Участие прокурора при рассмотрении дел в суде

3. Участие прокурора в арбитражном процессе

В арбитражном процессе среди лиц, участвующих в деле, особое место занимает прокурор. При этом необходимо отметить тенденцию в изменении законодательства, направленную на урезание полномочий прокурора в гражданском и арбитражном процессах.

В соответствии со ст. 145 АПК РФ 1995 г. право на подачу апелляционной жалобы на не вступившее в законную силу решение арбитражного суда имели лица, участвующие в деле. При этом не имело значения, участвовали они в заседании суда первой инстанции или нет. Важно, чтобы они были допущены (привлечены) судом в процесс.

Прокурор имел право принести апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение арбитражного суда, если он предъявлял иск по данному делу. АПК 1995 года, в отличие от АПК 1992 года, не содержал специальной нормы, предоставляющей прокурору право опротестовать решение суда.

В силу ст. 32 АПК РФ 1995 г. прокурор, обратившийся в арбитражный суд с иском в защиту государственных и общественных интересов, являлся лицом, участвующим в деле, и в соответствии со ст. 33, 145 АПК РФ 1995 г. имел право подать апелляционную жалобу на решение арбитражного суда, не вступившее в законную силу. Из содержания ч. 2 ст. 41 АПК следовало, что право апелляционного обжалования имели только Генеральный прокурор Российской Федерации, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации, прокурор или заместитель прокурора субъекта Федерации, а также приравненные к ним прокуроры или их заместители.

В отношении возможности и степени участия прокурора в гражданском судопроизводстве четко прослеживаются два подхода.

Первый из них состоит в том, что участие прокурора в рассматриваемых судами гражданских делах должно быть минимизировано и рассматриваться скорее как исключение, обусловленное либо необходимостью защиты публичного интереса, либо невозможностью или крайней затрудненностью для лица самостоятельно обратиться к правосудию за защитой своих прав и получить такую защиту.

Другой подход состоит в том, что в части участия прокурора в гражданском судопроизводстве в новом ГПК как минимум нужно сохранить все его полномочия, предусмотренные действующим ГПК, а в новой редакции АПК расширить полномочия прокурора до объема, предусмотренного действующим ГПК, а также наделить его особым процессуальным статусом.

Эти два подхода к в общем-то частному вопросу - проблеме участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе - на самом деле отражают борьбу, по существу, двух систем взглядов на гражданское судопроизводство в целом. "Фронтами" этой борьбы являются дискуссии об объективной и формальной истине как цели судебного познания; о наличии преюдиции в отношении не только фактической основы правоотношения, установленной судебным решением, но и его юридической квалификации; о состязательном и инквизиционном процессе, пределах и мере активности суда; о диспозитивности и контроле суда за осуществлением сторонами своих прав и т.д.

Существует позиция, что прокурор в гражданском судопроизводстве не должен подменять собой адвоката, юридического представителя стороны, в том числе и в тех случаях, когда иск предъявляется в защиту интересов Российского государства, других публично-правовых образований (субъектов Федерации, муниципальных образований). Он не должен являться "стряпчим по государевым делам". Дела государства, публично-правовых образований должны вести соответствующие государственные органы (антимонопольные, природоохранные, по управлению государственным и муниципальным имуществом и т.д.) либо адвокаты, юридические фирмы, т.е. профессиональные юридические представители.

Стороной в таких спорах являются соответственно Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования, которые участвуют в гражданском и арбитражном процессе на общих основаниях без каких-либо привилегий и по общим правилам с соблюдением процессуальных принципов состязательности, равенства перед законом и судом, равноправия сторон, диспозитивности.

Иски в защиту прав и интересов хозяйствующих субъектов должны быть исключены вовсе.

Кроме того, утверждается, что обеспечение интересов граждан, которые не могут самостоятельно обратиться в суд в силу возраста, состояния здоровья, недееспособности и других уважительных причин, следует осуществлять через развитие доступной юридической помощи, создание юридических служб в органах опеки и попечительства, поскольку обеспечение юридического представительства их подопечных собственно и составляет одну из основных функций этих органов и само содержание опеки и попечительства.

Помимо этого, в соответствии с данной позицией, из ГПК и АПК следует исключить положения, предусматривающие право прокуратуры приносить протесты на судебные акты (в том числе и в высшие судебные инстанции), поскольку такое право несовместимо с положениями Конституции о разделении властей и о судебной власти и по существу означает сохранение прокурорского надзора за деятельностью последней <*>.

Однако существует другой подход, согласно которому прокурора не следует ограничивать правом на защиту только государственных и общественных интересов, указывая при этом, что таких ограничений Закон о прокуратуре не содержит. Если прокурор будет выступать в защиту только государственных и муниципальных предприятий или с определенным числом работающих, нарушится принцип равноправия сторон перед законом.

Следует отметить, что законодателем не были определены как наличие и границы общественных интересов, так и что под общественными интересами следует понимать: интересы всего населения страны, региона, населенного пункта; коллектива предприятия, который может быть большим или малочисленным.

Прокурор относится к той группе лиц, участвующих в деле, которые имеют только процессуально-правовую заинтересованность в исходе дела, всегда выступают от своего имени, но в защиту интересов других лиц. Правовой статус прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, и имеющих целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, предопределяет условия, при которых прокурор реализует свои полномочия по участию в арбитражном процессе (п. п. 1, 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в ред. от 17 ноября 1995 г.).

Необходимость участия прокурора в арбитражном процессе обусловлена важностью той роли, которую играют арбитражные суды в реализации задач судопроизводства.

Следует отметить рост количества дел, возбужденных по искам прокурора, предъявленным в арбитражные суды Российской Федерации. Так, если в 2000 г. их число составило 8437, то в 2001 г. достигло 9003, что составило 1,4% к числу всех разрешенных дел.

АПК РФ 2002 года весьма существенно изменил процессуальное положение прокурора в арбитражном суде.

В отличие от правил ст. 41 ранее действовавшего АПК РФ 1995 г. возможность прокурора предъявить иск ограничена сравнительно узким перечнем дел, связанных с защитой государственных и общественных интересов. В ч. 1 ст. 52 АПК РФ 2002 г. названы лишь заявления по делам об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, нарушающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; иски о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти и местного самоуправления, учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале которых есть доля участия Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований; иски о применении последствий недействительности сделки, совершенной теми же лицами, как и во втором случае, субъектами.

В этой связи Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В.Ф. Яковлев, оценивая работу арбитражных судов в 2002 году, отмечает, что прокурор совершенно необоснованно оказался лишенным права обращаться с исками в защиту неопределенного круга лиц. Представляется, что этим серьезно затруднится эффективность судебной защиты, например, акционеров и вкладчиков крупных хозяйственных обществ, банков и других кредитных организаций.

Основания, по которым прокурорам следует предъявлять иски, указаны в Приказе Генерального прокурора РФ от 24 октября 1996 г. N 59 "О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе". Согласно п. 2.1 данного Приказа при решении вопросов о подготовке и предъявлении исков предлагается считать безусловно необходимым вмешательство прокурора для защиты государственных и общественных (публичных) интересов в случаях:

- выявления правонарушений, для устранения которых законодательство обязывает прокурора обратиться с иском (по делам приватизации, несостоятельности);

- занятия запрещенными видами деятельности либо занятия коммерческой деятельностью, на осуществление которой необходимо специальное разрешение (лицензия), когда оно отсутствует или просрочено;

- нарушений природоохранительного законодательства, связанных с причинением ущерба здоровью людей и окружающей природной среде;

- невыполнения обязательств в пользу государства, если это привело или могло привести к срыву крупных инвестиционных проектов, целевых программ;

- несоответствия учредительных документов юридических лиц требованиям законодательства и нарушения установленного порядка их образования и государственной регистрации и др.

При предъявлении исков в интересах предприятий, организаций и граждан-предпринимателей предлагается предъявлять подобные иски в первую очередь в защиту предприятий, в том числе федеральных казенных предприятий, когда они сами по объективным причинам не могли обратиться с иском либо такое обращение не последовало из-за недобросовестности руководителей и других должностных лиц. Иски в интересах иных юридических лиц следует предъявлять в случаях нарушения не только прав истцов, но и ущемления государственных и общественных (публичных) интересов (срывы выпуска социально значимой продукции, нарушение нормальной эксплуатации объектов транспорта, энергетики, оборонного комплекса, медицинских, образовательных учреждений, создание предпосылок экологических катастроф, серьезных социальных конфликтов и др.).

Помимо возбуждения дела в арбитражном суде прокурору предоставлено право вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии процесса. Согласно закону по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности (п. 5 ст. 52 АПК РФ).

В этой связи необходимо подчеркнуть, что значительное сужение в АПК РФ 2002 г. участия прокурора в арбитражном процессе, естественно, сказалось и на его участии в апелляционном производстве. Так, прокурор вправе обратиться с апелляционной жалобой лишь по делам, исчерпывающим образом перечисленным в ч. 1 ст. 52 АПК, по которым он может инициировать возбуждение дела в арбитражном суде путем подачи иска (заявления). По этим же категориям дел прокурор вправе вступить в уже начатое не по его инициативе апелляционное производство в целях обеспечения законности с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле (ч. 5 ст. 52 АПК).

Изменения, внесенные в процессуальное положение прокурора, объявлены новациями к принципу диспозитивности в условиях рыночной экономики и вызваны стремлением усилить принцип равенства сторон в процессе.

В этой связи необходимо отметить, что государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы в предусмотренных федеральным законом случаях вправе обратиться с иском (заявлением) в арбитражный суд в защиту публичных интересов (ч. 1 ст. 53 АПК).

Термин "публичный интерес" также в новом АПК не раскрыт. В теории под публичными интересами понимаются общественные интересы, охраняемые как правом, так и неправовыми институтами, а также интересы большого числа лиц.

В данном случае необходимо официальное толкование понятия "публичный интерес" со стороны Пленума ВАС РФ, поскольку в настоящее время трудно подчас разграничить интерес органа управления как стороны, представляющей интерес государства, от интереса, о котором идет речь в ст. 53 АПК РФ.

Данные участники процесса относятся к той же группе лиц, участвующих в деле, как и прокурор, т.е. их правовое положение определяется тем, что они имеют только процессуально-правовую заинтересованность в исходе дела, выступают в защиту других лиц, когда нарушены публичные интересы, но от своего имени.

Их участие в арбитражном процессе, в отличие от гражданского процесса, предусматривает только одну форму. Они могут участвовать в процессе, только предъявляя иск по делам искового производства и подавая заявление по делам неискового производства.

Предъявление иска со стороны этих органов может последовать в тех случаях, когда заинтересованные лица по тем или иным причинам не могут сами обратиться в суд за защитой своих прав. Тогда обращение в суд может последовать со стороны тех лиц, которые не являются субъектами спорного материального правоотношения.

Орган, предъявивший исковое требование в защиту интересов других лиц, несет все процессуальные права и обязанности стороны (истца) и является процессуальным истцом. Согласно п. 3 ст. 53 АПК РФ орган, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца. Однако он лишен права на заключение мирового соглашения.

При этом истцом в материально-правовом смысле является то лицо, в защиту которого предъявлен иск.

Следует отметить, что судебно-арбитражная практика знает случаи участия государственных органов в арбитражном процессе. Так, например, таможенный орган вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительной (ничтожной) сделки купли-продажи акций на основании ст. 367 Таможенного кодекса РФ.

Согласно ст. 51 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг может предъявить иск в арбитражный суд о признании выпуска ценных бумаг недействительным в защиту интересов владельцев ценных бумаг в случае недобросовестной эмиссии.

Право предъявления исков в защиту государственных и общественных интересов принадлежит также антимонопольным и другим органам в случае, если это предусмотрено законом и вытекает из тех полномочий, которые им принадлежат, а также в случаях, если это вытекает из их служебной компетенции.

По вышеуказанным делам государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы могут обжаловать решение арбитражного суда первой инстанции в апелляционном порядке. Однако в отличие от прокурора указанные органы не наделены правом вступления в процесс на любой его стадии. Они могут лишь инициировать возбуждение дела в арбитражном суде по первой инстанции и последующее обжалование решения по такому делу.

Я разделяю позицию законодателя, в соответствии с которой производятся изменения в действующем законодательстве, направленные на урезание полномочий прокурора как в арбитражном процессе в целом, так и в апелляционном производстве в частности. Это, безусловно, позволит более полно проявляться и действовать принципам диспозитивности и равенства сторон в процессе.

4. Участие прокурора в конституционном суде

В части 2 ст. 118 Конституции РФ установлено, что наряду с другими формами судопроизводства судебная власть осуществляется посредством конституционного судопроизводства. Перечисляя в ч. 2 ст. 125 субъекты, имеющие право на обращение с запросами в Конституционный Суд РФ, Основной закон страны не упоминает Генерального прокурора РФ. В свою очередь, Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" также умалчивает о роли прокуратуры в рассматриваемой форме судопроизводства.

Данное обстоятельство расценивается многими учеными-правоведами, исследующими вопросы организации и деятельности органов прокуратуры, как существенный недостаток, в определенной мере препятствующий полноценной реализации прокуратурой закрепленных в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности.

Вместе с тем неверно утверждать, что прокуратура Российской Федерации исключена из числа участников конституционного судопроизводства. Еще в первоначальной редакции Закона РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в п. 5 ст. 31 было закреплено, что Генеральный прокурор РФ в соответствии с действующим законодательством принимает участие в заседаниях Конституционного Суда РФ. Более того, в ст. 36 Закона о прокуратуре предусматривалась возможность внесения Генеральным прокурором РФ представления в Конституционный Суд России в случаях, когда, по его мнению, постановление Пленума Верховного Суда РФ не соответствовало Конституции РФ.

Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" исключил возможность Генерального прокурора РФ участвовать в заседаниях Конституционного Суда РФ. В то же время в п. 6 ст. 35 законодатель предусмотрел право Генерального прокурора на обращение в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Эта норма прямо корреспондирует ч. 4 ст. 125 Конституции РФ. Ее правовой смысл заключается в том, что поводом для обращения в высшую судебную инстанцию страны может являться применение либо возможность применения законодательного акта (как федерального, так и субъекта Федерации) в ходе судебного разбирательства в рамках гражданского, административного либо уголовного судопроизводства в суде любого звена, включая дела, находящиеся в производстве мировых судей.

Поскольку федеральное процессуальное законодательство далеко не во всех случаях предусматривает участие прокурора в судебном разбирательстве, а значит, зачастую прокуроры не могут непосредственно в ходе конкретного процесса определить возможность последующего оспаривания конституционности того или иного закона, поводом для обращения Генерального прокурора в Конституционный Суд вполне может являться заявление в ту или иную прокуратуру районного или областного звена в любом регионе страны сторон в деле (истцов или ответчиков) либо иных заинтересованных в исходе дела лиц. Задача же прокурорских работников, отвечающих за подготовку документов в Конституционный Суд РФ, заключается в необходимости надлежащего исследования имеющихся материалов и должной мотивации обоснования обращения Генерального прокурора РФ по вопросу конституционности (соответствия Конституции РФ) того или иного законодательного акта.

Анализ практики реализации Генеральным прокурором РФ столь важного полномочия показывает, что за истекшие более чем десять лет со времени его закрепления в законе случаи обращения в Конституционный Суд РФ носят единичный характер. При этом основания для обращения, конечно, есть. Генеральный прокурор РФ имеет право, а не обязанность на обращение в высшую судебную инстанцию и реализует его в случае уверенности в исходе разбирательства. В то же время "пассивность" руководителя прокурорской системы не исключает возможность самостоятельной защиты гражданином своих прав путем непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ с соответствующей жалобой.

По состоянию на 1 августа 2006 г. Конституционный Суд РФ не вынес ни одного постановления по обращению Генерального прокурора РФ. Вместе с тем за исследуемый период в связи с обращениями Генерального прокурора РФ вынесено четыре определения, причем в трех случаях, как представляется, основания для обращения явно не вытекали из положений п. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре. Например, трижды по ходатайству Генерального прокурора РФ об официальном разъяснении ранее принятых Конституционным Судом РФ постановлений и определений вынесены определения. И лишь в одном случае речь шла о жалобе Генерального прокурора РФ на нарушение конкретных прав граждан пунктом 3 ст. 26 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации".

Пункт 6 ст. 35 Закона о прокуратуре не содержит юридического названия документа, с которым Генеральный прокурор вправе обращаться в Конституционный Суд РФ. В то же время ч. 4 ст. 125 Конституции РФ прямо указывает: проверка конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, осуществляется по запросу суда либо по жалобе иных лиц, уполномоченных на то федеральным законом. Таким образом, единственной формой обращения Генерального прокурора в Конституционный Суд является жалоба, хотя, безусловно, правильнее было бы наделить главу прокурорского ведомства правом на направление запроса, коль скоро он действует не в собственном интересе, а пытается выступать в защиту граждан. Однако едва ли по столь незначительному поводу будут вноситься изменения в Основной закон страны.

Исключение из действующей редакции Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" права Генерального прокурора на участие в заседаниях Конституционного Суда РФ отнюдь не означает, что в настоящее время конституционное судопроизводство осуществляется без прокуроров. Поскольку прокуратура стоит на страже законности, для нее немаловажными являются выводы высшей судебной инстанции страны в отношении конституционности положений тех или иных правовых актов. В отдельных случаях на заседания Конституционного Суда РФ специально приглашаются представители Генеральной прокуратуры РФ, выступающие с заключениями по существу рассматриваемого вопроса. Кроме того, на стадии подготовки материалов к рассмотрению судьи Конституционного Суда периодически направляют в Генеральную прокуратуру запросы с просьбой дать заключение по затронутым в жалобах и обращениях вопросам.

Учитывая складывающуюся практику, Закон о прокуратуре следовало бы дополнить нормой, наделяющей Генерального прокурора правом участия в заседаниях Конституционного Суда, как это было в старой редакции Закона.

В последние годы Конституционный Суд РФ по результатам рассмотрения запросов выносит весьма оригинальные решения, некоторые из которых затрагивают и сферу полномочий прокуроров. Известно, что взятый прокуратурой в начале 2000 г. курс на обеспечение единства правового пространства привел к массовым случаям обращений прокуроров в суды общей юрисдикции по вопросам приведения в соответствие с федеральным законодательством законов и подзаконных актов субъектов Федерации, включая и их статусные документы - конституции и уставы. Это право прокуроров прямо вытекает из существа абзаца третьего п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре. Не умаляя в целом законность обращений прокуроров в суды, отдельные субъекты Федерации крайне болезненно реагировали на случаи оспаривания прокурорами в судах общей юрисдикции областного звена положений конституций и уставов. В результате состоялось заседание Конституционного Суда РФ, который в Постановлении от 18 июля 2003 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, статей 26, 251 и 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного суда Республики Татарстан" <1> вынес компромиссное решение о том, что норма Закона о прокуратуре, позволяющая оспаривать положения конституций и уставов субъектов Федерации в судах общей юрисдикции, является неконституционной, однако данное обстоятельство не исключает права Генерального прокурора РФ на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Основному закону страны конституций и уставов субъектов Федерации.

Таким образом, у Генерального прокурора России появилось еще одно основание на обращение в высшую судебную инстанцию страны. Однако у рассмотренного решения есть и ряд отрицательных сторон юридического свойства. Прежде всего, оно вступает в противоречие с самой Конституцией РФ, ч. 5 ст. 129 которой устанавливает, что полномочия прокуратуры Российской Федерации определяются только федеральным законом. Однако просто продублировать позицию Конституционного Суда в Законе о прокуратуре нельзя, поскольку Основной закон страны в ст. 125 содержит конкретные основания для обращения в рассматриваемый суд, и Генеральный прокурор РФ может это сделать только путем направления жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, о чем уже говорилось выше. Выходит, что упомянутое Постановление Конституционного Суда РФ подменяет собой не только федеральный закон, но и Конституцию РФ, что в правом государстве непозволительно. Объективности ради следует отметить: за прошедшее время Генеральный прокурор РФ ни разу не воспользовался вновь приобретенным правом направления конституционного запроса, хотя объективные основания к тому имелись, в том числе в отношении положений Конституции Республики Татарстан.

Другим направлением участия прокуроров в конституционном судопроизводстве является допускаемая конституциями и уставами субъектов Федерации возможность обращения их в конституционные (уставные) суды. Согласно ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" конституционный (уставный) суд субъекта Федерации может создаваться для рассмотрения вопросов соответствия региональных законов, нормативных правовых актов органов власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации, а также для толкования соответствующей конституции (устава). Таким образом, создание подобных судов не является обязанностью субъектов Федерации, а осуществляется по их желанию.

Процесс образования конституционных (уставных) судов начался с 1997 г. и в настоящее время такие суды существуют далеко не во всех субъектах Федерации. Определение круга лиц, имеющих право на обращение в конституционный (уставный) суд, отнесено к компетенции региональных законодателей. В настоящее время примерно в пятнадцати субъектах Федерации прокуроры наделены правом обращения в конституционные (уставные) суды, в том числе в республиках Дагестан, Коми, Марий Эл, Красноярском крае, г. Москве, Калининградской и Тюменской областях, Ханты-Мансийском автономном округе. Вместе с тем в некоторых субъектах практикуется приглашение представителей прокуратур в судебные заседания для обсуждения затрагиваемых в них вопросов. Достаточно активное участие принимают прокурорские работники в заседаниях конституционных судов республик Башкортостан и Татарстан. В отдельных регионах (г. Санкт-Петербурге, Свердловской области) положения законодательных актов предписывают в обязательном порядке направлять соответствующим прокурорам принятые конституционными (уставными) судами решения.

Заключение

Прокуратура Российской Федерации это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, которая в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина.

Помимо этого, она осуществляет надзор за охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Прокуратура Российской Федерации принимает участие также в правотворческой деятельности.

В ходе исследования установлено, что прокуратура не отправляет правосудие по уголовным, гражданским, административным и иным делам. По своей сути участие прокурора в рассмотрении конкретных дел судом имеет конечной целью обеспечение прав и законных интересов отдельных граждан, а также интересов общества и государства в целом; при этом прокурор выступает как самостоятельная сторона в процессе, а не от имени и по поручению судебных органов. Прокуратура не входит в систему судов или органов юстиции, а прокуроры не подчинены и неподотчетны этим органам.

По характеру своей деятельности прокуратура как надзирающий орган взаимосвязана с каждой из ветвей государственной власти в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Данное заключение позволяет сделать вывод о необходимости введения в Конституцию РФ отдельной главы, посвященной прокуратуре.

Многолетние дискуссии о важности и нужности прокуратуры, о замене многих традиционных форм в ее деятельности на судебный контроль, лишении ее надзорных полномочий, надо признать, отрицательно сказались и на эффективности ее деятельности, да и со стороны общества все чаще стали проявляться недоверие к прокуратуре как оплоту законности, сомнения в ее всемогуществе, возможности разрешить возникшие конфликты и восстановить справедливость.

По поводу такой ситуации необходимо прежде всего отметить искусственный во многом характер дискуссии вокруг якобы пошатнувшегося положения прокуратуры в обществе, уводящей в сторону от проблемы совершенствования ее деятельности в современной системе государственной власти, требующей серьезных изменений в правовом статусе прокуратуры, но никак не ослабления ее позиций, в том числе в деле решения задач уголовного судопроизводства.

Для того чтобы говорить о неэффективной деятельности прокуратуры, снижении результатов ее деятельности, падении ее престижа, следует основываться на широкомасштабном исследовании. Без веских доводов и аргументов столь острое и важное обсуждение проблемы может превратиться в голословную бесполезную болтовню.

Необходимо, наконец, эту затянувшуюся дискуссию разрешить на государственном уровне, с привлечением законодателей, ученых и практиков, выработав единую концепцию развития российской прокуратуры, с учетом законодательных и социальных изменений, опубликовав ее и организовав обсуждение основных ее положений не только среди специалистов, но и населения, а затем привести в соответствие с нею и друг с другом Конституцию РФ, Закон о прокуратуре и Уголовно-процессуальный кодекс, определив в законодательном порядке функции, задачи и полномочия прокуратуры как в целом в системе государственной власти, так и в отдельных сферах ее деятельности, в том числе в уголовном судопроизводстве.

Полагаю, что необходимо на конституционном уровне определить основные формы взаимодействия прокуратуры с органами судебной власти, т.е. Конституционным Судом, судами общей юрисдикции и арбитражными судами, мировыми судьями, в том числе по вопросам расширения полномочий прокурора по инициированию судопроизводства по уголовным, гражданским и арбитражным делам; порядка вступления и участия прокурора в судопроизводстве; порядка и основания проверки прокурором судебных дел и принесения протестов на неправосудные решения, приостановления исполнения противозаконных судебных решений по наиболее общественно значимым делам; роли Генерального прокурора Российской Федерации в конституционном судопроизводстве, в том числе по вопросам процессуального порядка исправления ошибочных решений, наделив его полномочиями опротестования в Президиум Конституционного Суда решений, принятых палатами.

По своему содержанию прокурорский надзор определен как форма прокурорской власти, осуществляемая в целях гарантированности обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, при которой складывается взаимодействие прокурора с другими участниками прокурорско-надзорных правоотношений, включающее механизм выявления правонарушений и прокурорского реагирования, направленного на их предупреждение или устранение, с применением государственного принуждения и убеждения.

Представляется актуальным определить функциональные направления и надзорные полномочия органов прокуратуры нормой-дефиницией, дать определение понятия "конституционный надзор", сформулировав содержание предмета такого надзора в новом Федеральном конституционном законе "О прокуратуре Российской Федерации".

Следует уточнить и изменить конституционно-правовой статус прокуратуры. Включение прокуратуры в главу 7 Конституции РФ - решение ошибочное и требует нормативного изменения. Прокуратура не может быть судебной властью, ибо есть исчерпывающий перечень органов судебной власти в Законе "О судебной системе РФ". Прокуратура не является и надзорной властью, потому что в правовом государстве правосудие осуществляется исключительно властью судебной, и только суд своим решением может констатировать о законности или противоправности тех или иных действий или решений. Прокуратура же в рамках своей компетенции и определенных функций должна обращаться в суд и в суде в уголовном и гражданском процессе доказывать от имени государства свою юридическую правоту. В связи с этим считаю, что ст. 129 Конституции РФ необходимо поместить в главу 7, изложив ее в следующей редакции:

"Прокуратура Российской Федерации составляет единую систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, обладает правом законодательной инициативы, назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с руководителями субъектов Федерации. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются ФКЗ "О прокуратуре РФ".

Таким образом, может быть решена одна из сложнейших конституционно-правовых проблем, стоящих перед российской наукой и практикой, как конституционного права, так и прокурорского надзора.

Необходимо подчеркнуть, что данные предложения, направленные на уточнение конституционно-правового статуса прокуратуры России, не затрагивают кардинально ее историко-правовые традиции, но изменят ее положение с учетом изменения системы законодательства в современный период, общественного строя, необходимости построения на практике правового государства и закрепления верховенства судебной власти.

Список использованной литературы

1.Конституция РФ;

2.Гражданско-процессуальный кодекс РФ;

3.Уголовно-процессульный кодекс РФ;

4.Арбитражно-процессуальный кодекс РФ;

5.ФЗ «О прокуратуре в Российской Федерации» № 2202-1 от 17.01.92 г.;

6.Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»;

7.Приказ Генпрокуратуры РФ от 05.06.2003 N 20 "О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве";

8.Приказ Генпрокуратуры РФ от 20 ноября 2007 г. № 185 «Об участии прокурора в судебных стадиях уголовного судопроизводства»;

9.Приказ Генпрокуратуры РФ от 2 декабря 2003 г. № 51 «Обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве»;

10.Научно-практический комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР / Под ред. М.К. Треушникова. М.: Городец, 1999. (автор комментария - И.К. Пискарев);

11.Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации. /под ред. Жилина Г.А. М.: ООО "ТК Велби", 2003;

12.Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В.Ф. Яковлева, М.К. Юкова. М.: Городец-издат, 2003;

13.Арбитражный процесс: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова. М.: Городец-издат., 2003;

14.Уголовно-процессуальное право Российской Федерации /Отв. ред. П.А. Лупинская. М., 1998.;

15.Шалумов М.С. Прокуратура в государственном механизме России // Проблемы совершенствования прокурорского надзора. М., 1997;

16.Смирнов А.Ф. К вопросу о стратегии кадровой работы в органах прокуратуры // Проблемы совершенствования прокурорского надзора. М., 1997;

17.Гукасян Р.Е. Проблема интереса в гражданском процессуальном праве. Саратов, 1970.;

18.Колоколов Н.А. Судебный контроль на стадии предварительного расследования. Курск, 2000;

19.Герасимов С. Функция уголовного преследования в деятельности прокуратуры // Прокуратура в правовом государстве. М., 1997;

20.Басков В.И. Прокурор в суде первой инстанции. М., 1968;

21.Басков В.И. Прокурорский надзор за исполнением законов при рассмотрении уголовных дел в судах. М., 1986;

22.Приходько И.А., Пацация М.Ш. Арбитражный процесс в современной России: Актуальные проблемы / Науч. ред. Р.Ф. Каллистратова; Предисловие В.Ф. Яковлева. М.: Юридическая фирма "Лиджист" (Legist), 2002;

23.Шерстюк В.М. Предъявление апелляционной жалобы в арбитражный суд // Хозяйство и право. 1996. N 10;

24.Анохин В. Проблемы арбитражного суда и процесса // Хозяйство и право. 1997. N 4;

25.Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры // Государство и право. 1994. N 2;

26.Шобухин В. Прокурорский надзор и правосудие: единство целей и задач, а не междоусобица // Уголовное право. 2006. N 3;

27.Мельников Н. Уголовное преследование как самостоятельная государственно-властная деятельность прокуратуры // Уголовное право. 2004. N 4;

28.Яковенко В.В. Спорные вопросы осуществления прокуратурой функции уголовного преследования // Российский следователь. 2005. N 10;

29.Савицкий В.М. Стержневая функция прокуратуры - осуществление уголовного преследования // Российская юстиция. 1994. N 10;

30.Бойков А.Д. Третья власть в России. М., 1997. С. 218; Ломовский В. К вопросу о концепции российского прокурорского надзора // Российская юстиция. 1994. N 8;

31.Бойко А. Прокурорский надзор и социально-психологическая атмосфера // Уголовное право. 2002. N 4.;

32.Ефремова Г., Андрианов М. Прокуратура в зеркале общественного мнения // Законность. 2003. N 7.

Размещено на Allbest.ru