Асиметричний федералізм

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вступ

Росія на початку XXI століття переживає складний перехідний період у своєму економічному і політичному розвитку. Країні доводиться одночасно вирішувати ряд серйозних соціально-політичних та економічних проблем, що охоплюють істотні аспекти громадського, державного і федеративного устрою Росії. Невирішеність зазначених проблем федералізму Росії визначає актуальність теми дослідження.

Будь-яка федерація має своєрідними рисами, що відображає специфіку історичного розвитку, традицій, культури народу, соціально-етнічного складу суспільства і т.д. Але при всіх розбіжностях і особливості є ознаки, загальні для федерацій. Одним з них є розмежування предметів ведення і повноважень федерального центру і суб'єктів федерації.

Формально-юридично Росія володіє основними ознаками федеративної держави. Разом з тим склалися в ній федеративні структури мають ряд особливостей, що перетворюють російський федералізм у вельми специфічне явище.

90-і роки ознаменувалися формуванням нових федеративних відносин у Росії. Вихід з гострої політичної державної кризи певною мірою визначився підписанням Федеративного Договору, який запобіг розвал Росії за прикладом Радянського Союзу. У подальшому Федеративний Договір став складовою частиною нової Конституції, яка проголосила федералізм в якості одного з основоположних принципів державного устрою, принцип розмежування повноважень між федеральним центром н суб'єктами Федерації, а також рівноправність суб'єктів Федерації у відносинах з федеральною владою, що стало важливим кроком на шляху просування до реального федералізму. Знадобився складний, тривалий процес, щоб суб'єкти Федерації отримали юридично рівні права. Але говорити про фактичне рівність суб'єктів Федерації ще рано, тому що перш за все не завершено формування політико-правових основ розмежування повноважень. Конституція Росії 1993 р. характеризує її державний лад як федерацію. Однак справедливо відзначається в літературі, що «будь-яка конституція, прийнята в перехідний період, має переважно рескриптивний характер. Вона не фіксує наявне державний устрій, а описує його бажане (належне) стан… Конституція закріплює лише загальні принципи федеративного устрою, залишаючи «на потім» і їх доктринальну конкретизацію, і вироблення механізмів їх реалізації».

Потребує свого вирішення і проблема вирівнювання рівнів соціально-економічного розвитку регіонів в Російській Федерації. Різниця в рівні забезпеченість стандартами соціальних благ між суб'єктами Федерації сильно розрізняється, що вкрай небезпечно для федеративної держави. Проте наявні в конституціях республік і статутах інших суб'єктів Федерації невідповідності важливим положенням федеральної Конституції досить гостро ставлять питання про гарантії рівноправності всіх суб'єктів Російської Федерації, утворених за національною чи територіальною ознаками. У вирішенні цієї проблеми стикаються два підходи: у республіках вважають правомірним існування нерівноправного конституційного статусу інших суб'єктів Федерації, а в краях і областях ставлять питання про вирівнювання їх статусу з республіками.

Сьогодні з 89 суб'єктів Федерації лише 10 забезпечують більше половини надходжень до доходної частини федерального бюджету. У той же час багато території не тільки не в змозі перераховувати скільки-небудь значні суми до федерального бюджету, але і самі виявляються у все більшій залежності від фінансової підтримки центру. У зв'язку з цим мають бути розроблені науково-обґрунтовані програми подолання цих протиріч, насамперед шляхом усунення відмінностей у соціально-економічному розвитку територій.

Президентська влада намагається здійснити централізацію, коріння і виправдання якої - в генетиці російського простору влади. У цьому сенсі створення семи федеральних округів, виведених безпосередньо на Москву, і пов'язані з цим ерозія прав суб'єктів федерації і неминуча девальвація їх значення - виправдані. Але саме по собі створення федеральних округів відображає лише інтерес влади, але не інтерес держави і тим більше не інтерес суспільства.

Світова практика регулювання федеративних відносин не дає стандартних рішень, однозначно можна застосувати для Росії. Тим більше що Росія є країною з великою кількістю суб'єктів Федерації; їх статус, природно-кліматичні умови, структура економіки настільки різноманітні, що аналогів в світі не існує.

Розробленість. Політико-економічні аспекти, питання управління і самоврядування, тобто взаємини між федеральними органами влади та суб'єктами Федерації фактично випадали з поля зору дослідників.

Так, в кінці XIX початку XX століття увагу суспільствознавців і державознавців привертала проблема застосовності федеративної моделі до пристрою Російської держави в цілому. З початком демократичних перетворень російське суспільство отримало можливість не формально, а по суті розглядати і впроваджувати у державне будівництво ідеї федералізму. У зв'язку з цим, помітне місце в публікаціях учених, політиків, публіцистів займають політико-правові питання федералізму, питання наступності в розвитку російського федералізму, етапи становлення та його перспективи.

Дослідженням цієї проблеми займалися такі науковці, як Д.В. Бадовський, Л. Карапетян, Ф. Мухаметшин, М.Х. Фарукшина та багатьох інших. Підвищений інтерес до проблеми федералізму не є випадковим, тому що вже давно федералізм перетворюється у найважливішу складову частину регіональної політичного життя. Тим не менш, така проблема належить до числа найменш розроблених в Росії. До останнього часу наявні з цієї проблеми публікації переважно розглядали деякі питання відносин влади по вертикалі і управління «федеральний центр - суб'єкти Федерації - місцеве самоврядування». І лише за рідкісним винятком до Росії підходили як до об'єкта управління, що має федеративну природу. У будь-якому випадку знань, отриманих в результаті досліджень, недостатньо, і це має стимулювати пошуки.

Виходячи з усього перерахованого вище, мета даної контрольної роботи - вивчення фактора асиметричного федералізму державного регулювання територіального розвитку РФ.

Для досягнення мети ставляться такі завдання:

1) виявити сутність федералізму в Росії;

2) дослідити проблеми вирівнювання конституційного статусу суб'єктів Російської Федерації;

3) показати вплив асиметричного федералізму на державне регулювання територіального розвитку РФ.

1. Визначення поняття асиметричний федералізм та його закріплення в Російській Федерації

Сучасні дослідники федералізму справедливо відзначають, що хоча і немає і світі абсолютно досконалих моделей державного устрою, є держави, вибір якими федеративної форми устрою забезпечує цілісність і стабільність, мир і згода усередині них.

У сучасну епоху стає все складніше ідентифікувати державу як федеративний, тому що основні критерії носять оціночний характер, до цих нір відсутня їх єдина класифікація. У світовій практиці можна зустріти унітарні держави, які досягають такого ступеня децентралізації, що за певними параметрами автономії перевершують суб'єктів федеративних держав (якщо, наприклад, порівнювати поки офіційно визнаних унітарними Італію та Іспанію з Індією, що вважається федерацією, то рівень децентралізації державної влади по вертикалі у перших значно вище, ніж у другої).

Необхідно зауважити, що спектр проблем дискусійного характеру, що стосуються конституційної моделі сучасного російського федералізму, досить широкий. Предметом наукової полеміки є концептуальні питання, що стосуються ролі Конституції РФ 1993 р. в утвердженні російського федералізму: чи можна назвати сучасну конституційну модель російського федералізму кроком вперед у порівнянні з моделлю, закладеною Федеративним договором і попередньою Конституцією в її останній редакції. В якій мірі сучасна конституційна модель російського федералізму відповідає вимогам ефективності та демократизму державної влади? Адекватної відповіді на поставлені запитання допоможе звернення до світових тенденцій, що формує найбільш досконалі риси федералізму.

У цілому в світі спостерігаються демократизація федеративних відносин і зростання відповідальності носіїв державної влади пропорційно збільшенню обсягу їх функцій і повноважень, що зміщує акценти у механізмах забезпечення єдності і поділу державної влади по вертикалі. При збереженні субординації системи загальнонаціонального права та державної влади, необхідного поєднання елементів централізації і децентралізації в сучасній модифікації федералізму система державної влади все більш інтенсивно підкріплюється розвитком відносин, заснованих на нецентралізаціі (самоврядування), субсидіарності (пропорційності компетенції при розподілі державної влади), а також кооперації, що припускає співпрацю і взаємну відповідальність сторін федеративних відносин, зростання значення погоджувальних і координаційних форм і процедур взаємодії. Узагальнення названих основних тенденцій дозволяє вивести так звану ідеальну модель федералізму сучасної держави - нецентралізованих (за принципом самоврядування), симетричний (рівноправність однакових за своєю державно-правовою природою суб'єктів Федерації), кооперативний федералізм (заснований на співпрацю і взаємну відповідальність сторін федеративних відносин), побудований на територіальному принципі організації державної влади по вертикалі. Всі ці показники характерні для стабільних федеративних держав, і вони отримують своє закріплення у відповідних конституціях.

Яка ж російська конституційна модель федералізму з цих позиції?

Росія є найбільшою федерацією за складом суб'єктів (89). Її відрізняють яскраво виражені елементи асиметрії і різнорідність з точки зору демографічних та соціально-економічних характеристик входять до неї суб'єктів (ілюстрація тому - порівняння двох суб'єктів РФ: десятимільйонна Москва і Евенкійський округ з населенням менше 25 тис.). Наявність суперечностей у правовому регулюванні федеративних відносин (про що докладніше буде сказано нижче), досить високий ступінь поширення фактів невідповідності конституцій (статутів) та законодавства суб'єктів РФ положенням Конституції РФ, що визначає федеративний устрій держави, - все це свідчить про небезпеку збереження в Росії і в Надалі стану нестійкою та кризової федерації. Однак у її суперечливості і конфліктності можна побачити, як це не дивно, і позитивні сторони. Сучасні процеси федералізації, засновані на конфліктності, можливо, є своєрідний російський шлях до одужання, що дозволяє тримати на плаву складнопобудованих і нерівномірний каркас державного устрою. Поки йде протистояння центру і складових частин Росії, у кожної із сторін зберігається надія на те, що шлях до досконалості залишається відкритим. Власне кажучи, самі по собі конфлікти не страшні, а, навпаки, добре не роблять, якщо обидві сторони мають взаємний інтерес бути разом. Протистояння в такому випадку націлена на пошук гармонії співіснування, але не на поділ та розмежування. Питання полягає в наступному: чи є це рух в одному напрямку, і спрямований чи шлях до вдосконалення федеративних відносин; призначено чи суб'єктам Російської Федерації в зв'язку з цим бути дійсно частинами єдиного цілого - держави Російської.

У цьому сенсі нова конституційна модель бачиться більш прогресивною в порівнянні з попередньою. Її основні риси, на мій погляд, виглядають наступним чином.

За Конституцією 1993 р. Росія стала більш централізованої Федерацією у порівнянні з федеративним устроєм, визначеним у Конституції (Основному Законі) РФ в редакції 1992 р. У новій моделі усунені суттєві елементи конфедеративних зв'язків, закріплений принцип єдиного і неподільного суверенітету Російської Федерації (ст. 4). У порівнянні з Федеративним договором звужений статус республік, які тепер не називаються «суверенними». У ведення Російської Федерації віднесені деякі питання, що належали раніше до спільного ведення (зокрема, правове регулювання інтелектуальної власності); посилений режим єдиного регулювання міжнародних та зовнішньоекономічних зв'язків, прав і свобод людини і громадянина, загальнодержавних стандартів; більш послідовно закріплений централізований характер судової системи.

Росія наблизилася в більшій мірі до канонів симетричного класичного федеративної держави. Замість трьох версії правового статусу суб'єктів Федерації з Федеративному договором у чинної російської Конституції заснований принцип рівноправності суб'єктів Федерації. Конституційно закріплені єдиний для всіх суб'єктів Федерації перелік предметів спільного ведення Федерації і її суб'єктів (ст. 72), а також принцип залишкової компетенції суб'єктів Федерації (ст. 73), що означає в свою чергу розширення елементів нецентралізаціі і кооперативного федералізму. У той же час з урахуванням особливостей періоду, в який приймалася нова Конституція РФ, не вдалося довести послідовно до кінця багато прогресивні ідеї повноцінної федералізації Росії. Про це свідчить тепер вже більш ніж п'ятирічний період дії Конституції Росії 1993 р., що виявив ряд недоліків конституційного регулювання федеративних відносин як у змістовному плані, так і в техніко-юридичному.

Суперечності, які виявляються в Конституції мають різну природу та різну ціну. У зв'язку з особливостями чинної Конституції РФ як документа політичного компромісу у відомій мірі існує ряд концептуальних протиріч, які містять джерело перманентної конфліктності.

Одне з найбільш серйозних протиріч - це протиріччя між принципом рівноправності суб'єктів Російської Федерації і різної конституційно-правовою природою суб'єктів Федерації з витікаючими звідси відмінностями в правовому статусі складових частин Росії.

Саме історичні традиції Росії недавнього минулого породили феномен «матрешечних» суб'єктів Федерації, тобто входження автономних округів до складу країв, областей, визнаних в той же час за Конституцією рівноправними суб'єктами Федерації.

Інше серйозне протиріччя концептуального характеру - спроба поєднати власне національний і територіальний фактори в державному устрої в тому варіанті, в якому він існує в даний час в Росії. Національний фактор багато в чому є у нас «квазинаціональні» не тільки тому, що лише в чотирьох з 21 республіки титульна нація складає більшість населення, а в Єврейській автономній області - всього 4% євреїв. Дана проблема потребує значно більш глибокому розгляді, тому що пов'язана з питанням забезпечення дії головних принципів основ конституційного ладу. З впровадженням конституційних принципів рівноправності громадян Російської Федерації, народовладдя, а також рівноправності суб'єктів РФ сутність організації нової федерації повинна бути саме територіальної.

Суттєвою для федеративної державності Росії є і суперечливість закріплення в Конституції правових форм розмежування предметів ведення і повноважень (співвідношення між ст. 4, 11, 15 і 76 Конституції РФ). Суперечка про те, що первинно при розмежуванні предметів ведення і повноважень - договір або федеральний закон, набув досить затяжний характер. Саме ці розбіжності в чималому ступені заважали прийняттю Федерального закону «Про засади і порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації», робота над яким велася палатами Федеральних Зборів РФ більше трьох років. До цих пір конституції чималого числа республік у складі Росії визначають договір пріоритетною формою правового регулювання в порівнянні з Конституцією і федеральним законом (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутія), Інгушетія та ряд інших) [15].

Складається в зв'язку з цим державно-правова практика вимагає критичної юридичної оцінки. Якщо договір має пріоритет над Конституцією і федеральним законом, то мова повинна йти про договірну федерації, про новий тип договірної держави, якщо Конституція і закон (ст. 4, 15) первинні, а договір - вторинний, то ми маємо справу з класичним суверенною правовим державою.

Інша група суперечності, які виявляються в Конституції РФ, виникла, як видається, в результаті визначеної недоробки і недбалості при її підготовці і прийнятті. Ці протиріччя у меншій мірі пов'язані власне з пошуком компромісу у визначенні парадигми федеративних відносин, і їх «ціна» з точки зору політико-правових наслідків менш істотна. Однак недосконалість конституційного регулювання не може не заважати ефективності федеративних зв'язків.

Зокрема, вважається, що саме поступкою республікам виявилося включення в ст. 5 Конституції РФ поряд з ч. 1 та ч. 5, яка нівелює загальний конституційний принцип рівноправності суб'єктів Федерації, уточнюючи, що він діє тільки у взаємовідносинах суб'єктів Федерації з федеральною владою. З цієї ж причини перелік суб'єктів РФ в ст. 65 з шістьма категоріями, а не загальним списком, хоча самі суб'єкти визнані рівноправними.

Мабуть, наслідком поспіху стало і те обставина, що в ст. 71 і 72 Конституції РФ зустрічаються збігаються предмети відання (п. «в» ст. 71 і «б» ст. 72 - захист прав і свобод людини і громадянина, захист прав національних меншин). Явна невідповідність можна знайти між п. «а» ст. 71. згідно з яким зміна Конституції РФ віднесено до ведення РФ, і ст. 136, яка встановлює, що поправки до гол. 3-8 Конституції РФ приймаються після схвалення органами законодавчої влади не менше ніж 2 / 3 суб'єктів Російської Федерації. Можна було б навести й інші приклади подібних протиріч, конкретно виявляються сьогодні в процесі безпосереднього застосування норм чинної Конституції РФ.

Більш ніж п'ятирічний період дії Конституції Російської Федерації поряд з суперечностями виявив прогалини в Конституції Російської держави.

Так, звертає на себе увагу неповнота конституційного регулювання системи принципів федералізму (ч. 3 ст. 5). Зокрема, не закріплений основоположний принцип конституційного розмежування предметів ведення між Федерацією та її суб'єктами (ст. 71, 72), в той час як випливає з нього принцип розмежування предметів і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації позначений спеціально (ч. 3 ст. 5).

Тривалий час були труднощі в тлумаченні ст. 76 Конституції РФ, а саме: ч. 1 і 2. Зберігався відкритим питання, чи можуть з предметів ведення РФ і предметів спільного ведення Федерації і її суб'єктів прийматися акти Президента РФ і Уряду РФ. В даний час рішенням Конституційного Суду РФ ця прогалина заповнена, однак Суд здійснив це не шляхом тлумачення, а в процесі розгляду конституційності окремих положень Закону, а саме: Лісового кодексу РФ. У своїй постанові від 9 січня 1998 р. Конституційний Суд, посилаючись на статті 90, 115, 125 (пункт «а» частини 2) Конституції РФ, вказав на те, що Президент РФ і Уряд РФ також приймають власні правові акти, в тому числі нормативного характеру, з питань ведення Російської Федерації і спільного ведення.

Як показала практика реалізації Конституції, недосконалим виявився перелік ст. 72 (виникли питання, до якого виду предметів ведення відносяться державна служба, міграція, міжбюджетні відносини, соціальне обслуговування та ін.) Поки прогалини заповнюються двосторонніми договорами між органами державної влади Федерації і суб'єктів РФ, де такі сфери належать до спільної ведення. Проте, думається, така практика є неконституційною. Виходячи зі змісту ст. 72 і 76 Конституції РФ, конкретизація предметів спільного ведення можлива лише за допомогою федеральних законів. Визначення ж питання про те, чи відноситься дана сфера до предмета спільного ведення, встановленого Конституцією, є прерогативою Конституційного Суду РФ (ст. 125 Конституції РФ).

Дуже серйозна прогалина в Конституції РФ - невизначеність в основах відповідальності органів державної влади та посадових осіб Федерації та її суб'єктів за недотримання Конституції РФ, федеральних законів, невиконання рішень судів (можливість застосування інститутів федерального втручання, дострокового розпуску органу державної влади, усунення від посади).

Наявність суперечностей і прогалин, що знижує ефективність федеративних зв'язків, свідчить про важливість пошуку шляхів вирішення даних проблем. Ідеальним варіантом є вдосконалення самої Конституції РФ, внесення до неї поправок. Цей шлях - найбільш юридично чистий, але достатньо довгий і не завжди реальний. І хоча до цього потрібно прагнути, видається, що сьогодні основну увагу слід приділити розширенню використання двох інших, більш оперативних способів усунення конституційних протиріч та прогалин. Це - тлумачення Конституційним Судом РФ окремих статей Конституції РФ і прийняття федеральних конституційних і федеральних законів з тих питань федералізму, рішення припустимо у формі законодавчого регулювання і певною мірою спрямовано на виконання і конкретизацію судових актів тлумачення російської Конституції.

Маючи на увазі той факт, що Російська Федерація є дуже численний за складом її суб'єктів держава з яскраво вираженими елементами асиметрії, а також з огляду на значний ступінь невідповідності актів суб'єктів Федерації Конституції РФ і федеральних законів в даний час, в цілому напрошується висновок про те, що централізм поки неминучий. Необхідний він і через довгостроково зберігаються кризових явищ у соціально-економічному розвитку Росії, в результаті яких все більше регіонів зупиняться дотаційними.

Таким чином, сучасна конституційна модель російського федералізму, будучи в певній мірі продуктом політичного і правового компромісу, тим не менш, в цілому зорієнтована на розвиток класичної і досить сильної федерації (принцип рівноправності, конституційне розмежування предметів ведення та уповноваження, інститут спільного відання Федерації та її суб'єктів, єдність державного суверенітету Росії, прерогатива Федерації в регулюванні прав і свобод, міжнародних зв'язків, централізована судова система та ін.) Ця тенденція підкріплюється рішеннями Конституційного Суду РФ, який усуває невизначеність у розумінні окремих суперечливих положень російської Конституції. І з цієї точки зору видається, що сучасній конституційною моделлю зроблено більше до зміцнення федерації, ніж до її руйнування. Однак питання про те, чи підемо ми і далі по шляху вдосконалення Росії саме як федерації, зберігає свою актуальність. Неодмінними умовами успіху російського федералізму є подолання загальних кризових явищ економічного, соціального і правового характеру як негативних факторів, що впливають на стабільність і розвиток федеративних відносин, створення механізму забезпечення дотримання Конституції Російської Федерації і діючої конституційної моделі федералізму, зокрема за допомогою підвищення загальної правової культури та усвідомлення цінності федералізації Росії і, нарешті, рішення задач удосконалення конституційно-правового регулювання федеративних відносин, які були вище порушені мною.

Основоположний принцип федералізму, який полягає у верховенстві норм федеральної Конституції та її однаковій силі для всіх суб'єктів федерації, піддався перегляду при визначенні статусу останніх у період повальної хвороби суверенізації.

У період підготовки Федеративного договору активно розвивалася ідея переходу від конституційної федерації до конституційно-договірної. По всій імовірності, саме вона зумовила створення не має аналога в сучасній міжнародній практиці прецеденту: Конституція Російської федеративної держави була складена з двох частин - власне Конституції та доданого до неї федерального договору про розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади РФ і відповідними органами її суб'єктів.

Ця новела про практику російського конституціоналізму знайшла схвалення у центральних та владних місцевих структурах, та і в науковому середовищі головним чином у зв'язку з тим, що паралельно йшла підготовка проекту нової Конституції. У цих умовах Федеративний договір зіграв і продовжує грати позитивну роль у з'ясуванні та погодження ряду основоположних почав перетворення Російської Федерації.

Але це не означає перетворення нашої федерації з конституційної в конституційно-договірну. Правову основу федеративної держави і його ефективного функціонування і сьогодні становить федеральна Конституція, а також Федеративний та інші державно-правові договори в тій мірі, в якій вони відповідають федеральної Конституції. Федеративний договір мав на меті перетворення державного устрою країни у напрямку децентралізації і розширення повноважень суб'єктів федерації, але не перетворення Росії з конституційної в договірну федерацію. Саме ця ідея була закладена в його назві та змісті.

У порядку заперечення проти цієї тези зазвичай посилаються на ч. 3 ст. 11 Конституції РФ, яка встановлює, що розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади суб'єктів РФ здійснюється Конституцією, Федеративним та іншими договорами про розмежування предметів ведення і повноважень. Дана норма Конституції, однак, не може розглядатися поза зв'язком з іншими її фундаментальними положеннями.

Зокрема, федеративний устрій країни ґрунтується на її державної цілісності та єдності системи державної влади. Питання про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади РФ і її суб'єктів вирішено в ст. 71, 72, і 73 Конституції.

Крім того, ст. 76 Конституції України встановлено, що з предметів ведення РФ приймаються федеральні конституційні закони. У свою чергу ст. 136 Основного Закону України передбачає, що поправки до гол. 3-8 Конституції РФ приймаються в порядку, передбаченому для прийняття федерального конституційного закону, і набувають чинності після їх схвалення органами законодавчої влади не менше ніж 2 / 3 суб'єктів РФ. Звідси випливає, що ніякі нові договори не можуть змінити або скасувати конституційні встановлення з розмежування предметів ведення і повноважень РФ (федеральних органів) і її суб'єктів (органів суб'єктів федерації).

Чи не випливає з викладеного, що ч. 3 ст. 11 містить внутрішнє протиріччя? Гадаю, що ні. Положення про можливість розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади РФ і органами державної влади суб'єктів РФ Конституцією, Федеративним та іншим договорами не зрівнює суб'єктів цих договорів. Їх конституційний статус не змінюється. Згідно з ч. 2 і 3 ст. 78 Конституції РФ мова йде про взаємну передачу федеральними органами виконавчої влади та органами виконавчої влади суб'єктів федерації своїх повноважень, якщо це не суперечить Конституції РФ і федеральних законів.

Інакше кажучи, Конституція РФ передбачає можливість укладання таких договорів між урядом РФ і урядами суб'єктів федерації, відповідними міністерствами і відомствами по галузях управління. Не може бути договору між РФ в цілому і суб'єктом федерації як рівноправними державами. Конституція України закріпили рівноправність суб'єктів федерації між собою, а не їх рівноправність з федеративною державою, в якому вони перебувають. У Конституції зберігається ієрархія федеративної держави і його суб'єктів. Немає лише ієрархічної співпідпорядкованості між останніми, вони рівноправні між собою у відносинах з федеральними органами державної влади.

У зв'язку з цим звернемо увагу на ч. 1 ст. 15 Конституції РФ, згідно з якою федеральна Конституція має вищу юридичну силу і пряму дію на всій території Росії. За предметів ведення РФ мають пряму дію федеральні конституційні закони та федеральні закони.

Отже, Конституція РФ, Федеративний й інші договори мають різне правове значення у регулюванні державного устрою країни. Домінуюче положення займає Конституція РФ, яка встановлює конституційну, а не договірно-конституційну або договірну природу Російської Федерації. Основу верховенства на всій території РФ федеральної Конституції становить не договір про союз, у який об'єднуються суб'єкти РФ, а єдність суверенної влади, яке існувало до і зберігається після підписання Федеративного договору і не ставиться під сумнів іншими договорами, укладеними федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів федерації.

При цьому, однак, федеральна Конституція встановила, що передбачена нею політична децентралізація не може бути побудована на принципах відстороненого математичного рівності суб'єктів, а повинна узгоджуватися з конкретною обстановкою децентралізуемого регіону, його економічним потенціалом, розвитком промисловості і сільського господарства, чисельністю населення, наявністю центрів культури та ін Федеральна Конституція передбачає таку можливість у формі укладення договорів між федеральними органами і органами влади суб'єктів федерації. До останнього часу ідея асиметричної федерації не знаходила підтримки з боку федеральних органів державної влади. Однак після підписання договору «Про розмежування предметів ведення й взаємному делегуванні повноважень між органами державної влади РФ і органами державної влади Республіки Татарстан» ставлення до неї змінилося. Асиметрія стала розглядатися як фактор консолідації російської державності.

У зв'язку з цим правомірне питання, чи може федерація бути стабільною і міцною, якщо асиметрія полягає в наданні того чи іншого суб'єкту федерації особливого статусу, не відповідає федеральної Конституції. При такій асиметрії, яка ігнорує загально федеральних Основний Закон, між даним суб'єктом і федерацією в цілому встановлюються інші, менш тісні відносини. Порушення міри приводить до нової якості. Деякі положення названого договору нагадують не договір федеральної влади з владою суб'єктів федерації про перерозподіл повноважень, а договір між самостійними державами.

Постановка цих питань - не результат казуїстики чи юридичної крутійства, а спроба звернути увагу на неприпустимість волюнтаристського ставлення до укладання договорів із суб'єктами федерації, відступу від ряду положень федеральної Конституції. Мова не про те, що федеральні органи не можуть укладати договори з окремими суб'єктами федерації, але такі договори повинні носити державно-правової, а не міжнародно-правовий характер і полягати в рамках федеральної Конституції і не суперечити їй. Конституція не може і не повинна стати жертвою цих договорів, навпаки, такі договори правомірні лише остільки, оскільки вони відповідають федеральному Основному Закону. Федеральна Конституція продовжує залишатися критерієм легітимності Федеративного та інших державно-правових договорів, що укладаються між органами державної влади та органами державної влади суб'єктів РФ, а також договорів між її суб'єктами. Це спеціально обмовляється в ч. 1 розд. II Основного Закону України. Тому свобода розсуду органів державної влади та їх посадових осіб, які укладають між собою договори, обмежується вимогами саме федеральної Конституції.

Найсерйознішою колізією нової Конституції є суперечність між принципом рівноправності суб'єктів РФ і республік, з одного боку, країв і областей - з іншого, автономних округів - з третього. Саме збереження різних найменувань суб'єктів Федерації обумовлює їх відмінності. За Конституцією Росії республіки на відміну від інших суб'єктів Федерації:

а) є державами;

б) мають конституції, а не статути;

в) має право встановлювати свої державні мови.

Крім того, на практиці республіки можуть мати своє республіканське громадянство (що суперечить Конституції РФ).

У ст. 66 Конституції РФ також закріплено нерівноправність країв та областей і входять до їх складу автономних округів. Виходить явне протиріччя з принципом рівноправності всіх суб'єктів, так як рівноправні суб'єкти не можуть входити до складу один одного - це передбачає деяку підпорядкованість. Дана проблема загострюється у зв'язку з тим, що п. 1 ст. 67 Конституції РФ вказує: «територія РФ включає в себе території її суб'єктів, внутрішні води і територіальне море, повітряний простір над ним». Якщо ми розглядаємо автономні округу як якісь територіальні утворення, що входять до складу інших територіальних утворень - країв та областей, то неясно, як нам вважати територію автономних округів - як територію самостійних суб'єктів Федерації або як територію, що входить до складу території краю чи області.

У той же час в продовжують підписуватися договори часто всупереч Конституції РФ міститься перерозподіл не тільки спільних предметів ведення і повноважень, а й ряду предметів ведення і повноважень РФ на користь суб'єктів РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутія), Свердловська область…).

Більш того, в Конституції говориться про розмежування предметів ведення і повноважень між державними органами влади, а договори підписують тільки представники виконавчої влади, хоча мова в них йде і про розмежування повноважень у законодавчій сфері. Фактично паралельно з конституційним правом (а часом і в протиріччя йому) активно формується договірне право…

І, нарешті, слід згадати п. 5 ст. 66 Конституції РФ, де вказується, що «статус суб'єкта РФ може бути змінений за взаємною згодою РФ і суб'єкта РФ відповідно до федеральним конституційним законом». Отже, передбачається, що статус у суб'єктів федерації може різнитися, і вони його можуть змінювати.

Статус суб'єкта федерації - це встановлені Конституцією РФ і конституціями і статутами суб'єктів РФ права, обов'язки і відповідальність суб'єкта РФ. Якщо ж Конституція говорить про рівноправність суб'єктів, то як може різнитися їх статус? Такий перше коло проблем, що випливають з недосконалості ряду статей Конституції РФ. У глобальному масштабі нам належить вирішити проблему: чи можливо побудову в Росії симетричної федерації? Гадаю, в недалекій перспективі це зробити не вдасться. І, перш за все тому, що наша федерація продовжує базуватися на двох принципах: національно-державному і територіальному. За останні роки ми значно зменшили нерівноправність суб'єктів Федерації як наслідок сталінської національної політики. Але повністю зрівняти в правах республіки як національно-територіальні утворення і краю і області як територіальні утворення не вдасться і не потрібно. Мова повинна йти тільки про специфічні права, пов'язані з особливостями національного складу і національних відносин в республіках (право на другу державну мову, на національну культуру), але аж ніяк не з соціально-економічними і політичними правами і тим більше пільгами і привілеями. Тому, гадаю, можна зберегти історичні назви суб'єктів Федерації (республіки, краю, області, автономні республіки, автономні округи, міста федерального значення), їх основних законів, зберігши в Російській Конституції положення про їх рівноправність з точки зору прав, обов'язків і відповідальності, конституційно-правового статусу.

Таким чином, Російська Федерація в доступній для огляду перспективі de facto неминуче буде зберігатися як асиметрична держава. Але ця асиметрія буде проявлятися не на рівні найважливіших конституційних повноважень, прав і обов'язків, а на рівні специфічних особливостей, пов'язаних з економічними, культурними, історичними, національними та географічними особливостями того чи іншого суб'єкта Федерації.

2 Проблема розмежування предметів ведення і повноважень між Російською Федерацією і суб'єктами федерації як особливість асиметричної федерації

Російська Федерація, реалізуючи суверенітет, має і здійснює всі права незалежної держави. У той же час суб'єкти федерації також мають свою компетенцію. Конституція РФ, Федеративний договір, законодавство наділяють федерацію в особі федеральних органів державної влади широкої, багатогранної компетенцією, залишаючи в той же час великі права її суб'єктів.

Проблема визначення компетенції федеральних органів влади є головною і найбільш складною в будь-якому федеративній державі. Федерація не може володіти необмеженими повноваженнями з управління країною, вона зобов'язана ділитися цими повноваженнями з суб'єктами Федерації, без чого державна влада не може носити демократичний характер. Суб'єкти Федерації зацікавлені в існуванні сильної федеральної влади, наділеної широкими повноваженнями для захисту і забезпечення спільних інтересів. Але в той же час вони не хочуть втратити своєї самостійності, а мати право вирішувати лише другорядні питання життя свого населення. Це - об'єктивна суперечність будь-якої федерації, змушує влади ретельно і оптимально проводити розмежування компетенції державних органів федерації та її суб'єктів.

Світова практика виробила формулу вирішення цієї проблеми, яка полягає у встановленні:

а) винятковий компетенції федеральних органів влади,

б) спільної компетенції органів влади федерації та її суб'єктів,

в) виключної компетенції суб'єктів федерації.

Таке рішення проблеми характерно для США, ФРН, Австралії та інших федерацій.

Російська Федерація слід з цього випробуваного шляху: стаття 71 Конституції містить перелік питань, що знаходяться у віданні Федерації; ст. 72 - перелік питань, що знаходяться в місцевому віданні Федерації і його суб'єктів, а в ст. 73 закріплена (без переліку питань) вся залишкова (тобто за межами ведення перших двох) компетенція суб'єктів Федерації.

Розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Федерації і його суб'єктами можливо тільки на основі Конституції, Федеративного договору та інших договорів з цих питань. Це положення внесено до основ конституційного ладу (ч. 3 ст. 11 Конституції), воно покликане перешкодити вирішенню проблеми розмежування в неправових формах або хоча б шляхом прийняття законів, а також постанов виконавчої влади. Тут самий чутливий нерв федералізму і одночасно запорука стабільності влади на всій території Федерації.

Віднесення Конституцією тих чи інших питань до числа предметів ведення Федерації означає встановлення виняткової компетенції федеральних органів (Президента РФ, Федеральних Зборів, Уряду РФ). Ці і тільки ці органи в праві видавати з перерахованих питань властиві їм правові акти (укази, закони, постанови), здійснюючи нормативне регулювання та поточне управління. Предмети відання, таким чином, це і сфери повноважень федеральних органів державної влади, до яких не має права втручатися органи державної влади суб'єктів Федерації.

Предмети ведення та повноваження органів Федерації, закріплені в 18 пунктах ст. 71 Конституції РФ, можна умовно розділити на кілька груп:

1) Питання державного будівництва;

2) Питання регулювання економіки і соціального розвитку;

3) Питання зовнішньої політики і зовнішньоекономічної діяльності;

4) Питання оборони та охорони кордону;

5) Питання створення правоохоронних органів і правової системи;

6) Питання метеорології, статистичної звітності та ін;

7) Державні нагороди та почесні звання Російської Федерації.

З цього переліку питань, що становлять предмети ведення Російської Федерації, можна зробити ряд важливих висновків щодо конституційних прерогатив Федерації, і зокрема:

а) тільки на федеральному рівні можна змінювати Конституцію, приймати закони про громадянство та ін;

6) на території суб'єктів Федерації можуть розташовуватися об'єкти федеральної власності;

в) тільки на федеральному рівні вирішуються питання ядерної енергетики, розвитку шляхів сполучення і діяльності в космосі;

г) тільки федеральні органи влади мають право здійснювати зовнішню політику, оголошувати війну і укладати мир;

д) Збройні Сили є єдиними для всієї країни, жоден суб'єкт Федерації не має права створювати власні збройні формування;

е) судоустрій і прокуратура є єдиними для всієї країни, тільки на федеральному рівні можна оголошувати про амністію і помилування та ін.

Виключні повноваження федеральних органів зачіпають далеко не всі сфери діяльності громадян і суспільного життя. Але саме в цих сферах проявляється суверенітет і територіальне верховенство Російської Федерації, її призначення забезпечувати загальні інтереси багатонаціонального населення країни.

Під спільним веденням розуміється віднесення певних питань до компетенції в рівній мірі як Федерації, так і її суб'єктів. З цих питань, отже, можуть видаватися федеральні закони і закони суб'єктів Федерації, укази Президента РФ і акти президентів і глав адміністрацій суб'єктів Федерації, постанови Уряду РФ і акти виконавчої влади суб'єктів Федерації. Питання спільного ведення не вимагають жорсткої централізації, а лише регулювання в певній частині з боку федеральних органів державної влади. Але на практиці це дуже складне питання.

Предмети ведення та повноваження органів Федерації, закріплені в 14 пунктах ст. 72, можна умовно розділити на кілька груп:

1) Питання державного будівництва і захисту прав і свобод;

2) Питання регулювання економіки і соціального розвитку;

3) Питання діяльності правоохоронних органів і правової системи;

4) Координація міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів Федерації, виконання міжнародних договорів РФ.

З цього переліку питань слід, що певна частина галузей права (адміністративне, трудове та ін) регулюється Федерацією та її суб'єктами спільно, в той час як інші (цивільне, кримінальне та ін) - тільки Федерацією. Федерація разом з її суб'єктами регулює таку величезну сферу суспільного життя, як соціальна сфера. Щодо створення системи органів державної влади та місцевого самоврядування Федерація претендує лише на спільне встановлення загальних принципів.

В даний час у науковому середовищі продовжує йти полеміка: який шлях кращий для Російської Федерації - конституційний чи договірний? Єдиної думки з цього приводу немає.

Найчастіше вчені-юристи ґрунтуються на двох основних точках зору. Зокрема, Л. Болтенкова вважає за необхідне здійснення державної влади на основі договірного розподілу функцій, вважаючи, що двостороннє регулювання державно-владних повноважень учасниками федеративних відносин створює гнучку модель федералізму, дозволяє враховувати і погоджувати як інтереси Федерації в цілому, так і її суб'єктів.

Інші вважають, що договірний процес поклав початок «ерозії російської держави як конституційної федерації» і поступово перетворює його в «договірне конфедеративний об'єднання різностатусних квазідержави».

Є більш широкий погляд на існуючу проблему. Наприклад, А. Арінін виділяє чотири позиції. По-перше, договірний процес створює передумови для вирішення проблем, що виникають у ході розвитку федеративних відносин. По-друге, договірний процес необхідний і розрізняється для окремих суб'єктів федерації. (Така точка зору характерна для політичних лідерів республік - суб'єктів Російської Федерації.) По-третє, договори руйнують російську державність, перетворюючи її в конфедерацію. По-четверте, висувається теза про необхідність відповідності договорів та угод Конституції і федерального законодавства. А. Арінін дотримується саме цієї тези. Погоджуючись з ним, хочу додати, що договірний процес, здійснений у суворій відповідності федеральному конституційному закону, що розкриває положення ст. 71, 72, 73 діючої Конституції, повинен сприяти реальному «вирівнюванню» суб'єктів нашої «несиметричною» Федерації.

На жаль, в основі практики регулювання федеративних відносин між Російською Федерацією і її суб'єктами лежить договір про розмежування повноважень і предметів ведення. Спробуємо відповісти на питання: що викликає сумнів у договірної моделі взаємовідносин між Російською Федерацією і її суб'єктами?

У зв'язку з цим розглянемо правові проблеми породжувані «масованим» впровадженням договірної практики. Перше коло питань випливає з договірних правовідносин «Російська Федерація - суб'єкт (група суб'єктів) Російської Федерації». Інші проблеми викликані договірними правовідносинами груп суб'єктів Федерації між собою, без будь-якої участі Російської Федерації. І, нарешті, проблема третя - договірні взаємовідносини між Російською Федерацією та її суб'єктами, що зачіпають компетенцію органів місцевого самоврядування. До речі, в останньому посланні Федеральним Зборам Президент РФ сказав про те, що «договірна практика була природною відповіддю на відсутність законодавчих актів, регулюючих і уточнюючих наші федеративні відносини. При будь-якому відношенні до цієї практики ясно, що вона зіграла величезну роль у збереженні єдності Росії, особливо в найбільш важкий період її новітньої історії».

Почнемо з аналізу текстів договорів та угод. Відповідно до п. «в» ст. 2 Договору про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади Ленінградської області до предметів спільного ведення органів державної влади Російської Федерації органів державної влади Ленінградської області, крім предметів спільного ведення, встановлених ст. 72 Конституції РФ, ставляться, наприклад, питання митної політики Російської Федерації на території Ленінградської області, в тому числі ефективне використання митних платежів і зборів, що збираються на території Ленінградської області, для підтримки експорту і розвитку зовнішньоекономічної та митної інфраструктури, включаючи питання створення та розвитку локальних митних зон. У поєднанні з п. «ж» вищеназваної статті Договору, згідно з яким сертифікація та ліцензування окремих видів діяльності на території Ленінградської області (у тому числі іноземних фірм, колективів і громадян, які здійснюють діяльність на території Ленінградської області) віднесені до спільної компетенції, можна судити, наскільки звузилася компетенція Російської Федерації, передбачена п. «ж» і «л» ст. 71 Конституції Росії.

У ст. 3 вищенаведеного Договору передбачено, що з метою розмежування повноважень між органами виконавчої влади Російської Федерації і органами виконавчої влади Ленінградської області з предметів спільного ведення, встановленими ст. 72 Конституції РФ і перелічених у ст. 2 цього Договору, органи виконавчої влади Ленінградської області укладають відповідні угоди з Урядом РФ. Дане положення повністю виводить укладання угод з-під контролю законодавчої влади суб'єкта Федерації.

Положення ст. 8 Договору передбачає можливість передачі федеральними органами виконавчої влади здійснення частини своїх повноважень органам виконавчої влади Ленінградської області відповідно до ст. 78 Конституції РФ за угодою у всіх випадках, якщо в Конституції РФ або федеральному законі немає прямої заборони па передачу здійснення відповідних повноважень. Варто відзначити, - що у ч. 2 ст. 78 Конституції РФ міститься більш м'яка формулювання, згідно з якою повноваження федеральних органів виконавчої влади можуть передаватися органам виконавчої влади суб'єкта Федерації, «якщо це не суперечить Конституції Російської Федерації і федеральним законам».

Як відомо, Конституція Російської Федерації, її п. «з» ст. 71 відносить до ведення Російської Федерації, зокрема, федеральний бюджет і федеральні фонди регіонального розвитку. Але обсяг курсової роботи не дозволяє проаналізувати договори на цей рахунок, укладені між Федерацією та іншими її суб'єктами, особливо Татарстаном і Башкортостаном. Однак розгляд їх дозволяє зробити цілком певні висновки. Смугові договори істотно не узгоджуються з нормами Конституції РФ. Крім цього, вони супроводжуються пакетами угод, які в свою чергу звужують повноваження Федерації в порівнянні з тими, які встановлені конституційними нормами.

Друга, не менш серйозна проблема полягає в тому, що групі суб'єктів Федерації, укладаючи угоди і договори між собою, дозволяють собі не брати до уваги норми федеральної Конституції. Так. 30 червня 1997 було підписано угоду між адміністраціями Сахалінської області, Хабаровського і Приморського країв «Про розвиток економічного співробітництва». Положення преамбули цієї угоди, як мінімум, вторгаються в спільне ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Пункт «в» ст. 72 Конституції РФ передбачає, що питання володіння, користування і розпорядження, зокрема, природними ресурсами вирішуються і Федерацією, і її суб'єктами спільно, тим більше якщо мова йде про «визначення стратегічних напрямів використання природних ресурсів Далекого Сходу».

Три суб'єкта Російської Федерації в п. 1.3 тристоронньої угоди вважають, що виходять ні багато, ні мало з «загальнодержавних інтересів», хоча за п. «е» ст. 71 Конституції встановлення основ федеральної політики і федеральні програми в галузі державного, економічного, екологічного, соціального та ін. розвитку Російської Федерації є її виняткова прерогатива.

Висновок очевидний: при укладанні угод подібного роду порушується єдність системи виконавчої влади, передбачене п. 2 ст. 77 Конституції РФ. Крім того, поглиблюється розрив між суб'єктами Федерації, складовими єдиний економічний район Росії, посилюється «асиметричність» Російської Федерації.

Аналіз договорів, укладених між Урядом Москви та суб'єктами РФ (їх уже близько 150) або підписаних Президентом Республіки Татарстан (а серед них є і міжнародні), показує, що багато хто з них істотно вторгаються до компетенції власне Російської Федерації.

Існує третя проблема, яка випливає з розвитку договірної практики. Вона стосується предметів ведення муніципальних утворень, які все частіше стають предметом регулювання, але не в договорах, укладених між федеральними органами виконавчої влади та органами державної влади суб'єктів РФ і є додатками вищезазначених договорів.

Звичайно, становлення місцевого самоврядування в реальному житті Росії виявилося однією з найбільш складних завдань. На сучасному етапі виник комплекс економічних (тривала криза в переході до ринкових відносин), фінансових (обмеженість дохідної бази і незбалансованість місцевих бюджетів), соціальних (розпад існувала раніше соціальної інфраструктури, різке зниження рівня життя населення тощо), політичних (падіння довіри населення до інститутів влади) труднощів. У таких складних умовах процес виконання угод, що викликають дублювання функцій органів місцевого самоврядування органами державної влади суб'єкта Російської Федерації (в тому числі місцевими органами державної влади), може навіть вихолостити суть місцевого самоврядування, створити враження непотрібності цього інституту, покликаного зміцнювати демократизм цивільного суспільства і весь конституційно-правовий механізм інтеграції. З наведених прикладів і міркувань напрошується висновок, що підписання подібних договорів, а тим більше угод в даний час є швидше винятковою, ніж загальноприйнятою практикою врегулювання відносин між федеральними та регіональними органами влади. Необхідний вихід із ситуації.