Участие прокурора при рассмотрении дел в суде

Размещено на http://www.allbest.ru/

Участие прокурора при рассмотрении дел в суде

прокурорский надзор арбитражный суд

Введение

Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре в Российской Федерации» № 2202-1 от 17.01.92 г. формируют государственно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации.

Согласно им прокуратура является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих надзор от имени Российской Федерации за исполнением действующих на ее территории законов.

В ч. 2 ст. 4 Конституции РФ закрепляется один из важнейших принципов, который говорит о том, что Основной Закон страны и федеральные законы имеют верховенство на всей территории государства. Такое верховенство обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей ее правовой системы. Оно предполагает точное и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Обеспечение единства законности и незыблемости правопорядка, устранения нарушений подчеркивается подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору.

В настоящем Федеральном законе отмечено, что приоритеты деятельности прокуратуры направлены, прежде всего, на защиту прав и свобод человека и гражданина. Прокурорский надзор играет важную роль в защите прав граждан в различных сферах жизнедеятельности.

В поле зрения прокурора - и соблюдение порядка приема и рассмотрения обращений граждан в государственных органах и органах местного самоуправления, и законность расходования бюджетных средств, и обеспечение установленных законом льгот военнослужащим, ветеранам, семьям с детьми и т.п., и соблюдение законности при регистрации, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях во всех правоохранительных органах. Отсюда и значительно более широкий круг лиц, подпадающих в сферу надзора.

Надзор прокуратуры действует постоянно и непрерывно. Ежегодно органы прокуратуры анализируют состояние правопорядка на подведомственной им территории, на основании результатов его анализа планируют свою деятельность по выявлению и устранению нарушений закона. Прокуратуре, например, в отличие от суда, необязательно ждать поступления обращений заинтересованных лиц, чтобы начать проверку. Согласно ч. 2 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" основанием для проведения проверки исполнения законов может быть любая информация о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. А на таких направлениях, как соблюдение законов в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, органов, осуществляющих оперативно - розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие, содержание задержанных и арестованных, исполнение уголовных наказаний, прокурорский надзор действует, независимо от наличия информации о нарушении законов, с целью их предотвращения.

Прокурорские проверки характеризуются оперативностью. Для этого не требуется особой процедуры, при необходимости прокурор может провести проверку внезапно, во внерабочее время, чтобы предотвратить сокрытие факта нарушения закона или его последствий. Законом и приказами Генерального прокурора РФ установлены жесткие сроки рассмотрения органами прокуратуры жалоб и заявлений граждан и организаций по поводу нарушения законности и жесткий контроль за сроками, порядком и правильностью рассмотрения обращений со стороны вышестоящих органов прокуратуры.

Одно из важнейших свойств прокурорского надзора, отражающее особенность его полномочий, - это инициативность. Именно инициативность позволяет прокуратуре, например, выявлять и устранять незаконные правовые акты министерств, ведомств, органов власти и местного самоуправления, государственного контроля, военного управления, которые достаточно редко попадают в орбиту судебного контроля по обращениям заинтересованных лиц. В то же время полномочия суда по контролю за законностью обладают императивностью. Если прокурор собственными надзорными средствами не устранил нарушения закона, то он обращается в суд и благодаря императивности судебных полномочий может добиться восстановления законности.

Если обратиться к статистике, то факты говорят сами за себя. Например, в 1999 году в органы прокуратуры Российской Федерации поступила 1251 тыс. письменных обращений граждан, из которых 310 тыс. переданы прокурорами на рассмотрение других органов, а 941 тыс. разрешена непосредственно прокуратурой. В подавляющем большинстве данные обращения связаны с обжалованием правовых актов и действий коллегиальных органов управления и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. 729 тыс. жалоб и заявлений от числа разрешенных отклонены по причине неправомерности требований заявителей либо по ним даны разъяснения закона. Удовлетворены 212 тыс. жалоб и заявлений, по которым органами прокуратуры приняты меры к восстановлению нарушенных прав. За этот же год в суды Российской Федерации поступило 143,8 тыс. жалоб на неправомерные акты и действия органов управления и должностных лиц, ущемляющие права граждан. Удовлетворено 93,6 тыс. жалоб.

По протестам прокуроров органами управления и должностными лицами отменено около 92 тыс. названных правовых актов. Судами же признаны незаконными 1643 правовых акта, причем значительная часть из них - по заявлениям самих прокуроров.

Приведенные выше данные наглядно показывают, что прокуратура "переваривает" в себе огромную массу обращений граждан и организаций.

Таким образом, особенности форм осуществления прокурорского надзора и надзорных полномочий позволяют прокуратуре, во-первых, по обращениям заинтересованных лиц и собственной инициативе самостоятельно устранять нарушения закона, прав и свобод граждан, интересов общества и государства во внесудебном, оперативном порядке, освобождая от данной обязанности суды, а во-вторых, следить за соблюдением законности там, где объективно невозможен судебный контроль.

Помимо надзора законодатель возложил на органы прокуратуры ряд иных функций. В их числе:

- участие прокуроров в рассмотрении дел судами.

Прокурор, в целях решения задач укрепления законности, защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан или интересов Российской Федерации, участвует в рассмотрении дел любыми судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Он имеет право: осуществлять уголовное преследование в суде; выступать в уголовном судопроизводстве в качестве государственного обвинителя; обращаться в суд с заявлением; вступать в дело в любой стадии процесса.

Активное профессионально грамотное участие прокуроров в судебной деятельности - важная гарантия законности, эффективности и повышения уровня судопроизводства. Такая деятельность происходит по следующим направлениям: непосредственное участие в рассмотрении судом уголовных, гражданских, административных дел и надзор за законностью решений, приговоров, определений или постановлений судов. На рассмотрение суда прокурором направляются все расследованные дела, по которым обвиняемые привлекаются к уголовной ответственности. Значительная часть гражданских и уголовных дел рассматривается судами при непосредственном участии прокурора.

Принимая участие в рассмотрении дела, прокурор способствует всестороннему, полному исследованию доказательств, установлению обстоятельств дела, имевших место в действительности, правильному применению материального и процессуального закона, вынесению законного и обоснованного судебного решения.

1. Участие прокурора в гражданском процессе

Вступивший в силу с 1 февраля 2003 г. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации во многом по-новому урегулировал участие прокурора в гражданском процессе.

Общие положения об участии прокурора в гражданском судопроизводстве закреплены в ст. 45 ГПК РФ, которая определяет возможность обращения прокурора в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Полномочия по участию в гражданском процессе в судах общей юрисдикции реализуются прокурором в трех формах:

а) путем обращения в суд с заявлениями, указанными в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, - как в порядке искового производства (исковые заявления), так и по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также по делам, рассматриваемым в порядке особого производства;

б) путем вступления в процесс для дачи заключения по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий;

в) путем подачи апелляционных представлений на решения мировых судей, кассационных представлений на не вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда Российской Федерации, если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор.

Правом на подачу указанных представлений в вышестоящие суды обладает прокурор, являющийся лицом, участвующим в деле, с точки зрения положений ст. ст. 34, 35, 45 ГПК РФ, независимо от того, явился ли он в заседание суда первой инстанции.

В соответствии с ч. 1 ст. 45 Кодекса прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Конкретизируя эти положения, ч. 3 ст. 131 ГПК РФ определяет, что в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты этих интересов.

В случае обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином.

Отсутствие в Кодексе перечня упомянутых в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может обратиться в суд, не освобождает прокурора при подготовке искового заявления (заявления) в таком случае от выполнения указанных требований закона и приведения мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд.

При этом должны быть представлены доказательства, подтверждающие невозможность самостоятельного обращения, и приложены копии документов.

Право оценки уважительности причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд, принадлежит суду.

Из смысла ст. 136 ГПК РФ следует, что несоблюдение прокурором упомянутых требований при обращении в суд в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, влечет оставление заявления прокурора без движения. На определение суда об оставлении искового заявления, заявления прокурора без движения им может быть подано представление (ст. ст. 371, 372 ГПК РФ).

Часть 2 ст. 45 Кодекса предусматривает, что прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов.

В силу специфического процессуального положения в гражданском процессе прокурору, принимающему участие в процессе, не может быть предъявлен встречный иск, хотя в Кодексе и нет прямого указания на это.

В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.

Условие, когда дело при отказе истца от иска не может быть прекращено, имеет принципиальный характер и служит для предупреждения злонамеренного сговора представителей истца и ответчика и других проявлений злоупотребления правом.

Прокурором на определение о прекращении производства по делу может быть внесено представление.

Кодексом предусмотрено участие прокурора по делам, возникающим из публичных правоотношений, в порядке особого производства (об усыновлении (удочерении) ребенка; о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим; об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным; об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами; заявление об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным; о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством). Семейным кодексом РФ предусмотрено обязательное участие прокурора по делам о лишении родительских прав (ст. 70), о восстановлении в родительских правах (ст. 72), об ограничении в родительских правах (ст. 73). Федеральным законом "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" предусмотрена принудительная госпитализация на основании решений суда с обязательным участием прокурора больных заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающих санитарно-противоэпидемический режим, а также умышленно уклоняющихся от обследования в целях выявления туберкулеза или от лечения туберкулеза.

При подготовке исковых заявлений прокурорам следует обратить внимание на то, что дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений рассматриваются по нормам ГПК РФ не в порядке производства по делам, возникающим из публичных отношений, а по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.

Если прокурор вступает в процесс для дачи заключения по делу в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 45 ГПК РФ, председательствующий после исследования всех доказательств предоставляет ему слово наряду с представителем государственного органа или органа местного самоуправления, дающим заключение по делу в соответствии со ст. 47 настоящего Кодекса.

В судебных прениях прокурор по делам указанной категории выступает первым (ст. 190 ГПК РФ).

В суде второй инстанции прокурор принимает участие в апелляционном и кассационном производстве.

На основании ст. 320 ГПК РФ на решение мирового судьи прокурор, участвующий в деле, может принести апелляционное представление. Ст. 331 Кодекса предусматривает также, что на определение мирового судьи прокурором может быть принесено представление в районный суд в случаях, предусмотренных Кодексом, либо если это определение исключает возможность дальнейшего движения дела. Рассмотрение дела судом апелляционной инстанции проводится по правилам производства в суде первой инстанции.

В соответствии со ст. 336 Кодекса на решения всех судов в Российской Федерации, принятые по первой инстанции, за исключением решений мировых судей, прокурором, участвующим в деле, может быть принесено кассационное представление.

Если прокурор по каким-либо причинам реально не участвовал в суде первой инстанции, хотя и должен был участвовать в силу ст. 45 ГПК РФ, он в соответствии со ст. ст. 34 и 35 ГПК РФ является лицом, участвующим в деле, и вправе обжаловать судебные постановления по этим делам путем внесения апелляционных и кассационных представлений.

Условия и порядок подачи апелляционных и кассационных представлений оговорены в главах 39 и 40 Кодекса.

Статья 350 ГПК РФ предусматривает, что судебное заседание в суде кассационной инстанции проводится по правилам настоящего Кодекса, установленным для проведения судебного заседания в суде первой инстанции, и с учетом правил, изложенных в гл. 40 Кодекса. Из смысла норм гл. 40 Кодекса следует, что в судебном заседании в кассационной инстанции должен участвовать прокурор, участвующий в деле и принесший кассационное представление. Однако к требованиям ст. ст. 336, 357 и 359 ГПК РФ об участии прокурора в суде кассационной инстанции нужно подходить с учетом положений ст. ст. 34, 35 и 45 ГПК РФ в их взаимосвязи. Необходимо обратить внимание на то, что в случае, если прокурор является лицом, участвующим в рассмотрении дела, в судебном заседании кассационной инстанции принимает участие:

должностное лицо органов прокуратуры по поручению прокурора республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа, окружном (флотском) военном суде;

должностное лицо органов прокуратуры по поручению Генерального прокурора Российской Федерации в Судебной коллегии по гражданским делам, Военной коллегии и Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации.

Из смысла ст. 359 ГПК РФ следует, что в случае, если в суде кассационной инстанции проводятся судебные прения, первым выступает прокурор, принесший кассационное представление. Если прокурор участвует в суде кассационной инстанции по кассационной жалобе других лиц, а сам он кассационное представление не приносил, первым выступает лицо, подавшее кассационную жалобу.

Системное толкование ст. 350 и ч. 3 ст. 45 ГПК РФ позволяет прийти к выводу о том, что, даже если прокурор не принимал участия в судебном процессе в суде первой инстанции по делам, перечисленным в ч. 3 ст. 45 ГПК РФ, он, тем не менее, вправе вступить в процесс и дать заключение по делу и в судебном заседании кассационной инстанции.

Необходимо иметь в виду, что в соответствии со ст. ст. 371 и 372 ГПК РФ на определения суда первой инстанции, за исключением определений мировых судей, в течение 10 дней со дня их вынесения прокурором может быть принесено представление в суд кассационной инстанции.

В целях выполнения установленных законом задач прокурорам, принимающим участие в судебных заседаниях, следует активно использовать возможности, предоставленные для этого настоящим Кодексом.

Надзорные протесты прокурора на вступившие в законную силу судебные постановления могут направляться в суды надзорной инстанции до 1 февраля 2003 г. Указанные протесты должны быть рассмотрены судами в порядке и по правилам гл. 36 ГПК РСФСР до 1 июля 2003 г.

Производство в суде надзорной инстанции регулируется гл. 41 ГПК РФ.

С 1 февраля 2003 г. принесение кассационных протестов и протестов в порядке надзора прокурорами не допускается.

С указанной даты в соответствии с ч. 3 ст. 376 ГПК РФ право на обращение в суд надзорной инстанции с представлением о пересмотре вступивших в законную силу решений и определений суда, если в рассмотрении дела участвовал прокурор, имеют должностные лица органов прокуратуры, указанные в ст. 377 Кодекса, а именно:

1) Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители - в любой суд надзорной инстанции;

2) прокурор республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) - соответственно в президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда.

На основании ч. 3 ст. 377 ГПК РФ представления прокурора на определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, вынесенные ими в надзорном порядке, подаются в Президиум Верховного Суда Российской Федерации при условии, что такие определения нарушают единство судебной практики.

В ст. 378 ГПК РФ указаны требования, предъявляемые к надзорному представлению прокурора и к надзорной жалобе. Эти требования идентичны. Таким образом, надзорное представление по своей правовой сути ничем не отличается от надзорной жалобы лица, участвующего в деле. Надзорное представление прокурора должно быть подписано прокурором, указанным в ч. 4 ст. 377 настоящего Кодекса. К надзорному представлению прокурора прилагаются заверенные соответствующим судом копии судебных постановлений, принятых по делу.

При направлении в вышестоящие прокуратуры представлений нижестоящими прокурорами о принесении надзорных представлений необходимо прилагать соответствующее количество экземпляров копий указанных процессуальных документов, заверенных соответствующим судом.

Статья 380 ГПК РФ предусматривает возвращение представления прокурора без рассмотрения по существу в случаях, если:

жалоба или представление не отвечает требованиям, предусмотренным ст. 378 настоящего Кодекса;

жалоба или представление поданы лицом, не имеющим права на обращение в суд надзорной инстанции;

пропущен срок обжалования судебного постановления в порядке надзора;

до принятия жалобы или представления к рассмотрению по существу поступила просьба об их возвращении или отзыве;

жалоба или представление поданы с нарушением правил подсудности, установленных статьей 377 настоящего Кодекса.

В Кодексе не указано, каким процессуальным документом оформляется возвращение представления прокурора без рассмотрения по существу и вправе ли лица, участвующие в деле, обжаловать этот акт, если вправе, то в каком порядке и куда. Очевидно, что в данном случае следует применять нормы, регулирующие сходные правоотношения (аналогию закона) - положения гл. 19 ГПК РФ. В этом случае возвращение представления прокурора без рассмотрения по существу должно быть оформлено в виде определения, которое может быть обжаловано председателю соответствующего суда, Верховного Суда Российской Федерации либо их заместителям.

Часть 3 ст. 386 ГПК РФ устанавливает, что в судебном заседании принимают участие лица, участвующие в деле, их представители, иные лица, подавшие надзорную жалобу или представление прокурора, если их права и законные интересы непосредственно затрагиваются обжалуемым судебным постановлением.

В случае, если прокурор является лицом, участвующим в рассмотрении дела, в судебном заседании принимает участие:

прокурор республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) или его заместитель в президиуме верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда;

Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместитель в Президиуме Верховного Суда Российской Федерации;

должностное лицо органов прокуратуры по поручению Генерального прокурора Российской Федерации в Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 376 ГПК РФ судебные постановления могут быть обжалованы в суд надзорной инстанции в течение года со дня их вступления в законную силу. Начало течения срока на подачу надзорного представления для решений судов первой инстанции определяется по правилам ст. 209 и 237 ГПК РФ, а для постановлений судов апелляционной, кассационной и надзорной инстанций - со дня их вынесения (ст. ст. 329, 335, 367, 375, 391 ГПК РФ). Срок подачи надзорного представления прокурора на судебные постановления, вступившие в законную силу до 1 февраля 2003 г., необходимо исчислять с этой даты.

У прокуроров субъектов Российской Федерации, их заместителей и приравненных к ним прокуроров военных и других специализированных прокуратур, Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей отсутствует право истребования дела из суда, в связи с чем участвующим в деле прокурорам необходимо принимать меры к формированию наблюдательных производств, в которых помимо подробных заключений должны содержаться копии наиболее важных процессуальных документов (исковое заявление, отзыв, копии правоустанавливающих документов, копии либо заверенные выписки протокола судебного заседания, апелляционные, кассационные и надзорные жалобы, представления прокурора и отзывы на них и т.д.). Именно эти материалы могут являться в дальнейшем основанием для принятия решения соответствующим прокурором о направлении представления в порядке надзора в соответствующую судебную инстанцию.

Поступающие в органы прокуратуры надзорные жалобы необходимо рассматривать с учетом даты подачи жалобы, категории дел и участия по ним прокурора.

По жалобам, поступившим до и после 1 февраля 2003 г., на судебные постановления по делам, в которых не участвовал прокурор и которые не отнесены законом к обязательной категории дел, следует направлять ответы об отказе в их удовлетворении. В ответах необходимо разъяснять заявителям, что у органов прокуратуры отсутствуют полномочия на опротестование судебных постановлений и право на обжалование судебных постановлений в порядке, установленном ГПК РФ.

По жалобам, поступившим до 1 февраля 2003 г., на судебные постановления по делам, в которых участвовал прокурор, необходимо разъяснять заявителям право вновь обжаловать в течение года, начиная с 1 февраля 2003 г., судебные постановления в установленном ГПК РФ порядке.

Со ссылкой на ст. 378 ГПК РФ нужно разъяснять требования к надзорной жалобе, предусмотренные данной статьей, и последствия несоблюдения этих требований.

Жалобы на судебные постановления, поступившие 1 февраля 2003 г. и позже, следует рассматривать по правилам ГПК РФ.

2. Участие прокурора в уголовном процессе

Прокурор в отличие от других участников уголовного процесса - постоянно действующая и влиятельная фигура и вступает в уголовный процесс на самых ранних его этапах - с момента получения сведений о совершенном или готовящемся преступлении и участвует на всех стадиях уголовного процесса, вплоть до пересмотра уже вступившего в законную силу приговора.

Полномочия прокурора имеют различный характер в зависимости от стадий, в которых он принимает участие, но роль его на протяжении всего судопроизводства важна, влияние на результаты по осуществлению задач уголовного процесса огромно, и трудно представить российский уголовный процесс без деятельности такого субъекта.

В российском обществе авторитет прокуратуры в разные времена традиционно оставался высоким именно благодаря ее многофункциональной деятельности, характер которой был исторически предопределен возложением на прокуратуру специфической общей функции - надзора за соблюдением законности в деятельности всех государственных органов, должностных лиц и отдельных граждан.

Прокуратуру не случайно именовали оком государевым, адвокатом или юрисконсультом государства, поскольку ее основное предназначение - надзор за соблюдением государственных интересов. В то же время прокуратура всегда оставалась тем учреждением, куда обращались граждане за защитой своих прав и законных интересов, разрешением конфликтов в самых различных сферах.

Примечательно, что часто именно к прокурору, а не к адвокату, чьи услуги не все граждане могут оплатить, и не в суд, который для многих до настоящего времени выглядит бюрократическим органом, тяжбы в котором длятся долгие месяцы и даже годы, идут люди со своими обидами и жалобами и получают от него помощь путем оперативного пресечения незаконных действий по отношению к ним и властного вмешательства в деятельность тех должностных лиц и государственных органов, которые ущемляют законные права и интересы граждан, в том числе и в сфере уголовного судопроизводства.

Несмотря на то что и суд, и прокурор действуют от имени государства, выполняют они свою деятельность самостоятельно, независимо друг от друга. Прокуратура не отправляет правосудие. Участвуя в рассмотрении уголовных дел судом, прокурор выступает как самостоятельная сторона в процессе, а не от имени и по поручению судебных органов. Организационно прокуратура не входит в систему судов или органов юстиции, а прокуроры не подчинены и не подотчетны этим органам. В основе их создания и деятельности лежат разные принципы.

Таким образом, ни суд, ни прокуратура не посягают на независимость и самостоятельность друг друга и не подменяют друг друга, хотя очевидно все большее взаимодействие этих органов "в деле обеспечения подчинения закону любого участника судопроизводства" "формирования единой правоприменительной практики, воспитания у граждан уважительного отношения к закону".

Вопрос о характере функций прокурора в уголовном процессе остается одним из наиболее дискуссионных. Несмотря на то что новый уголовно-процессуальный закон однозначно установил, что прокурор в ходе уголовного судопроизводства осуществляет две самостоятельные функции: уголовное преследование и надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования (ч. 1 ст. 37 УПК), тем не менее эти нормы не нашли отражения в Конституции РФ и не совсем согласуются с Законом о прокуратуре РФ, поэтому споры о сущности и назначении прокурорской деятельности в сфере уголовного правосудия не утихают.

Острота настоящей проблемы объясняется также существенным расширением судебных полномочий в сферах, традиционно считавшихся прокурорскими, в связи с чем важно определить основные направления деятельности суда и прокурора, то есть функции, для того чтобы разграничить их "сферы влияния".

В соответствии с Законом о прокуратуре на прокуратуру возложен надзор за исполнением действующих на территории РФ законов (п. 1 ст. 1). Далее Закон конкретизирует, какими средствами наделяется прокуратура для обеспечения законности в сфере уголовного судопроизводства. Это надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие; уголовное преследование; участие в рассмотрении уголовных дел судами; опротестование противоречащих закону приговоров, определений и постановлений судов. В отдельных случаях к таким средствам можно отнести и осуществление надзора за законностью действий и решений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, когда речь идет о мероприятиях, проводимых этими органами в рамках уголовно-процессуальной деятельности.

Уголовно-процессуальное законодательство, в свою очередь, детализирует полномочия прокурора на всех стадиях уголовного процесса.

Широкий и разнообразный спектр правовых средств прокурорской деятельности в досудебном производстве уголовного процесса приводит иногда к представлению о наличии у прокурора в этой сфере помимо двух основных функций еще и такой "дополнительной" функции, как руководство расследованием.

Действительно, объем полномочий, предоставленных прокурору в досудебном производстве, не позволяет их четко разграничить и определить характер функций прокурора по отношению к органам расследования. Особенно интересен вопрос, касающийся соотношения функций надзора и процессуального руководства, если согласиться с тем, что последняя существует. Так, одни авторы полагают, что обе эти функции - надзора и руководства - прокурор осуществляет одновременно, хотя и разными путями и методами. Другие считают, что поскольку деятельность прокурора по надзору за законностью расследования носит процессуальный характер, то прокурорско-надзорные функции выливаются в уголовно-процессуальную форму руководства.

Такой неоднозначный подход к функциям, осуществляемым прокурором на досудебном производстве, объясняется в первую очередь неопределенностью самого термина "процессуальное руководство". Действующий уголовно-процессуальный закон ни в одной своей норме не применяет данного термина по отношению к прокурорской деятельности. Но анализ полномочий, которыми он наделен на досудебных стадиях, дает основания для вывода о том, что, с одной стороны, прокурор процессуально руководит деятельностью следователей и органов дознания, а с другой - обеспечивает состояние законности как на стадии возбуждения уголовного дела, так и на стадии предварительного расследования. Генеральный прокурор РФ указывает, что в досудебном производстве прокурор является руководителем уголовного преследования, координатором действий всех органов, осуществляющих уголовное преследование.

Так, в целях поддержания режима законности прокурор вправе возбуждать уголовное дело, поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производству; участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях давать письменные указания о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий либо лично производить отдельные следственные и иные процессуальные действия; давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела.

Прокурор разрешает жалобы на неправомерные действия и решения следователей и органов дознания, а также заявленные им отводы, отменяет их незаконные и необоснованные постановления, дает обязательные для исполнения указания об избрании или об отмене меры пресечения, квалификации преступления, объеме обвинения; продлевает срок предварительного расследования. Он изымает от органа дознания и передает следователю любое дело, передает от одного следователя другому или от одного органа предварительного следствия другому уголовные дела для более объективного, более квалифицированного расследования; отстраняет от дела следователя или дознавателя за нарушение закона. Прокурор утверждает постановление дознавателя, следователя о прекращении производства по уголовному делу, обвинительное заключение, обвинительный акт или постановление о направлении дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера и направляет уголовное дело в суд (ст. 37 УПК).

Особое значение имеет деятельность прокурора там, где происходит ограничение конституционных прав и свобод граждан. В соответствии с новым уголовно-процессуальным законом решение о производстве таких процессуальных действий (домашний арест, заключение под стражу, обыск и выемка в жилище, временное отстранение подозреваемого или обвиняемого от должности и пр.) принимает суд, но согласие дознавателю, следователю на возбуждение перед судом ходатайства о производстве этих действий дает прокурор. Таким образом, ответственность прокурора за принятие этих решений никоим образом не уменьшается, а, напротив, даже повышается, поскольку теперь он должен сам обосновывать и поддерживать в суде это ходатайство, а для этого ему предстоит скрупулезнее подходить к проверке материалов, представленных ему дознавателем, следователем для обращения в суд.

Прокурор также обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в местах лишения свободы или учреждениях, исполняющих другие меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение (п. 2 ст. 33 Закона "О прокуратуре РФ", ч. 2 ст. 10 УПК).

Таким образом, в досудебном производстве прокурор независимо от расширения судебных полномочий на этом этапе остается гарантом законности.

Вместе с тем в последние годы в юридической литературе и на практике широкое распространение получило мнение, высказанное разработчиками Концепции судебной реформы и поддержанное другими авторами, что доминирующей функцией прокуратуры является уголовное преследование. В Законе о прокуратуре, а затем и в новом УПК этот подход также нашел свое закрепление, но, правда, с сохранением у прокурора надзорной функции, в связи с чем остается актуальной и другая дискуссия - о соотношении прокурорского надзора и уголовного преследования.

В общем виде уголовное преследование представляет собой деятельность уполномоченных государственных органов, направленную на достижение задач уголовного судопроизводства в отношении конкретных лиц, совершивших преступления, а именно - на доказывание виновности определенного лица, состоящую в формулировании, обосновании и отстаивании следователем и прокурором вывода о совершении этим лицом преступления.

Вместе с тем к субъектам, осуществляющим уголовное преследование, перечисленным выше, закон относит еще частного обвинителя, потерпевшего, их представителя и законного представителя. Поэтому прав законодатель, который дал емкое и четкое определение уголовного преследования как процессуальной деятельности, осуществляемой стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления (п. 55 ст. 5 УПК), тем самым не сводя уголовное преследование только лишь к прокурорской деятельности.

Положение, закрепленное в Законе о прокуратуре, о том, что, осуществляя уголовное преследование, органы прокуратуры проводят расследование по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством к их компетенции, не раскрывает в полной мере сущности уголовного преследования в досудебных стадиях. Органы прокуратуры, осуществляя уголовное преследование, возбуждают уголовные дела и проводят расследование по делам о преступлениях, как специально отнесенных законом к их компетенции, так и любых других. Кроме того, возбуждать с согласия прокурора и расследовать уголовные дела вправе также органы дознания, следователи органов внутренних дел, безопасности, наркоконтроля, надзор за деятельностью которых неизменно осуществляет прокуратура.

При определении содержания функции уголовного преследования можно различить два рода деятельности прокурора:

- непосредственно осуществляемое прокуратурой уголовное преследование путем возбуждения и расследования дел следственным аппаратом прокуратуры, поддержания государственного обвинения в суде;

- участие прокурора в уголовном преследовании, осуществляемом другими органами, посредством надзора за исполнением ими законов и осуществления некоторых полномочий по организации и руководству расследованием.

В суде прокурор, осуществляя уголовное преследование, выступает в качестве государственного обвинителя (п. 2 ст. 35 Закона о прокуратуре, ч. 4 ст. 37, ст. 246 УПК), то есть поддерживает государственное обвинение. Однако уголовное преследование прокурор продолжает осуществлять и в других стадиях - кассационного и надзорного производства.

Таким образом, в связи с принятием нового Кодекса многие вопросы, касающиеся осуществления прокурором уголовного преследования, потеряли свою остроту. Но в отношении надзорной деятельности прокурора об этом говорить пока рано - процессуалисты так еще и не пришли к единому мнению о соотношении уголовного преследования и прокурорского надзора.

По моему мнению, надзор за законностью - основная функция прокуратуры, а уголовное преследование - производная от нее, дополнительная функция.

Однако более аргументированной представляется точка зрения, высказанная многими процессуалистами, о том, что осуществление функции уголовного преследования производно и подчинено его основной функции - осуществлению надзора за законностью предварительного расследования. Предоставленные прокурору полномочия необходимы ему лишь для реализации главной функции - предупреждения, выявления и устранения нарушений закона. Вмешиваясь в ход расследования (или путем возбуждения уголовного дела, или направляя деятельность следователя, или непосредственно участвуя в производстве отдельных следственных действий), прокурор поддерживает режим законности, обеспечивает средствами прокурорского надзора всесторонность, полноту и объективность расследования преступлений.

Необходимо отметить тесную взаимосвязь, взаимозависимость и взаимопроникновение функций, осуществляемых прокурором: надзорной, уголовного преследования и процессуального руководства. Так, основная надзорная функция обеспечивает законность и само осуществление уголовного преследования, а процессуальное руководство органами дознания и предварительного следствия направляет их деятельность на решение задач уголовного судопроизводства в досудебных стадиях в рамках режима законности. В свою очередь, функции уголовного преследования и процессуального руководства расследованием неразрывно связаны с прокурорским надзором за исполнением законов на предварительном следствии, обусловливая предупреждение, выявление и устранение конкретных нарушений закона в деятельности органов расследования.

Анализируя положение прокурора в уголовном процессе, его роль, назначение и функции, осуществляемые им, следует остановиться на вопросе о характере прокурорской деятельности в суде, в первую очередь в стадии судебного разбирательства, в связи с тем что по настоящей проблеме оживленные споры и сегодня ведутся на страницах юридической литературы.

С позиций общей теории прокурорского надзора распространенной является точка зрения о том, что по своей правовой природе российская прокуратура обладает единой и единственной функцией - функцией надзора за законностью, а поддержание обвинения является одной из форм осуществления этой функции. При этом, с одной стороны, прокурор в судебном разбирательстве выступает как сторона, равная с другими участниками процесса в правах, представлении и исследовании доказательств, заявлении ходатайств, высказывании своей позиции по доказанности виновности подсудимого, т.е. он не обладает никакими преимуществами в процессуальном положении перед другими участниками судебного разбирательства, а также не имеет никаких властных полномочий по отношению к суду. С другой стороны, положение прокурора все же отличается от процессуального положения других участников судебного разбирательства.

Так, подсудимый, потерпевший, выступая от своего имени, а защитник по поручению подсудимого или назначению следователя, прокурора или суда, согласованному с обвиняемым, могут реагировать на нарушение закона, но могут и не делать этого. Прокурор же, выступая от имени государства, не только вправе, но и обязан принять меры к устранению нарушений закона независимо от того, кем они допущены. Речь может идти в одинаковой мере как о судьях, защитнике, так и о подсудимом, потерпевшем, гражданском истце или гражданском ответчике. Своим участием в судебном разбирательстве прокурор способствует устранению нарушений прав и законных интересов потерпевшего, гражданского истца и ответчика, подсудимого и других участников процесса.

Можно отметить, что поддержание прокурором обвинения в суде есть одна из форм деятельности прокурора в области охраны законности и эта функция прокуратуры не может быть отделена от общих задач прокуратуры как органа охраны законности

Существует и другая точка зрения, исходящая из того, что прокурор в судебном разбирательстве выполняет одновременно две функции: надзор за соблюдением законности и поддержание государственного обвинения.

В литературе высказывалось также мнение о том, что функции обвинения в российском уголовном процессе нет и быть не должно, а прокурор в суде выполняет только функцию надзора. Эта позиция основана на том, что если признать за прокурором осуществление функции поддержания обвинения, то это должно означать, что его деятельность в суде первой инстанции должна состоять исключительно в логическом доказывании виновности подсудимого, что не согласуется с его полномочиями по изменению обвинения или отказу (полному или частичному) от обвинения. Аналогичное положение прокурор занимает во второй инстанции, когда он не только отстаивает обвинительный приговор или поддерживает представление на мягкость наказания, но и вносит предложения: о прекращении дела производством по основаниям, указанным в законе (полагая, таким образом, необоснованным обвинительный приговор); о смягчении назначенного судом первой инстанции наказания (считая приговор чрезмерно суровым); о применении закона, предусматривающего более мягкое наказание (выступая против закона о более строгом наказании) и т.д., а также в стадии исполнения приговора, когда прокурор вправе участвовать в рассмотрении судом ходатайства отбывшего наказание лица о снятии с него судимости. Перечисленные действия никак не укладываются в понятие о прокуроре как об обвинителе и только обвинителе.

Однако наиболее распространенным среди процессуалистов является мнение, основанное на признании концепции уголовного преследования о том, что прокурор, продолжая уголовное преследование, поддерживает перед судом государственное обвинение: он обличает подсудимого в совершении преступления, доказывает его вину, добивается применения к нему справедливого наказания, а если обвинение не находит подтверждения на судебном следствии, отказывается от его поддержания.

На осуществление прокуратурой в суде только лишь обвинительной функции обращали внимание еще российские юристы конца XIX - начала XX в. Так, И.Я. Фойницкий писал: "В отношении к суду прокуратура может и должна быть не чем иным, как стороной в деле, равноправной с другой стороной и, подобно ей, не вторгающейся в сферу судебной независимости, не принимающей участия в судебном управлении и не берущей на себя охраны закона против суда. Ей принадлежит авторитет представителя перед судом общественных интересов и общественной власти, она занимает высокое на суде положение вследствие той силы, которой она располагает как орган такой власти и которая существенно необходима для того, чтобы судебные определения, не оставаясь мертвой буквой, получали бы действительное осуществление".

На мой взгляд, прокурор действительно должен выполнять только лишь одну функцию в уголовном процессе, и он ее выполняет, поскольку с позиций теории управления невозможно какому-либо субъекту в одном лице (в данному случае - прокурору) эффективно осуществлять совершенно различные виды деятельности - надзорный, обвинительный и руководство - одновременно. Кроме того, трудно в таком случае оставаться объективным лицом в деле достижения задач уголовного судопроизводства.

Принимая во внимание, что прокурор, как уже было замечено, остается вполне надежным, влиятельным и действенным субъектом в уголовном процессе, являющемся при этом выразителем не только публичных, но и частных интересов, необходимо констатировать, что результативность его деятельности связана с выполнением им только одной функции - уголовного преследования, которая представляет собой форму прокурорского надзора в сфере уголовного судопроизводства, а руководство предварительным расследованием есть не что иное, как средство организации прокурорской деятельности по осуществлению уголовного преследования в досудебном производстве. В стадии судебного разбирательства это организационное средство преобразуется в поддержание прокурором государственного обвинения.

Несмотря на непопулярность настоящего тезиса, анализ целевого предназначения и полномочий прокурора в уголовном процессе свидетельствует именно об этом. Как лицо, отвечающее за состояние законности, в том числе при производстве по уголовному делу, он движет, направляет всю обвинительную деятельность на изобличение виновного, используя в этих целях весь предусмотренный законом комплекс и процессуальных, и организационных средств, в том числе и следственный аппарат. Какое бы процессуальное действие прокурор ни выполнял, он тем самым или пресекает (или предупреждает) конкретное правонарушение, в том числе процессуальное, или обеспечивает в целом законность уголовного судопроизводства.

Единственным слабым звеном в таком понимании правового статуса прокурора, на мой взгляд, является наличие у прокуратуры собственного следственного аппарата, что подрывает доверие к прокурору как непредвзятому лицу, обеспечивающему законность производства по уголовному делу, поскольку очевидно, что характер взаимоотношений прокурора со следователями прокуратуры, основанный не только на процессуальных, административных, организационных, но и тесных личных контактах, препятствует осуществлению прокурором своего главного предназначения - надзора за законностью производства предварительного следствия. Следователи должны быть выведены из-под прямой юрисдикции прокуратуры, что позволит освободить ее от руководства следствием, которое в законодательном порядке на нее никто и не возлагал, и сосредоточиться на главном направлении - уголовном преследовании.

В литературе было высказано также мнение, что прокуратура осуществляет еще и правозащитную функцию, в том числе и в судебных стадиях. Речь в данном случае идет о том, что деятельность прокуратуры по охране прав, свобод и законных интересов граждан, разрешению жалоб и заявлений, отмене незаконных решений является такой же важной, как и деятельность суда в этом же направлении. Но поскольку в силу ст. 46 Конституции РФ судебная форма защиты прав граждан признана приоритетной, это не означает, что для граждан не должно существовать альтернативной системы охраны и защиты их прав, чем и является прокурорская деятельность.

Вместе с тем представляется, что правы те авторы, которые говорят о правозащите, осуществляемой прокуратурой, не как о ее функции, а как о цели деятельности прокуратуры в качестве правоохранительного органа, пронизывающей все основные направления ее работы. Причем правозащита как цель деятельности прокуратуры должна здесь пониматься в широком смысле, включающем охрану прав и законных интересов не только отдельных граждан, но и государства, всего общества, т.е. публичного интереса, и эта цель реализуется посредством всех функций и полномочий прокурора.

Завершая рассмотрение вопроса о функциях прокуратуры в уголовном процессе, следует согласиться с теми авторами, которые считают, что длительная неопределенность правового статуса прокуратуры, ее функционального назначения, компетенции и места в системе разграничения власти наряду с другими факторами привели к падению авторитета прокуратуры, что, в свою очередь, повлекло текучесть кадров - отток значительной части прокурорско-следственных работников, имеющих большой стаж работы.