Інститут делегування повноважень виник на початку 90-Х років. До прийняття Конституції України 1996 р органи державної влади делегувати повноваження виконавчим органам місцевих рад народних депутатів. Кількість таких повноважень була незначною, зокрема, ст. 42 Закону України «Про внесення цін до Закону Української РСР «Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» делегувалось сім повноважень виконкомам сільської, селищної, міської ради, та ще дванадцять виконавчим комітетам міських рад міст обласного підпорядкування.

Система правового розмежування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій включає різні юридичні інструменти: нормативно-правові, договірні, судові тощо. Важливе місце у цій системі належить Конституції та законам України. Конституція визначає принципові межі функцій і повноважень як місцевих державних адміністрацій, так і органів місцевого самоврядування з метою упередження їх змішування чи незаконного здійснення. У свою чергу законодавчі акти деталізують ці функції та повноваження для кожної системи органів.

Проте проблема законодавчого регулювання організації і діяльності місцевих державних адміністрацій тривалий час не знаходила свого оптимального вирішення. Свідченням цього був досить тривалий процес прийняття Закону України «Про місцеві державні адміністрації» 1999 p. який розпочався ще з часу прийняття Конституції України - Основного Закону держави. Згадаємо, що обидва закони про місцеве самоврядування в Україні і місцеві державні адміністрації планувалося приймати у єдиному пакеті, оскільки йшлося про організацію і діяльність органів влади на місцях, однак вони були прийняті з інтервалом у три роки.

Законодавець зробив спробу провести розмежування функцій і повноважень двох систем місцевої публічної влади, але наявність широкої суміжної компетенції, нечіткість її обсягів робить цей задум малоефективним. Окремі повноваження органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій дублюються. Так. у п. 10 ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначено, що районні та обласні ради можуть делегувати місцевим державним адміністраціям повноваження по «організації охорони, реставрації, використання пам'яток історії та культури, архітектури і містобудування, палацо-паркових, паркових та садибних комплексів, природних заповідників місцевого значення». У той же час ці повноваження передбачено у п. 4 ст. 21) Закону України «Про місцеві державні адміністрації» як власні повноваження цих органів, щодо виконання яких місцеві державні адміністрації здійснюють контроль на підставі п. 4 ст. 16 названого Закону. Усунення цієї проблеми можливе шляхом конкретизації завдань і компетенції місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Це сприятиме розвитку взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Та якщо для застосування одних форм взаємодії чинне правове поле є достатнім (на його підставі можна цілком ефективно використовувати такі форми взаємодії, як проведення спільних заходів, засідань, прийняття спільних рішень, виконання спільних проектів тощо), то для інших - цього явно недостатньо. Фактично правовою основою делегування повноважень є Конституція. Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації». Делегування повноважень у межах лише системи місцевого самоврядування (поміж його суб'єктами) в принципі можливе і без детальнішого законодавчого регулювання цього питання. Адже за своєю природою місцеве самоврядування передбачає активність, ініціативність і самостійність населення територіальної громади та її органів, що не виходить за межі законодавчих норм, хоча прямо такими нормами не передбачена. Делегування ж повноважень, однією із сторін якого є місцеві державні адміністрації, вимагає чіткої правової регламентації, адже ці органи державної влади та їх посадові особи можуть діяти виключно на підставі і в межах повноважень, визначених законом, що закріплено в ст. 19 Конституції України.

Інтерес до вирішення цієї проблеми зростає в умовах функціонування системи адміністративних судів, оскільки суди покликані вирішувати спори між суб'єктами владних повноважень, з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, в тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладення та виконання адміністративних договорів, різновидом яких є договори про делегування повноважень. [24, 25: 11. 122]. Разом з тим актуальним залишається і питання фінансування делегованих повноважень, оскільки згідно з Конституцією України і ст. 67 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» делегування має супроводжуватися передачею фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів. Відтак мас встановлюватися і відповідальність за недофінансування при здійсненні таких повноважень. Отож ці питання вимагають комплексного вирішення, то сприяти, меж дієвості забезпечення законності і правопорядку та дотримання конституційних прав і свобод на рівні відповідного регіону, а також впровадженню в життя заходів, визначених Законом України «Про стимулювання розвитку регіонів» від 8 вересня 2005 р.

Проблемним залишається питання і щодо конкретизації в Законі суб'єктів виконання делегованих повноважень. Так. згідно з Конституцією України, окремі повноваження органів виконавчої влади можуть надаватися органам місцевого самоврядування. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», конкретизуючи це положення, звузив коло таких органів до виконавчих органів місцевого самоврядування. Питання щодо суб'єктів делегування та виконання делегованих повноважень повинні бути предметом регулювання Закону про делегування повноважень має принципове значення. Так, делегування повноважень лише виконавчим органам місцевого самоврядування має як позитивні, так і негативні сторони. Позитивним є те, що вказаний спосіб делегування спрощує процедуру контролю держави за здійсненням цих повноважень. Якщо ж повноваження делегуються не виконавчим органам, а відповідній місцевій раді, - з одного боку, це сприяє реалізації цих повноважень з урахуванням особливостей місцевого розвитку, інтересів громад (що є вимогою Європейської Хартії місцевого самоврядування), з іншого, - ускладнює процедуру державного контролю за здійсненням цих повноважень. Адже виконавчі органи місцевого самоврядування передусім відповідальні перед радами, що їх створили. Водночас виникне питання щодо суб'єкта відповідальності за здійснення делегованих повноважень перед державою (в особі місцевих державних адміністрацій): це буде виконавчий орган місцевого самоврядування чи відповідна рада, яка має можливість приймати рішення щодо особливостей реалізації делегованих повноважень на відповідній території.

Безумовно, делегування повноважень вчасно передбачає здійснення відповідного контролю за їх виконанням. Контрольна функція правового статусу місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Такий контроль є взаємним, що відображає юридичну рівність і незалежність одна від одної цих ланок місцевої влади. Так, місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам місцевого самоврядування щодо делегованих повноважень. Голови державних адміністрацій щорічно звітують перед радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень (п. б ст. 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»). Відповідно до ст. 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» голова районної, обласної, районної в місті ради за рішенням ради звертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

У межах своїх повноважень районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові відповідної державної адміністрації висловили не менше як дві третини Депутатів загального складу відповідної ради. Президент України приймає рішення про виставку голови місцевої державної адміністрації.

Сільський, селищний і міський голова також мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради і її органів. У той же час окремими контрольно на урядовими функціями щодо органів місцевого самоврядування наділені місцеві державні адміністрації. Контроль здійснюється відповідно до Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади. затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. Основними нормами контролю за цим актом є: аналіз актів органів місцевого самоврядування: надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади; проведення перевірок діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Відповідні органи виконавчої влади розробляють та затверджують щоквартальні плани здійснення контролю.

Райдержадміністрації контролюють здійснення виконавчими органами сільських, селищних і міських рад (міст районного значення), розташованих на території району, делегованих повноважень органів виконавчої влади. Облдержадміністрації контролюють здійснення виконавчими органами міських (міст обласного значення, міст республіканського значення Автономної Республіки Крим) рад делегованих повноважень органів виконавчої влади. Облдержадміністрації мають право безпосередньо контролювати здійснення виконавчими органами сільських, селищних і міських рад (міст районного значення), розташованих на відповідній території, делегованих повноважень органів виконавчої влади. Але слід особливо наголосити, що контроль може здійснюватися виключно щодо виконання виконавчою владою делегованих повноважень.

У межах делегованих повноважень органи місцевого самоврядування приймають рішення. Копії таких актів у 3-денний термін з дня їх прийняття надсилаються до органу, що здійснює контроль. Відповідно до п. 7 Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. виконавчі органи сільських, селищних, міських рад до 10-го числа наступного за кварталом місяця надсилають інформацію про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади до органів, що здійснюють контроль. Форму такої інформації затверджує керівник органу, що безпосередньо здійснює контроль. Разом з тим контролюючий орган має право на одержання інформації про виконання окремих делегованих повноважень.

Найбільш поширеною формою контролю є перевірки. Перевірки проводяться за рішенням керівника органу, який здійснює контроль. Залежно від часу проведення виділяють планові і позапланові перевірки. Планові перевірки передбачені в планах роботи місцевих державних адміністрацій. Позапланові перевірки можуть проводитися за рішенням органів виконавчої влади вищого рівня, зокрема. Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади або за наслідками проведення нарад в місцевій державній адміністрації.

За рішеннями Кабінету Міністрів України можуть проводитися комплексні перевірки та заслуховуватися інформація посадових осіб місцевого самоврядування про стан виконання повноважень органів виконавчої влади. Термін проведення перевірки не повинен перевищувати 10 робочих днів. Продовження цього терміну допускається з дозволу керівника органу, що призначив перевірку. За результатами перевірки оформляється акт за підписом осіб, які проводили перевірку, а копія акта передасться органу місцевого самоврядування, в якому проводилася перевірка.

Результати перевірки у разі потреби виносяться на розгляд сесії відповідної ради та доводяться до відома населення шляхом опублікування у місцевих засобах масової інформації. Про прийняте рішення або вжиті заходи за результатами перевірки сільський, селищний, міський голова зобов'язаний у тижневий термін повідомиш органу, цю здійснює перевірку.

Керівник органу, який призначив перевірку, зобов'язаний у тижневий термін розглянути результати перевірки і вжити заходів для усуненім порушень чи зловживань.

Згідно з частиною другою ст. 76 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи та посадові особи місцевого самоврядування з питань здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Але Закон не визначає інших засобів контролю, окрім звернення до суду. Так. частиною четвертою ст. 7S зазначеного Закону передбачено ттльки можливість порушувати перед Верховною Радою України питання про проведення позачергових виборів сільських, селищних, міських голів, однак ця процедура не відображена v ні у ст. 79. ні у ст. 55 (щодо голів районних, обласних, районних у місті рад).

Тому дії місцевих державних адміністрацій мають скоріше наглядовий характер. При внесенні змін до відповідних законів слід передбачити збалансований механізм контролю місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування з урахуванням подальшої децентралізації владні формування нової моделі регіонального іа місцевого самоврядування.

Сьогодні існують різні форми взаємодії між цими органами, проте не у всіх регіонах вони використовуються однаковою мірою. Часто продовжуємо спостерігати певне протистояння між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями, що. безперечно, має негативні наслідки у вирішенні місцевих проблем. Проте така ситуація складається і під впливом політичних чинників, а тому, як видається, не може бути вирішена тільки на рівні законодавчою регулювання. Тому представникам органів місцевої публічної влади, незалежно від їх правової природи, слід змінити саму психологію своєї діяльності спрямувати її на вирішення поточних питань розвитку регіону, реального забезпечення конституційних прав, свобод і законних інтересів населенні. Це можливо лише за умови тісної взаємодії органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, а законодавча база має стати надійним підґрунтям такої діяльності.

Висновки

В Україні в межах моделі сильної децентралізації передбачається підвищення статусу областей за рахунок визнання обмеженої законом адміністративної автономії децентралізованих влад.

У рамках моделі регіональної автономії передбачається значне піднесення проміжних регіональних утворень - областей до високого ступеня самостійності та значного спектра наданих компетенцій.

тип місцевого управління, на який слід орієнтуватися в пошуках оптимальної моделі для України, перебуває в межах між децентралізованим і самоврядним типами (моделі сильної децентралізації та регіональної автономії). Розглянуті моделі передбачають розбудову реального місцевого самоврядування, загальні принципи якого вже закріплені на конституційно-законодавчому рівні.

Система адміністративно-територіального поділу України, її територіальна організація публічної влади, по суті, не змінилася з радянських часів. У нашій країні, яка є унітарною державою, сформована однотипна система територіальної організації державної влади і місцевого самоврядування, що складається із такої системи адміністративно-територіальних одиниць: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

Лише унітарна децентралізована модель держави з суттєвим посиленням ролі і повноважень муніципальної влади є найбільш прийнятною та ефективною на сучасному етапі політичного, соціально-економічного й культурного розвитку української спільноти.

Список джерел

1. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України від 28 черв. 1996 р. Відом. Верховної Ради України. - 1996. - №30. - Ст. 141.

2. Закон України про місцеве самоврядування в Україні II rada.gov.ua

3. Закон України про місцеві державні адміністрації / rada.gov.ua

4. Чумаченко Н.Г. Економика региона: теоретические основы, функциональная деятельность. - Донеик: ГОП НАНУ, І995. - С. 27.

5. Гальчинський А. Новий етап адміністративної реформи // Дзеркало тижня. - 1999. -10 лип. - С. 1,8.

6. Орзіх М.П. Не допустити ефекту «балканізації» // Голос України. - 1993. - 6 черв. - С. 3. Л. Цантиишн Б. Територія - категорія економічна II Уряд, кур'єр. - 2001. - 3 лип. - С. 3.

7. Драго Р Административная наука. - М: Прогресс, 1982. - 254 с.

8. Трансформація моделі економіки України (ідеологія, протиріччя, перспективи) За ред. акад. НАН України В.М. Гейця. - К.: Логос. 1999. - С. 411-427.

9. Європейська хартія про місцеве самоврядування Місцеве та регіональне самоврядування в Україні. - К., 1994. - Вип. 1-2 (6-7). - С. 70-77.

10. Батанов О. Концептуальні засади співвідношення функцій територіальних громад з функціями місцевих органів державної виконавчої влади Прано України. - 1999. - №5. - С. 25-29.

11. Борденюк В.І. Децентралізація державної влади і місцевого самоврядування: поняття, суть та форми (вили) V Право України. - 2005. -11. - С. 21 - 25. V

Размещено на Allbest.ru