Організаційно-правові засади взаємодії правоохоронних органів з органами Державної контрольно-ревізійної служби

Так в липні 1993 року народилася Державна служба боротьби з економічною злочинністю. Перелік функцій, покладених на неї, чималий. ДСБЕЗ покликана виявляти і розкривати посадові та інші злочини на підприємствах, в організаціях, комерційних структурах, фінансово-кредитній та банківській системах та запобігати їх учиненню; аналізувати стан злочинності, визначати основні напрями і тактику оперативно-службової діяльності, пов'язаної з виявленням правопорушень у державному, колективному і приватному секторах економіки; проводити перевірку матеріалів про корисливі злочини, здійснювати дізнання у кримінальних справах щодо злочинів у галузі економіки, виконувати письмові доручення слідчих, прокурорів і суддів відповідно до Кримінально-процесуального кодексу; забезпечувати захист фінансованих Урядом програм розвитку галузей економіки України або окремих регіонів та сфери обслуговування населення від злочинних посягань; здійснювати оперативно-розшукові заходи, виявляти факти хабарництва, корупції та інших зловживань; викривати осіб, які займаються підробленням грошей, чекових книжок, акцій, векселів та інших цінних паперів, а також проводити профілактичну роботу серед них; готувати інформаційно-аналітичні документи з питань боротьби зі злочинністю у галузі економіки для органів Державної виконавчої влади; роз'яснювати населенню законодавство у частині відповідальності за вчинення злочинів у галузі економіки.

За роки розбудови української держави ДСБЕЗ по праву посіла чільне місце у системі правоохоронних органів, задіяних на виконання завдань боротьби зі злочинністю в сфері економіки. Сучасне і майбутнє розпочатих в Україні правових і економічних реформаційних перетворень, становлення нашої Батьківщині як правової держави серед країн світової спільноти значною мірою залежить від повсякденної діяльності працівників цієї служби.

Важко переоцінити внесок ДСБЕЗ у справу зміцнення економічної могутності нашої держави, захисту національного багатства, законних прав та інтересів учасників економічних відносин усіх форм власності, конституційних прав і свобод громадян. І

Нині основними завданнями підрозділів Державної служби боротьби з економічною злочинністю МВС України є боротьба з кримінальною корупцією та хабарництвом, попередження і припинення зловживань з бюджетними коштами, зокрема розкрадання податку на додану вартість, незаконним обігом спирту і алкоголю, протидія фінансовим шахрайствам (фінансові піраміди, кредитні спілки, конвертація коштів, фіктивне підприємництво, інвестування будівництва житла тощо), злочинам у сфері земельних відносин, протидія легалізації (відмиванню) грошових коштів та іншого майна, здобутого злочинним шляхом.

Зусилля підрозділів служби спрямовані на підвищення якості кінцевих результатів боротьби зі злочинністю у сфері економіки на визначених стратегічних пріоритетах.

Необхідною умовою підвищення ефективності державного фінансового контролю є скоординована і упорядкована діяльність зазначених органів у здійсненні контрольних функцій, уникнення дублювання за тими напрямками контролю, які входять до компетенції кількох органів. Відокремлені дії кожного не відтворюють цілісного стану справ чи то окремого підприємства, чи то галузі в цілому, і, як наслідок, не забезпечують ужиття повного переліку відповідних заходів на виконання управлінських рішень для подальшого розвитку економічних відносин.

З цього приводу доцільно розглянути зарубіжний досвід організації державного фінансового контролю.

У розвинутих країнах ринкової економіки фінансовий контроль відповідно здійснюють: у державах парламентського типу - парламент, у президентських -виконавча влада. Спільні риси такого контролю зафіксовані в принципах Лімської декларації, прийнятої в 1997 році на Конгресі Міжнародної організації вищих контролюючих органів. При цьому фінансовий контроль вважається частиною державного регулювання з метою виявлення відхилень від прийнятих положень і порушень принципів законності, ефективності та економії ресурсів. Здійснюється передусім у формі попереднього контролю для вжиття певних коригуючих заходів й недопущення таких порушень у майбутньому і навіть отримання компенсації за заподіяні збитки.

У більшості розвинутих країн світу, у тому числі у країнах Європейського Союзу, фінансовий контроль здійснює Рахункова палата, а також урядові контрольно-ревізійні служби. Так, у ФРН, Фінляндії та в інших країнах рахункова палата контролює діяльність усіх федеральних підприємств, страхових установ федерації, приватних підприємств із 50% часткою держави, решту організацій та відомств, якщо вони розпоряджаються державними коштами. В Австрії Рахункова палата уповноважена здійснювати перевірки не лише державного господарства федерації, а й контролювати фінансову діяльність місцевих органів влади, благодійних фондів і закладами, управління якими здійснюється органами федерації. Державна рахункова палата Угорщини, крім того, контролює діяльність податкового управління, Державної митниці, управління гербових зборів і навіть господарську діяльність партій.

У Великій Британії функції державного фінансового контролю виконує Національна ревізійна рада.

У Сполучених Штатах Америки контроль у галузі фінансів здійснюють: Державне казначейство, Головне контрольно-фінансове управління Конгресу, Адміністративно-бюджетне управління при президентові, Управління з добору і розстановки кадрів, Президентська рада з боротьби із фінансовими зловживаннями в державних закладах, Рада честі й ефективності в уряді, інспектори Федеральної резервної системи, Федеральної корпорації зі страхування депозитів штатів та інші органи, не говорячи вже про податкову службу. До функцій цих органів належить проведення ревізій, перевірок, встановлення оцінки і складання оглядів про виконання федеральних програм. При цьому перевіряється законність, доцільність та ефективність здійснених витрат.

У Франції важливу роль в управлінні централізованими фінансовими ресурсами крім уряду й Міністерства фінансів, промисловості і економіки відіграють також такі спеціалізовані державні утворення, як Національна кредитна рада, Банківська контрольна комісія, Комісія економічного і регіонального розвитку країни.

Крім зазначених відомств, у Франції використовуються структури контролю галузевого спрямування, зокрема, такі, як Генеральна інспекція національної освіти, Генеральна інспекція національної політики тощо.

На приватних підприємствах контроль держави за їхньою діяльністю обмежується перевірками своєчасності й повноти відрахувань до бюджету, правильності ведення бухгалтерських рахунків (обліку), дотримання чинного законодавства з питань оплати праці найманих працівників, виконання державних контрактів і зобов'язань (контроль за використанням бюджетних коштів). Решта питань, пов'язаних із забезпеченням ефективності діяльності приватних підприємств, підлягає внутрішньому контролю, який здійснюється самостійними підрозділами підприємств або аудиторами.

У більшості країн основними критеріями, за якими держава контролює роботу приватних і державних підприємств, є виконання обов'язкових відрахувань до державного (федерального) бюджету і реалізація урядових замовлень. У державному секторі економіки, крім того, предметом державного контролю є оцінка ефективності роботи підприємств шляхом порівняння видатків і реалізації продукції, цільове витрачання державних коштів та використання державного майна.

Так, контроль за діяльністю державних підприємств у Франції, частка яких становить близько 20%, умовно поділяють на два основні різновиди:

- внутрішній контроль, який забезпечують фінансові контролери підприємств, адміністрацій, державні бухгалтери та Генеральна інспекція фінансів. Внутрішній контроль спрямований в основному на перевірку законності здійснених операцій та збереження державного майна від розкрадання. Усі операції, які здійснюються державними бухгалтерами Франції, підлягають низці перевірок, мета яких - забезпечити виконання затверджених бюджетних операцій та додержання правил ведення державного бухгалтерського обліку;

- зовнішній, який здійснює Рахункова палата та її регіональні підрозділи. Слід наголосити, що Рахункова палата існує у Франції з 1303 р., а Генеральна інспекція фінансів (аналог ДКРУ України) - з 1816 р.

Рахункова палата здійснює, з одного боку, судовий нагляд за індивідуальними рахунками управління головних державних бухгалтерів і контроль адміністративного характеру за комплексом операцій державного обліку, з іншого. Таким чином, зовнішній контроль не обмежується виробничо-господарським рівнем, а виходить на державний, бо Рахункова палата має ієрархічну структуру підпорядкованості. Палата перевіряє й оцінює всі державні рахунки, які здійснюють бухгалтерії державних підприємств і адміністрацій, видає постанови, в яких відзначаються не лише недоліки роботи державних об'єктів, а й рішення щодо відшкодування втрат, заподіяних державі. Доповіді за результатами перевірок, які робить палата, щорічно подаються президентові республіки та друкуються в пресі (Див. рис. 1.5).

Формування ринкових відносин в Україні супроводжується появою підприємств різних форм власності, зміною джерел формування фінансових ресурсів, принципів фінансування та кредитування, ціноутворення, складу фінансово-кредитної системи. За цих умов появилося багато нових напрямів фінансового контролю, яким не приділялося належної уваги при адміністративно-командній системі управління. Сформувалася велика сфера діяльності для фінансового контролю, що потребує певної зміни та удосконалення наявної системи контрольних органів. Найбільш прийнятною для України системою державного фінансового контролю є система, яка існує у Франції, з огляду на те, що структура цих органів і виконуваних ними функцій контролю за використанням бюджетних коштів практично ідентична.

Органи, що здійснюють державний фінансовий контроль в Україні	Органи, що здійснюють державний фінансовий контроль у Франції
Міністерство фінансів	Міністерство фінансів, промисловості і економіки
Рахункова палата	Рахункова палата (діє з 1303 р)
Головне контрольно-ревізійне управління	Генеральна інспекція фінансів (діє з 1816р.)
Державне казначейство	Казначейство (діє з 1887 р.)
Контрольно-ревізійні підрозділи галузевих міністерств та відомств	Фінансові контролери підприємств, адміністрацій, державні бухгалтери

Рис. 1.5 Порівняльна таблиця системи державного фінансового контролю України та Франції

Для цього необхідно рішучіше втілювати в життя поставлені Міністерством фінансів завдання щодо тіснішої координації своїх дій з контролюючими органами як у проведенні ревізій і перевірок, так і максимальній їх реалізації у частині відшкодування й компенсації збитків, завданих державі.

1.3 Правове регулювання взаємодії правоохоронних органів і Державної контрольно-ревізійної служби в сфері забезпечення фінансового контролю

Забезпечення оптимальної взаємодії правоохоронних органів і органів фінансового контролю є невід`ємною умовою ефективного виконання покладених на них функцій і завдань. Але відсутність раніше зазначеного законодавчого акту (закону про фінансовий контроль) й інших нормативних актів, які б регулювали відносини між окремими підрозділами МВС і органами фінансового контролю та, зокрема, ДКРС, знижує результативність їх спільної діяльності. Адже в наукових джерелах переважно розглядаються аспекти взаємодії між органами фінансового контролю та МВС в цілому.

В Україні досі не прийнято законодавчого акта, яким було б окреслено дії, взаємозв'язок, узгодженість та розвиток бюджетної, податкової, інвестиційної, митної, валютної політики як підсистем єдиної фінансової системи. Відбувається їх формування як окремо взятих підсистем, а не єдиної, цілісної фінансової системи. Відповідно до цього розробляються окремі законодавчі акти та механізми їх реалізації, які нерідко суперечать один одному, і, як наслідок, недостатньо сприяють загальному фінансово-економічному розвитку. Реалізацією окремих підсистем фінансової політики займаються практично відособлені підрозділи та структури органів управління діючої фінансової системи. У сучасних умовах управління фінансовими ресурсами перебуває в досить складному становищі і потребує радикальних змін у структурі фінансової системи та Державної фінансової політики в цілому [32].

У загальному тлумаченні поняття «взаємодія» розуміють як співдія, співдіяння; зв'язок між предметами в дії, а також погоджена дія між ким-, чим-небудь [23]. Термін «взаємодія» входить до понятійної бази всіх гуманітарних наук, а його визначення зумовлюється предметом і методом певної науки. Дослідження теоретичних джерел дозволяє виділити розуміння взаємодії відповідно до соціологічного, психолого-педагогічного, управлінського, правового підходів, кожен з яких має свої особливості.

У межах управлінського підходу поняття «взаємодія» пов'язане з управлінськими функціями і розглядається як форма зв'язку елементів системи, за допомогою якої вони, взаємно доповнюючи один одного, створюють умови для належного функціонування всієї системи в цілому. При цьому взаємодія як управлінська категорія відноситься не тільки до внутрішньої організації діяльності системи, а й до зовнішніх її функцій [12].

Слід зазначити, що у межах науки управління існує думка, відповідно до якої при повному чи частковому збігу інтересів і цілей сторін між ними налагоджується співробітництво, а при більшому чи меншому їх розходженні - конфліктна взаємодія, протиборство, боротьба. В реальному житті, як правило, виникає так звана змішана взаємодія, яка передбачає співпрацю в одному та боротьбу в іншому [33].

У правових науках, у свою чергу, виділяють кілька підходів до визначення сутності взаємодії. Але спільним для всіх визначень є підхід до взаємодії як діяльності (процесу), що спрямована на досягнення певної мети. Отже, таку діяльність можна назвати ще спільною.

У теорії спільної діяльності існує розмежування між будь-якою діяльністю та діяльністю спільною, що здійснюється за такими ознаками: цілеспрямованість (прагнення до основної значимої мети); інтегрованість (взаємозв'язок і взаємозалежність суб'єктів спільної діяльності); структурованість (чіткість взаємного розподілу функцій і відповідальності); узгодженість (взаємна обумовленість дій взаємодіючих суб'єктів); організованість або керованість (підпорядкованість певному порядку діяльності); результативність (здатність досягати позитивного результату). Цілеспрямованість та узгодженість як критеріальні ознаки взаємодії виділяють багато авторів, однак інтегрованість, структурованість, організованість і результативність як ознаки такої взаємодії виділив тільки А.Куліш [12].

Викладене дозволяє визначити особливості спільної взаємодії. По-перше, така взаємодія повинна служити досягненню мети, якою є законність та правопорядок. По-друге, потреба у взаємодії виникає, коли певне завдання або не може бути вирішене силами тільки одного органу, або за умов взаємодії значно економить часові, матеріальні, трудові та інші ресурси. По третє, взаємодія передбачає спільну діяльність, яка може відбуватись у різних формах, однак повинна мати вище зазначені ознаки.

Першим вагомим кроком у напрямку забезпечення взаємодії державних органів фінансового контролю та ОВС, відповідно до статті 14 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу України» [2], стала «Інструкція про порядок проведення ревізій і перевірок за поданням правоохоронних органів» [11]. Позапланові ревізії та перевірки за зверненням правоохоронних органів проводяться за наявності хоча б однієї з таких обставин: 1) надання прокурором, слідчим постанови на проведення ревізії (перевірки), винесеної в ході розслідування кримінальної справи (абзац другий пункту 2.4); 2) надання письмових відомостей (актів відомчих перевірок, протоколів зборів трудового колективу, заяв і скарг посадових осіб чи інших працівників суб'єкта господарювання, первинних бухгалтерських документів тощо) про зловживання чи значні фінансові порушення на підконтрольному органу ДКРС підприємстві, в установі чи організації, за умов проведення їх реорганізації (ліквідації); 3) надання письмових відомостей про порушення чинного законодавства в ході приватизації майна, що на час ревізії (перевірки) перебуває у віданні підконтрольного органу ДКРС підприємства, установи, організації;4) надання письмових відомостей про нецільове використання позик та кредитів, гарантованих бюджетом, термін повернення яких об'єктом контролю порушено. Основні правила взаємодії правоохоронних органів і ДКРС представлені на рисунку 1.6.

Таким чином позиція законодавця зрозуміла - правоохоронна система, ДСБЗ зокрема, входить до взаємодії з фінансовою тільки за фактом вчиненого правопорушення. На стадії проведення профілактичних заходів система правоохоронних органів не може користуватись допомогою органів державного фінансового контролю, а може розраховувати тільки на оперативно-розшукові сили, засоби та методи. Сукупність правопорушень, факторів, які до них призводять, а у майбутньому можливо стануть основою для скоєння кримінального діяння, залишаються без потрібної уваги правоохоронних органів. Контролюючі органи ведуть відповідний облік виявлених правопорушень і прийнятих щодо них рішень, але дійсний облік - відомчий, і

не один діючий нормативний акт не має механізму обміну цією інформацією за межами контрольно-ревізійної служби [25].

1	Органи ДКРС взаємодіють з правоохоронними органами з питань здійснення державного фінансового контролю на засадах самостійності в ухваленні рішень, незалежності в діях, невтручання у сферу компетенції один одного
2	За зверненнями органів прокуратури, Міністерства внутрішніх справ, СБУ, Координаційного комітету з боротьби з корупцією та організованою злочинністю при Президентові України органи ДКРС проводять ревізії (перевірки) на підконтрольних об'єктах
3	Ревізія (перевірка) суб'єкта за зверненнями правоохоронного органу в порядку, визначеному законодавчими актами, може проводитися в будь-який час незалежно від кількості раніше проведених на цьому суб'єкті ревізій і перевірок, за винятком випадків, коли зазначені у зверненні правоохоронного органу питання за вказаний ревізійний період уже перевірені за зверненнями цього чи іншого правоохоронного органу

Рис. 1.6 Правила взаємодії ОВС і ДКРС

Прийняття законів України від 12.01.2005 № 2322-ІV та від 15.12.2005 № 3202-ІV «Про внесення змін до деяких законодавчих актів україни…», з одного боку, суттєво розширило повноваження ДКРС та дещо спростило процедуру проведення контрольних заходів, з іншого - значно ускладнило (у тому числі й у зв'язку зі скасуванням Інструкції № 107) процедуру організації та проведення ревізій за зверенням правоохоронних органів.

Необхідно також відзначити, що у чинному Законі України «Про міліцію» є лише 2 положення, які опосередковано стосуються взаємодії з органами контролю.

Зокрема, це пункт 23 статті 10 Закону, яким міліцію зобов'язано подавати у межах наданих прав допомогу народним депутатам, представникам державних органів і громадських об'єднань у здійсненні їх законної діяльності, якщо їм чиниться протидія або загрожує небезпека з боку правопорушників, та стаття 13 (Застосування засобів впливу), у якій повідомляється, що міліція може направляти спеціальні підрозділи міліції для забезпечення проведення контролюючими органами перевірок суб'єктів господарської діяльності лише за рішенням судді або суду [3].

Дозвіл на направлення спеціального підрозділу міліції надається лише у випадках, коли перевірка проводиться в рамках розслідування кримінальних справ.

І знову законодавець використовує визначення або «міліція», або «правоохоронні органи».

В Інструкції «Про взаємодію правоохоронних та інших державних органів України у боротьбі із злочинністю» [10], законодавець під висловом «інші державні органи» розуміє, мабуть, також й державні органи фінансового контролю. Тому, посилаючись на пункт д) розділу третього «Основні форми взаємодії» підрозділу 3.1. «У реалізації Державної політики боротьби із злочинністю» «надання бригадами у складі працівників апаратів міністерств і відомств комплексної практичної допомоги підпорядкованим підрозділам у реалізації правових актів, програм боротьби із злочинністю, виконанні спільних рішень колегій та оперативних нарад центральних органів,вдосконаленні форм взаємодії між їх підрозділами на місцях», а також на пункт г) підрозділу 3.3 «У виявленні, припиненні, розкритті та розслідуванні злочинів» того ж розділу «використання, за взаємним погодженням, працівників органів внутрішніх справ, Служби безпеки, митних та інших органів як фахівців для участі у викритті злочинних груп, розслідуванні проявів організованої злочинності, проведенні криміналістичних експертиз і досліджень, для дачі консультацій. Визначення таких працівників у підрозділах, встановлення порядку їх використання та спеціалізації» можна було б зробити висновок, що це також стосується деяким чином взаємодії ДСБЕЗ і ДКРС.

Про правовий напрямок взаємодії безпосередньо ДСБЕЗ і ДКРС є інформація також у Постанові Кабінету Міністрів «Про утворення Державної служби боротьби з економічними злочинами» у пункті 5,де говориться про права підрозділів ДСБЕЗ. У підпункті 10 сказано, що підрозділи ДСБЕЗ мають право: «залучати для здійснення ревізій і перевірок працівників Державної контрольно-ревізїйної служби, фахівців відповідних міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, державних фондів, підприємств, установ і організацій» [6].

Але навіть після прийняття всіх цих нормативно-правових актів залишилися неврегульованими принципово важливі питання. Саме на цих питаннях була сконцентрована увага. Зокрема, Постановою Кабінета міністрів України від 20.04.2006 № 550 затверджено Порядок проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, один із розділів якого - «Особливості проведення ревізії за зверненнями правоохоронного органу». Однак цей розділ містить лише загальні норми проведення таких ревізійі не врегульовує багато інших проблемних питань [15].

Тому важливою подією стало затвердження Спільним наказом ГоловКРУ, МВС, СБУ та Генпрокуратури № 346/1025/685/53 від 19 жовтня 2006 р. про «Порядок взаємодії органів Державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України», де чітко виписані правила, форми, методи та наслідки такої взаємодії.[8]

Метою запровадження цього Порядку було і залишається врегулювання процедури розгляду звернення правоохоронних органів, призначення, організації та проведення контрольних заходів, передачі їм матеріалів ревізій за власною ініціативою органів ДКРС, зворотного інформування про результати розгляду переданих матеріалів, виділення спеціалістів органів ДКРС та інших питань.

Згідно Указу Президента «Про положення про Головне контрольно-ревізійне управління України» від 28 листопада 2000 року № 1265/2000 ГоловКРУ України відповідно до покладених на нього завдань має здійснювати аналіз стану додержання фінансової дисципліни і повідомляє про його результати відповідним центральним та місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, правоохоронним органам [5].

Отже, оцінюючи все вище сказане, можна зробити висновок, що в Україні досі не існує чітко сформованого, самостійного нормативного акту щодо регламентування організаційно-правових засад взаємодії Державної служби боротьби з економічними злочинами та Державної контрольно-ревізійної служби у сфері забезпечення фінансового контролю.

Фінансовий контроль має всі умови для подальшого розвитку в Україні. Він є частиною загальнодержавного контролю та посідає важливе місце в системі державного управління. Інститут фінансового контролю є найважливішою складовою фінансового права та управління. Фінансовий контроль притаманний не лише фінансово-правовим інститутам, а й управлінню. Тому фінансовий контроль слід розглядати і як міжгалузеву багатофункціональну дисципліну.

Проведене дослідження дозволяє сформулювати поняття «фінансовий контроль» як цілеспрямовану діяльність органів законодавчої та виконавчої влади, місцевого самоврядування, об'єктів контролю незалежно від форм власності, а також недержавних аудиторських організацій, спрямовану на забезпеченя законності, фінансової дисципліни та раціональності в ході мобілізації, розподілу, перерозподілу та використання централізованих і децентралізованих грошових фондів з метою ефективного функціонування фінансової діяльності держави.

Але існує, нажаль, така проблема як незавершеність вигляду системи фінансового контролю. Функції та повноваження її основних інституцій чітко не визначені, й тому існує суттєвий елемент дублювання роботи окремих установ. Зокрема, у цій системі зовсім відсутній один з підрозділів правоохоронних органів - Державна служба боротьби з економічними злочинами. Слід зазначити, що відсутність чіткого законодавства досконалого теоретичного підґрунтя породжує різного роду фінансові зловживання.Адже саме ДСБЕЗ посідає одне чи з не найперших місць у цій системі, бо має спеціальні повноваження щодо припинення та виявлення правопорушень у фінансовій сфері, а також щодо виявлення, затримання та покарання правопорушників. Існують розрізнені нормативно-правові акти щодо взаємодії контролюючих і правоохоронних органів взагалі. Але й ці документи регулюють взаємодію правоохоронних та контролюючих органів вже на етапі, так би мовити, «боротьби зі злочинністю», а не на попередніх етапах взаємодії. Коли можна зопобігти вчиненню правопорушеня і злочинів у фінансовій сфері.

Класифікація фінансового контролю також має важливе значеня, але з раніше сказаного можна зробити висновок, що тут немає чіткості, адже твердження науковців є суперечливими. Це, в свою чергу, свідчить про недостатню розробленість загальнотеоретичних питань фінансового контролю, а тому зумовлює багатозначні трактування різнорідних понять. Таким чином, існує необхідність подальшого вдосконалення основних категорій теорії фінансового контролю, що сприятиме в подальшому розвитку та вдосконаленню відповідного законодавства.

Вирішення основних проблем може бути досягнуте лише завдяки розробленій стратегії удосконалення, яка повинна відповідати вимогам сучасності та спиратися на прийняті у всьому світі норми. Реформування контрольних функцій держави та досягнення їх ефективності дасть імпульс українській економіці для підвищення матеріального благополуччя усього народу України.

правоохоронний фінансовий контроль ревізійний

Розділ 2. Основні напрями удосконалення фінансового контролю та взаємодії правоохоронних органів з Державною контрольно-ревізійною службою під час його здійснення

2.1 Основні напрями удосконалення фінансового контролю

Сучасний етап суспільного та економічного розвитку України потребує чіткої керованості процесів трансформування національної економіки з боку органів державного управління. Реформування економічних відносин у напрямку ринкових перетворень в Україні охоплює тією чи іншою мірою всі сфери діяльності суспільства.

Важливе значення має фінансовий контроль як форма контролю з боку держави за законністю та обґрунтованістю виконання фінансових операцій із визначення результатів господарської та управлінської діяльності, створення і використання фондів фінансових ресурсів на цілі економічного та соціального розвитку держави.

За своєю економічною сутністю фінансовий контроль - це комплекс заходів, що вживаються законодавчими і виконавчими органами влади всіх рівнів, а також спеціально створених установ, для забезпечення законності та ефективності формування, володіння та використання фінансових ресурсів з метою захисту фінансових інтересів держави, місцевого самоврядування, суб'єктів господарювання та громадян, а також успішного досягнення поставлених цілей у сфері фінансів.

Фінансовий контроль є найважливішою функцією державного управління, особливо в умовах бюджетного дефіциту, нестачі коштів і взагалі складної економічної ситуації. Найдосконаліша політика держави в галузі фінансів не дасть результатів без побудови ефективного державного фінансового контролю [2]. Цей вид контролю забезпечує ефективний процес формування і використання фінансових ресурсів у всіх сферах економіки країни, без чого неможливе її функціонування. Державний фінансовий контроль є однією з найважливіших функцій управління країною, обов'язковою умовою нормального функціонування фінансово-кредитної системи.

Роль фінансового контролю при переході до ринкових відносин значно зростає. За умов загального занепаду та розбалансованості економіки, росту тіньового капіталу в усіх сферах діяльності, неефективного та безвідповідального витрачання коштів бюджетів усіх рівнів та коштів централізованих державних цільових фондів удосконалення здійснення фінансового контролю з боку органів Державної влади та управління набуває особливо актуального значення.

Питання державного фінансового контролю, що здійснюється вищими органами фінансового контролю в країнах Європи та США, висвітлено в наукових працях А. Орбанянос, X. Андерсен, А. Беннета, Й. Андерсен, М. Левисон.

Значний внесок у моделювання ефективної системи зовнішнього контролю, визначення оптимальної структури й особливостей діяльності контролюючих органів зробили В. Аверь'янов, Е. Алісов, А. Андрійко, Г.Атаманчук, М. Афанасьєв, О. Грищенко, Л.А. Савченко, В.Г. Мельничук, О.А. Кузьменко, Н. Нижник, В. Шамрай, Ю. Тихомиров, Ю.Ф. Соменков, О.Ф. Полінець, В.Б. Авер'янов, А.П. Петров, Г. Принц,В. Борденюк,В. Си-моненко та інші.

Аналіз наукових та практичних напрацювань щодо фінансового контролю дозволяє зробити висновки, що до проблемних питань здійснення державного фінансового контролю в Україні можна віднести, насамперед, контроль за підготовкою проекту бюджету і його виконанням, оцінку ефективності організаційних і управлінських структур викона влади і контроль за її діяльністю, підготовкою рекомендацій по законопроектах, виконавчих постановах та інших нормативних актах.

Необхідність оптимально поєднати притаманні ринку регулятори економіки з усвідомленим та належно організованим управлінням державним господарством, забезпечення контролю за виконанням державного бюджету і позабюджетних фондів, організацією грошового обігу, використанням кредитних ресурсів, станом державного внутрішнього і зовнішнього боргу, державних резервів, здійсненням фінансових і податкових пільг, вимагає шукати шляхи підвищення ефективності роботи органів державного фінансового контролю.

Зокрема задача виконання контрольних функцій органами ДКРС ставить проблемні питання щодо відсутності єдиної інформаційної системи контролю, тобто доступу до баз даних інших фінансових контролюючих органів. Для встановлення дієвого контролю за всіма напрямами витрачання бюджетних коштів від витрат на утримання установ і організацій до їх витрачання на соціальне важливі цілі вкрай необхідним є встановлення систематичного обміну інформацією між усіма фінансовими і контролюючими органами, які забезпечують виконання бюджету. Тобто необхідна єдина інформаційна база. Щоб вирішити цю проблему доцільно комп'ютеризувати систему фінансового контролю в Україні з доступом до локальних і глобальних мереж передачі інформації, що дасть змогу зекономити робочий час і не турбувати зазначені органи постійними письмовими запитами.

Підвищення ефективності державного фінансового контролю необхідно здійснювати з позиції системного підходу, а саме:

фінансовий контроль повинен розглядатися як найважливіший елемент загальнодержавного контролю, який, у свою чергу, є складною системою суспільного контролю;

у процесі вдосконалення державного фінансового контролю повинні враховуватися принципи такої структуризації контролю в суспільстві, яка означає необхідність розгорнення взаємодії системи державного фінансового контролю з контролюючими органами місцевого самоврядування;

доповнення фінансового контролю, виконавцями якого є органи Державної влади і місцевого самоврядування, незалежним фінансовим контролем, який здійснюють аудитори й аудиторські фірми;

дотримання субординації при побудові органів фінансового контролю в структурі загальнодержавних контрольних інститутів.

Удосконалення системи фінансового контролю в Україні можливе за наступними основними напрямами:

Розмежування об'єктів контролю і питань, що контролюються відповідно до форм власності (державна і різні види колективної і приватної власності), на контроль за виконанням державного бюджету, контроль за використанням коштів державного бюджету, підтвердженням достовірності фінансової інформації підприємств недержавного сектора економіки, контроль за формуванням собівартості і фінансовими результатами підприємств.

Розмежування об'єктів контролю на державний, аудиторський і внутрішній.

Вирішення проблеми обміну інформацією між розгалуженою мережею контрольних установ. Створення єдиної інформаційної бази, забезпеченої можливостями вільного доступу будь-якого з відповідних державних органів, дозволить оптимізувати процеси взаємодії, спільної роботи і комплексної оцінки економічної ситуації на макрорівні [12].

Запровадження нових законодавчих та інших правових актів значно обмежило державний контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємств, установ і організацій, а в певних сферах зовсім виключило можливість його застосування. Така стриманість щодо контролю з боку держави закономірна, цілком зрозуміла відносно приватного сектора економіки. Але слід зазначити, що на сьогодні контроль послаблено не тільки відносно приватних підприємств, але й державних і муніципальних підприємств та бюджетних установ. Тому виникає необхідність посилення фінансового контролю як чинника забезпечення економічної безпеки держави.

Його ефективність залежатиме від наявності чи відсутності чітких законодавчих документів, які міститимуть нормативи, ліміти, санкції, обмеження щодо використання державних коштів тощо.

Для підвищення ефективності фінансового контролю необхідно закріпити в спеціальній статті Конституції України поняття "державний контроль" і визначити, які державні органи влади та посадові особи користуються правом контролю, в яких сферах і яким чином вони його здійснюють, а в спеціальному Законі "Про фінансовий контроль в Україні" також визначити основи Державної системи контролю, права та обов'язки органів Державної влади і управління, органів місцевого самоуправління підприємств, організацій, установ, .посадових осіб і громадян, структуру та організацію Державної системи контролю. Слід внести уточнення до Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні", а також до Адміністративного та Кримінального кодексів України про те, що працівники контрольно-ревізійних органів, які проводили ревізію або перевірку за завданням правоохоронних органів або брали участь у збиранні доказів, не можуть викликатися до суду або залучатися до судового процесу як свідки (можуть надавати пояснення усно або в письмовій формі лише під час досудового вивчення справи).

Незалежність вищих органів фінансового контролю є основною умовою ефективності фінансового контролю. Достатня незалежність органів фінансового контролю повинна бути закріплена на законодавчому рівні. Аналізований закон закріплює організаційно-інституційну незалежність Рахункової палати, хоча вона й підпорядковується Верховній Раді України. Але функціональну незалежність Рахункової палати можна поставити під сумнів, оскільки вона здійснює перевірки за дорученням Верховної Ради. Незалежність повинна поширюватися не лише на сам вищий орган фінансового контролю як державний інститут, а й на його членів та аудиторські кадри.

Фінансова незалежність вищого органу фінансового контролю є основною умовою самостійності, оскільки його фінансові обмеження одночасно обмежують також і його діяльність. Кошти на утримання Рахункової палати виділяються безпосередньо з Державного бюджету України, а їхній обсяг визначається Верховною Радою України і зазначається у державному бюджеті окремим рядком. Незалежність вищого органу фінансового контролю від законодавчої та виконавчої влади повинна виявлятися передусім у виборі видів і напрямів перевірок та у виконанні програм перевірок. Він самостійно складає програми перевірок, інші державні органи не можуть впливати на цей процес. Дієвість Рахункової палати забезпечуватиметься її спроможністю як органу фінансового контролю впливати певним чином на орган, що перевірявся, з метою усунення виявлених порушень та мати доступ до компетентних інстанцій, які повинні вживати необхідних заходів у разі відмови усунути порушення або виявлення серйозних зловживань.

Здійснюючи експертну діяльність, вищій орган фінансового контролю може передавати державним органам свій досвід поза межами своєї контрольної діяльності. Таким чином, висловлюючи свою думку щодо законопроектів, вищий орган фінансового контролю має можливість на ранньому етапі вказати на можливі фінансові наслідки при практичному застосуванні цих законів чи норм. Однак його експертна діяльність не повинна перешкоджати абсолютно пріоритетному завданню - здійсненню ефективного фінансового контролю [34].

Хоча система державного фінансового контролю в Україні в цілому відповідає міжнародній практиці, залишається багато нерозв'язаних проблем. Перш за все, це контроль за підготовкою проекту бюджету та за його виконанням, оцінка ефективності організаційних та управлінських структур виконавчої влади, підготовка рекомендацій щодо проектів законів і підзаконних нормативних актів тощо. Потребує також посилення і державний відомчий контроль.

Важливим напрямком удосконалення контрольно-ревізійної та аналітичної роботи є запровадження автоматизації проведення ревізій та перевірок за допомогою персональних ЕОМ. Для цього потрібно:

по-перше, залучити до роботи над програмним забезпеченням контрольно-ревізійного процесу фахівців-програмістів зі знаннями дисципліни ревізії, контролю й обліку;

по-друге, на економічних навчаннях в контрольно-ревізійних відділах набиратись практичних навиків роботи з персональними електронно-обчислювальними машинами.

Важливими є також кадрові питання органів ДКРС, де у зв'язку з економією бюджетних коштів спостерігається неукомплектованість ревізійного апарату, неналежне матеріальне стимулювання працівників ДКРС, що призводить до надмірного перевантаження контролерів-ревізорів, підвищення плинності кадрів.

Згідно з Указом Президента України "Про заходи щодо підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи" від 27 серпня 2000 року № 1031/2000 пунктом 6 зобов'язано Кабінет Міністрів України прискорити підготовку проектів законів України:

про фінансовий контроль в Україні, який би визначав ідеологію фінансового контролю в Україні;

про державний контроль у сфері діяльності органів виконавчої влади та її посадових осіб.

Проект Закону України "Про фінансовий контроль в Україні" покликаний чітко розмежувати функції органів та суб'єктів фінансового контролю та передбачає врегулювання таких питань:

визначення питання фінансового контрою, його об'єктів і суб'єктів, фінансової дисципліни і фінансового правопорушення, а також структури системи фінансового контролю, основних засад його методологічного і методичного забезпечення;

визначення статусу Кабінету Міністрів та Прем'єр-Міністра України у здійсненні керівництва системою державного фінансового контролю в Україні;

створення цілісної системи спеціалізованого державного фінансового контролю у системі виконавчої влади, закріплення за Міністерством фінансів статусу головного органу фінансового контролю у системі виконавчої влади, який спрямовує і координує діяльність щодо здійснення фінансового контролю органами державного спеціалізованого фінансового контролю у системі виконавчої влади, а також органами внутрішнього відомчого фінансового контролю;

створення системи спеціального державного фінансового контролю за законністю діяльності органів місцевого самоврядування у фінансовій сфері, що, зокрема, передбачає створення регіональних контрольних

органів, які не матимуть вертикального підпорядкування і керівники яких призначатимуться Президентом України за поданням прем'єр-міністра;

- усунення дублювання у системі органів державного контролю шляхом визначення та чіткого розмежування їх функцій.

Ухвалення зазначеного законопроекту у перспективі завершило б створення правових основ функціонування цілісної системи фінансового контролю в Україні, сприяло б загалом зміцненню Державної влади, місцевого самоврядування і стабільності фінансової системи, становленню ефективної системи державного контролю та зростанню ролі держави в регулюванні соціально-економічного розвитку держави.

2.2 Основні напрями та форми взаємодії Державної служби боротьби з економічною злочинністю і Державної контрольно- ревізійної служби

Як вже зазначалося раніше, під взаємодією контролюючих та правоохоронних органів розуміють врегульовану законодавчими та підзаконними правовими актами, спрямовану на на дотримання законності та правопорядку, їх спільну узгоджену діяльність. І саме цій взаємодії притаманні особливі ознаки, такі як цілеспрямованість, інтегрованість, структурованість, узгодженість, організованість або керованість, і результативність.

Але, нажаль, жодного разу не було сказано, для чого саме «застосовується» ця взаємодія.Хотілося б на цьому ненадовго зупинитись.

Так, тема моєї дипломної роботи акцентує увагу саме на взаємодії у сфері забезпечення фінансового контролю. З моєї точки зору, сфера фінансового контролю - це ніби ланцюг. Ланки в ньому самостійні й цільні, але з'єднані між собою і залежать одна від одної. Цю сферу можна було б поділити на чотири ланки:

1) спостереження, коли контролюючі та правоохоронні органи просто, так би мовити, наглядають за забезпеченням фінансового контролю;

2) забезпечення - коли контролюючі та правоохоронні органи забезпечують законні права й інтереси осіб і держави завдяки існуючим нормативним актам;

3) захист - коли правоохоронні та контролюючі органи шляхом застосування правових норм і нормативних актів намагаються захистити чи відновити порушені або невизнані законні права та інтереси;

4) боротьба. Можна скакзати, що боротьба - це найбільша ланка, в якій найширше та найповніше відбувається взаємодія контролюючих і правоохоронних органів, тобто здійснюється боротьба зі злочинністю.

Саме на четвертій ланці потрібно трохи зупинитись, адже майже всі нормативні акти стосовно взаємодії правоохоронних органів, до структури яких входить Державна служба боротьби з економічними злочинами, з контролюючими, де Державна контрольно-ревізійна служба займає одне з перших місць, стосуються, в першу чергу, боротьби зі злочинністю. І коли йдеться про взаємодію, то можна сказати, що вона відбувається вже саме на етапі боротьби зі злочинністю, а зовсім не на попередніх етапах, коли правопорушення є можливість попередити й, можливо, зупинити.

Найвдалішим нормативним актом стосовно взаємодії я вважаю Інструкцію «Про взаємодію правоохоронних та інших державних органів України у боротьбі із злочинністю» від 21 вересня 1994 р. за N 225/435 (далі Інструкція). Нажаль, законодавець не дає роз'яснення , що таке «інші державні органи». Тому можна припустити, що під цією фразою він скоріше за все розуміє також і контролюючі органи. Цьому логічним буде посилання саме на цю Інструкцію, в якій конкретно вказані основні напрями та форми такої специфічної взаємодії, про що й буде йтися далі.

Згідно тлумачного словника «напрям» ? лінія руху або лінія розміщення кого, чого-небудь. Шлях діяльності, розвитку кого, чого-небудь; спрямованість якоїсь дії, явища [24].

Тобто, коли говориться про напрям взаємодії, мається на увазі саме той шлях, на якому «зустрічаються» діяльності різного роду та характеру, але рухаються вони в одному напрямку й мають майже однакові цілі.

Тому, спираючись на все вищесказане, та на Інструкцію, можна виділити такі основні напрями взаємодії Державної служби боротьби з економічними злочинами й Державної контрольно-ревізійної служби:

Організація реалізації Державної політики у сфері забезпечення фінансового контролю.

Профілактика злочинів та інших правопорушень.

Виявлення та припинення злочинів та інших правопорушень.

Удосконалення правової бази у сфері забезпечення фінансового контролю.

Але напрям є тільки показчиком спрямованості якоїсь дії. В даному випадку це взаємодія між ДСБЕЗ і ДКРС. І логічним буде більш заглиблено розглянути ці напрями, тобто розглянути форми їх вираження. Про це й буде йтися далі.

Розпочнемо з того, що з'ясуємо сутність поняття «форма» взагалі. Ні для кого не таємниця, що форма є філософською категорією, а якщо точніше - категорією матеріалістичної діалектики. Сучасні філософські словники визначають форму як зовнішній обрис, зовнішнє вираження будь якого змісту, а визначений або визначаючий порядок перебігу на відмінність від його «аморфного» матеріалу.

Сучасні ж тлумачні словники дають таке визначення: «форма - тип, будова, спосіб організації чого-небудь; зовнішній вияв якого-небудь явища, пов'язаний з його сутністю, змістом. Спосіб здійснення, виявлення будь-якої дії [14].

Посилаючись на ту ж саму Інструкцію, з впевненістю можна говорити про кількість форм взаємодії. Їх буде рівно стільки, скільки є напрямів взаємодії. Адже форма, як вже зазначалось раніше, є зовнішнім виявом якого-небудь явища, способом виявлення будь-якої дії. Дією обо явищем у даному випадку є саме напрям. Тобто напрям відбувається у тих формах, про які буде йтися далі.

Першою й основною формою взаємодії, так само як і напрям, є організація реалізації Державної політики. В такій формі відбувається у найбільшому об'ємі саме та спільна діяльність, про яку йшлося раніше. По-перше, проводяться спільні засідання органів, що взаємодіють, приймаються погоджені рішення щодо взаємодії та виконуються нові нормативно-правові акти. По-друге, розробляються та реалізуються спільні плани й програми. По-третє, видаються спільні відомчі нормативні акти, що регламентують порядок взаємодії. І по- четверте, готуються та подаються до органів влади країни узагальнена інформація про стан щодо взаємодії даних органів, пропозиції про заходи щодо її поліпшення.

Друга форма взаємодії має назву «Профілактика злочинів та інших правопорушень». У цій формі можна приділити увагу лише трьом пунктам, бо вони стосуються взаємодії ДСБЕЗ і ДКРС. Це пункти: «в) погоджене визначення переліку інформації, оперативний обмін якою та використання може сприяти своєчасному вжиттю заходів щодо запобігання злочинам. Нормативне закріплення, у разі необхідності, порядку обміну такою інформацією між правоохоронними та іншими органами; г) спільне вивчення проблем профілактики злочинів і розробка пропозицій та заходів щодо їх вирішення; д) підготовка та внесення до відповідних інстанцій, міністерств і відомств спільних пропозицій про усунення причин і умов, що сприяють вчиненню злочинів.»

У третій формі теж цікавими та такими, що мають відношення до взаємодії ДСБЕЗ і ДКРС, можна вважати тільки 3 пункти, один з них не повністю, а тільки його частину:

в) створення, у разі необхідності, слідчо-оперативних груп з числа працівників взаємодіючих органів для здійснення, у межах визначеної законодавством компетенції, заходів по виявленню, розкриттю та розслідуванню особливо небезпечних злочинів, а також злочинів, скоєних організованими злочинними угрупованнями, та тих, що мають міжрегіональний та міждержавний характер, пов'язаних з наркобізнесом або набули великого громадського резонансу;

г) використання, за взаємним погодженням, працівників органів внутрішніх справ, Служби безпеки, митних та інших органів як фахівців для участі у викритті злочинних груп, розслідуванні проявів організованої злочинності, проведенні криміналістичних експертиз і досліджень, для дачі консультацій. Визначення таких працівників у підрозділах, встановлення порядку їх використання та спеціалізації;

е) створення спільних банків даних про осіб, які займаються чи можуть бути причетні до злочинів у кредитно-фінансовій сфері та зовнішньо-економічній діяльності.

Четверта форма взаємодії стосується вдосконалення правової бази. В такій формі відбувається спільне вивчення практики застосування законодавства з метою розробки єдиних рекомендацій по його виконанню, виявлення недоліків та прогалин і підготовки погоджених пропозицій щодо їх усунення; обмін інформацією про практику виконання правових актів з питань правоохоронної діяльності та проблеми, що при цьому виникають, пропозиціями та рекомендаціями щодо їх вирішення; створення робочих груп за ініціативою правоохоронних органів для підготовки нових законопроектів, пропозицій про зміни і доповнення законодавства; направлення підготовленого однією службою законопроекту іншій для дачі зауважень та пропозицій з питань, що стосуються їх компетенції; спільне обговорення керівниками служб законопроектів та вироблення погоджених рішень [10].

2.3 Результативність взаємодії підрозділів Державної служби боротьби з економічною злочинністю і Державної контрольно-ревізійної службита напрями її підвищення

Як вже зазначалось раніше, взаємодія має свої специфічні ознаки. Це цілеспрямованість, інтегрованість, структурованість, узгодженість, організованість або керованість, і результативність.

Результативність є найважливішою ознакою. Адже вона являє собою здатність досягати позитивного результату. Тобто результативність проявляється в своєчасному проведенні контрольних заходів, виявленні реальних результатів фінансової діяльності, порушень фінансової дисципліни, у своєчасності доведення отриманих результатів до осіб, правоможних приймати відповідні рішення про прийняття заходів щодо усунення причин фінансових правопорушень і притягненні винуватих до відповідальності [29].

Кінцевим результатом взаємодії ДСБЕЗ і ДКРС є акт ревізії. Акт (від лат. actus -- дія) - це офіційний документ, який констатує дію або факт, що відбулися й підписується уповноваженими посадовими особами.

Але для того, щоб розглянути кінцевий результат у вигляді акту, потрібно спочатку визначити підстави організації такої взаємодії ( додаток 3).

Проведення контрольних заходів органами контрольно-ревізійної служби на всіх стадіях і етапах контрольного процесу здійснюється в тісному контакті з правоохоронними органами (як вже зазначалося раніше, законодавець та вітчизняні науковці не розглядають конкретно, нажаль, взаємодію між ДКРС і ДСБЕЗ, а тільки між ДКРС і правоохоронними органами взагалі) і регламентується законодавчими і підзаконними нормативними актами. Слід виділити три основні стадії взаємодії ДКРС та органів внутрішніх справ.