Асиметричний федералізм

Радикальним заходом був би перехід до іншої конституційної схемою розмежування предметів ведення і повноважень між Російською Федерацією і її суб'єктами, яка могла б ґрунтуватися на більш детальному конституційному регулюванні розподілу предметів ведення і повноважень між законодавчими та виконавчими органами влади Російської Федерації і суб'єктів РФ.

Схема ця могла б виглядати так:

1) Предмети відання, за якими законодавчу і виконавчу владу, здійснює Російська Федерація (предмети виключного ведення Російської Федерації).

2) Предмети відання, за якими законодавчу владу здійснює Російська Федерація, а виконавчу владу здійснює спільно Російська Федерація та її суб'єкти.

3) Предмети відання, але яким законодавчу і виконавчу владу здійснюють спільно Російська Федерація і суб'єкти РФ.

4) Предмети відання, за якими Російська Федерація встановлює основи законодавства, а суб'єкти РФ видають закони відповідно до основ законодавства Російської Федерації.

5) Предмети відання, за якими законодавчу і виконавчу владу здійснюють суб'єкти Російської Федерації (предмети виключного ведення суб'єкта РФ).

Передбачається, що предметом виключного ведення суб'єкта РФ може вважатися будь-яке питання, який виразно не відноситься до ведення законодавчої або виконавчої влади Російської Федерації. Хоча пропонована схема більш складна, ніж нинішня, і припускає трудомісткий процес каталогізації та класифікації конкретних питань державного життя, вона може позбавити суб'єкти федеративних відносин від нескінченних сперечання і необхідності укладати додаткові угоди про розмежування предметів ведення і повноважень.

Центральною проблемою будь-якої федерації є проблема «поділу влади» - розмежування предметів ведення і повноважень між федеральним центром, органами влади суб'єктів Федерації і органами місцевого самоврядування. У нашій країні в силу ряду причин (про що мова піде нижче) розмежування повноважень пішло не за законодавчою лінії, а по лінії договірних відносин між центром і суб'єктами Федерації, а також по лінії блокування з боку ряду суб'єктів Федерації не те щоб розмежування повноважень з органами місцевого самоврядування, але їх створення (це - тема окремої розмови).

Що ж це за причини? Згадаймо, як на початку 90-х років слідом за розпадом Союзу була реальною небезпека розпаду і Росії. Парад суверенітетів, що охопив російські автономії, привів на грань виходу з Росії Татарстан, Чечню і ряд інших республік. У цих умовах центральна влада ставала на ноги Російської держави змушені були йти на поступки націоналістам і сепаратистам різних мастей. Підписаний в кінці березня 1992 Федеративний договір з'явився компромісом відцентрових і доцентрових сил у нашій державі. З одного боку, він дозволив зберегти єдність Російської держави, відкрити початок дійсному розвитку федеративних відносин у Росії, з іншого - договір юридично закріпив різнотипність різних суб'єктів Федерації, а також таке розмежування предметів ведення і повноважень, яке відображало тодішнє співвідношення сил між центром і суб'єктами Федерації, і, перш за все республіками. По-перше, ряд республік наполягли, щоб було три, а не один загальний договір, підкресливши тим самим відмінності між суб'єктами Федерації, по-друге, не вдалося предмети відання (як в конституціях ряду інших федеративних держав) розбити на три частини: предмети ведення федерального центру; спільні предмети ведення і предмети ведення суб'єктів РФ. У Федеративній договорі виділили тільки дві групи предметів ведення: федерального центру та спільні, залишивши автоматично всі інші повноваження (в тому числі і ті, які можуть з'явитися в подальшому) у віданні суб'єкта Федерації. Це, з одного боку, порушило баланс предметів відання, а з іншого - неймовірно роздуло, довело до гіпертрофованих розмірів сферу спільних повноважень.

Сам процес «поділу предметів ведення» не мав під собою серйозної аналітичної та наукового опрацювання, не спирався на вітчизняний (оскільки такий взагалі був відсутній) і зарубіжний досвід. Це був «політичний торг», в ході якого всі повноваження, які ставали предметом спору чи які жодна зі сторін не хотіла передавати іншій, «скидалися» в загальний кошик, звану «спільними предметами ведення». У результаті в «предмети ведення РФ» потрапило близько 50 титулів (для порівняння: в Конституції Канади їх 29), в предмети спільного ведення - близько 40 титулів (у Конституції Канади - усього три). Предмети ж ведення суб'єкта Федерації залишилися безмежні: і Конституції, і статути ряду суб'єктів Федерації в односторонньому порядку вписали туди більше 50 титулів (у Конституції Канади їх всього 16). По-третє, самі предмети ведення були сформульовані в поспіху вкрай невдало.

Сьогодні практика розмежування предметів ведення і повноважень показує, що значну частину спільних предметів ведення можна «розкасувати», передавши або федерації, або суб'єктам. Так, на мою думку, можна розглянути питання про передачу законодавчих повноважень федерального центру: встановлення загальних принципів оподаткування і зборів, адміністративне, адміністративно-процесуальне, трудове, сімейне, житлове, земельне, водне, лісове законодавство, законодавство про надра, про охорону навколишнього середовища… зберегли правозастосування за суб'єктами РФ. Органам влади суб'єктів РФ можна було б передати такі сфери державного управління: природокористування, охорона навколишнього середовища, питання науки, освіти, виховання, культури, спорту, охорони здоров'я та ряд інших.

Особливої уваги заслуговує ст. 72 Конституції РФ. По ньому у спільному віданні РФ і суб'єктів РФ перебуває встановлення загальних принципів організації системи органів державної влади та місцевого самоврядування. Спроби Державної Думи законодавчо визначити ці загальні принципи зустріли серйозний опір в регіонах, і, перш за все з боку керівників виконавчих органів влади суб'єктів РФ.

У цих умовах і з урахуванням величини території Росії стає все більш настійно необхідним, щоб загальні правила гри, каркас, остов влади зверху до низу визначала федерація, а в регіонах «м'ясо» вже нарощували самі суб'єкти. Видається, що цей предмет ведення повинен бути переданий у сферу компетенції федеральних органів влади. Це означає зовсім не уніфікацію всіх і вся, але створення дійсно дієздатної державної влади, побудованої на принципах федералізму.

По-друге, багато призначені губернатори в Раді Федерації виступали проти закріплення в законі можливості проведення непрямих (поряд з прямими) виборів вищих посадових осіб краю або області, що передбачав законопроект. Їм здавалося, що щодо «ліві» законодавчі збори у багатьох регіонах не переоберуть призначених Президентом адміністраторів. Але минулі в другій половині 1996 р. вибори губернаторів показали, що прямі всенародні вибори не принесли багатьом з «призначенців» великих лаврів. Вони програли комуністам або підтриманим ними кандидатам вибори майже в половині суб'єктів Федерації (вибори проводилися в 52 суб'єктах РФ).

3. Федеральне втручання в права суб'єктів

асиметричний повноваження федералізм право

У федеративних державах зазвичай передбачаються конституційні підстави для втручання федеральної влади в права суб'єктів Федерації. У Конституції ж РФ відсутні норми, прямо встановлюють підстави для федерального втручання в права суб'єктів Федерації. Зазначені тільки загальні підстави, що відкривають можливість такого втручання.

Конкретними інструментами, що сприяють виправленню порушень конституційних норм суб'єктами Федерації, є погоджувальні процедури для вирішення розбіжностей між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Федерації, право Президента припиняти дії актів виконавчої влади, що суперечать Конституції Росії, а також його право на введення надзвичайного або військового стану на всій або частині території Російської Федерації.

Однак, як показала практика останніх років (події в Чечні 1991-1997 рр.; Проведення референдуму 1992 р. в Татарстані всупереч рішенню Конституційного Суду України; непроведення виборів губернатора Тюменської області в Ямало-Ненецькому окрузі, незважаючи на Указ Президента і т.д., і т. п.), цих інструментів явно недостатньо. У зв'язку з цим необхідно уважно придивитися до досвіду інших федеративних держав. В Індії існує інститут президентського правління, і за час існування республіки він застосовувався більше 70 разів. Особливо часто він використовувався в тих випадках, коли в результаті місцевих виборів до влади приходили партії, опозиційні тим партіям, під чиїм контролем у відповідний момент знаходилося центральний уряд. Аналогічна ситуація склалася після минулих в другій половині 1996 р. губернаторських виборів у ряді країв і областей Росії, де в що прийшла до влади опозиції відносини з центральною владою навряд чи будуть однозначними і ієрархічно прямолінійними.

Детально це питання розроблено в Конституції ФРН. Так, у ст. 37 Основного Закону Німеччини записано: «1. Якщо земля не виконує федеральні обов'язки, покладені на неї основним законом або іншим федеральним законом, то федеральний уряд може за згодою бундесрату вжити необхідних заходів, щоб шляхом федерального примусу спонукати землю до виконання її обов'язків. 2. Для здійснення федерального примусу федеральний уряд або його уповноважений мають право давати вказівки всім землям і їх властям».

У даному випадку мова йде про такі порушення, як, наприклад, незабезпечення владою будь-якої землі надходження федеральних податків, відмова землі брати участь у плануванні та будівництві федеральних автомагістралей, припинення землею своєї участі в роботі бундесрату. Використання федеральних збройних сил у випадках федерального примусу виключено. Можливі такі заходи, як фінансовий вплив, застосування поліцейських сил інших земель, відсторонення уряду землі, розпуск лагтага (парламенту землі), призначення федерального комісара із загальними або спеціальними повноваженнями і прийняття федеральною владою тимчасової опіки над владою землі (крім судових органів). Можливо також звернення до Федерального Конституційного Суду.

Хотілося б підкреслити, що такі крайні заходи, як відсторонення уряду землі, розпуск лагтага, призначення федерального комісара, ніколи не застосовувалися у Федеративній Республіці Німеччині. Але їх сама наявність у Конституції та федеральному законодавстві значно охолоджує гарячі голови прихильників радикальних дій.

Тут спрацьовує той же ефект, що і введення нової Конституції Росії право Президента (за певних умов) розпускати Державну Думу. Це право (поки що) жодного разу не використовувалося Президентом, але сама його наявність зробило Думу істотно менш радикальною, ніж колишній Верховна Рада,

Вважаю, що в Конституції Росії після ретельного обговорення повинні бути закріплені відповідні інститути федерального впливу.

Реалізація запропонованих заходів щодо законодавчого забезпечення принципу рівноправності суб'єктів РФ відповідно до тієї моделлю федеративного устрою, яка закладена в Конституції РФ, буде сприяти, як видається, стабілізації федеративних відносин у Росії. У той же час навряд чи слід розглядати конституційну модель як остаточне вирішення питання про її федеративний устрій. Здається, що предметом роздуми політиків і вчених стане надалі вдосконалення не тільки федеративних відносин, але і самої структури Росії як Федерації. Інтеграція суб'єктів РФ, розвиток між ними політичних і економічних зв'язків можуть створити об'єктивні умови для укрупнення суб'єктів РФ і формування Федерації з однорідним складом суб'єктів (наприклад, рівноправних республік). У цьому напрямку еволюція правового статусу країв, областей вже не буде розглядатися як особливе явище, принципово відмінне від еволюційних змін правового статусу інших суб'єктів РФ. Можливості в розвитку цієї тенденції, її перспективи з точки зору створення стабільного та ефективного федеративної держави повинні стати, вважаю, одним з ключових напрямів наукових досліджень з проблем федеративного устрою Росії.

Висновки

Отже, здійснивши дослідження питання асиметричного федералізму в Росії та на основі поставлених на початку роботи завдань можна зробити наступні висновки:

Зараз Росія проходить нелегкий шлях становлення федеративної державності через багатошарову федеральну систему, при якій суб'єкти Федерації при формальній рівності опинилися по багатьом параметрам фактично нерівні. Буде потрібно складний, тривалий процес, щоб суб'єкти Федерації отримали рівні права. Ще рано готувати про фактичне рівність суб'єктів Федерації, тому що перш за все не завершено формування відповідної вертикалі виконавчої влади.

Федералізм являє собою універсальний інструмент організації держави, який відповідає як критеріям цілісності і єдності, так і широкої самостійності суб'єктів Федерації, федералізм для Росії це оптимальна, найбільш відповідає розміром, складного регіональному та багатонаціональному складу країни, форма державного устрою. Це більш сучасний політичний засіб врегулювання, децентралізації державної влади та широкого демократичного участі народних мас у побудові могутньої держави.

Таким чином, федеративний устрій являє собою кращий спосіб політичного розвитку багатонаціональної Росії, яка переживає складний етап глибоких суспільних перетворень, встановлення справді рівноправних і стабільних відносин між суб'єктами Російської Федерації, між центральною і місцевою владою.

Тим часом у суспільній свідомості федералізм як і раніше залишається однорідною і статичною системою, а основні відмінності в будові федеративних держав зводяться до їх федеративного чи конфедеративного характеру. Під натиском сьогоднішніх проблем на другий план відходить така риса сучасного федералізму, як його різноманіття. Федерація може об'єднувати як рівноправних суб'єктів, так і політико-територіальні одиниці, що розрізняються за своїм статусом, розміром, економічним потенціалом. Серед федеративних держав є республіки, монархії, об'єднання князівств, а деякі унітарні держави настільки пронизані федеративним духом, що вважаються федераціями де-факто.

Про тенденції розвитку федералізму в сьогоднішньому світі існують різні, часто протилежні думки. Федералізм розглядають і як крок до об'єднання державних утворень, і як передумову формування держави з сильною центральною владою. У той же час підкреслюється двоїстість даного процесу: федералізм визначається і як протягом до централізації, і як результат «дезінтеграційних процесів у централізованій державі, втрачає контроль над частиною своєї території».

Природа сучасної російської федеративної державності в тому, що вона ґрунтується на конституційно-договірному, добровільному розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації.

Необхідно зрівняти в правах всі республіки, а також створити механізм розумного і оптимального поєднання федеральних і республіканських інтересів, тому що нарощування договорів та іншого нерівноправності рано чи пізно розвалить Федерацію. І Росія або створить цивілізовану федерацію, або на 2-3 роки загрузне в міжнаціональних конфліктах. Тим часом не можна розраховувати на швидкість і легкість проведення радикальної реформи федеративного устрою Російської Федерації. Забезпечити реалізацію конституційних норм, усунути всі суперечності і прогалини законодавства, зміцнити федеративний устрій Росії - тільки таким чином можна зміцнити стабільність Російської Федерації, її цілісність, її єдність і відвести від загрози розпаду.

Список джерел

1. Конституція РФ. - М., - 1993.

2. Аналітичний огляд конституцій, що входять до складу Російської Федерації. / Російська Федерація. - 2004. - №21. Електронний ресурс. [Режим доступу]: http://www.russia-today.ru/

3. Безруков А.В. Проблеми взаємодії Російської Федерації і її суб'єктів у сфері виконавчої влади / Журнал російського права. - 2001. - №1. Електронний ресурс. [Режим доступу]: http:// российское-право. рф/number.php? id=35

2. Безруков А.В. Зміцнення владної вертикалі як засіб реформування російського федералізму. / Основи держави і права. - 2008. - №5. - С. 26-35

3. Варламова Н. Конституційна модель російського федералізму. - Конституційне право: східноєвропейське огляд. - 2009. - №4. - С. 36-40

4. Замятін Д.М., Замятіна Н.Ю. Простір російського федералізму / Поліс. - 2008. - №5. Електронний ресурс. [Режим доступу]: http://www.politstudies.ru/

5. Зубов А.Б. Унітаризм чи федералізм. До питання про майбутню організації державного простору Росії. / Поліс. - 2008. - №5. Електронний ресурс. [Режим доступу]: http://www.politstudies.ru/

6. Карапетян Л. Міжнародна практика федералізму та проблеми Російської Федерації. / Федералізм. - 2009. - №1. Електронний ресурс. [Режим доступу]: http://www.federalizm.ru/

7. Карапетян Л. Суб'єкти Федерації: проблеми вирівнювання конституційного статусу / / Поліс. - 2007. - №5. Електронний ресурс. [Режим доступу]: http://www.politstudies.ru/

8. Корольов С.А. Генезис російського простору і проблеми федералізму. / / Росія і сучасний світ. - 2008. - №33. Електронний ресурс. [Режим доступу]: http://www.imepi-eurasia.ru/russian.php

9. Макаричєв А.С. Федералізм епохи глобалізму: виклики для регіональної Росії / Полис. -2009. - №5. Електронний ресурс. [Режим доступу]: http://www.politstudies.ru/

10. Момму А. Заявка Путіна на владу: кінець російського федералізму? / / Поліс. - 2009 - №5. Електронний ресурс. [Режим доступу]: http://www.politstudies.ru/

Размещено на Allbest.ru