Анализ осуществления государственного контроля качества продуктов животного происхождения

Безопасность пищевых продуктов - состояние обоснованной уверенности в том, что пищевые продукты при обычных условиях их использования не являются вредными и не представляют опасности для здоровья нынешнего и будущих поколений.См.: О качестве и безопасности пищевых продуктов: Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. 10 января. N 2 ст. 150.

В целях охраны здоровья населения от некачественного и опасного продовольственного сырья и пищевых продуктов, предотвращения их оборота на потребительском рынке Правительство Российской Федерации постановило:

1. Утвердить положение о проведении экспертизы некачественного и опасного продовольственного сырья и пищевых продуктов, их использовании или уничтожении.

2. Установить, что проведение экспертизы некачественного и опасного продовольственного сырья и пищевых продуктов, а так же принятие решений о возможности их дальнейшего использования или уничтожения обеспечивают органы государственного надзора и контроля, осуществляющие:

- санитарно-эпидемиологический надзор в отношении продукции, не отвечающей требованиям санитарных правил, норм и гигиенических нормативов;

- ветеринарный надзор - в отношении продукции животноводства, птицеводства и рыбы, а так же реализуемой на рынках продукции растениеводства, не отвечающих требованиям ветеринарно-санитарных правил и норм;

- надзор в области стандартизации и сертификации - в отношении продукции, не отвечающей требованиям государственных стандартов и не прошедшей в установленном порядке обязательной сертификации;

- контроль в торговле - в отношении продукции, не отвечающей обязательным требованиям качества, а также продукции с истёкшими сроками годности.

В связи с переходом к рыночным отношениям, приватизацией и акционированием предприятий в отдельных регионах Российской Федерации в последнее время была ослаблена работа по сбору, утилизации и уничтожению биологических отходов. В связи с этим создалась реальная угроза возникновения и распространения заболеваний, в том числе особо опасных, общих для человека и животных. Учитывая вышеизложенное необходимо усилить государственный ветеринарный надзор за утилизацией биологических отходов, предотвращая тем самым возникновение очагов опасных заболеваний, охраны окружающей среды.

Биологическими отходами являются:

- трупы животных и птиц, в т.ч. лабораторных;

- абортированные и мертворожденные плоды;

- ветеринарные конфискаты (мясо, рыба, другая продукция животного происхождения), выявленные после ветеринарно-санитарной экспертизы на убойных пунктах, хладобойнях, в мясоперерабатывающих организациях, рынках, организациях торговли и др. объектах;

- другие отходы, получаемые при переработке пищевого и непищевого сырья.

Обязанность по доставке биологических отходов для переработки или захоронения (сжигания) возлагается на владельца (руководителя фермерского, личного подсобного хозяйства, акционерного общества и т.д., службу коммунального хозяйства местной администрации).

Биологические отходы утилизируют путём переработки на ветеринарно-санитарных утилизационных заводах (цехах) в соответствии с действующими правилами, обеззараживают в биотермических ямах, уничтожают сжиганием.См.: Ветеринарно-санитарные правила сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов. Зарегистрировано в Минюсте РФ 5 января 1996г. №1005

Фактически в настоящий момент сложилась ситуация, когда и федеральный, и региональные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление госветнадзора, проводят проверки организаций и предпринимателей, занятых производством и оборотом продукции животного происхождения, по одним и тем же основаниям. Вместе с тем п. 5 ст. 3 Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля четко указано на недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований. В пункте 10 этой же статьи содержится требование о разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, в том числе федеральных и региональных. Однако в сфере ветеринарии такого разграничения до сих пор нет.

Из этого вытекает проблема: отсутствие четкого нормативного определения полномочий органов Россельхознадзора в области госветнадзора. Причем вопрос стоит остро именно для госветнадзора внутри страны. Для анализа этой проблемы рассмотрим основные нормативные документы, регламентирующие деятельность Россельхознадзора.

В Постановлении N 201 сказано, что Россельхознадзор осуществляет надзор за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами законодательства Российской Федерации в закрепленной сфере деятельности (а значит, и в сфере ветеринарии), в том числе: надзор за выполнением ветеринарно-санитарных требований по безопасности продукции животного происхождения; надзор за соблюдением ветеринарного законодательства Российской Федерации при организации строительства (реконструкции, модернизации) объектов по производству и хранению животноводческой продукции, а также при вводе их в эксплуатацию; ветеринарный надзор за производственной деятельностью в морских рыбных портах и на судах рыбопромыслового флота; надзор за безопасностью лекарственных средств для животных, кормов и кормовых добавок (в том числе изготовленных из генно-инженерно-модифицированных организмов) на всех стадиях производства и обращения. Однако Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, которое по идее должно было развивать положения Постановления N 201, является основным нормативным актом, регламентирующим деятельность Россельхознадзора. В подпункте 5.1.1 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору сказано, что Россельхознадзор осуществляет надзор в установленных законодательством Российской Федерации случаях за юридическими и физическими лицами, проводящими экспертизы, обследования, исследования, испытания, оценку, отбор проб, образцов, досмотр и осмотр, посещение подконтрольных субъектов и объектов, выдачу заключений, а также иные работы в установленной сфере деятельности. Кроме того, в Положении о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору есть п. 5.13, согласно которому Россельхознадзор осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. В Типовом положении о территориальных органах Россельхознадзора есть сходные по содержанию пункты 8.1.1 и 8.18.

Все это очень туманно, тем более, что в Положении о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору нет ни слова о полномочиях Россельхознадзора в области госветнадзора, если не брать во внимание исключительно границу и транспорт.

Каким же образом трактовать содержание подп. 5.1.1 Положения о Россельхознадзоре? К сожалению, единого мнения, в том числе оформленного самой службой, здесь нет. Наиболее распространены два варианта толкования. Первый - в узком смысле, его приверженцы считают, что органы Россельхознадзора вправе надзирать только за организациями и специалистами, занятыми ветеринарной деятельностью в соответствии со ст. 4 Закона о ветеринарии. Второй вариант толкования, более широкий, предполагает надзор со стороны органов Россельхознадзора за всеми лицами, которые по роду своей деятельности обязаны постоянно руководствоваться ветеринарным законодательством и соблюдать его, в том числе организации и граждане, осуществляющие производство и оборот продукции животного происхождения (хотя из текста подп. 5.1.1 это слабо видно). Этот вариант толкования более распространен, но фактически за несколько лет деятельности органов Россельхознадзора его пришлось многократно подтверждать судебной практикой, в том числе Высшего Арбитражного Суда РФ В передаче дела по заявлению о признании незаконными действий должностных лиц уполномоченного органа по проведению внеплановой проверки и осмотра помещения здания, принадлежащего предпринимателю, для пересмотра в порядке надзора судебных актов отказано, так как должностными лицами не нарушены требования Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)": Определение ВАС РФ от 18.03.2009 N 2486/09 по делу N А-32-24819/2007-5/96 // Документ не опубликован..

С надзором за оборотом продуктов животного происхождения и за лицами, им занятыми, тесно связана такая функция, напрямую влияющая также на продовольственную, эпизоотическую и ветеринарно-санитарную безопасность страны, как государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов. Статья 13 Федерального закона от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" О качестве и безопасности пищевых продуктов: Федеральный закон от 02.01.2000 N 29-ФЗ (ред. от 19.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 2000. N 2. Ст. 150; Собрание законодательства РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4596. (далее - Закон о качестве и безопасности пищевых продуктов) одним из органов по надзору за качеством и безопасностью пищевых продуктов определила федеральный орган исполнительной власти в области государственного ветеринарного надзора Российской Федерации, т.е. Россельхознадзор. Однако данный Закон не конкретизирует полномочия Россельхознадзора в данной области, не разделяет их с полномочиями других контролирующих органов. Конкретные полномочия должны быть установлены Правительством РФ, но на деле упоминание о такой функции Россельхознадзора содержится только в подп. "д" п. 6 Постановления N 201 без четкой конкретизации. Как конкретно должен осуществляться надзор в этой области, непонятно. Например, возможно ли применять органам госветнадзора в своей деятельности в полном объеме и напрямую Закон о качестве и безопасности пищевых продуктов, привлекать виновных лиц за нарушения только этого Закона, без дополнительных ссылок на подзаконные акты (ветеринарно-санитарные правила), вообще, относится ли данный Закон к системе ветеринарного законодательства?

С вопросом качества и безопасности пищевых продуктов тесно связана такая деятельность, как ветеринарно-санитарная экспертиза, т.е. проверка конкретных партий продуктов животного происхождения (а также кормов и кормовых добавок и продукции растительного происхождения непромышленного изготовления) на соответствие требованиям качества и ветеринарно-санитарной безопасности, требованиям и нормам ветеринарного законодательства Российской Федерации, действующим правилам ветеринарно-санитарной экспертизы; в целях пригодности их использования на пищевые и иные цели (определение достаточно вольное, так как ни один нормативный акт четкого определения ветеринарно-санитарной экспертизы не дает). Согласно ст. 21 Закона о ветеринарии проведение ветеринарно-санитарной экспертизы организует федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии (Россельхознадзор). Из текста статьи непонятно, каким образом должна проходить организация проведения ветеринарно-санитарной экспертизы Россельхознадзором, никаких подзаконных актов, уточняющих эти полномочия Россельхознадзора, нет. Если же взглянуть на фактическое положение дел, то Россельхознадзор проводит в основном ветеринарно-санитарную экспертизу продуктов, перемещаемых через государственную границу РФ, а также (далеко не во всех случаях) перевозимых на транспорте. Внутри страны ветеринарно-санитарную экспертизу проводят специалисты и подразделения учреждений, подведомственные уполномоченным в области ветеринарии органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, тем более что подразделения госветнадзора на предприятиях по переработке и хранению продуктов животноводства Положение о Подразделении государственного ветеринарного надзора на предприятиях по переработке и хранению продуктов животноводства: утв. Госкомсанэпиднадзором РФ 14.10.1994 N 13-7-2/173 // Российские вести. N 5. 12 января 1995 года., лаборатории ветеринарно-санитарной экспертизы на рынках (ранее действующее Положение о которых отменено, а нового до сих пор нет) и отделы ветеринарно-санитарной экспертизы являются структурными подразделениями этих учреждений (как уже говорилось, структура государственной ветеринарной службы субъектов Российской Федерации практически не менялась), хотя в ст. 21 Закона о ветеринарии о государственной ветеринарной службе субъектов Российской Федерации в свете ветеринарно-санитарной экспертизы вообще ничего не сказано. Таким образом, механизм реализации данного полномочия Россельхознадзора в полном объеме также не ясен. Следует отметить, что ветеринарно-санитарная экспертиза является фактически ветеринарной услугой, которая оказывается учреждениями государственной ветеринарной службы субъектов Российской Федерации на возмездной основе. При этом согласно Положению о госветнадзоре данные учреждения являются также надзорными органами, право на совмещение ими надзорной и возмездной деятельности подтверждено. Для федеральных же органов исполнительной власти (в том числе Россельхознадзора) совмещение деятельности по государственному контролю и надзору и деятельности по оказанию государственных услуг на платной основе недопустимо.

Именно недопустимость совмещения данных видов деятельности позволяет органам Россельхознадзора выполнять надзорные функции гораздо эффективнее, чем уполномоченным в области ветеринарии органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, в Краснодарском крае только путем системных действий Управления Россельхознадзора решены вопросы, которые ранее не поддавались решению. Например, обеспечено функционирование птицефабрик и свиноферм в режиме предприятий закрытого типа, налажен надзор за ранее бесконтрольной деятельностью большинства рыбоводных хозяйств, а также морских рыбных портов, в законодательстве Краснодарского края восстановлена норма об ответственности за стихийную торговлю, инициирован вопрос о проблеме с утилизацией биологических отходов, серьезные надзорные мероприятия проведены на крупных предприятиях, занятых производством и оборотом продуктов животного происхождения. Кроме того, количество и суммы штрафов, наложенные Управлением Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея, намного выше, чем наложенные госветслужбой Краснодарского края. Выше и количество изымаемой из оборота, утилизируемой и уничтожаемой некачественной и опасной продукции животного происхождения.

Таким образом, эффективность деятельности органов Россельхознадзора в области госветнадзора весьма высока и является важным инструментом по обеспечению эпизоотической, ветеринарно-санитарной и продовольственной безопасности государства. Однако данная деятельность слабо регламентирована существующим законодательством и требует намного более четкого и серьезного регулирования в нормативно-правовом отношении, в том числе определения полномочий, объектов и порядка надзора.

На совещании, прошедшем в конце октября 2011 года в Ставропольском крае под председательством первого заместителя Председателя Правительства РФ В.А. Зубкова, Минсельхозу России были даны поручения проанализировать законодательство в области ветеринарии и представить в Правительство предложения по внесению необходимых изменений; совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти ускорить доработку и согласование проекта изменений в Закон о ветеринарии и представить документы на рассмотрение в Правительство РФ (в месячный срок); совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать проект типового соглашения по координации деятельности Россельхознадзора и его территориальных органов и уполномоченных в области ветеринарии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам осуществления госветнадзора и представить его на рассмотрение (в 3-недельный срок); обеспечить заключение упомянутого соглашения (в месячный срок после его рассмотрения). Будем надеяться, что вышеуказанные меры приведут к должному эффекту и наконец-то поспособствуют выстраиванию четкой системы ветеринарного законодательства, состоящей из глубоко проработанных нормативных актов, в полной мере и правильно регулирующих все вопросы в сфере ветеринарии и госветнадзора.

1 июля 2003 г. вступил в силу Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» См.: О техническом регулировании: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ// Собрании законодательства Российской Федерации. 2002. 30 декабря. N 52 (часть I) ст. 5140., который ознаменовал начало в России коренной реформы всей системы установления обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, выполнению работ и оказанию услуг, а также оценки и подтверждения соответствия.

К основным целям Закона его сторонники относят стремление максимально гармонизировать отечественную систему технического регулирования с международной, прежде всего, с европейской. Это, как предполагается, позволит устранить нормативные барьеры в торговле, содействовать выходу отечественных товаров на мировой рынок, обеспечить равные условия для отечественных и зарубежных производителей на российском рынке.

Историю принятия Закона и его содержание следует рассматривать в двух аспектах. Внутренний аспект - отказ от нормирования со стороны министерств и ведомств с целью облегчения деловой активности и снижения издержек. Внешний - вступление во Всемирную торговую организацию и принятие Россией на себя международных обязательств, в том числе «Соглашения о технических барьерах в торговле». К таким барьерам этот документ относит расхождение между собой законодательств разных стран, различие стандартов и несовпадение процедур проверки соответствия. ВТО призывает следовать международным стандартам для устранения технических барьеров.

Основная цель Закона - создание двухуровневой системы нормативных документов: технических регламентов, которые будут содержать обязательные требования безопасности, и добровольных стандартов, содержащих требования к качеству (до принятия Закона все действующие в нашей стране ГОСТы были обязательны для исполнения).

Утверждение технического регламента в качестве обязательного к исполнению и применению документа и перевод стандартов в категорию добровольно применяемых норм явились своего рода революцией в сложившемся десятилетиями процессе технического регулирования (порядка разработки и установления, обязательных к исполнению требований для продукции и связанных с ее обращением процессов). Закон кардинально изменил всю систему технических требований, порядок их разработки и утверждения, порядок осуществления государственного контроля и подтверждения соответствия требованиям обязательных и добровольных норм. С момента вступления Закона в силу в течение 7 лет должен состояться полный переход от ныне действующей системы технического регулирования к принципиально новой.

В связи с революционностью Закона утратил силу целый ряд нормативно-правовых актов, в том числе Законы РФ «О стандартизации» и «О сертификации продукции и услуг», являющиеся до 1 июля 2003 г. основополагающими базовыми документами в области разработки, установления и соблюдения обязательных требований к продукции, работам и услугам.

Терминологическая часть Закона претерпела существенные изменения по сравнению с прежним законодательством, некоторым терминам дана совершенно новая трактовка.

1. Закон полностью изменил содержание понятия «стандартизация». Если ранее Закон о стандартизации установил, что правовые основы стандартизации обязательны для всех государственных органов управления, а также для предприятий и предпринимателей, общественных объединений, а разработка и применение нормативных документов по стандартизации признавались мерой защиты государственных интересов потребителей и государства, то в комментируемом Законе правилам и характеристикам, разработанным в результате указанного вида деятельности, придается статус добровольно применяемых документов. Соответственно, меняется правовой статус стандартов: из обязательных они превращаются в добровольно применяемые. Иными словами, стандарты, даже государственные, перестают быть обязательными для субъектов хозяйствующей деятельности. Сам термин «государственный стандарт» выходит их обращения. Вместо него введены новые понятия: «национальный стандарт», «международный стандарт». Изменение правового статуса документов по стандартизации и самого понятия «стандартизация» обусловлены ориентацией российского законодателя на международную практику и сложившийся практический международный опыт в этой сфере деятельности.

Различие между стандартизацией и техническим регулированием состоит в уровне согласия. В то время как соответствие стандартам - добровольное дело изготовителей, техническое регулирование носит принудительный характер. Это имеет различное значение для торговли. Если изделие не отвечает требованиям технического регламента, оно не будет допущено к продаже. Изделие, которое не соответствует стандартам, будет допущено на рынок, но потребители, скорее всего, отдадут предпочтение изделиям, отвечающим стандартам качества данного рынка. О техническом регулировании: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ // Собрании законодательства Российской Федерации. 2002. 30 декабря. N 52 (часть I) ст. 5140.

Данные положения ослабляют контроль за качеством и безопасностью продуктов животного происхождения, создавая угрозу здоровью, а порой и жизни населения.

Таким образом, можно сделать вывод, что на сегодняшний день в России не сложилась нормативная правовая база, обеспечивающая должный уровень безопасности и качества пищевых продуктов, в том числе и продуктов животного происхождения. Стандарты качества, требования к продукции не определены достаточно четко и понятно для производителей и потребителей.

Глава 2. Анализ осуществления государственного контроля качества продуктов животного происхождения Управлением Роспотребнадзора по Челябинской области (на материалах - Мясоперерабатывающий завод «Таврия»)

2.1 Общие положения и организационная структура Управления Роспотребнадзора по Челябинской области

Нормативными правовыми актами, регулирующими исполнение основных полномочий Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека являются:

- Федеральный закон от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;

- Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» О защите прав потребителей: Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 (ред. от 18.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст. 140; Собрание законодательства РФ", 25.07.2011, N 30 (ч. 1), ст. 4590.;

- Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»;

- Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» Об иммунопрофилактике инфекционных болезней: Федеральный закон от 17.09.1998 N 157-ФЗ (ред. от 18.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 1998. N 38. Ст. 4736; Собрание законодательства РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4590.;

- Постановление Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 554 «Об утверждении Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании» Об утверждении Положения о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании: Постановление Правительства РФ от 24.07.2000 N 554 (ред. от 15.09.2005) // Собрание законодательства РФ. 2000. N 31. Ст. 3295; Собрание законодательства РФ. 2005. N 39. Ст. 3953.;

В целях реализации решения коллегии Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 14 августа 2009 года «Об обеспечении кадрами органов Роспотребнадзора» Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации 19 октября 2009 года был принят указ «О примерной структуре управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации». В соответствии с данным нормативно-правовым актом организованна структура Управления Роспотребнадзора по Челябинской области.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1 - Структура Управления Роспотребнадзора по Челябинской области

В Челябинской области расположены 15 территориальных отделов Управления Роспотребнадзора по Челябинской области.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2. - Территориальные отделы Управления Роспотребнадзора по Челябинской области.

Управление в пределах своей компетенции осуществляет:

1. надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей, в том числе:

1.1. государственный санитарно-эпидемиологический надзор за:

- разработкой схем градостроительного планирования развития территорий, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, при размещении объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установлении их санитарно-защитных зон, выбором земельных участков под строительство, а также за проектированием, строительством, реконструкцией, техническим перевооружением, расширением, консервацией и ликвидацией промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов;

- производством, применением (использованием) и реализацией населению новых видов продукции (впервые разрабатываемых или внедряемых), новыми технологическими процессами производства продукции;

- радиационной безопасностью, в том числе дозами облучения населения и персонала от техногенных, природных, медицинских источников ионизирующих излучений;

- реализацией населению продукции, ввозимой на территорию Российской Федерации гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, а также её применением (использованием) в промышленности, сельском хозяйстве, гражданском строительстве, на транспорте;

- организацией питания населения в специально оборудованных местах (столовых, ресторанах, кафе, барах и других), в том числе за приготовлением пищи и напитков, их хранением и реализацией населению, для предотвращения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);

- организацией питания в дошкольных и других образовательных учреждениях, лечебно-профилактических учреждениях, оздоровительных учреждениях и учреждениях социальной защиты населения;

водными объектами, используемыми для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, занятий спортом, отдыха и в лечебных целях, в том числе водными объектами, расположенными в черте городских и сельских поселений;

- состоянием почвы по критериям безопасности и (или) безвредности городских и сельских поселений и сельскохозяйственных угодий;

- условиями и способами сбора, использования, обезвреживания, транспортировки, хранения и захоронения отходов производства и потребления;

- содержанием жилых помещений;

- использованием программ, методик и режимов воспитания и обучения, технических, аудиовизуальных и иных средств обучения и воспитания, учебной мебели, а также учебников и иной издательской продукции;

- дошкольными и другими образовательными учреждениями независимо от организационно-правовых форм;

- проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, направленных на профилактику инфекционных и паразитарных заболеваний;

1.2. государственный надзор и контроль за качеством и безопасностью муки, макаронных и хлебобулочных изделий при осуществлении закупок указанной продукции для государственных нужд, при поставке (закладке) муки в государственный резерв, ее хранении в составе государственного резерва и транспортировке, а также при ввозе (вывозе) указанной продукции на территорию Российской Федерации;

2. деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания, а также применяет меры административного, ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами обязательных требований в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3. организацию и осуществление санитарно-карантинного надзора (контроля) в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации в целях предупреждения завоза и распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), а также потенциально опасных для населения товаров и грузов;

4. государственный контроль и надзор за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, в том числе:

4.1. проверку соблюдения изготовителями (исполнителями, продавцами, уполномоченными организациями или уполномоченными индивидуальными предпринимателями, импортерами) обязательных требований законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, а также обязательных требований к товарам (работам, услугам);

4.2. выдачу в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, предписания изготовителям (исполнителям, продавцам, уполномоченным организациям или уполномоченным индивидуальным предпринимателям, импортерам) о прекращении нарушений прав потребителей, о необходимости соблюдения обязательных требований к товарам (работам, услугам);

4.3. принятие в установленном законодательством Российской Федерации порядке мер по приостановлению производства и реализации товаров (выполнения работ, оказания услуг), которые не соответствуют обязательным требованиям (в том числе с истекшим сроком годности), и товаров, на которые должен быть установлен, но не установлен срок годности, по отзыву с внутреннего рынка и (или) от потребителя или потребителей товаров (работ, услуг), которые не соответствуют обязательным требованиям, и информированию об этом потребителей;

4.4. направление в орган, осуществляющий лицензирование соответствующего вида деятельности (лицензирующий орган), материалов о нарушении прав потребителей для рассмотрения вопросов о приостановлении действия или об аннулировании соответствующей лицензии в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

4.5. направление в органы прокуратуры, другие правоохранительные органы по подведомственности материалов для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений, связанных с нарушением установленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, прав потребителей;

4.6. обращение в суд с заявлениями в защиту прав потребителей, законных интересов неопределенного круга потребителей, а также с заявлениями о ликвидации изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации, импортера) либо о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя (уполномоченного индивидуального предпринимателя) за неоднократное или грубое нарушение установленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации прав потребителей.

4.7. участие в судебном деле по своей инициативе или по инициативе лиц, участвующих в деле, для дачи заключения по делу в целях защиты прав потребителей.

5. контроль за соблюдением правил продажи отдельных предусмотренных законодательством Российской Федерации видов товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

6. и др. всего 18.

Таким образом, в Управлении Роспотребнадзора по Челябинской области работа организованна в строгом соответствии с законодательством Российской Федерации.

2.2 Характеристика деятельности Управления Роспотребнадзора по Челябинской области при осуществлении государственного контроля качества продуктов животного происхождения

В 2011 году Управлением Роспотребнадзора по Челябинской области по вопросам осуществлении государственного контроля качества продуктов животного происхождения проведено 198 контрольно-надзорных мероприятий, что на 28 мероприятий меньше, чем было проведено в 2010 году. Из общего количества проверок 153 плановых и 125 внеплановых. В 2010 году соотношение плановых и внеплановых проверок составило 43% и 57%.

Большая часть внеплановых проверок проводилась по обращениям граждан - 64,2%, остальные проверки - по письмам органов власти и исполнению ранее выданных предписаний.

В ходе мероприятий по контролю в 68% проверенных предприятий выявлено 188 различных правонарушений (в 2010 году - 209).

Наиболее часто выявлялись такие нарушения Закона РФ «О защите прав потребителей» как непредставление потребителю полной и достоверной информации о товаре (услуге), его изготовителе (исполнителе), отсутствие сведений о безопасности и качестве товара, услуги, продаже товаров, выполнение услуги ненадлежащего качества, нарушение правил продажи отдельных видов товаров.

Большое внимание в деятельности Управления Роспотребнадзора уделялось работе с письменными обращениями граждан, которая позволила выявлять и систематизировать наиболее неблагоприятные сферы деятельности с высоким процентом нарушений законодательства о защите прав потребителей при продаже товаров животного происхождения.

В Управлении Роспотребнадзора работает общественная приемная, в которую по вопросам защиты прав потребителей обратилось в 2011 году 460 человек. Организована и работает «горячая линия» связи.

По результатам проверок к субъектам хозяйственной деятельности и должностным лицам за продажу товаров ненадлежащего качества и нарушение законодательства, действующего в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка, применялись меры административной и гражданско-правовой ответственности. В соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях составлено 235 протоколов, по которым Управлением Роспотребнадзора вынесено 199 постановлений об административных правонарушениях, сумма штрафных санкций составила 2360 тыс. руб. Специалистами Управления Роспотребнадзора в 2011 году в защиту прав неопределенного круга потребителей направлено в суд 17 исковых заявлений. С учетом исков, поданных в суды в конце 2010 года, в отчетном периоде рассмотрено 4 исковых заявления, в том числе 3 в защиту неопределенного круга лиц. По всем исковым заявлениям судами приняты положительные решения.

Проведенные в Управлением Роспотребнадзора исследования продуктов животного происхождения с 2008 года по 2011 год, произведенные на базе ФГУ «Челябинская межобластная ветеринарная лаборатория», приведены в таблице 1.

Таблица 1¹⁵http://www.mvl74.ru/

Наименование показателей	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
Количество происследованных проб	332	345	170	189
Положительных проб	15	32	38	45

Как видим из таблицы 1 количество положительных проб в 2011 году значительно возросла. Основными контаминантами стали: общая бактериальная обсеменённость, ингибирующие вещества, антибиотики, бактерии группы кишечной палочки которые могут стать источником серьёзных отравлений, а так же вызвать летальный исход. Данный факт не может не вызывать настороженность, и говорит о важной роли организации контроля за продукцией животного происхождения в Челябинской области. Необходимо отметить тот факт, что большинство положительных результатов было выявлено в ходе проведения мониторинговых исследований. На ряду с этим нужно отметить и то, что процент положительных исследований приходящихся на исследования проводимые с целью декларирования очень низок (0,001). Это связано с тем, что инициатором проведения исследований является владелец (изготовитель), который не заинтересован в выявлении реальных результатов и предварительно «подготавливает» пробу продукции животного происхождения путём искусственного добавления антибактериальных веществ и различных других ухищрений.

Для осуществления различного вида исследований ФГУ «Челябинская МВЛ» в период с 2007-2010 год приобреталось оборудование приведённое в таблице 2.

Таблица 2

Оборудование, приобретенное Роспотребнадзором в бактериологический отдел ФГУ «Челябинская МВЛ» за 2007-2010 гг. http://www.mvl74.ru/

Наименование оборудования
Лабораторная микроволновая система для пробоподготовки ПЛП-01
Фотометр пламенный PFP7
Гомогенизатор Bagmixer 400W
Ультразвуковой анализатор молока
Узел газобаллонного оборудования
Дозатор автоматический жидкостный ДАЖ-2М
Хроматографический комплекс на базе хроматографа «КРИСТАЛЛ-2000М»
Генератор водорода 8л/ч для ГХ

Как видим из таблицы 2 несмотря на внушительные приобретения из данного оборудования только ультразвуковой анализатор молока и хроматографический комплекс на базе хроматографа «КРИСТАЛЛ-2000М» используются для анализа безопасности продукции животного происхождения.

2.3 Направления совершенствования деятельности Управления Роспотребнадзора по Челябинской области при осуществлении государственного контроля качества продуктов животного происхождения

Работа Управления Роспотребнадзора связана с проведением большого числа проверок и их рутинным обсчетом, оформлением журналов, отчетов, паспортов, протоколов и другой часто разрозненной «бумажной» документации. Подобные операции носят постоянный характер - фактически без изменений повторяются изо дня в день.

Проанализировав организацию работы документационного обеспечения проверок качества продуктов животного происхождения в Управлении Роспотребнадзора по Челябинской области, считаю, что мероприятия по совершенствованию работы должны организовываться в следующих направлениях:

1) заменить устаревшую систему автоматизации делопроизводства «Дело» на систему «eDocLib»;

2) необходимо поставить более мощную компьютерную технику как в центральное Управление Роспотребнадзора по Челябинской области так и в территориальные управления;

3) изменить систему статистического учета.

Система автоматизации делопроизводства eDocLib выполнена на основе современных web-технологий. Это корпоративный портал для создания общего информационного пространства и для организации on-line взаимодействия с сотрудниками, а также для удаленного доступа к информации.

Также ФГУ «Челябинская МВЛ» в которой осуществляются практически все лабораторные исследования Управления Роспотребнадзора, должна не только соответствовать нормам ISO, но и соблюдать требования государственных стандартов, санитарным нормам и правилам и других отечественных нормативных документов. В соответствии с «Рекомендациями по аккредитации испытательных лабораторий пищевых продуктов и продовольственного сырья» ГОСТ Р 50.4.004?2000 аттестуемые лаборатории должны обеспечивать техническую компетентность и соответствовать ГОСТ Р ИСО/МЭК 17025?2000. Все испытательное оборудование, реактивы, стандартные образцы, используемые стандарты и методики должны иметь учетную документацию, позволяющую отслеживать соответствие Госреестру измерений, сроки аттестации, поверки, годности.

Считаю, что Управлению Роспотребнадзора по Челябинской области для увеличения безопасности продуктов животного происхождения необходимо в большей степени использовать международный опыт. В частности в течение более 90 лет проверки мяса в США основывались на органолептических методах контроля (которые до настоящего момента используется при государственном контроле на территории Челябинской области). В 1993 г. был зафиксирован всплеск заболеваний, вызванных кишечной палочкой Escherichia coli O157:H7, что указало на необходимость осуществления более строго контроля на основе научных методов для предотвращения пищевых отравлений. Для борьбы с эпидемией FSIS инициировала программу по выявлению патогенной флоры на предприятиях, контролируемых федеральными службами, и в розничных магазинах. Указанные программы в США доказали свою эффективность.

Деятельность FSIS по обеспечению безопасности продуктов питания превратилась в научно-обоснованную систему выявления и предотвращения рисков, связанных с употреблением продуктов питания. Данная система известна под названием Сокращение уровня патогенной флоры/анализ возможных рисков и критических контрольных точек (PR/HACCP). Система позволяет применять передовые научные технологии для обеспечения безопасности продуктов животного происхождения в целях предотвращения их возможного заражения патогенными микроорганизмами. Внедрение данной системы Управлением Роспотребнадзора по Челябинской области позволило бы существенно сократить число случаев заболеваний, вызванных употреблением недоброкачественных продуктов животного происхождения.

Для автоматизации и ускорения процесса аналитического контроля, исключения в большинстве случаев бумажной работы забирающей много времени у исследователей, снижения количества ошибок, связанных с человеческим фактором может программно-аппаратного веб-ориентированный комплекс «Веста». http://www.fsvps.ru/fsvps/main.html

Веста предназначена для автоматизации процесса сбора, передачи и анализа информации по проведению лабораторного тестирования образцов при исследованиях в области диагностики, пищевой безопасности продуктов животного происхождения. В числе функций Весты имеется функция автоматизации ветеринарной отчетности, включая автоматическое составление и экстренную отправку данных строгой отчетности.

Веб-ориентированный комплекс «Веста» должен быть внедрен как единый комплекс в Управлении Роспотребнадзора и ФГУ «Челябинская МВЛ», что позволит сотрудникам Роспотребнадзора оперативно отслеживать результаты анализов продукции животного происхождения и в случае необходимости в кротчайшие сроки принимать необходимые меры безопасности.

Существенно упростить, автоматизировать и, что немаловажно для производства скоропортящихся молочных продуктов, ускорить процесс исследований, снизить количество ошибок, связанных с человеческим фактором, а в результате обеспечить соответствие деятельности лаборатории требованиям ISO 9000/01 и государственным стандартам возможно в случае использования в работе анализаторов. Одними из таких анализаторов является автоматический анализатор серии VIDAS и TEMPO.

Следует отметить, что при использовании такого оборудования появилась возможность контроля качества молока и молочных продуктов без сложной пробоподготовки, что значительно ускоряет и упрощает анализ. Применение анализаторов позволяет свести на нет ошибки при расчетах, связанные прежде всего с человеческим фактором, перепутывание образцов и результатов по ним, быстро находить и оповещать об обнаруживаемых систематических ошибках, в десятки раз ускорить цикл проведения исследований (на исследование 500 проб затрачивается всего лишь один день.), значительно высвободить персонал, ограничить доступ к получаемой информации в соответствии со статусом сотрудника, исключить возможность «подгона» результатов. Исчезает необходимость ведения и хранения большого числа бумажных лабораторных журналов.

Для приобретения данного оборудования необходимо будет заплатить 5 миллионов рублей, что для бюджетного учреждения является очень существенной суммой.

Так же для упрощения автоматизирования и, что немаловажно для производства скоропортящихся молочных продуктов, ускорения процесса аналитического контроля возможно с использованием информационных лабораторных систем ? LIMS (Laboratory Information Management Systems), ставших ядром системы менеджмента качества. Лабораторные информационные системы STARLIMS начиная с 1987 г. внедрены в тысячах зарубежных лабораторий промышленных предприятий, среди которых крупные компании по производству и анализу пищевых продуктов Pioneer Dairy Lab, Dairy Inspection at COKZ, Leerdammer (Groupe Bel), Wiseman Dairies, COTT Corporation, Spadel, Cadbury Adams, International Specialty Products (ISP), Schiff Nutrition International, MALTEUROP, NutraSweet и многие другие.

Применение лабораторной информационной системы STARLIMS v.10 позволяет свести на нет ошибки при расчетах, связанные прежде всего с человеческим фактором, перепутывание образцов и результатов по ним, быстро находить и оповещать об обнаруживаемых систематических ошибках, в десятки раз ускорить цикл проведения исследований, значительно высвободить персонал, ограничить доступ к получаемой информации в соответствии со статусом сотрудника, исключить возможность «подгона» результатов. Рутинные и порой непростые для человека расчетные задачи, зачастую учитывающие многокомпонентные факторы, а также сложнейшие статистические расчеты ЛИМС STARLIMS v.10 способна решать за секунды. При этом исчезает необходимость ведения и хранения большого числа бумажных лабораторных журналов. Система также обладает возможностями управления записями и прослеживаемости каждого совершенного персоналом действия. При этом гарантируется соблюдение основополагающих нормативных требований (21 CFR, GLP) в отношении аудиторского следа, безопасности данных, электронных записей и подписей. Стоит отметить, что с помощью лабораторной информационной системы, построенной целиком как web?приложение и хранящей всю информацию по датам изготовления, номерам партий, физико?химическим показателям и др., становится возможным весьма оперативно отслеживать контрафактную продукцию и вместе с тем существенно сократить количество необоснованных претензий, упростить разрешение возникающих споров.

Для приобретения данной информационной системы Управлению Роспотребнадзора по Челябинской области необходимо будет заплатить 235 000 рублей, что на наш взгляд является допустимой суммой.

Нельзя оставить в стороне и тот факт, что некоторые показатели безопасности регламентированные Техническим регламентом «морально устарели». Так, например ряд антибиотиков во многих хозяйствах уже не применяются, а им на замену приходят антибиотики нового поколения. И при исследовании получается парадоксальная ситуация, когда реакция на ингибирующие вещества показывает наличие посторонних примесей которыми могут быть как антибиотики, так и вещества применяемые для мытья молокопроводов, фляг, танков, так и те самые антибиотики нового поколения, которые могут вызывать аллергические реакции у человека и что очень опасно - у детей. А в связи с тем, что Техническим регламентом не нормируются данные виды антибиотиков, лаборатории не может идентифицировать ингибитор. Так как в лаборатории нет необходимого оборудования газо-жидкостного хроматографа, способного находить остаточные следы различных веществ.

Считаю, так же, что на основе анализа исследований продукции животного происхождения, на официальном сайте Роспотребнадзора по Челябинской области необходимо создать общедоступную информационную базу производителей продукции, в которой бы отображались сведения о производителях, их торговые марки, наличие у них разрешенных документов, отсутствие или наличие нарушений выявленных в ходе проверок контролирующими органами и другая информация.

Заключение

В соответствии с поставленными задачами в работе сделаны следующие выводы:

На сегодняшний день в России не сложилась нормативная правовая база, обеспечивающая должный уровень безопасности и качества пищевых продуктов, в том числе и продуктов животного происхождения. Стандарты качества, требования к продукции не определены достаточно четко и понятно для производителей и потребителей.

Анализируя компетенцию органов власти, в области контроля качества продуктов животного происхождения, были обнаружены проблем. Они вызваны тем, что законодательно не ясно не установлены сферы компетенции органов муниципального и государственного контроля за качеством продуктов животного происхождения.

Так же фактически в настоящий момент сложилась ситуация, когда и федеральный, и региональные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление надзор за продуктами животного происхождения, проводят проверки организаций и предпринимателей, занятых производством и оборотом продукции животного происхождения, по одним и тем же основаниям. Вместе с тем п. 5 ст. 3 Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля четко указано на недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований. В пункте 10 этой же статьи содержится требование о разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, в том числе федеральных и региональных. Однако в сфере ветеринарии такого разграничения до сих пор нет.