влада реформа орган управління

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Вперше в політико-правовій практиці незалежної України інститут місцевих державних адміністрацій був запроваджений 1992 р., коли Верховна Рада 5 березня 1992 р. Прийняла закон про представника Президента, яким місцеві органи виконавчої влади, засновані на базі виконавчо-розпорядчих органів районних та обласних рад, відокремлювалися від органів місцевого та регіонального самоврядування, насамперед в особі представницьких органів. Це відокремлення було продиктовано необхідністю створення єдиної системи органів виконавчої влади на чолі з Президентом, а також - розмежування функцій та повноважень між місцевими державними адміністраціями, як органами держави, та місцевим і регіональним самоврядуванням, яке стало самостійною формою реалізації публічної влади. [3.c. 324]

Таким чином, було роздержавлено місцеві ради, як державні органи, які складали політичну основу тоталітарної радянської держави.

Указом Президента України від 14 квітня 1992 року було затверджено Положення про місцеву державну адміністрацію, за яким ця адміністрація стала системою органів державної виконавчої влади, котрі утворювались відповідними представниками Президента або входили до її складу за принципом подальшого підпорядкування.

Місцеві державні адміністрації були підпорядковані представникам Президента, а з питань, віднесених до компетенції Кабінету Міністрів, - підпорядковувались йому.

Заснування місцевих державних адміністрацій привело до суттєвої децентралізації виконавчої влади, що дало привід деяким зарубіжним експертам стверджувати, що в Україні відбулася федералізація цієї гілки влади. Справді, Україна у 1992 р. Почала відходити від моделі унітарної централізованої держави і ставати децентралізованою державою. Ця тенденція у розвитку державного устрою України і була закріплена у новій конституції. [2.c. 243]

Але практика запровадження місцевих адміністрацій 1992-1993 рр. Породила певні проблеми пов'язані з «двовладдям», коли главі місцевої державної адміністрації активно протистояв голова відповідної місцевої ради. Під тиском прихильників «радянської влади» Верховна Рада прийняла у лютому 1994 р законодавство, яким після місцевих виборів у червні 1994 р., даний інститут скасувався, а місцеві державні адміністрації мали трансформуватись і виконкоми місцевих рад.

З моменту обрання Президента України у липні 1994 р., була відновлена вертикаль виконавчої влади шляхом підпорядкування йому голів обласних, районних, Київської і Севастопольської місцевих рад та їх виконкомів. Президент України добився у Конституційному договорі 1995 р., з Верховною Радою відновлення інституту місцевих державних адміністрацій, які очолили вищезгадані голови місцевих рад за сумісництвом. Одностайність Президентів Л.М. Кравчука і Л.Д. Кучми у запровадженні інституту місцевих державних адміністрацій є свідченням того, що цей процес має об'єктивну природу. Тому й Конституція 1996 р., закріпила відповідний статус місцевих державних адміністрацій.

1. Методологічні аспекти моделювання територіальної організації влади й управління в Україні

Реформування системи регіонального управління в цілому безпосередньо пов'язане з вирішенням комплексу питань у сферах державного та територіального устрою України, здійснення політичної та адміністративної реформи, розбудови ринкової економіки та ін. Метою цього процесу є створення сприятливих умов для здійснення процесів демократизації суспільства, розвитку місцевого самоврядування та інших громадських інститутів на всіх рівнях територіального управління.

За висновком українських учених (зокрема Б. Данилншина, А. Гальчинського, М. Чумаченка, М. Долішнього, В. Поповкіна, М. Орзіха, І. Лукінова. В. Кравченка та ін.), територіальна організація Української держави не відповідає сучасним суспільно-політичним та економічним умовам і гальмує подальший розвиток України в напряму ринкової трансформації. Першим і необхідним кроком, що слід здійснити в процесі реформування територіального управління й організації влади на місцях в Україні, вони вважають принципову орієнтацію на децентралізований тип територіального управління [1-7 та ін.]. У зв'язку з цим основними завданнями реформування організації місцевого управління в Україні, а ширше - адміністративної реформи, є удосконалення управлінської вертикалі та структури органів виконавчої влади на місцях, розмежування й збалансування повноважень і відповідальності органів влади та місцевого самоврядування у сфері надання державних і громадських послуг; удосконалення адміністративно-територіального устрою країни; посилення демократичного контролю за кожним рівнем влади.

У другій половині XX ст. децентралізація держави стала найважливішою світовою тенденцією. Саме в цей час спостерігається експансія федералізму як особливої моделі децентралізованої держави - не менше половини всіх федеральних держав були створені після Другої світової війни (зокрема, Германія, Австрія та низка країн, які звільнилися від колоніального панування). Процес децентралізації відіграє визначальну роль також і в унітарних європейських країнах, де еволюційним шляхом змінюється саме ставлення до державного будівництва. Починає проявлятися відома політико-географічна закономірність, коли процес об'єднання держав супроводжується фрагментацією їх власних територій, новим розвитком ідентичності в регіонах, що складають ці держави. Регіони перетворюються в основні осередки європейського політичного простору, формуючи так звану «Європу регіонів» [7, с. 54-55].

На відміну від адміністративно-територіальних одиниць базового рівня, що склалися природно і визнані державою (міста, селища, села), і в управлінні якими мають перевагу інтереси певних територіальних колективів, в управлінні формуваннями проміжного рівня, що створені актами держави (області, райони тощо), простежується стале поєднання інтересів центру і регіонів при підвищеному впливі владної корисної зацікавленості центру. Виходячи з цього, структура регіональної виконавчої влади та управління в державі будується за різними схемами, широко описаними в сучасній світовій та вітчизняній літературі: федералізму, самоврядування, децентралізації та централізації [5, с. 120-139; 6, с. 379-427 та ін.]. Слід зазначити, що жодний із названих типів місцевого управління у світовій практиці не існує у чистому вигляді.

У процесі розбудови державності України і перетворення її у суверенну демократичну країну важливим є переосмислення основних положень вітчизняної науки і практики у сфері територіальної організації влади у світлі відповідних сучасних надбань розвинених держав світу. Нерозв'язаність проблеми реформування організації влади на місцях зумовлює подальший пошук науково обґрунтованої моделі територіального управління в Україні. У зв'язку з цим наведені нижче міркування присвячені дослідженню: основних класифікаційних ознак моделей місцевого управління; ключових аспектів реформування організації влади на місцях; пошуку науково обґрунтованої моделі територіального управління в Україні.

До основних класифікаційних ознак моделей територіального устрою держави нами віднесено:

* типи територіального устрою держави (унітарна, федеративна, конфедеративна) та місцевого управління (федералізм, самоврядний, децентралізований, деконцентрований централізм);

* рівні територіального управління (національний; регіональний; районний; комунальний) та статус адміністративно-територіальних одиниць і відповідний йому ступінь автономії регіональних органів управління: державно-територіальні одиниці, яким надано компетенції в конституційній і законодавчій сферах і повний набір управлінських функцій; адміністративно-територіальні одиниці зі статусом чи без статусу юридичної особи, що володіють адміністративною автономією децентралізованої влади та здійснюють виконання управлінських функції, що закріплені законодавчо;

* ступінь автономії органів місцевого самоврядування (функціональна залежність від державних органів) і наявність автономного бюджету (фінансова автономія);

* легітимність регіональних і місцевих органів (формуються на виборних засадах або створюються державою) та форми здійснення контролю за діяльністю місцевих колективів (за законністю або доцільністю).

Результати аналізу викладених моделеутворюючих факторів дає змогу певною мірою класифікувати моделі територіального управління на п'ять типів: федеральна; регіональна; сильної децентралізації; обмеженої децентралізації; державної централізації, наведених у схемі «Ілюстративні моделі місцевих органів влади».

Загальний підхід до визначення моделей був запозичений із публікацій матеріалів Науково-практичної конференції «'Система місцевого самоврядування в містах України. Міжнародний досвід (Київ, 1994 р.)». який був розвинений за рахунок: введення проміжної оцінки «М - середня», що дало змогу наблизити моделі до сучасної практики територіального управління, а також уточнити назви самих моделей; конкретизації ролі держави в різних типах територіального управління, що приводить до висновку, що ознаку «слабка держава» можна застосувати лише у федеральній моделі, проте унітарні держави характеризуються достатньою міцністю державних інститутів; виділення в рамках децентралізованого типу місцевого управлінні двох моделей - обмеженої та сильної децентралізації (у 80-х pp. минулого сторіччя Франції потрібно було провести «децентралізовану революцію», щоб застосувати принципи сильної децентралізації); урахування особливості статусу районного рівня, який може бути подвійним - бути віднесеним до комунального рівня з правом створювати самоврядні органи або бути квазірегіональним і не мати органів самоврядування зовсім.

Наприклад, французькі департаменти мають автономію децентралізованої влади і здійснюють місцеве самоврядування в межах делегованих повноважень, що підвищує їх статус. Натомість у США місцеві територіальні одиниці зі статусом графства виконують переважно адміністративні функції на допомогу владним структурам штату. їх відмінність від муніципальних корпорацій полягає в тому, що вони створюються законодавчо, без згоди на те мешканців території; їх управлінські органи виконують функції, що делеговані урядом штату, на території якого розташований квазімуніципалітет, їм також дозволена незначна нормотворча діяльність [8].

Розглядаючи модель централізації у чистому вигляді, слід зазначити, що вона не визнає автономії місць і місцевого життя, характеризується високим ступенем одержавлення всієї управлінської вертикалі аж до базового рівня і до неї тяжіють майже всі пострадянські країни. Наявність певного рівня деконцентрації управління припускає існування місцевих органів, залежних від уряду функціонально і в порядку підпорядкованості їх посадових осіб. Функціональна залежність припускає, що центральна влада може визнати за місцевими органами дуже широку компетенцію, але вона може у будь-який момент бути переглянутою.

Децентралізована модель - це цілком інша концепція місцевого управління, що відрізняється від попередньої такими рисами: місцеві громади мають статус самоврядних колективів (муніципалітарієв), а їх органи влади формуються на виборних засадах, однак поряд із виборними органами можуть існувати і призначувані; існує адміністративна автономія децентралізованих влад, але вона обмежена законом; місцеві колективи мають статус юридичної особи й наділені бюджетною автономією. Тобто державні органи виконують одні управлінські функції у повному обсязі, тоді як інші поділені між державою і місцевими колективами. Управлінські функції органів місцевого самоврядування залишаються обмеженими і, крім того, вони підлягають режиму опіки - передусім стосовно призначення посадових осіб і межі їх діяльності. Слід зазначити, що адміністративна опіка включає також контроль за законністю, а не доцільністю, що є зворотною стороною децентралізації.

Україні притаманні риси як моделі деконцентрованого централізму, так і обмеженої децентралізації місцевого управління. У Конституції України та інших законодавчих актах [9-11 та ін.] принцип самоврядності закладено лише на базовому рівні, що проявляється через: визнання територіальної громади суб'єктом місцевого самоврядування й основним носієм його функцій і повноважень. Проте за українськими територіальними громадами так і не було визнано статусу корпоративних об'єднань, і вони не набули достатньої автономії у майновій та фінансовій сферах. Законодавчо встановлений перелік самоврядних повноважень і функцій, але він значно обмежений і не відповідає європейським стандартам, визначеним Європейською хартією про місцеве самоврядування [12].

Уся сукупність місцевих державних адміністрацій безпосередньо і представницьких - опосередковано включена в жорстку вертикаль державної виконавчої влади і підпорядкована центральному уряду. Наприклад, автономія місцевого самоврядування обмежується через нечітке розмежування державних і самоврядних функцій і, як наслідок, делегування державою органам місцевого самоврядування повноважень із суто місцевих справ: механізм формування місцевих бюджетів і міжбюджетних відносин; існування міст з особливим статусом і міст із обласною та районною «підпорядкованістю»; жорстку контрольно-наглядову систему та інші форми втручання й тиску.

Таким чином, закріплений конституційно й законодавчо штучний і багато в чому надуманий організаційно-управлінський симбіоз деконцентрованого державного централізму та місцевого самоврядування вже призводив до серйозних непорозумінь у минулому і створює передумови дисбалансу між органами державної виконавчою влади та місцевими представницькими органами в регіонах, а в цілому - між владою державною та місцевим самоврядуванням.

Головною відмінністю згаданих моделей є різні підходи до реформування територіального управління на регіональному рівні. Визнання принципу розподілу влади з його обов'язковим виділенням системи самоврядування у недержавну структуру та поширенням її на субнаціональний рівень є найважливішим завданням реформування державного управління. Але кожного разу під час чергових етапів реформування державного управління в Україні вкрай актуальним для всіх урядових і політичних сил було питання: хто реально впливатиме на pet іони і передусім на голів представницької та виконавчої влад, і як це закріпити законодавчо. Тому небажання конституційно й законодавчо визнати регіональне самоврядування, по суті, стало проявом побоювань виконавчої та законодавчої гілок влади втратити механізм безпосереднього впливу і контролю над цим рівнем.

У більшості унітарних демократичних державах самоврядування існує не тільки на місцевому рівні, але й на регіональному. Розуміючи важливість законодавчого визначення цього питання, Європейська співдружність готується до підписання Європейської хартії про регіональне самоврядування. Як відзначає Р. Туровський, у цьому зв'язку особливої уваги заслуговує глибока регіоналізація унітарних держав, які з великим припущенням можуть тепер вважатися такими. Наприклад, Іспанія поділилася на автономні територіальні утворення, хоча й з закріпленням у конституції заборони на формування їх федерації. В інших європейських країнах складається внутрішня політико-територіальна асиметрія, коли окремі регіони отримують особливий статус і можливості у сфері самоврядування (Великобританія, Португалія та ін.). Розвиток регіональної самосвідомості та його перетворення в міцний політичний фактор робить необхідним для кожної держави пошук балансу у відносинах «центр - регіони» [7, с. 55-57]. Ось чому ми вважаємо за доцільне надати перевагу моделям сильної децентралізації та регіональної автономії, в межах яких визнається і практикується тією чи іншою мірою регіональне самоврядування.

В Україні в межах моделі сильної децентралізації передбачається підвищення статусу областей за рахунок визнання обмеженої законом адміністративної автономії децентралізованих влад. Перерозподіл повноважень між загальнодержавним і регіональним рівнями управління повинен відбуватися на засадах децентралізації державного управління, що передбачає наділення повноваженнями й управлінськими функціями представницьких органів (обласних і районних рад) й створення (або передачу) під їх реалізацію відповідних виконавчих структур. Це вимагає здійснити розподіл функцій між державними органами виконавчої влади (місцевими державними адміністраціями та місцевими підрозділами міністерств і відомств) та представницькими органами (обласними і районними радами). Такими функціями, наприклад, мають бути: бюджетні питання, регіональне планування, визначення напрямів і обсягів субсидування місцевих колективів, питання будівництва великих муніципальних об'єктів, встановлення та збір місцевих податків, а також виконання окремих регіональних функцій, наприклад, суто соціальних - боротьба проти злиденності, допомога інвалідам, малозабезпеченим сім'ям, молоді, вирішення проблем працевлаштування, захист прав і свобод громадян і розв'язання міжнаціональних конфліктів тощо. Певний обмежений набір самоврядних управлінських функцій будуть виконувати виконавчі комітети відповідних рад.

У перспективі відносини між центром і регіонами слід будувати на засадах інституціалізації регіонального самоврядування. У рамках моделі регіональної автономії передбачається значне піднесення проміжних регіональних утворень - областей до високого ступеня самостійності та значного спектра наданих компетенцій. Відмінність цієї моделі від розглянутих раніше децентралізованих моделей полягає в тому, що регіональні адміністративні одиниці отримують адміністративну автономію і статус юридичних адміністративних утворень, що діють із державою рівноправно. На обласному та районному рівні зовсім анулюються державні виконавчі органи так званої загальної компетенції - місцеві державні адміністрації, що безпосередньо підпорядковані уряду. Регіональні та місцеві представницькі органи мають вищу ступінь легітимності - усі вони формуються на виборних засадах, а їх виконавчі структури володіють повним набором управлінських функцій. Повноваження цих органів влади мають лише адміністративний (а не конституційний та законодавчий) характер, але може мати місце законодавча ініціатива в дозволеній сфері. Регіональні бюджети автономні - відокремлені від державного бюджету.

Накопичений історичний досвід західних демократій свідчить про те, що всі демократичні країни з метою запобігти проявам сепаратизму йшли до розширення автономії регіональних повноважень і відповідальності. Федеральні системи більш гнучкі і завдяки цьому більш міцні, ніж централізовані системи. Суб'єкти федерації характеризуються легітимністю державних органів, що забезпечується за допомогою виборів; наявністю автономної компетенції в конституційній і законодавчій сферах (за винятком питань, віднесених до компетенції федерації), повним набором управлінських функцій щодо соціально-економічного розвитку територій, власних фінансових ресурсів і автономного бюджету.

В Україні є як прихильники, так і противники федерального устрою країни. На думку тих, хто не підтримує ідею федералізму, - цей напрям думок, що спрямований на федералізацію територій України в різноманітних формах (класичного чи кооперативного федералізму, федеративного дуалізму, федерально-матрічної моделі), не враховує досвід сучасної федералізації, політичну ситуацію в Україні, прогноз її історично оглядового майбутнього і загрозу проявів ефектів «балканізації» (ланцюгової реакції територіального дроблення) чи «ліванізацію» (національної паспортизації населення) тощо [3]. На думку М.Г. Чумаченка, регіоналізація в управлінні економікою - це світовий процес, і чим скоріше він буде опановуватися, тим успішніше здійснюватимуться економічні реформи. До того ж, слід погодитися з думкою: помилково вважати, що федералізм вводиться через неоднорідність національного складу населення, тому що федералізм - це всього лише територіальна форма демократії [1, с. 27].

Аналіз історичного розвитку підводить до того, що регіональна політика Української держави повинна засновуватися на раціональному поєднанні принципів централізму і децентралізації державного управління, федералізму і, що найважливіше, - на самоврядуванні. Так, реалізація принципів централізації і децентралізації пов'язана з управлінням державним сектором економіки, який ще має велику питому вагу, а також із процесами приватизації і демонополізації економіки. Подальший розвиток місцевих колективів пов'язується з послідовним втіленням принципів самоврядності, продекларованих у Конституції України, але, насправді, виявилися не реалізованими. Унітарному устрою України також притаманні певні риси, хоч й непослідовного, проте федералізму - стосовно Автономної Республіки Крим у складі України. За своєю суттю АР Крим - утворення федеральне, навіть при спробі «втиснути» її в прокрустове ложе автономного утворення, що має всі ознаки федеральної республіки (наявність автономної компетенції в конституційній та законодавчій сферах і управлінні; автономний бюджет; систему державних органів - Верховну Раду та його голову, Раду Міністрів тощо).

Підсумовуючи викладене, можна дійти висновку, що тип місцевого управління, на який слід орієнтуватися в пошуках оптимальної моделі для України, перебуває в межах між децентралізованим і самоврядним типами (моделі сильної децентралізації та регіональної автономії). Розглянуті моделі передбачають розбудову реального місцевого самоврядування, загальні принципи якого вже закріплені на конституційно-законодавчому рівні. Крім того, існує необхідність наукового опрацювання пропозицій щодо вдосконалення діючого адміністративно-територіального поділу, адекватного соціально-економічним змінам, що відбуваються в Україні, з орієнтацією на демократичні принципи територіального управління. При цьому потрібно глибоко проробити питання засад саморегулювання регіонів, створення адекватних їм організаційних структур управління, механізмів взаємодії адміністративних одиниць різного рівня між собою та державними органами влади й управління тощо. Проте реальний, а не декларований розподіл владних функцій і повноважень між органами управління загальнодержавного, регіонального і місцевого рівнів є, по суті, перерозподілом фінансових, майнових та інших ресурсів між державним і суспільним (у тому числі муніципальним) секторами економіки.

2. Адміністративно-територіальна реформа - визначальний фактор ефективної організації регіональної та місцевої влади

Проблематика адміністративно-територіального устрою (АТУ) у контексті державотворення займає особливе місце, адже об'єктивні політико-економічні зміни спонукають до періодичного перегляду окремих аспектів територіального облаштування будь-якої країни. Україна не є винятком у зазначеному процесі, що періодично здійснюється в тій чи іншій країні. Тільки останніми роками територіальна трансформація мала місце у Франції, Польщі, Литві, Угорщині, Словаччині та інших країнах.

Питання реформування АТУ України набуло особливої актуальності в період демократизації суспільно-політичного життя наприкінці 80-х, початку 90-х pp. a після здобуття незалежності воно стало очевидним. Адже фактор перетворення Української РСР із одного з суб'єктів Радянського Союзу в самостійний державний організм об'єктивно вимагав внесення кардинальних корективів до АТУ нової європейської держави.

Однак система адміністративно-територіального поділу України, її територіальна організація публічної влади, по суті, не змінилася з радянських часів. У нашій країні, яка є унітарною державою, сформована однотипна система територіальної організації державної влади і місцевого самоврядування, що складається із такої системи адміністративно-територіальних одиниць: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

З точки зору форми правління й відповідної системи публічного управління територіальну організацію влади в нашій країні можна охарактеризувати як моноцентричну з елементами місцевого самоврядування (про реальне місцеве самоврядування можна вести мову лише на рівні міст обласного значення). Зрозуміло, що така модель організації влади, запозичена з радянських часів, є неадекватною викликам сьогодення, не сприяє проведенню реформ в Україні, становленню дійового місцевого самоврядування. Адже сила й авторитет державної влади полягає не в централізованій моделі її організації, яка не сприяє розвитку демократії та спричиняє відчуження громадянина від влади, а в чіткому розподілі функцій і повноважень між владними інститутами різних рівнів, у раціональному розподілі державної влади по вертикалі, у децентралізації державного управління та розвиненому місцевому самоврядуванні, яке є наближеним до громади, забезпечуючи таким чином її реальну участь у вирішенні місцевих і державних проблем. Основними недоліками наявної в Україні організації територіального устрою називаються такі:

* регіональний і місцевий рівень управління склався відповідно до системи АТУ України, яка була запроваджена на початку 30-х pp. в інтересах централізованого партійно-бюрократичного управління. У зв'язку з цим значна частина самоврядних територіальних одиниць (зокрема сіл. селищ, міст районного значення) позбавлена необхідних фінансових та економічних ресурсів;

* із конституційним визначенням суб'єкта місцевого самоврядування - територіальної громади - не узгоджена система адміністративно-територіальних одиниць: у межах адміністративних кордонів одних населених пунктів перебувають інші населені пункти, територіальні громади яких виступають самостійним суб'єктом місцевого самоврядування. У зв'язку з цим виникає проблема розмежування самоврядних прав різних територіальних громад, що співіснують у межах однієї адміністративно-територіальної одиниці;

* на обласному і районному рівні управління, де функціонують одночасно органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування (тобто два центри публічної влади), через відсутність належної правової бази щодо розмежування повноважень цих органів виникає небезпека конкуренції їх компетенції, а також через відсутність виконавчих органів - неможливість органів місцевого самоврядування повноцінно виконувати своє функціональне призначення;

* не сформована належна фінансово-економічна база органів місцевого самоврядування, яка б дала змогу їм надавати повноцінні громадські послуги та ефективно здійснювати функції [3].

Розглядаючи тему дослідження, звернемося до національного досвіду та європейської практики, адже територіальна організація держав - це значною мірою продукт їх історичного розвитку, що позначився на формі державного устрою, відносинах центральних і місцевих органів влади, відносинах місцевих органів влади між собою, їх назвах тощо. Разом з тим існують певні спільні риси й тенденції їх еволюції.

Адміністративно-територіальна одиниця (АТО) - цілісна частина єдиної території держави в установлених відповідно до закону межах, що є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів виконавчої влади, системи судів, органів прокуратури та органів місцевого самоврядування (області, регіони, губернії, землі, воєводства, провінції, кантони, райони, повіти, департаменти тощо). АТО утворюється в разі наявності необхідної кількості населення, відповідної території, податкової спроможності, бюджетної забезпеченості, фінансових ресурсів у обсязі, достатньому для забезпечення здійснення на цій території виконавчої влади та функцій і повноважень місцевого самоврядування [5]. Європейським Союзом розроблено класифікацію АТО (NUTS - Nomenclature of Territorial Units for Statistics), яку узаконено рішенням Єврокомісії в 2001 p. Офіційно зареєстровані субнаціональні АТО на рівнях NUTS 1, 2, 3, кожна з яких отримала свій код. Для кожного з цих рівнів рекомендовані відповідні повноваження та орієнтовна кількість населення. NUTS 1 повинен мати від 3 до 7 млн жителів, NUTS 2 - від 800 тис. до 3 млн, NUTS 3 - від 150 до 800 тис. осіб. Існує класифікація й для менших АТО - NUTS 4 (території, менші за NUTS 3) і NUTS 5 - первинні, базові одиниці (гміни у Польщі, муніципалітети в Німеччині, комуни у Франції тощо).

Розпочнемо розгляд з первинної (муніципальної) ланки АТУ України, яка складається із села, селища, міста. Відразу зазначимо, що останніми роками на цьому рівні відбувалися процеси, що лише посилювали негативні тенденції у сфері місцевого самоврядування. Так, якщо в 1971 р. одна сільська рада обслуговувала в середньому 3,6 населених пункти з чисельністю 2,5 тис. осіб, у 1991 відповідно 3,1 та 1,8, то у 2001 р. на сільську раду припадало 2,8 села та 1,5 тис. осіб [7]. Ураховуючи, що за вказаний період населення України скоротилося більш ніж на 4 млн. осіб, не важко прослідкувати істотне зростання витрат на утримання апарату органів місцевого самоврядування за відсутності суттєвого поліпшення їхньої діяльності.

Зараз в Україні близько 12 тис. рад, які уособлюють територіальні громади, тобто 12 тис. реальних суб'єктів місцевого самоврядування. Очевидним фактом є те. що більшість із них не мають і не можуть створити необхідної матеріальної та фінансової основи, яка б належним чином забезпечила виконання ними передбачених завдань та функцій. Навіть ураховуючи, що не всі територіальні громади самостійно реалізують право на місцеве самоврядування (усього функціонує 454 міські, 784 селищних та 10280 сільських рад) [1], їх кількість порівняно з країнами, які вже пройшли процес муніципалізації, є досить значною.

Ситуація ускладнюється тим, що, як уже зазначалося, наявна система адміністративно-територіального поділу України передбачає входження одних населених пунктів до меж інших. Наприклад, у межах адміністративних кордонів 83 міст загальнодержавного, обласного та республіканського (Автономна Республіка Крим) значення перебувають 36 міст, 218 селищ міського типу, 91 селище та 157 сіл. При цьому адміністративні кордони багатьох населених пунктів юридично не оформлені, значна частина населених пунктів, що входять до інших, має власні органи місцевого самоврядування і, як результат, на практиці не завжди вдається чітко визначити, яка територіальна громада здійснює місцеве самоврядування на тій чи іншій території.

Сьогодні вкрай важливо сформувати таку первинну адміністративно-територіальну самоврядну одиницю, яка буде передумовою створення нової системи повноцінних територіальних громад. їх дієздатність має бути забезпечена, насамперед, достатніми фінансово-економічними ресурсами. Вихід бачиться у створенні більш потужної низової територіальної одиниці, тобто у формуванні об'єднань сільських громад до рівня населення принаймні 4-5 тис. жителів, коли, за оцінками фахівців, об'єднана громада спроможна сформувати ефективний бюджет [6]. У Швеції, приміром, територіальна громада налічує не менше 8 тис. населення. Слід зазначити, що при такому об'єднанні територіальних громад населені пункти не ліквідовуються. Процес укрупнення сільських територіальних громад дасть можливість: а) спинити подальший неконтрольований процес дроблення АТО у сільській місцевості; б) створити економічно самодостатні з податковою спроможністю і бюджетною забезпеченістю території; в) сформувати дієздатні органи місцевого самоврядування, наділені організаційно-правовим, кадровим, фінансово-економічним та ресурсним потенціалом, достатнім для виконання покладених на них законодавством повноважень щодо ефективного вирішення питань місцевого значення.

У даному контексті повчальним для України є досвід сусідньої Польщі, що успішно та динамічно здійснила реформу адміністративно-територіального поділу в 1999 p. яка експертами Ради Європи вважається взірцем такого роду перетворень у Центрально-Східній Європі. Після її проведення органи місцевого самоврядування стати повноправними суб'єктами здійснення владних повноважень на відповідних територіях. При цьому слід зазначити, що, на відміну від України, реформування у цій країні здійснювалося одночасно на всіх рівнях територіального устрою. У результаті сьогодні територіальна організація Польщі складається з трьох рівнів: воєводство - повіт - гміна.

Гміна - первинна польська АТО, що отримала широкий перелік функцій та відповідне бюджетне забезпечення для їх реалізації, налічує в середньому 10,4 тис. жителів. До власних повноважень цього органу, що перебуває найближче до громадян, віднесено дошкільну і шкільну освіту, культуру, соціальну допомогу, утримання місцевого громадського транспорту, будівництво й утримання доріг місцевого значення, комунальну інфраструктуру (водогони, каналізація, сміттєзвалища, тепломережа), громадський порядок і безпека громадян. Крім того, гміни виконують делеговані функції - реєстрація народжень і шлюбів. Для виконання зазначених функцій у штатах гмін працює 20-25 працівників (у наших сільрадах - три-чотири службовці).

Отже, на нашу думку, для забезпечення реального місцевого самоврядування на муніципальному рівні України слід без зволікань розпочати процес укрупнення територіальних громад, які б могли реально здійснювати свої природні функції з вирішення питань локального значення та ефективно надавати громадські послуги населенню.

Трансформація субрегіонапьної (середньої) ланки АТУ стосується районів. Сьогодні району як територіальній одиниці належить центральне місце в системі територіального устрою України. Саме районна ланка АТУ зазнавала найбільше трансформацій за роки радянської влади. Зміна політичної, особливо економічної ситуації поставили на порядок денний необхідність нової територіальної організації на цьому рівні. Слід визнати, що нинішній районний поділ України не відповідає потребам сьогодення, а тому, безумовно, потребує суттєвого реформування, адже територія не повинна бути перешкодою на шляху розвитку суспільних відносин. Райони, які ще донедавна були ключовою ланкою сільськогосподарського виробництва, опинилися на порозі кардинальних змін, виходячи з модернізації завдань, що покладаються на цей рівень територіального устрою держави. Становлення місцевого самоврядування, розвиток у сільській місцевості різних форм власності, суттєві функціональні зміни окреслили принципово нову роль району. Сьогодні в ньому сконцентрувались і потребують чіткого розмежування економічні, фінансові, соціально-культурні та інші інтереси держави й територіальних громад.

Постає закономірне запитання, а яка, власне, роль району на сучасному етапі розвитку» Української держави, чи потребує змін організація його території, а якщо потребує, то в якому напрямі здійснювати таке реформування?

Знову звернемося до досвіду Польщі. Середня ланка, яка відповідає нашому районному поділу, у цій країні складається з повітів. Зараз у цій країні налічується 315 повітів, плюс 65 міст на правах повіту (своєрідний відповідник українських міст обласного значення). Польські повіти відіграють важливу роль в організації управління на відповідних територіях. Вони несуть відповідальність за надання громадських послуг, яких не в змозі забезпечити самостійно низова ланка - гміна (за винятком міст на правах повіту). Фактично до повноважень повіту відійшли функції, які раніше здійснювалися органами виконавчої влади та іншими установами субрегіонального рівня, а їх компетенція розпочинається там, де закінчується компетенція кожної конкретної гміни. При цьому суттєве зауваження - на рівні повіту вже немає органів державної влади, функціонує лише орган місцевого самоврядування, очолюваний старостою, якого обирає рада повіту.

На один польський повіт у середньому припадає вісім гмін, у кожній з яких розташовано дев'ять населених пунктів. Середня кількість населення повіту становить 89 тис. жителів, тоді як в Україні існують райони, в яких кількість населення становить менше 10 тис. (наприклад, Коломакський район Харківської області -9,1 тис, Великобілозерський Запорізької - 9,3 тис).

Якщо звернутися до досвіду Франції - найбільш схожої за багатьма параметрами до України держави, то середня ланка, яка відповідає нашому районному поділу, у цій країні складається з департаментів. Зараз у Франції нараховується 100 департаментів, з яких 96 перебувають у метрополії і 4 - це заморські території. Середня площа французького департаменту становить 5,666 тис. км², тоді як в Україні відповідна площа району становить 1,225 тис. км². Якщо французький регіон (наш обласний рівень) складається з 2-8 департаментів, то українська область - з 11-27 районів.

Очевидно, що сучасний український район у переважній більшості параметрів не відповідає аналогічному рівню, прийнятому в країнах ЄС.

Як видно із вищенаведених прикладів, з метою ефективного забезпечення соціально-економічного та культурного розвитку району (прийнятною може бути назва «повіт»), ефективного здійснення самоврядних функцій та підвищення ролі цих адміністративно-територіальних утворень, необхідно здійснити їх трансформацію у напрямі укрупнення. При цьому на районному рівні доцільно ліквідувати державні адміністрації як органи державної виконавчої влади, адже на цьому рівні суто державні функції практично відсутні. Натомість усю владу зосередити в органах місцевого самоврядування - районній раді з виконавчим органом (районним виконавчим комітетом) на чолі з обраним з числа депутатів головою.

Зазначений підхід дасть такі переваги: а) оптимізує систему управління на території району та підвищить її ефективність; б) усуне двовладдя, що призводило до дублювання функцій та конкурентної боротьби між двома системами публічної влади (державною і муніципальною); в) підвищить роль районної ланки АТУ в здійсненні публічного управління.

Система регіональної (вищої) ланки АТУ України, як уже зазначалося, склалася ще за радянських часів, коли регіональна політика фактично ототожнювалася з народногосподарським плануванням, яке регулювало не тільки обсяги й структуру виробництва, а також його просторові характеристики. А тому відносно саме обласного поділу виникає найбільше дискусій, пропозицій, різного роду міркувань. Висловлюються думки щодо його негайного реформування, при цьому подекуди єдиним переконуючим аргументом є лише «сталінське» походження областей. Цілком погоджуючись із певною штучністю запровадження в Українській РСР суперцентралізованої територіальної організації у вигляді областей, які здебільшого ігнорували історично-етнографічні, культурні чинники, що було цілком прийнятним явищем для тогочасного тоталітарного режиму, не можна все ж погодитись із абсолютною констатацією неефективності існуючого обласного поділу.

Розглядаючи цей аспект проблеми, знову звернемося до європейського досвіду.

З метою більш ефективного розвитку територій внаслідок реформи 1982 р. у Франції з'являється нова ланка адміністративно-територіального поділу - регіон. Регіони були створені на базі існуючих департаментів шляхом їх об'єднання. Сьогодні їх нараховується 26, з яких 4 заморські. Середня площа французького регіону становить 21,15 тис. км^:, середня кількість населення - 2,31 млн. осіб [2].

Інший приклад. З 1 січня 1999 р. в Польщі перестало існувати 49 воєводств і урядових районів. Натомість утворено 16 нових воєводств. Середня площа нового воєводства становить 19,5 тис. км².

Приблизно в цих межах коливається площа АТО, що відповідають нашим областям, й інших великих європейських держав, зокрема землі Німеччини - 22,3 тис. км².

Середня площа сучасної української області становить 22,2 тис. км², середня кількість населення -1,85 млн. осіб. Як видно, маємо цілком європейський стандарт, до якого прямують майже всі схожі за територією і населенням до України держави Європи. Отже, тенденції, що спостерігаються останнім часом у багатьох країнах Європи, показують, що саме обласний поділ України відповідає сучасним європейським параметрам.

Певна невідповідність стосується окремих українських областей, кількісний склад населення яких виходить за межі, прийняті в Європейському Союзі. Так, Донецька (4,8 млн.), Дніпропетровська (3,5 млн.), Харківська (майже 3 млн.) області за кількістю населення відповідають рівню NUTS 1, а інші області - NUTS 2. Тому, виходячи із європейського досвіду, названі області слід було б зменшувати, а не укрупнювати, що є абсолютно недоцільним з огляду на традиції територіального устрою та новітні тенденції регіонального розвитку. Як вихід, існує варіант виділення зі складу областей міст з населенням понад 750 тис. - 1 млн. жителів, з наданням їм статусу міст-регіонів. Це дасть змогу урівноважити українські регіони, суттєво зменшивши кількість населення в найбільших областях України.

Плануючи реформування на регіональному рівні, слід урахувати й той фактор, що після укрупнення областей внаслідок відсутності достатньо розвинених комунікацій може суттєво погіршитися надання управлінських послуг населенню. Ураховуючи вищесказане, автор дотримується позиції, викладеної ще в 1999 р. [4], яка зводиться до того, що на нинішньому етапі державотворення необхідно зберегти наявний обласний поділ України як такий, що виступає позитивним фактором єдності регіонів, отож відповідає статусу унітарної держави, володіє необхідним потенціалом для соціально-економічного і культурного розвитку відповідних територій, атому спроможний значною мірою виконувати відповідні функції. Збереження існуючих областей передбачено і Законом України «Про внесення змін до Конституції України» [8].

При цьому, варто змінити назву «область», яка є історично чужою для України, на іншу - «край» або «земля» (за М. Грушевським) та обов'язково повернути українським регіонам їх історичні назви (Галичина, Буковина, Поділля. Слобожанщина, Гетьманщина, Переяславщина, Сіверщина, Брацлавщина, Січеславщина, Таврія тощо).

Разом з тим на обласному рівні, де співіснують державний та самоврядний органи управління, необхідно провести децентралізацію управління, надавши регіонам якнайширших повноважень, що прискорить процес державних перетворень, вивільнивши центральні органи влади від розв'язання регіональних проблем. Для цього необхідно передати до органу місцевого самоврядування (обласній раді та її виконавчому комітетові) здійснення виконавчих функцій, спрямованих на формування та реалізацію регіональної політики. А представництво уряду в регіонах (обласна держадміністрація) має виконувати функції моніторингу, контролю й нагляду за законністю діяльності муніципальних органів, проведення державного аудиту фінансів місцевого самоврядування, координації діяльності територіальних органів державної влади та запобігати проявам сепаратизму в регіонах. Така організація публічної влади надасть регіонам внутрішній імунітет проти тоталітарних тенденцій з боку центральної влади та запобігатиме відцентровим тенденціям. Підсумовуючи, можна зробити певні висновки. Виходячи із стратегічної мети територіального реформування - створення повноцінного життєвого середовища та сприятливих умов розвитку економіки, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природної та історичної самобутності, та враховуючи тенденції, що спостерігаються у країнах-членах ЄС, слід:

1) залишити трирівневу структуру АТУ України: громада (сільська, селищна, міська) - район (повіт) - область (земля, край);

2) здійснити укрупнення первинної (громада) та субрегіональної (район) ланок з одночасним реформуванням системи публічного управління на районному рівні у напрямі суттєвого зростання ролі органів місцевого самоврядування;

3) залишити незмінним обласний поділ (з можливим виокремленням з їх складу великих міст-регіонів), який за умови перетворень на нижчих рівнях, значною мірою відповідатиме завданням і викликам сьогодення. Разом з тим провести кардинальну модернізацію системи публічної влади на регіональному рівні з чітким розмежуванням функцій і повноважень між органами місцевого самоврядування та органами державної влади на засадах принципу субсидіарності;

4) змінити податкову і бюджетну політику на користь місцевих громад, активізувати економічну діяльність на місцях.

Лише унітарна децентралізована модель держави з суттєвим посиленням ролі і повноважень муніципальної влади є найбільш прийнятною та ефективною на сучасному етапі політичного, соціально-економічного й культурного розвитку української спільноти.

3. Проблеми вдосконалення правового статусу органів виконавчої влади

Адаптація національного законодавства до стандартів Європейського Союзу вимагає оновлення і чинних Законів «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування в Україні», а відтак - усунення існуючих прогалин та колізій у правовому регулюванні.

Конституція України 1996 р. передбачила існування на місцях двох публічно-владних структур - місцевих державних адміністрації і місцевого самоврядування У цих двох самостійних систем місцевої публічної влади є деякі спільні завдання - вони так чи інакше торкаються вирішення місцевих проблем, проте у них різна правова природа, а отже - їм притаманні специфічні форми реалізації повноважень, контролю за їх здійсненням, відповідальності. Та незважаючи на те. що це різні за юридичною природою ланки місцевої влади, обидві репрезентують публічну владу і покликані забезпечити збалансований розвиток відповідних територій та вирішення проблем як місцевого, так і загальнодержавного значення. Тож органи місцевого самоврядування і місцеві державні адміністрації не повинні розглядатися як конкуруючі інституції, а як складові злагодженого механізму управління на місцях. Відтак значної ваги набуває питання взаємовідносин органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування, визначення організаційно-правових форм їх співпраці. Саме ця проблема зумовила актуальність даної статті і стала предметом її дослідження Автори ставлять за мету провести аналіз окремих аспектів даної проблеми і подати своє бачення їх вирішення.

Погляди щодо місцевого самоврядування та його участі у реалізації завдань держави змінювалися залежно від політичних тенденцій у суспільстві одночасно з цим змінювалися і взаємовідносини місцевими органами виконавчої влади. Проблеми такої взаємодії місцевого самоврядуванні з органа їй державної влади мала місце практично на всіх етапах розвитку місцевого самоврядування. Постійно існувала необхідність узгодження інтересів місцевого самоврядування і держави в особі місцевих державних адміністрацій. їх збалансованості та необхідність оптимального правового регулювання Місцеві державні адміністрації є відносно новою інституцією в державі, однак владні повноваження місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування були предметом неодноразового перерозподілу. Вперше в політико-правовій практиці незалежної України інститут місцевих державних адміністрацій був запроваджений у 1992 р. Верховна Рада 5 березня 1992 р. прийняла закон про представника Президента. Цим місцеві органи виконавчої влади, засновані на основі виконавчо-розпорядчих органів районних та власних рад, відокремлювалися від органів місцевого та регіонального самоврядування, насамперед особі представницьких органів. Відокремлення їх було продиктовано необхідністю створення системи органів виконавчої влади на чолі з президентом України, а також - розмежування функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями як органами держави та місцевим і регіональним самоврядуванням, яке стало самостійною формою реалізації публічної влади [10.2. 3]. Наслідок такої реформи місцеві ради народних депутатів були звільнені від виконання не властивих їм державних функцій та змогли зосередити свої зусилля на вирішенні питань місцевого життя в інтересах населення відповідної території Це мало би сприяти практичній реалізації принципу поділу влади, проголошеного в Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 90 р. і формуванню інституту місцевого самоврядування в Україні.

Проте відсутність відповідної концептуальної політики у формуванні місцевих державних адміністрацій викликала протистояння у депутатів місцевих рад народних депутатів. Особливої гостроти ситуація набула у 1994 р. Наслідком її вирішення стало прийняття Закону України «Про формування місцевих органів влади і місцевого самоврядування» від 28 червня 1994 р Законом передбачалося припинення повноважень представника Президента України на місцях і повноважень місцевих державних адміністрацій після виборів депутатів, голів сільських, селищних, районних, міських районних у містах і обласних рад. Виконавчу владу на місцевому рівні здійснювали виконавчі комітети і голови відповідних рад. Така система продовжувала відображати «радянські» традиції і призупинила втілення в життя демократичних принципів розподілу влади та розвитку інституту місцевого самоврядування.

Дана ситуація не знайшла одностайного схвалення чи заперечення. Проте серед науковців висловлювалося схвалення такої моделі влади на місцях і обґрунтовувались пропозиції щодо необхідності відновлення інституту державних адміністрацій з одночасним наділенням голів державних адміністрацій контрольно-наглядовими функціями що забезпечить їх ефективність у системі влади [8, 17].

Відношення системи місцевих державних адміністрацій сталося після укладання Конституційного Договору між Верховною Радою України і Президентом України «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період! прийняття нової Конституції України» 8 червні 1995 р. Конституція України 1996 р. закріпила на сталій основі відповідну систему влади на місцях. Подальший її розвиток відбувається на основі Законів України «Про місцеве самоврядуванні в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації». Місцеве самоврядування в Україні діє відповідно до Конституції України, згідно з якою територіальна громада та її органи вправі самостійно вирішувати питання місцевого життя. Однак ефективна реалізація частини повноважень місцевого самоврядування, спрямована на збалансований розвиток території, можлива лише за умови взаємодії місцевого самоврядування місцевими органами виконавчої влади, що паралельно функціонують на відповідній території. Взаємодія місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій - складна в структурно-функціональному відношенні. Так як з боку місцевих органів виконавчої влади суб'єктами такої взаємодії є місцеві державні адміністрації. То в місцевому самоврядуванні - кілька суб'єктів. Безумовно головну роль у такій взаємодії, як і в реалізації самоврядних повноважень загалом, відіграють органи місцевого самоврядування (представницькі та виконавчі), проте при цьому не слід відділяти територіальну громаду, що є самостійним суб'єктом місцевого самоврядування і відповідно суб'єктом такої взаємодії. Про її існування свідчить наприклад, здійснення місцевими державними адміністраціями повноважень щодо управління спільним майном територіальних громад тощо. Найбільш поширеною формою взаємодією місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування є делегування повноважень. Конституція України допускає можливість надання окремих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування та передаючи утворення виконавчих апаратів районних і обласних рад (а не відповідних виконавчих органів. Делегування відповідних повноважень місцевим державним адміністраціям.