Особливості функціонування місцевого управління і самоврядування в Україні

Размещено на http://allbest.ru/

Зміст

Вступ

1. Загальна характеристика

2. Правові засади діяльності

3. Адміністративно правовий статус

4. Організаційно-функціональна структура

5. Порядок виконавчо-розпорядчої діяльності

6. Відповідальність за неналежне виконання (посадових обов'язків) свої функцій

Висновок

Список використаної літератури



Вступ

Принцип місцевого самоврядування є однією з найважливіших ознак будь-якої демократичної держави. Це питання є також досить актуальним і для України, де після прийняття закону "Про місцеве самоврядування в Україні" залишилося багато складних проблем щодо практичної реалізації теоретичних положень.

Як визначено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", місцеве самоврядування - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади -- жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста -- самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Територіальна організація самоврядування в Україні ґрунтується на поєднанні загальнодержавних і місцевих інтересів.

Серед найважливіших ознак органів місцевого самоврядування виділяють їх правову, організаційну, матеріальну та фінансову автономії.

Місцеве самоврядування має свою систему, що складається з територіальної громади, сільської, селищної та міської ради, сільського, селищного і міського голови, виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, районних і обласних рад.

Метою цієї праці є дослідження і функціонування місцевого управління і самоврядування в Україні.



1. Загальна характеристика

Місцеве самоврядування - багатогранне та комплексне політико-правове явище, яке може характеризуватися різнобічно. Аналіз Конституції України (1996 р.) дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування як об'єкт конституційно-правового регулювання виступає в якості:

· по-перше, відповідної засади конституційного ладу України;

· по-друге, специфічної форми народовладдя;

· по-третє, права жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення.

Згідно ст. 5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. З даного конституційного положення прямо випливає, що органи місцевого самоврядування не входять до єдиного державного механізму і, в силу цього, місцеве самоврядування можна розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади. Основними формами місцевої демократії є (див. схему 1).

Згідно ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, тобто через певний структурно-організаційний механізм, який іменується системою місцевого самоврядування [1].

Система місцевого самоврядування в структурно-організаційному плані являє собою сукупність органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та організаційних форм, за допомогою яких відповідна територіальна громада або її складові частини здійснюють завдання та функції місцевого самоврядування, вирішують питання місцевого значення.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) до елементів системи місцевого самоврядування відносить:

· територіальну громаду;

· сільського, селищного, міського голову;

· виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

· районні в місті ради, які створюються у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради;

· районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

· органи самоорганізації населення [2].

У структурі системи місцевого самоврядування можна виділити два основних елементи - територіальну громаду та органи місцевого самоврядування.

Схема 2 показує склад органів місцевого самоврядування України:



Територіальна громада - це основний суб'єкт місцевого самоврядування, її складають жителі села (кількох сіл), селища, міста.

За обсягом правоздатності та дієздатності своїх членів територіальна громада є неоднорідною - її складають жителі села, селища, міста, які мають різний правовий статус (громадяни України, іноземці, особи без громадянства). Члени міської громади - громадяни України, які досягли 18 річного віку та не визнані судом недієздатними - є активними суб'єктами міського самоврядування. Вони мають право обирати органи і посадових осіб місцевого самоврядування, бути обраними або призначеними до органів місцевого самоврядування або їх посадовими особами, брати участь у місцевих референдумах, зборах громадян за місцем проживання та користуватися іншими передбаченими Конституцією України, законами України та статутами територіальних громад правами на участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Територіальна громада безпосередньо вирішує питання, віднесені до відання місцевого самоврядування використовуючи різні форми прямої демократії.

Сільські, селищні, міські, районні у містах (у разі їх створення) ради - представницькі органи місцевого самоврядування, які представляють відповідні сільські, селищні, міські або внутрішньо міські (районні у місті) територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України.

Загальний склад сільської, селищної, міської, районної у місті у рад й визначається відповідною радою самостійно в межах, визначених Законом України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Обласні та районні ради мають дещо іншу, ніж сільські, селищні, міські ради природу. Вони не виступають представницькими органами обласних та районних громад, Конституція України не визнає наявності таких громад і не розглядає населення області, району як суб'єкти місцевого самоврядування, а обласні, районні ради конституюються як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Загальний склад обласної, районної ради визначається відповідною радою самостійно в межах, визначених Законом України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». При цьому Закон передбачає, що загальний склад районної ради визначається з урахуванням кількості територіальних громад адміністративно-територіальних одиниць, що входять до складу району. Територіальні громади в межах району повинні мати в районній раді рівну кількість депутатських мандатів. При цьому у разі наявності у районі до 10 (включно) територіальних громад кожна територіальна громада має бути представлена в районній раді не менш як 4 депутатами, від 11 до 30 (включно) - 3 депутатами, понад 30 - 2 депутатами. В цілому загальний склад районної ради не повинен перевищувати 120 депутатів [13].

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Він здійснює три основні функції:

1) представляє територіальну громаду у відношеннях з іншими територіальними громадами, органами державної влади, підприємствами, установами і організаціями;

2) головує на пленарних засіданнях відповідної ради;

Очолює виконавчий комітет відповідної ради. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Виконавчий комітет ради утворюється відповідною радою на строк її повноважень у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови із питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради.

Очолює виконавчий комітет відповідно сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради - голова відповідної ради. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.



2. Правові засади діяльності

Відбиваючи прагнення українського народу розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу, Конституція України у статті 7 закріпила принцип, згідно з яким “в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування”. Отже, Конституція України покладає на державу функцію підтримки місцевого самоврядування як однієї з підвалин демократичного ладу.

Поняття місцевого самоврядування визначається пунктом 1 статті 3 Європейської Хартії місцевого самоврядування, прийнятої 15 жовтня 1985 р. державами - членами Ради Європи у Страсбурзі, підписаної там же від імені України 6 листопада 1996 р. і ратифікованої Верховною Радою України 15 липня 1997 p.: “Під місцевим самоврядуванням слід розуміти право та реальну спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти ними, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення” [3].

Хартія вимагає, щоб принцип місцевого самоврядування був визнаний у законодавстві країни і по можливості в її конституції.

Питанням місцевого самоврядування присвячено розділ XI Конституції України, який визначає поняття та суб'єкти місцевого самоврядування, порядок формування органів, сферу відання, матеріальну й фінансову основу та гарантії місцевого самоврядування.

У питаннях місцевого самоврядування Конституція України є доволі гнучким політико-правовим документом. Визначивши його концептуальні засади, вона залишила багато аспектів його становлення й розвитку для регулювання окремими законами, а отже, створила певний простір для вдосконалення інституту місцевого самоврядування.

На підставі статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, зокрема Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 р. Відповідно до Конституції України він визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу й відповідальності органів місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно чи під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції України та законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Місцеве самоврядування в Україні відповідно до статті 4 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” здійснюється на таких принципах:

· народовладдя;

· законності;

· гласності;

· колегіальності;

· поєднання місцевих і державних інтересів;

· виборності;

· правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законами України;

· підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб;

· державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування;

· судового захисту прав місцевого самоврядування.

Система місцевого самоврядування в Україні відповідно до статті 5 зазначеного Закону включає:

· територіальну громаду;

· сільську, селищну, міську раду;

· сільського, селищного, міського голову;

· виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

· районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

· органи самоорганізації населення.

З урахуванням положень Конституції України 21 травня 1997 р. було прийнято, як зазначалося, Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Практика засвідчила, що цей Закон так само недосконалий і є очевидною необхідність удосконалення як закону про місцеве самоврядування, так і закону про місцеві державні адміністрації в Україні.

Верховна Рада України 7 червня 2001 р. прийняла Закон України “Про службу в органах місцевого самоврядування”, який регулює правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування [4].

Служба в органах місцевого самоврядування, як встановлює стаття 1 зазначеного Закону, - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які обіймають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом. А посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету (стаття 2 Закону).

Посадами в органах місцевого самоврядування є виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної в місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Закон встановлює, що громадяни України, які вперше приймаються (обираються) на службу в органи місцевого самоврядування, складають присягу, текст якої, підписаний відповідною посадовою особою, зберігається за місцем їх роботи. Новообрані сільські, селищні, міські голови, голови рад складають присягу на сесії відповідної ради.

При прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування посадовим особам присвоюються ранги в межах відповідної категорії посад.

З метою оцінки ділових та професійних якостей, а також кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування вони один раз на чотири роки підлягають атестації. Атестації не підлягають сільські, селищні, міські голови, голови районної в містах, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських рад та деякі інші категорії посадових осіб.

Законом встановлено також підстави припинення служби в органах місцевого самоврядування та відповідальність осіб, які працюють в органах місцевого самоврядування.

правовий адміністративний влада самоуправління

3. Адміністративно правовий статус

Місцеве самоврядування в Україні конституційно визначено як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, котре здійснюється нею як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (ст. 140 Конституції України).

Право та здатність територіальної громади (далі громади) щодо вирішення цих питань, що вперше встановлено Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.1997 р. (далі Закон про місцеве самоврядування), означають:

· по-перше, конституційне визнання та гарантування місцевого самоврядування в країні;

· по-друге, гарантовану державою здатність місцевого самоврядування в результаті власних дій одержувати права та нести обов'язки;

· по-третє, самостійно вирішувати, які права та обов'язки здійснювати громадою або її органами (тобто органами місцевого самоврядування), а які - доручити або делегувати іншим органам, організаціям, установам.

Залежно від характеру, змісту, суб'єктного складу суспільних відносин, які виникають при реалізації право та дієздатності громади, вона або органи місцевого самоврядування одержують відповідний статус, закріплений нормами різних галузей права - конституційного, адміністративного, цивільного, земельного, екологічного, фінансового або окремої комплексної галузі права - муніципального [5].

Правове становище органів місцевого самоуправління як суб'єктів адміністративного права характеризується їх адміністративно-правовим статусом. Це означає, що органи місцевого самоврядування мають визначену нормами адміністративного права компетенцію - предмети відання, права і обов'язки (повноваження), несуть відповідальність за дії або бездіяльність в межах власної чи делегованої компетенції, виконують публічні, виконавчо-розпорядчі, дозвільно-реєстраційні, контрольні функції, беруть участь в адміністративних правовідносинах регулятивного чи охоронного характеру.

Як відомо, предметами відання органів місцевого самоуправління є, за Законом про місцеве самоврядування, питання місцевого значення.

Передусім адміністративна правосуб'єктність виявляється у органів місцевого самоврядування при здійсненні функцій, які виконуються на підставі делегованих їм повноважень. Про це йдеться в п. 5 ст. З Всесвітньої декларації місцевого самоврядування, п. 5 ст. 4 Європейської хартії про місцеве самоврядування та має відображення в Конституції України (частина 3 ст. 143), законах України про місцеве самоврядування та про місцеві державні адміністрації [6].

Конституція України передбачає можливість надання органам місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади (частина третя ст. 143) та делегування повноважень районних і обласних рад місцевим державним адміністраціям (частина четверта ст. 118). Закон про місцеве самоврядування містить перелік вісімдесяти таких повноважень і близько сімдесяти - власних щодо органів місцевого самоврядування.

Отже, окремою групою повноважень органів місцевого самоврядування як суб'єктів адміністративного права є їх власні повноваження, завдяки яким ці органи виконують свої завдання і функції. Серед цих повноважень виокремлюються наступні.

Дозвільно-реєстраційні повноваження. Органи місцевого самоврядування надають дозвіл (та скасовують його), зокрема, на спеціальне використання природних ресурсів районного або обласного значення, на спорудження об'єктів містобудування, на розміщення реклами, їм надано право, наприклад, реєстрації об'єднань співвласників багатоквартирних будинків, житлово-будівельних і гаражних кооперативів.

Важливі функції органи місцевого самоврядування виконують, коли здійснюють розпорядчі повноваження щодо будь-яких суб'єктів на відповідній території. Зокрема, адміністративна правосуб'єктність органів місцевого самоврядування зв'язана з підпорядкованістю, коли складаються субординаційні відносини, наприклад, між органами місцевого самоврядування та підприємствами, організаціями та установами комунальної власності або відносини з координації. Прикладом може бути координація органами місцевого самоврядування діяльності суб'єктів містобудування щодо комплексної забудови населених пунктів, затвердження місцевих містобудівельних програм, генеральних планів населених пунктів (ст. 12 Закону України «Про основи містобудування») [7].

До змісту адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування слід віднести повноваження щодо: планів і програм будівництва та реконструкції об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, визнані пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом; підготовки пропозицій про передачу або продаж у комунальну власність підприємств, організацій, установ, що належать до інших форм власності; участі у підготовці загальнодержавних і регіональних програм охорони довкілля.

Місцеве самоврядування передбачає здійснення контролю. Внутрішній контроль органів місцевого самоврядування повинен регулюватися законодавством про місцеве самоврядування (муніципальним правом). Зовнішній контроль має адміністративно-правову природу незалежно від галузевого законодавства.

Так, органи місцевого самоврядування здійснюють контроль за місцевими адміністраціями у частині повноважень, делегованих їм радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань щодо стану благоустрою виробничих територій, організації озеленення, охорони насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян, діяльності стоянок автомобільного транспорту і т. ін. [8].

Поряд з конкретними правами адміністративно-правовий характер мають і обов'язки органів місцевого самоврядування. Зокрема, загальним обов'язком органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб є обов'язок діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Певні обов'язки встановлюються поточним законодавством та статутами територіальних громад. Так, Закон про місцеве самоврядування передбачає обов'язок органів і посадових осіб діяти в інтересах територіальної громади, поєднуючи їх з інтересами держави, звітувати територіальній громаді про свою діяльність, управляти об'єктами комунальної власності так, щоб не «ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування», не «зменшувати обсяг та не погіршувати умови надання послуг населенню» та ін.

Адміністративно-правовий статус органів місцевого самоврядування гарантується державою, охороняється державними органами, які можуть вжити заходів щодо захисту прав органів місцевого самоврядування, наприклад, при зверненні цих органів до Кабінету Міністрів, Президента України [9].

4. Організаційно-функціональна структура

Представимо організаційно-функціональну структуру системи органів місцевого самоврядування у вигляді логіко-структурної схеми (рис. 1.1).



Рис. 1.1. Схема організаційно-функціональної структури органів місцевого самоврядування * Для міст з поділом на райони. 

Організаційно-функціональна структура системи місцевого самоврядування - це організована відповідно до системи цілей і функціонально ув'язана сукупність структурних елементів, які разом забезпечують реалізацію функцій місцевого самоврядування. Кожна складова системи органів місцевого самоврядування, тобто кожна його ланка, має свої специфічні властивості, але кожна з них має й спільні ознаки. Організаційна структура системи органів місцевого самоврядування характеризує їх взаємодію через відносини координації, субординації і реординації. Ці зв'язки між елементами системи, як правило, змінюються відповідно до змін середовища, в якому функціонує система, і змін самих об'єктів управління. Система органів місцевого самоврядування будується під реалізацію вироблених цілей. Останні повинні координуватися з цілями над системи-держави, регіону. Власне під ці цілі вона визначає необхідні функції і розподіляє між різними видами публічної влади. Функції місцевого самоврядування є основним фактором, що детермінує структуру органів місцевого самоврядування. Але функції органів місцевого самоврядування не тотожні функціям місцевого самоврядування. У кожній функції закладено певні зв'язки, які разом зі змістом функції, що виражає характер управлінського впливу, обумовлюють методи діяльності органів місцевого самоврядування. Функції місцевого самоврядування розподіляються між територіальною громадою та органами місцевого самоврядування. Тому говорять про функціональну структуру системи органів місцевого самоврядування. Зазначимо, що розмежування функцій, спираючись на принцип субсидіарності, між державними органами та органами місцевого самоврядування є необхідною умовою створення ефективної системи управління. Оскільки організаційна і функціональна структури взаємозв'язані, то, як правило, аналізуючи, говорять про організаційно-функціональну структуру системи місцевого самоврядування в цілому, чи системи органів місцевого самоврядування зокрема. Ми під організаційно-функціональною структурою системи органів місцевого самоврядування будемо розуміти певним чином впорядковану (організовану) і взаємопов'язану функціонально між собою сукупність органів місцевого самоврядування (див. рис. 1.1). Ці форми взаємозв'язків визначаються політичними факторами (наприклад, державним устроєм), соціально-економічними факторами (наприклад, конкретною економічною ситуацією, що склалася в регіоні чи територіальній громаді), соціокультурними факторами (наприклад, національно-культурними традиціями). Зазначимо, що на сучасному трансформаційному етапі на формування організаційно-функціональної структури дуже впливають процеси демократизації суспільних відносин і розвитку ринку, які загострили функціональні неузгодженості у цій структурі. Тому, на нашу думку, нині існує велика потреба у функціональній узгодженості всієї системи публічної влади, і в першу чергу системи органів місцевого самоврядування, оскільки вони стоять найближче до споживачів управлінських і громадських послуг, а отже їх неефективність найбільш відчутна. Розкрити суть організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування неможливо без осмислення їх цілей у контексті цілей надсистеми (держави, регіону), вивчення функцій місцевого самоврядування і дослідження їх раціонального розподілу в самій системі місцевого самоврядування, аналізу організаційно-функціональної структури системи органів місцевого самоврядування. У спільній праці В. Кравченка та Ф. Сербана окреслено найважливіші ознаки будь-якого органу публічної влади, а саме:

1) за своєю внутрішньою структурою орган публічної влади - це система різних за характером, значенням, рівнем посад, що заміщуються посадовими особами, наділеними спеціальним статусом;

2) орган публічної влади завжди має статутно-правовий характер, тобто, на відміну від інших організацій, він засновується на підставі Конституції і законів України, інших нормативних актів. При цьому визначений порядок формування органу передбачає, як правило, обрання або призначення його посадових осіб;

3) заснування будь-якого органу публічної влади обумовлено необхідністю здійснення завдань та функцій;

4) визначальною ознакою органу публічної влади є наявність у нього публічно-владних повноважень, що дозволяє відокремити його від інших державних чи комунальних установ, які також утворюються для здійснення завдань і функцій публічної влади, але, на відміну від публічних органів влади, не наділяються владними повноваженнями (наприклад, державні та комунальні заклади освіти). Публічно-владні повноваження - необхідний атрибут усіх органів публічної влади, що відображається в їх конституційному найменуванні - “органи державної влади”, “органи місцевого самоврядування”.

Публічно-владний характер повноважень органів публічної влади виявляється в тому, що:

а) рішення, які приймає орган публічної влади, обов'язкові для виконання всіма громадянами, іноземцями, особами без громадянства, органами, установами й організаціями, їх посадовими особами, на яких поширюється компетенція цього органу;

б) для забезпечення виконання прийнятих рішень орган публічної влади наділяється необхідними матеріальними засобами;

в) виконання рішень органу публічної влади, прийнятих у межах його компетенції, забезпечується не лише застосуванням різноманітних засобів переконання, заохочення, організаційно-масової роботи тощо, але й можливістю застосування відповідних засобів примусу.

Органи місцевого самоврядування функціонують як відособлено, так і в тісній взаємодії. У другому випадку говорять про функціональні системи. До функціональних систем можуть належати як близькі, так і віддалено розташовані структури системи управління, а також окремі підрозділи різних органів. Фактором, який визначає це об'єднання, є функція. А критерієм його ефективності чи повноцінності - результат, що отримується за функціонування системи. Взаємодія функціональних систем місцевого самоврядування відбувається на принципах мультипараметричності й багатозв'язності. Причому, якщо перший принцип визначає їх узагальнену дію, вказуючи, що результат діяльності якоїсь одної функціональної системи впливає на результати дій інших систем, то другий принцип визначає метод саморегуляції. Як відомо, результат дії будь-якої функціональної системи місцевого самоврядування можна описати системою параметрів. Принцип багатозв'язної взаємодії стверджує, що зміна одного параметра діяльності функціональної системи призводить до зміни інших параметрів. Функціонування системи місцевого самоврядування є узгоджена інтегративна взаємодія по горизонталі і вертикалі різних функціональних систем. Порушення цієї інтеграції призводить до дестабілізації системи місцевого самоврядування і її руйнації. Кожна функціональна система є до певної міри відкритою системою завдяки постійному зв'язку з периферійними органами (наприклад: управління освіти міста - районні відділи освіти), має визначений інформаційний комплекс, який породжує управлінські рішення, скеровані на виконання її функцій. Причому вхідні імпульси (звернення в функціональну систему) можуть бути від різних інших органів (наприклад, рішення ради, розпорядження міського голови, місцева ініціатива, скарга мешканців тощо). Діяльність функціональних систем залежить від кількості і якості прямої і зворотної (вхідної і вихідної) інформації. Перші приводять до певної дії, другі інформують про результат цієї дії. Зрозуміло, що коли порушується стандартна функціональна взаємодія у рамках функціональної системи, то кількість прямих звернень зростає. Функціональні системи як такі, що володіють специфічними властивостями, мають певний визначений ступінь незалежності від інших таких систем та різних зв'язків у межах системи місцевого самоврядування (наприклад, містобудівельний комплекс). Відповідно вони мають схильність до саморегулювання. Кожна функціональна система володіє певними властивими тільки їй регулятивними характеристиками. Це означає, що при збої у функціонуванні якогось елемента, що входить до цієї системи, вона здатна корегувати дії інших елементів, корелювати їх функціонування. Оцінку здійснення функцій може давати керівник цього органу, вищий в загальній ієрархії орган (у тому числі міський голова) чи територіальна громада. У разі негативної оцінки розробляються і затверджуються заходи, спрямовані на відновлення належного функціонування оцінюваного органу. Дієвість і правильність вжитих заходів оцінюється після отримання зворотної інформації. Таким чином, можна говорити про те, що задіюються внутрішні компенсаційні функції для виводу органу чи системи в належний режим функціонування. Через набір функціональних систем здійснюється складна діяльність місцевого самоврядування. Ці системи динамічні і саморегульовані та містять різні органи місцевого самоврядування для забезпечення реалізації функцій місцевого самоврядування, причому одні й ті ж органи можуть належати різним функціональним системам для забезпечення специфічних результатів їх діяльності (наприклад, фінансове управління чи відділи економічного департаменту, відділ кадрів). Функціональні системи охоплюють різні сторони життєдіяльності територіальної громади. Деякі з них можуть бути еволюційно детерміновані, а деякі можуть складатися в міру формування якихось громадських потреб і відповідно до необхідності їх задоволення. У системі місцевого самоврядування взаємодія різних функціональних систем відбувається на основі принципу їх ієрархії, який полягає в тому, що в кожен часовий проміжок діяльність системи місцевого самоврядування визначається домінуючою на цей час функціональною системою, по відношенню до якої всі інші функціональні системи вибудовуються залежно від значущості. Організаційно-функціональні принципи діяльності органів місцевого самоврядування визначаються як особливостями структурно-організаційної будови органів місцевого самоврядування, так і специфікою функціонування всієї системи органів місцевого самоврядування. Зазначимо, що під принципом (лат. principium - основа, начало) розуміють:

1) основне, вихідне положення будь-якої теорії, вчення тощо; керівну ідею, основне правило діяльності;

2) внутрішні переконання, погляд на речі, які визначають норму поведінки;

3) основу організації, дії будь-якого механізму, в тому числі й суспільного чи соціально-економічного.

Принципи - це специфічне поняття, змістом якого є не тільки сама закономірність. Відносини і взаємозв'язки державного управління та місцевого самоврядування сьогодні досліджено та сформульовано у вигляді принципів. Практична дія принципів не залежить від них самих, а повністю визначається відношенням до них людей. Лише знати принципи не достатньо, необхідно ще хотіти і могти застосувати їх в управлінській діяльності. Принципи соціального управління базуються на законах розвитку суспільства, його соціальних та економічних законах та законах менеджменту, відповідають цілям соціального управління, відображають основні властивості, зв'язки та відносини менеджменту, враховують часові та територіальні аспекти процесів соціального управління, мають правове оформлення, тобто є закріпленими в різних нормативних документах, оскільки кожний принцип соціального управління цілеспрямований, тобто його застосовують для вирішення конкретних організаційно-політичних і соціально-економічних завдань. Як відомо, принципами будь-якої галузі права є нормативно закріплені основні положення, які визначають їх зміст.

Принципами місцевого самоврядування є нормативно закріплені основні положення, які забезпечують інституалізацію та функціонування (розвиток) місцевого самоврядування. Ці принципи закріплені в Конституції України (ст. 3, 8, 13, 15, 19, 146, 32, 38, 41, 43, 49, 119, 144, 143), Європейській хартії місцевого самоврядування (ст. 4 п. 3, ст. 4 п. 4, 5, 6, ст. 6 п. 2, ст. 7 п. 1, ст. 9) та в Законі “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст. 4). Специфічність принципів конституційного права полягає в тому, що вони встановлюють засади всіх інших галузей права, у тому числі й муніципального. Вони є загальними, в той час як принципи, наведені в Хартії та Законі “Про місцеве самоврядування в Україні”, є принципами тільки муніципального права, що, звичайно, не виключає можливість використання окремих з них у інших галузях права. Принципи місцевого самоврядування від інших норм, на нашу думку, можна відрізнити за такою системою критеріїв:

а) нормативної закріпленості; б) загальності; в) автономності; г) спрямованості на забезпечення інституалізації та функціонування і розвитку місцевого самоврядування. Критерії а), б), в) - спільні для всіх принципів права], а останній (г) ідентифікує принципи місцевого самоврядування. Критерій нормативної закріпленості означає, що кожен принцип місцевого самоврядування має бути закріплений певною нормою. Те, що жодна норма не може суперечити його принципам, стверджує критерій загальності. Критерій автономності дозволяє назвати відповідну норму принципом тільки тоді, коли вона незалежна від усіх інших принципів місцевого самоврядування. Цей принцип дає можливість сформувати певну систему принципів, тобто виділити необхідну і достатню їх кількість для забезпечення інституювання, функціонування та розвитку місцевого самоврядування. Останній критерій (г) дозволяє відмежувати наведені у конституційному праві принципи муніципального права від принципів інших галузей права. Зауважимо, що ні Конституція України, ні Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” прямо не підпорядковують принципам місцевого самоврядування інші норми муніципального права.

Хоч критерій загальності засвідчує, що ці принципи є базою, на якій стоять всі інші норми галузі [9]. Як ми уже зазначали, всі принципи місцевого самоврядування становлять певну систему. Ця система не може бути повною, оскільки значення і роль місцевого самоврядування у житті суспільства постійно зростає, урізноманітнюються його функції, а це може ускладнювати саму систему принципів. При цьому не існує ієрархії принципів залежно від нормативно-правового акта, в якому вони закріплені. Принципи місцевого самоврядування закріплені і в Конституції України, і в Законі “Про місцеве самоврядування в Україні”, і в Європейській хартії місцевого самоврядування є принципами одного рівня. Їх можна класифікувати за різними ознаками чи критеріями, зводити у різні групи, але не можна вибудовувати ієрархію. Вивчаючи принципи державного управління, Г. Атаманчук сформулював вимоги, яким вони мають відповідати . На нашу думку, принципи місцевого самоврядування також повинні відповідати аналогічним вимогам, а саме: відображати лише найбільш суттєві, головні, об'єктивні закономірності, відносини і взаємозв'язки територіального самоврядування; характеризувати лише сталі закономірності, відносини і взаємозв'язки в територіальному самоврядуванні; охоплювати переважно такі закономірності, відносини і взаємозв'язки, які властиві територіальному самоврядуванню як цілісному соціальному явищу, тобто мають загальний, а не частковий характер; відображати специфіку територіального самоврядування, його відмінність від інших видів управління. Зміст поняття “принцип” та вимоги, які ставляться до них, підводять до думки, що діяльність органів місцевого самоврядування визначається системою принципів, яка складається з окремих блоків, у складі яких важливе місце посідає група організаційно-функціональних принципів.

Але діяльність органів місцевого самоврядування детермінується, безумовно, принципами, які покладено в основу місцевого самоврядування. Без реалізації таких принципів місцеве самоврядування втрачає сенс. Вони окреслені Законом “Про місцеве самоврядування в Україні” у ст. 4, а саме: народовладдя, законності, гласності, колегіальності, поєднання місцевих і державних інтересів, виборності, правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування На основі вивчення принципів формування і діяльності органів місцевого самоврядування була розроблена їх класифікація (рис. 1. 2).



5. Порядок виконавчо-розпорядчої діяльності

Згідно зі ст.ст. 51 і 54 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», до виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у місті рад відносяться виконавчі комітети, відділи, управління й інші виконавчі органи. Особливе місце серед них займають виконавчі комітети, що створюються сільськими, селищними, районними в місті радами, перед якими ці виконавчі органи підзвітні і підконтрольні, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Виконавчий комітет створюється на строк повноважень ради. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.

Радою визначається чисельність виконкому, затверджується його персональний склад за пропозицією голови. Якщо чисельність територіальної громади села складає до 500 жителів, то за рішенням сільської ради або територіальної громади виконавчий орган може не створюватися. У цьому випадку його функції (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює одноосібно сільський голова.

Структура виконавчого комітету складається з наступних елементів:

· сільський, селищний, міський, районний у місті голова - очолює виконком;

· заступник (заступники) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради;

· керуючий справами (секретар) виконкому (його функції в селах може здійснювати секретар ради);

· керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради;

· секретар сільської, селищної, міської ради;

· апарат виконкому.

До складу виконавчого комітету можуть входити й інші особи, крім депутатів місцевої ради.

Особи, які входять до складу виконавчого комітету, крім тих, хто працює у виконавчих органах ради на постійній основі, на час засідань виконавчого комітету, а також для здійснення повноважень в інших випадках звільняються від виконання виробничих або службових обов'язків з відшкодуванням їм середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов'язаних з виконанням обов'язків члена виконавчого комітету, за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету.

Організує роботу виконавчого комітету голова. Основною організаційною формою роботи виконкому є засідання, що скликаються головою або його заступником за потреби, але не рідше одного разу на місяць. Засідання є правомочними, якщо в них беруть участь більше половини від загального складу виконкому.

Власні й делеговані повноваження виконкомів закріплені в розділі 2 ст.52 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Під час здійснення делегованих повноважень виконкоми підконтрольні органам виконавчої влади. На засіданнях більшістю голосів приймаються рішення, що підписуються головою. У випадку незгоди голови з рішенням виконкому, він може призупинити його дію своїм розпорядженням і внести це питання на розгляд ради.

Виконавчий комітет ради попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради; координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників; має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.

Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою в межах повноважень, наданих Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.

Правовими формами діяльності виконкому є нормотворча, правозастосовча і контрольна. Нормотворча форма реалізується шляхом прийняття рішень, що носять нормативний характер.

Згідно ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов'язково проводиться у випадках, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону.

Рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.

Рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

У разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради.

Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування доводяться до відома населення. На вимогу громадян їм може бути видана копія відповідних актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" [10].

Правозастосовча форма здійснюється шляхом прийняття рішень з питань організаційної й поточної роботи, а також діяльності щодо виконання законодавства України та рішень місцевих рад. Контрольна форма виявляється у контролі за ефективністю діяльності підприємств, установ, організацій, що перебувають у в комунальній власності, з боку відділів, управлінь та інших виконавчих органів рад і їх керівників, апарату виконкому, а також у контролі з боку самого виконкому за законністю актів відділів, управлінь та їх керівників з правом їх зміни або відміни.

Організаційними формами роботи виконкомів є засідання, персональна діяльність членів виконкому, участь членів виконкому в сесіях місцевих рад, засіданнях постійних комісій ради, а також звіти про діяльність членів виконкому перед радою.

Матеріально-технічна форма діяльності виконкомів виявляється у роботі з депутатськими запитами і зверненнями, складанні проекту місцевого бюджету і звіту про його виконання, проектів програм соціально-економічного, культурного розвитку, а також у матеріально-технічному забезпеченні діяльності ради.

Організаційні методи роботи виконкомів місцевих рад є багатоманітними і спрямовані на найбільш ефективне виконання їх завдань і функцій. Серед них можна виділити методи планування, координації та інформаційного забезпечення.

Метод планування в діяльності виконкомів має два аспекти: зовнішній і внутрішній. «Зовнішнє» планування полягає у розробці планів соціально-економічного і культурного розвитку відповідної території, а також складанні проектів місцевих програм і місцевого бюджету. Виконкоми також розглядають проекти планів комунальних підприємств і організацій, вносять до них зауваження і пропозиції.

«Внутрішнє» або організаційне планування спрямоване на покращення організаційних відносин між підрозділами виконкому, досягнення передбачуваності та поступовості в їх діяльності. Прикладами «внутрішнього» планування є складання поточних і перспективних планів роботи виконкому, серед яких виділяються плани організаційних заходів і плани реалізації власних і делегованих повноважень. Організаційні плани розробляються апаратом виконкому під безпосереднім керівництвом керуючого справами і голови виконкому із врахуванням пропозицій керівників відділів, управлінь і органів місцевої ради.

Метод координації в діяльності виконкому має два різновиди: координація-субординація і координація-взаємодія.

Координація-субординація має місце у випадку, коли виконком координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, комунальних підприємств і організацій. З іншого боку, виконком повинен координувати свою діяльність з місцевими радами шляхом спільної праці щодо місцевого бюджету і програм соціально-економічного розвитку, охорони довкілля.

Координація-взаємодія полягає в узгодженні діяльності виконкому з рівними за правовим статусом суб'єктами. Зокрема, на договірних засадах виконком координує реалізацію спільних програм щодо комплексного соціально-економічного розвитку сіл, селищ і міст; на договірній і податковій основі координує свою роботу з підприємствами, установами, організаціями, що не належать до комунальної власності. Призначення на посаду керівників підприємств державної власності, які знаходяться на відповідній території відбувається за погодженням з виконкомом. Координація роботи виконкому з правоохоронними органами відбувається у напрямку забезпечення додержання правопорядку під час проведення масових заходів, додержання правил паспортної системи та ін.

Ефективне виконання повноважень виконкому вимагає налагодження стійкого інформаційного обміну з територіальною громадою та підприємствами, установами, організаціями, що розташовані на відповідній території. В юридичній літературі слушно зазначається, що нині інформаційне забезпечення місцевого самоврядування набуває самостійного значення - зі специфічними відносинами, суб'єктами (об'єктами) цих відносин, їх правами і обов'язками. Метод інформаційного забезпечення в діяльності виконкомів має багато проявів. Зокрема, на вимогу виконкому керівники розташованих або зареєстрованих на відповідній території підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності зобов'язані прибути на його засідання для подання інформації з питань, віднесених до відання виконкому.

6. Відповідальність за неналежне виконання (посадових обов'язків) своїх функцій