарович, коллежский асессор (в 1906 г. он стал иметь титул надворного советника).

Устав гражданского судопроизводства устанавливал, что прокурор обязан давать заключения: по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских общин; по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и "умалишенных"; по спорам о подлоге документов; по делам брачным и о законности рождения; по просьбам о выдаче свидетельства на "право бедности"; по делам о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненных распоряжениями лиц административного ведомства и по некоторым другим вопросам. Деятельность прокуроров делилась на законоохранительную и обвинительную. Установленный судебными уставами, с последующими изменениями и дополнениями, порядок деятельности прокуроров в России сохранился вплоть до революции 1917 года.

Модели прокуратуры в современном мире

прокурорский надзор судебная реформа

Русский термин "прокуратура" происходит от латинского глагола procurare -- заботиться. Возникновение прокуратуры как особого института, осуществляющего наблюдение за законностью, с одной стороны, и ведущего уголовное преследование за преступления, с другой стороны, относится к XIII--XIV вв. В эту эпоху во Франции сложился особый орган государственного обвинения (в лице так называемых officier du roi, procureurs, advocates du roi, gens du roi). Впоследствии на этот орган была возложена обязанность наблюдения за законностью. Этот тип института прокуратуры был затем заимствован и другими странами (Австрия, Германия) и к началу XIX в. сделался господствующей формой организации прокуратуры на Европейском континенте.

В России прокуратура появилась в 1722 г. (Указ Петра I от 12 января 1722 г.) как орган наблюдения за законностью действий должностных лиц и охраны государственных интересов. Генерал-прокурору предписывалось надзирать за законностью деятельности Сената, а впоследствии -- и всех иных государственных органов. При обнаружении нарушения закона он был обязан предложить исправить ошибку, а в случаях неподчинения имел право "протестовать и оное дело остановить" Казанцев С.М. История царской прокуратуры. Спб.,1993. Избиравшиеся Сенатом нижестоящие прокуроры осуществляли контроль за деятельностью центральных и местных учреждений, докладывали генерал-губернаторам о выявленных недостатках. Обнаружив нарушение, прокурор сначала устно предлагал устранить его, а при неподчинении устному распоряжению мог принести письменный протест в орган, нарушивший закон, а далее -- в соответствующую коллегию или в Сенат. Принесение протеста на незаконный акт приостанавливало его действие. Если сведения о нарушениях закона поступали к вышестоящему прокурору, то он обязан был принять меры к быстрому и правильному рассмотрению дела. С созданием Министерства юстиции (1802 г.) министр юстиции стал одновременно занимать должность генерал-прокурора. Судебная реформа 1864 г. существенно изменила институт прокуратуры, лишив ее общенадзорных полномочий. Помимо функции поддержания государственного обвинения в суде, пореформенные прокуроры согласно Уставу уголовного судопроизводства наблюдали за деятельностью судебных следователей, могли присутствовать при всех следственных действиях, давать указания следователю, контролировать взятие под стражу обвиняемого, требовать дополнительного расследования. После вынесения приговора прокурор имел право на принесение апелляционного или кассационного протеста. Учреждение судебных установлений от 20 ноября 1864 г. вверяло прокурорский надзор в судах обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам (заместителям) под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. В это время появляются основы организации прокуратуры как базирующегося на иерархической дисциплине, единоначального и независимого от местных административных и судебных органов института.

По мере формирования современных национальных правовых систем в европейских странах сложились различные модели прокуратуры, которые впоследствии были перенесены и в другие части света. Особенности этих моделей характеризуются как статусом прокуратуры -- органа государственной власти, так и содержанием ее функций и полномочий.

К настоящему времени, исходя из места прокуратуры в системе государственных органов, можно выделить четыре группы стран:

1) страны, где прокуратура входит в состав министерства юстиции, хотя при этом может относиться к органам правосудия и действовать при судах, а прокуроры могут принадлежать к судейскому корпусу ("магистратуре");

2) страны, где прокуратура полностью включена в состав судебной системы и находится при судах либо пользуется в рамках судебной власти административной автономией;

Местная прокуратура в первой половине XIX в. продолжала сохранять свое значение и структуру. Конечно, время от времени появлялись отдельные указы, вносившие изменения в законодательство о прокурорском надзоре, но они касались частностей. Главное внимание губернские прокуроры в этот период уделяли просмотру решений и приговоров губернских судебных и административных учреждений.

Развитие российской прокуратуры в первой половине XIX в. шло прежде всего в направлении совершенствования бюрократического аппарата надзора. Однако повышения уровня законности достичь не удалось. Только демократизация судебной системы и государственного аппарата в целом могла обеспечить успех в этом направлении. В свою очередь переход к новой судебной системе потребовал реорганизации прокуратуры.

Реорганизация прокуратуры имела прогрессивный характер. Это был шаг вперед, по сравнению с пассивной дореформенной прокуратурой. Такая реорганизация явилась необходимой составной частью судебной реформы. Старая прокуратура не могла бы существовать рядом с новыми судами и адвокатурой. Новая прокуратура не только стала противовесом адвокатуре, но и осталась органом, строго охраняющим интересы самодержавия, «государевым оком» в судебной «республике». Стало формироваться новое поколение прокуроров, которое вскоре заявило о себе в прямом смысле во весь голос. Из рядов прокуратуры вышли такие замечательные судебные ораторы, как П. А. Александров, М. Ф. Громницкий, А. Ф. Кони, Н. В. Муравьев и др.

Наибольшую известность и авторитет прокуроры приобрели в качестве государственных обвинителей в суде. Одним из аргументов противников судебной реформы было указание на отсутствие опытных судебных ораторов. Но уже в первые годы деятельности новых судов развеялись все страхи и опасения на этот счет. В обществе стали известны имена не только выдающихся адвокатов, но и талантливых прокуроров, таких, как С. А. Андреевский, М. Ф. Громницкий, В. И. Жуковский, А. Ф. Кони, Н. В. Муравьев и др. Как отмечал А. Ф. Кони в публикуемой здесь статье, «основные черты слагавшегося русского типа обвинителя были, -- за исключением редких, но печальных уклонений в область бездушной риторики, -- спокойствие, отсутствие личного озлобления против подсудимого, опрятность приемов обвинения, чуждая к возбуждению страстей, и искажению данных дела, и, наконец, что весьма важно, полное отсутствие лицедейства в голосе, в жесте и в способе держать себя на суде. К этому надо прибавить простоту языка, свободного, в большинстве случаев, от вычурности или от громких и "жалких" слов». Таким образом, «отцы» судебной реформы стремились к тому, чтобы

Как видим, и функции, и структура прокуратуры в России не оставались неизменными. Коренная реорганизация произошла в связи с судебной реформой 1864 г., которая превратила прокуратуру в организацию обвинительной власти, но вопреки логике реформы сохранила за ней в значительной мере и надзорную власть в уголовных, гражданских и даже административных делах.

Прокуратура в XIX - начале XX века. Переход к министерской системе управления и изменение роли прокурорского надзора

Начало александровского царствования шло под лозунгом, заявленным в Манифесте о восшествии на престол: править «по законам и сердцу бабки нашей Екатерины Великой». Были восстановлены не только утраченные при Павле некоторые привилегии дворянского сословия, но и упраздненные должности и учреждения. Происходили и кадровые перестановки. Одним из первых был назначен на должность генерал-прокурора Александр Андреевич Беклешев. Уже второй раз он оказался на этом посту. Впервые он пребывал на этой должности при Павле I, с 7 июля 1799 г. по 2 февраля 1800 г. Его второе генерал-прокурорство было тоже непродолжительным. Оно закончилось 8 сентября 1802 г., хотя, по признанию многих, А. А. Беклешев по своим деловым и моральным качествам лучше многих подходил к этой должности. Генерал-прокурор был одним из активных сторонников так называемой сенатской партии, которая в 1801 -- 1802 гг. боролась за власть с Негласным комитетом, и в результате проведенной последним министерской реформы 1802 г. Беклешев оказался не у дел. При Беклешеве были восстановлены должности губернских и уездных стряпчих, а кроме того, в Петербурге --должности стряпчих в городском магистрате и надворном суде. Казанцев С.М. История царской прокуратуры. Спб., 1993 В это время генерал-прокурор хоть и не обладал той колоссальной властью, какую имел при Павле, но формально был освобожден только от обязанностей главы тайной экспедиции Сената в связи с ее ликвидацией и играл существенную роль в государственном управлении. Во всяком случае А. Чарторыжский, критикуя 10 февраля 1802 г. на заседании Негласного комитета существующую высшую администрацию, видел ее главный порок в безответственности министров, а также в отсутствии четкого разделения компетенции между Сенатом, Советом и генерал-прокурором. Казанцев С.М. История царской прокуратуры. Спб., 1993 Следовательно, надо полагать, что до образования министерств генерал-прокурор продолжал играть роль первого министра. Представители сенатской партии также требовали пересмотреть статус генерал-прокурора. Автор записки, принадлежащей неизвестному лицу (предположительно А. Р. Воронцов) и рассмотренной императором в мае 1801 г., предлагал, чтобы возвысить Сенат, ограничить власть генерал-прокурора, без чего «и с большой властью он (Сенат) бы все оставался орудием одного» Казанцев С.М. История царской прокуратуры. Спб., 1993. Граф В. Зубов, скептически оценивая подготовленный проект указа о правах Сената, заметил: «Весь тон указа Сенату в проекте Сената означает смешную и ребяческую борьбу Сената с канцелярией и с генерал-прокурором» Казанцев С.М. История царской прокуратуры. Спб., 1993 Отрицательно отозвался о проекте указа, вынесенном на обсуждение Непременного совета, и А. А. Беклешев и вовсе не потому, что ограничивались права генерал-прокурора, а потому, что в проекте, составленном из старых законов, не содержалось реальных гарантий независимости Сената. «Повторением только самого того, что ныне уже существует, и ничего не переменяется, не может Сенату в нынешнем, как сказано, слабом и бессильном действии его, доставляться какое-либо вновь подкрепление», -- говорил он.

Действительно, указ о правах Сената, если и ограничивал власть генерал-прокурора, то только в объеме, установленном еще екатерининским законодательством и практикой его применения. Но одновременно с этим указом 8 сентября 1802 г. император подписал и Манифест об учреждении министерств, который гораздо заметнее изменил роль генерал-прокурора. В соответствии с этим манифестом должность генерал-прокурора была соединена с должностью министра юстиции, которому Негласный комитет планировал передать управление судами и прокуратурой империи. Казанцев С.М. История царской прокуратуры. Спб., 1993 Соответственно он устранялся от руководства всеми административными органами как в центре, так и на местах.

В Манифесте определялись обязанности всех министров, кроме министра юстиции, который впредь до издания нового уложения должен был руководствоваться «инструкцией» генерал-прокурора (ст. III). В таком определении статуса министра юстиции Н. В. Муравьев усматривал внутреннее противоречие, ибо генерал-прокурор был не только независим от Сената, но и осуществлял за ним надзор, а как министр должен был состоять под контролем Сената, который был уполномочен «рассматривать деяния министров по всем частям их управлению вверенным», проверять их отчеты и требовать от них объяснений. Но это противоречие заключалось только в законе, на практике реального контроля за деятельностью министров Сенат не получил. Этому способствовали и создание Комитета министров, и право личного доклада министров царю. Конфирмованные доклады получали силу закона, Как писал в 1811 г. Н. М. Карамзин, министры, "сказав: „я имел счастье докладывать государю", загрождали уста сенаторам, а сия мнимая ответственность была доселе пустым обрядом". Казанцев С.М. История царской прокуратуры. Спб., 1993

Первым министром юстиции был назначен известный поэт Гавриил Романович Державин, освобожденный от финансовых и административных дел министр юстиции стал больше внимания уделять местной прокуратуре. 22 сентября 1802г. Г.Р.Державин подписал циркулярный ордер, направленный губернским прокурорам. Поводом для его издания стал рапорт эстляндского губернского прокурора барона Беллинсгаузена, в котором он просил генерал-прокурора дать разъяснения по некоторым спорным вопросам, вставшим в связи с восстановлением прежних учреждений и. должностей. Основываясь на «Учреждении о губерниях» и законах от 8 сентября 1802 г., министр юстиции сводит свою инструкцию для местного надзора к семи главным положениям:

1. Подтверждается обязанность губернского прокурора о всяком незаконном решении в присутственных местах сообщать губернскому правлению и одновременно генерал-прокурору, но не останавливая исполнения. П. Полежаев весьма положительно оценивал отмену права приостанавливать исполнение, чем основано его суждение о злоупотреблениях этим правом не совсем ясно, хотя, конечно, при тех порядках любой чиновник, в том числе прокурор, не упускал возможности использовать любое право в личных интересах. Но не требует доказательств то, что прокурорские протесты, приостанавливающие исполнение решений, замедляли судопроизводство и без того неторопливое. Вместе с тем, имея положительное значение для ускорения и упрощения судопроизводства, эта мера привела к снижению эффективности прокурорских протестов и их дальнейшей формализации.

2. В случаях, когда прокурор обнаруживал незаконное постановление или распоряжение губернского учреждения, основанное на предписании какого-либо министра, он должен был только доводить это до сведения министра юстиции, поскольку «никакое напоминание или представление присутственному месту не будет уже прилично». Это положение -- тоже вполне естественное ограничение прокурорского надзора в условиях бюрократической системы.

3. Прокурорам предписывалось три раза в год представлять министру юстиции рапорты о тех правонарушениях, которые невозможно было предотвратить, с объяснением причин и предложением мер для предотвращения таковых впредь для пользы службы, «интересов императорского величества и облегчения народа». Эти предложения должны были составлять исходный материал для ежегодного отчета, представляемого Сенату министром юстиции.

4. Г. Р. Державин в своем ордере к прежним ведомостям, представляемым губернскими прокурорами в Петербург (о числе решенных и нерешенных дел и о колодниках), прибавил еще подробные ведомости по делам о должностных и общеуголовных преступлениях. В ведомостях о колодниках должны были уточняться сведения о режиме их содержания и состоянии тюрем. Прокуроры должны были докладывать, «имеют ли тюрьмы необходимые к человеческой жизни выгоды, как-то -- теплоту, сухость и свежий воздух, не изнуряются ли какими тяжкими сверх мер работами и проч.».

5. Ордер впервые возлагал на прокуроров надзор за следствием как особую сферу контроля. Они должны были наблюдать, «не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода на обвинение невинности», вместе с тем должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениями преступникам.

6. В надзоре по делам гражданским главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении «всякого рода притеснений и волокит».

7. Наиболее прогрессивным представляется последний пункт ордера, в котором прокурорам рекомендуется «всю не столь нужную переписку оставить» и от излишней «елико возможно « уклоняться», поскольку она «более служит к наполнению ненужными бумагами архива, нежели к споспешествованию в течении дел».

Несмотря на активность, проявленную Г. Р. Державиным и в руководстве прокуратурой, и в борьбе с Сенатом, он оставался в должности министра юстиции менее года. Главной причиной его отставки стал его характер. Александр I был недоволен стремлением своего генерал-прокурора поучать монарха и оспаривать его указания. Державин был с почетом отправлен на пенсию, а на его место царь назначил более покладистого вельможу князя Петра Васильевича Лопухина. Так же как и Беклешев, Лопухин был вторично назначен на I пост генерал-прокурора. Он пребывал в этой должности при Павле I, в 1798--1799 гг. На сей раз его генерал-прокурорство было более продолжительным. Из министерства юстиции Лопухин в 1810 г. перешел на должность председателя департамента гражданских и духовных дел Государственного совета. В 1816 г. он стал председателем Государственного совета. Но ни длительное генерал-прокурорство Лопухина, ни его последующее пребывание на высших государственных должностях не внесли принципиальных изменений в организацию и деятельность прокурорского надзора. Тенденции бюрократизации прокуратуры и ее сращивания с администрацией продолжали усиливаться. В то же время попытки некоторых губернских властей непосредственно подчинить своему влиянию прокуроров встречали решительный отпор как в центре, так и на местах. Так, когда в 1805 г. минский губернатор стал требовать у прокурора собрать для него сведения в Минском суде, министр юстиции, узнав об этом, предложил Сенату дать указ всем управляющим губерниями, в котором напомнить о запрещении давать какие-либо ордера или предписания губернским прокурорам, как непосредственно подчиненным только генерал-прокурору. Казанцев С.М. История царской прокуратуры. Спб., 1993

В целом же первую половину XIX в. можно считать периодом застоя в истории русской прокуратуры. Конечно, время от времени появлялись указы, вносившие изменения или уточнения в законодательство о прокурорском надзоре, но, как заметил Н. В. Муравьев, «касаясь второстепенных частностей, они не внесли никаких существенных изменений в прокурорское учреждение того вида, в каком оно вышло из законодательных работ эпохи Екатерины II и Александра I». Прокурорский надзор. Под ред. Сухарева А.Я. М., 2003

Изменения, внесенные указами, изданными до Свода законов (1832 г.), касались правил отношения между губернскими прокурорами и уездными стряпчими, порядка увольнения стряпчих, участия уездных стряпчих в ревизии казначейства. В 1808 г. были учреждены должности удельных стряпчих, в 1815 г. прокуроры обязывались присутствовать при освидетельствовании сумасшедших. Кроме того, в сенатских указах устанавливались порядок командирования прокуроров, участия в надзоре за отдельными присутственными местами, л также особые структуры прокуратуры в некоторых регионах, в частности в Одессе, Таганроге, Бессарабии. В Сибири, например, наряду с должностями губернских и уездных стряпчих, учреждались областные и окружные стряпчие.

Нередко в указах подтверждались некоторые права и обязанности прокуроров и стряпчих. Так, в 1803 г. Сенат напомнил сначала стряпчим о необходимости наблюдать за исполнением канцелярского порядка, а затем прокурорам о том, что они не должны ослаблять исполнение своих обязанностей. Позже и губернским начальникам напомнили, что они обязаны принимать представления прокуроров и стараться прекращать обнаруженные ими непорядки. В 1810 г. губернских прокуроров было велено пропускать к осмотру рабочих и смирительных домов. Неоднократно подтверждалась обязанность губернских стряпчих ходатайствовать за лиц, отыскивающих свободу от крепостной зависимости, но на практике они эти дела перекладывали на уездных стряпчих.

Таким образом, в XIX в. задачи и значение генерал-прокурорской власти были резко ограничены. Формально ничего не изменилось, поскольку надзор за Сенатом сохранялся, но фактически в связи с превращением Сената в преимущественно судебный орган, образованием новых высших государственных органов (Комитета министров и Государственного совета), на которые надзорная власть генерал-прокурора не распространялась, министр юстиции потерял, роль «ока государева». Из надзора за правительством, каким мыслился прокурорский надзор Петром Великим, в XIX в. он превращается в правительственный надзор за судами и местными административными органами.

Министр юстиции, получив в свое распоряжение солидный штат чиновников министерства, а также обер-прокуроров и обер-секретарей Сената, число которых увеличивалось с ростом его департаментов, не практиковал личное присутствие в. Сенате, его обязанности там исполнял товарищ министра и обер-прокуроры. В соответствии со ст. 1905--1907 ч. 2 I т. Свода законов непосредственно на товарища министра возлагался надзор за сенатскими ревизиями, наблюдение за движением арестантских дел и некоторых других. Товарищ министра вместе с тем выступал как начальник по отношению ко всем обер-прокурорам и прокурорам на местах, хотя сам никакого собственно прокурорского звания не имел. Министр юстиции и его товарищ осуществляли руководство центральной и местной прокуратурой преимущественно в письменной, канцелярской форме.

На обер-прокуроров возлагался надзор за подготовкой до-хладов по делам в Сенате. В случае необходимости они давали объяснения по делам, присутствуя не только при слушании дела, но и при вынесении решения. Подготовленные определения и постановления поступали к сенаторам после их визирования у прокурора надписью «читал». Подписанный сенаторами документ вновь поступал к обер-прокурору, и только с его резолюцией «исполнить» вступал в законную силу. На обер-прокуроров возлагался также надзор за отчетами и статистическими донесениями, которые поступали из Сената в Министерство юстиции. В случае несогласия обер-прокурора с решением департамента оно признавалось недействительным и дело подлежало переносу в общее собрание. В Своде законов подробно регламентировался порядок соглашения мнений прокуратуры и Сената (ст. ст. 129--150 ч. 2 т. I).

Обер-прокурорский надзор не оставался неизменным на протяжении первой половины XIX в. Образовательный и моральный уровень обер-прокуроров постоянно возрастал. Если И, И. Дмитриев, известный писатель своего времени и министр юстиции в 1810--1814 гг., жаловался, что его обер-прокуроры были более опытны «в снискании полезных связей, нежели в сенатском делопроизводстве», то постепенно, хотя и первое качество не было утрачено, второе приобреталось.

Развитие высшего образования, в том числе и юридического, безусловно, способствовало замещению должностей обер-прокуроров знающими юристами. Это было тем более необходимо, что большинство сенаторов не имело высшего образования. Так, в 1853 г. 3/4 сенаторов не только не имели юридического образования, но и вообще не изучали права. О. А. Пржеславскин в своих воспоминаниях писал о Сенате 20-х годов: «Кто довольно стар для того, чтобы помнить описываемое время, тот знает, что такое был тогда Сенат. Это были разделенные на департаменты группы лиц заслуженных из разных ведомств, большею частью очень почтенных, но утомленных службою до полной апатии и с весьма немногими исключениями дряхлых старцев. Притом же очень немногие имели если не теоретическую, то хотя бы практическую подготовку к занимаемому ими судебному званию».

Создание III отделения собственной его императорского величества канцелярии и корпуса жандармов, которые согласно инструкции должны были, помимо всего прочего, пресекать «злоупотребления, беспорядки и закону противные поступки» и вообще «всякое зло» и наблюдать, чтобы «спокойствие и права граждан не могли быть нарушены», не только не способствовало повышению роли прокуратуры, но подрывало сам принцип законности и свидетельствовало о неспособности режима бороться не только с политической, но и с должностной преступностью легальными методами. Жандармы и агенты III отделения стали выполнять некоторые функции давно упраздненных фискалов; только теперь не прокуратура осуществляла надзор за ними, а они за нею, так же как и за другими губернскими органами. Как отмечает исследователь историк III отделения И. В. Оржеховокий, «централизованный в общегосударственном масштабе жандармский надзор» был представлен как «новое направление» в организации и деятельности политической полиции, однако даже сами жандармы не считали свою инструкцию оригинальной. Например, штаб-офицер корпуса жандармов Л. И. Ломачевский отмечал, что «инструкция жандармам в главных чертах сходна с сущностью наказа, данного Екатериной II губернским прокурорам». Казанцев С.М. История царской прокуратуры. Спб., 1993 И те и другие должны были доносить начальству о «законопротивных поступках и преступлениях», о нарушении «общей тишины и верности присяге», о «казенном и общественном ущербе» и т. п. Множественность органов надзора и инстанций отнюдь не способствовала его эффективности.

Характеризуя губернскую прокуратуру, Н. В. Муравьев писал; «Едва ли можно найти в Своде учреждение более сбивчивое и казуистически сложное и в то же время более неопределенное и бесформенное, невзирая на ту мелочную регламентацию, которою отмечены многочисленные и разбросанные постановления о местном прокурорском надзоре». Казанцев С.М. История царской прокуратуры. Спб., 1993 Главной основной функцией прокуратуры оставался надзор, но, кроме того, можно выделить и еще, по крайней мере, две функции, носившие дополнительный, вспомогательный характер. Одну из них Н. В. Муравьев называет судебно-исковой, другую мы бы назвали юрисконсультской. Однако редакторы Свода законов все указанные функции объединили в понятие «действий по надзору». Перечень их, как отмечал Н. В. Муравьев, «отличался поразительным смешением общего с частным и крупного с мелким». Казанцев С.М. История царской прокуратуры. Спб., 1993 В одной статье содержались такие разные и несоизмеримые обязанности, как «наблюдение за точным исполнением узаконений, охранение порядка, ими установленного, и содействие к пресечению противных им деяний и зло употреблений» и «участие в свидетельстве одежды и обуви пересылочных арестантов»; «повсеместное охранение выгод и польз казны» и «отвращение подлогов в .приписке купцов к семейным капиталам»; «возбуждение дел безгласных» и «присутствие при продаже недвижимых имуществ с публичного торга».

Прокурорский надзор по Своду законов имел три направления: 1) охранение общего благоустройства в губернии,. 2) казенные дела и 3) суд и расправа, -- каждое из которых, имело не менее десяти подразделений.

Помимо пресловутого просмотра журналов всех губернских органов, прокурор должен был лично участвовать в рекрутском присутствии, в освидетельствовании сумасшедших, присутствовать в дворянском собрании, при всяких казенных торгах и подрядах и при свидетельстве казенного имущества. Кроме того, он участвовал в качестве члена во всех губернских комитетах (земских повинностей, народного продовольствия, статистическом, тюремном), а также и в общем губернском присутствии, которое созывалось губернатором «в делах особа важных и чрезвычайных».

Свод законов не только возлагал на прокуратуру обширные обязанности, но и предоставлял ее сотрудникам для их реализации соответствующие права: 1) лично присутствовать во всех губернских и уездных судебных и административных органах, выступать там и делать чиновникам этих учреждений устные замечания и напоминания, 2) знакомиться с любым делом и требовать от чиновников любые сведения, 3) вносить в соответствующие учреждения письменные протесты и представления по фактам нарушения закона, 4) давать заключения по юридическим вопросам, 5) сообщать по начальству, вплоть до министра юстиции, об обнаруженных злоупотреблениях и правонарушениях.

Казалось бы, по своему правовому положению губернский прокурор должен был стоять вровень с губернатором или, по крайней мере, быть вторым человеком в губернии. Но на практике власть губернской прокуратуры была эфемерной, и, несмотря на усилия отдельных ее представителей, она не только не препятствовала, но во многих случаях даже способствовала беззаконию, творящемуся чиновниками суда и администрации. Бюрократизм и формализм, присущие прокурорскому надзору и прежде, в 30--40-е годы XIX в. достигли апогея. Господствующей формой .прокурорской деятельности становится просмотр журнальных определений присутственных .мест. Рязанский губернский прокурор Ланге вспоминал: «Каждому прокурору приходится в течение года прочесть от 34 до .37 тысяч постановлений различных присутственных мест, судебных, административных, хозяйственных, благотворительных и даже технических. Если положить каждое постановление круглым числом в два листа (бывает 20, 30 и даже 300 листов), то прокурору приходится ежегодно прочесть не менее 75 тысяч листов, или по 200 листов в день (без отпусков, выходных и праздничных дней. -- С.К.) ... А между тем у прокурора столько есть еще и других занятий.. .». Казанцев С.М. История царской прокуратуры. Спб., 1993

Наряду с невыполнимостью стоящих перед прокуратурой задач, пассивность ее работников была обусловлена и их тесной связью с местной администрацией. Хотя формально губернский прокурор был независим от местных органов и подчинялся непосредственно генерал-прокурору, и губернаторы не имели права приказывать прокурорам, однако, как уже говорилось, за содействием в удовлетворении своих протестов прокурор должен был обращаться к губернатору. Кроме того, камера прокурора находилась при губернском правлении, а сумма расходов на нее, равно как и на канцелярию уездного стряпчего, определялась губернатором совместно с губернским правлением. Кстати, стряпчие находились в еще большей зависимости от губернской администрации. Это вело к тому, что опротестование решений и действий губернатора и даже губернского правления было для прокурора делом малоперспективным и малоприятным.

По происхождению прокуроры были выходцами, как правило, из дворянских бедных фамилий, но нередко попадались люди и из других сословий: духовенства, разночинцев, купечества. Чаще всего они назначались из числа местных чиновников (губернских стряпчих, уездных казначеев, асессоров палат). В любом случае это были люди небогатые, живущие преимущественно от доходов службы и не заинтересованные портить отношения с губернским начальством.

Пассивность губернской прокуратуры была вызвана и тем, что Министерство юстиции не поощряло протесты и представления прокуроров, особенно если они обостряли отношения Министерства юстиции с другими ведомствами. Протесты прокуратуры о нарушениях закона местной администрацией или принимались генерал-прокурором к сведению, или направлялись соответствующим должностным лицам с осторожной просьбой обратить внимание на отмеченные прокурором недостатки. Такая «стратегия» Министерства юстиции приводила к тому, что и суды, и прокуратура превратились в придаток администрации. Министр внутренних дел С. С. Ланской в минуту откровенности говорил, что «администрация ездит на юстиции», сопровождая это даже соответствующими жестами.

Одним из наиболее серьезных пороков административной и судебной системы дореформенной России, с которым была призвана бороться прокуратура, являлось взяточничество. Еще Екатерина призывала прокуроров бороться со «зловредными взятками». Эта цель декларировалась и во всех редакциях Свода законов. Практически все мемуаристы, писатели и исследователи, обращаясь к этой эпохе, отмечают широкое распространение взяточничества в провинции. И. С. Аксаков писал отцу в 1851 г.: «Вы не знаете, что такое провинция, когда в ином уездном городе от первого до последнего буквально все взяточники, да и в губернском городе, по совести, никому нельзя и руки подать». Казанцев С.М. История царской прокуратуры. Спб. 1993

В середине XIX в. прокуратура становится одним из наиболее образованных отрядов русского чиновничества. В 1853 г. высшее образование имели 27 губернских прокуроров (51,9%),из них 16 человек окончили Училище правоведения, среднее образование получили 14 человек (26,1%), низшее -- 2, домашнее-- 9. Следовательно, более половины прокуроров имели специальное юридическое образование, а лица, получившие высшее и среднее образование, составляли 78,8%. Основная же масса чиновников не имела даже среднего образования. А. В. Никитенко в 1861г. писал в своем дневнике: «В продолжение двух или трех лет с 1857 г. из всех университетов, лицеев, училищ правоведения выпускалось ежегодно 400 человек, кроме медиков». В то время как число вакансий на гражданской службе ежегодно составляло 3 тыс. С 1840 по 1862 г. получили юридическое образование в университетах России (без национальных окраин) 3650 человек. К этому числу можно прибавить несколько сот выпускников лицеев и. Училища правоведения, подготовленных за то же время.

Роль прокурора и стряпчих в уголовном процессе и в XIX в. определялась формулой Екатерины II: они -- «по званию их суть взыскателя наказания по преступлениям и вместе защитники невинности». Практика показала, справедливо отметил Н. В. Муравьев, что «эта отвлеченная комбинация противоположных обязанностей в действительности неосуществима и одна из них всегда будет парализовать другую и искать себе выхода в третьей». Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М. 1889 В качестве «взыскателей наказания» прокуроры должны были возбуждать уголовное преследование, особенно по делам «безгласным, по коим нет истца», т. е. потерпевшего. На этом участие прокурора в предварительном следствии заканчивалось, так как практически законность расследования прокурор мог проверить в суде или же при получении журналов для визирования, а стряпчие могли лишь присутствовать при проведении следствия. Последние непосредственно производили следственные действия лишь в трех исключительных случаях, указанных в законе: 1) по особо важным делам в составе коллегиальной следственной комиссии; 2) губернский стряпчий -- по должностным преступлениям, только по поручению губернского правления; 3) уездный стряпчий-- в составе временного отделения земского суда по делам, о скоропостижной смерти, для открытия истинной ее причины.

В качестве «защитников невинности» прокурорам и стряпчим поручалось «пещись в особенности о том, чтобы обвиняемый воспользовался всеми способами, законом к его защите предоставленными». К ним должны были обращаться депутаты от сословий, допущенные к присутствию при производстве следствия, если обнаруживалась «наклонность к отягощению судьбы обвиняемого». Обязательным было присутствие стряпчих только при допросах глухонемых обвиняемых и тех, кто не знает языка, на котором производится следствие, Но и эти обязанности выполнялись, как правило, формально. Во всяком случае, даже многие представители администрации не рассматривали прокуроров и стряпчих в качестве защиты.

В гражданском процессе прокуратура также предстает в двух ипостасях: как надзиратель законности, как поверенный по казенным делам и делам некоторых категорий частных лиц. В первом качестве прокуроры получали для заключения из судебных учреждений все дела, касающиеся казенного интереса, наблюдали за своевременным поступлением в казну штрафных денег и сборов за гербовую бумагу и, наконец, просматривали все решения гражданских судов. Выступая в качестве истцов по делам казны, они пользовались всеми правами сторон. Они также вели дела городских обществ, церквей, монастырей, некоторых других юридических лиц, а также физических лиц (отыскивающих свободу, сумасшедших и других, не имеющих возможности самостоятельно защищать свои права).

Следует заметить, что с созданием в 1837 г. Министерства государственных имуществ были учреждены и должности стряпчих этого ведомства, причем ни в законе, ни в судебной практике так и не было проведено разграничения их функций с функциями губернских по казенным делам стряпчих. Как отмечал П. Полежаев, «часто губернские судебные места вызывают к поверке записок и к выслушиванию решения одного стряпчего вместо другого». По его мнению, несмотря на это дублирование и, может быть, благодаря ему, интересы казны стряпчие и прокуроры защищали достаточно активно. Этого нельзя оказать об иных лицах, ведение дел которых возлагалось на прокуратуру. Чаще всего стряпчий узнавал об обстоятельствах защищаемого им дела только «при рукоприкладстве записки».

Подводя итоги полуторавекового пути, пройденного прокуратурой до судебной реформы 1864 г., следует подчеркнуть, что благородные цели и принципы прокурорского надзора, закрепленные в законодательстве, на практике оказались неосуществимы. Прокуратура не могла организовать строгий надзор за законностью даже в периоды наивысшего могущества: генерал-прокуроров. Полная несостоятельность прокурорского надзора обнаружилась в первой половине XIX в., после перехода от коллегиальной к министерской системе управления. Генерал-прокурор, превратившись в министра юстиции, не только фактически, но и формально перестал быть «оком государевым». Центр тяжести прокурорского надзора был перенесен из столиц в провинцию, он становится все более формальным и бюрократическим, эффективность его приближается к нулю. Не случайно в эти годы основной формой прокурорского надзора является пресловутый просмотр и визирование журналов присутственных мест. Не только дисциплинарные проступки, но даже и преступления должностных лиц, в том числе взяточничество и казнокрадство, к борьбе с которым особо призывал прокуроров закон, оставались вне досягаемости, а нередко и вне поля зрения этих блюстителей законности. Те немногие, как правило, молодые сотрудники прокуратуры, которые пытались честно и добросовестно исполнять свои обязанности, рисковали оказаться в состоянии войны со всеми чиновниками губернии.

Беспомощность и бесполезность прокуратуры была обусловлена не только пороками всей системы бюрократического централизма самодержавия, но и недостатками самого этого института. Во-первых, прокурорский надзор был подчинен исполнительной власти в лице одного из министров. Во-вторых, прокуратура не представляла собой стройной целостной системы, отсутствовал единый законодательный акт о ее организации и деятельности. В-третьих, сфера надзора и конкретные функции прокуроров были обширны и неопределенны до такой степени, что их добросовестное исполнение было нереально. Все это приводило к тому, что прокуратура на протяжении царствования Александра I и Николая I находилась в состоянии глубокого застоя и требовала, как и другие структуры государственной власти, коренной реорганизации.

Судебная реформа 1864 года и реорганизация прокуратуры

Демократические реформы 60-х годов не могли не затронуть и институт прокуратуры. Ее бессмысленная бюрократическая организация должна была пасть или преобразиться в связи с созданием демократических судебных органов, адвокатуры и демократизацией местного управления. Реформы неизбежно подняли уровень законности, вернее, только благодаря им и были созданы основы законности в России. Как уже отмечалось, о законности в предшествующий период можно говорить лишь условно, с большими оговорками. Причем утверждение законности было достигнуто не за счет усовершенствования прокурорского надзора, а сопровождалось упразднением общего надзора прокуратуры.

Подготовка реформ показала, что повышения уровня законности развитием бюрократического аппарата надзора, каким была прокуратура, достичь не удается. Только гарантии законности со стороны демократически формируемых судебных органов могли обеспечить успех. Но переход к новой судебной системе требовал и реорганизации прокуратуры.

Первым законопроектом, в котором намечались существенные изменения роли прокурорского надзора, был проект Устава гражданского судопроизводства (1857г.). Он носил еще недостаточно демократический, бюрократически-либеральный характер. Гражданский процесс в то время являлся одной из наиболее консервативных отраслей права Российской империи, но и здесь либеральный порыв II отделения императорской канцелярии поднял на поверхность вынашиваемые прогрессивно настроенной бюрократией «непреложные начала юридической науки», в числе которых были отделение власти судебной от административной, уничтожение канцелярской тайны введение гласного, устного и состязательного процесса, учреждение сословия присяжных поверенных.

Новые принципы судопроизводства повлекли за собой изменение функций прокуратуры. Проект предусматривал заме. ну существовавшего порядка прокурорского опротестования решений судов заключениями прокуроров и стряпчих в судебных заседаниях. Но это предложение II отделения, ограничивающее судебные функции прокуратуры, не нашло понимания в министерствах. Министр государственных имуществ писал: «По проекту же нового устава гражданского судопроизводства, прокурорский надзор даже еще ослабляется: он уже не имеет для судебных инстанций никакой обязательной силы, э одни предварительные заключения стряпчих и прокуроров в делах казенных учреждений не могут сохранить существующие « меры охранения казенного интереса». Того же мнения придерживались министр юстиции и министр императорского двора.

Еще в большей степени на судьбу прокуратуры должны были повлиять новые принципы судоустройства и уголовного судопроизводства, провозглашенные в соответствующих проектах 1859--1860 гг. Они предусматривали введение состязательного гласного процесса, право обвиняемого на защиту, презумпцию невиновности, реформу следствия, создание адвокатуры и, наконец, реорганизацию прокуратуры.

Проект положения о судоустройстве произвел настоящий переворот в организации прокурорского надзора. Прежде всего, как писал 15 апреля 1860 г. глава II отделения граф Д. Н. Блудов в объяснительной записке к этому проекту, «вместо нынешних губернских прокуроров и стряпчих под разными наименованиями предполагается иметь при каждой палате и при каждом суде уездном одного прокурора, с одним или несколькими товарищами». Менялась не только структура органов прокуратуры, но и их функции. Так, ст. 145 проекта возлагала на них надзор за органами юстиции (судами, адвокатурой, нотариатом), надзор за следствием и исполнением решений и приговоров, и, наконец, самое главное -- прокурор становился активным участником судебного процесса, выступая с заключениями по делам.

Обсудив проект устава о судоустройстве, Государственный совет пришел к выводу, что организация прокуратуры должна быть основана на следующих началах:

При каждом уездном или окружном суде или при каждой судебной палате желательно иметь особого прокурора, а в тех случаях, когда необходимо, министр юстиции назначает ему товарищей.

При кассационном суде учреждается должность обер-прокурора.

Удаление от должности прокуроров (так же как и судей) допускается не иначе как по суду за преступления и проступки.

В процессе подготовки судебной реформы с интересным пожеланием выступил К. П. Победоносцев. Он считал, что было бы полезнее отделить должности министра юстиции и генерал-прокурора, что «необходимо всячески ограничить распорядительную власть прокурора, но надо вооружить его правом подать ему все способы настаивать, выводить наружу нарушения и возбуждать вопросы об ответственности нарушителей. Но это разумное предложение, по-видимому, не было воспринято отцами судебной реформы, находившимися во власти старых стереотипов.

И в проектах, и в замечаниях на них много места уделялось преобразованию следствия и надзору за следствием и дознанием. По Своду законов надзор за производством следствия принадлежал не только стряпчему и прокурору, но и земским судам. Следствие проводилось, как правило, становыми приставами. Для наблюдения за быстротой, беспристрастностью и точностью следствия прокурорам предоставлялось право знакомиться с делами и давать указания о дополнении следствия. На практике же прокурор и стряпчий редко пользовались этими правами, особенно если следствие проводилось вне губернского или соответственно уездного города. Кроме того, по наиболее важным делам чины прокурорского надзора должны были сами выступать в качестве следователей. Поэтому чаще всего губернские прокуроры узнавали о делах лишь тогда, когда они поступали в суд второй инстанции.

В подготовленных Государственной канцелярией в 1862 г «Основных положениях преобразования судебной части в России» отношение к вопросу о надзоре за следствием существенно изменилось. Было решено возложить на прокурора целиком не только надзор, но по существу и руководство следствием. Прокурор получил право требовать от следователя «чтобы была, принята та или другая мера». Прокурорский надзор был распространен и на дознание, проводимое полицией. Прокурору было поручено составление обвинительного акта по материалам следствия и поддержание обвинения в судебном заседании. Заключение о придании суду и прекращении следствия также принадлежало прокуратуре.

В процессе подготовки «Основных положений» претерпел» значительные изменения и другие стороны прокурорского надзора. Прокурору было предоставлено право «предлагать суду свое заключение о применении закона о наказаниях, а в случаях, законом определенных, требовать посредством протеста,, чтобы приговор был пересмотрен высшим судом». В «Основных положениях» было закреплено высказанное графом; В. Н. Паниным и Н. А. Буцковским предложение предоставить прокурору право на обвинительную речь в судебном заседании, а не только на прочтение обвинительного заключения.. Кроме того, прокурорам предоставлялось право законодательной инициативы, которое могло быть реализовано через министра юстиции.

Принципиально менялась роль прокурора в уголовном процессе. Ст. 47 провозглашала, что «постоянный надзор за производством следствий принадлежит исключительно прокурору». В условиях состязательного процесса при устном и гласном судопроизводстве на него возлагалась новая функция -- поддержание обвинения в суде. Для ее осуществления прокурору предоставлялись все права участника процесса и целый ряд особых прав (например, право протеста на решения судов первой инстанции). Прокуроры, равно как и другие чины судебного ведомства, за преступления и проступки по службе подлежали суду только по постановлению кассационного департамента Сената, однако от принципа несменяемости прокуроров авторы «Основных положений» уже отказались.

В гражданском процессе круг дел, в которых принимал участие прокурор, был ограничен делами казны, лиц, состоящих под опекой, безвестно отсутствующих и некоторых других. Прокурор мог требовать рассмотрения того или иного дела при закрытых дверях и обжаловать решения по казенным делам в кассационном порядке.

После опубликования «Основных положений» из чиновников различных ведомств с привлечением ученых-юристов была, составлена специальная комиссия во главе с государственным секретарем В. П. Бутковым для подготовки и редактирования, уставов. В нее вошли три обер-прокурора (Н. Л. Буцковский,, К. П. Победоносцев и М. Е. Ковалевский) и три губернских-прокурора (московский -- Д. А. Ровинский, могилевский -- Попов, симбирский -- Принтц.).

С серьезной критикой прокурорского надзора за судами выступил в печати известный ученый-криминалист, позже выдающийся адвокат В. Д. Спасович: «Так как прокурор только административный чиновник, подвластный министру юстиции, то поручать ему надзор за судами значит то же, что делать суды, установленные для охраны закона от нарушений как со стороны частных лиц, так и со стороны администрации, подначальными той же администрации. Общество не нуждается ни в каких других стражах, кроме судов, ни от кого не зависящих и стоящих под нравственным контролем одного только общественного мнения. За судами могут только надзирать судьи, высшие над низшими, если к этим стражам закона приставлены будут присматривающие за ними надзорщики, то кто же будет в свою очередь присматривать за этими надзорщиками». Вероятно, это мудрое соображение великого юриста потонуло в потоке публикаций и откликов. Но, возможно, оно стало известно редакторам судебных уставов и было отвергнуто, поскольку они полагали, что прокуроры не только не ограничат судебную власть своим надзором, а, напротив, будут способствовать ее возвышению. Во многом их надежды оправдались, но время показало, что и критика В. Д. Спасовича была не лишена оснований. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М. 1889