Правовое положение федерального государственного гражданского служащего в Российской Федерации

Для разрешения проблемы коррупции государственный служащий обязан представлять в кадровую службу государственных органов сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера.

Государственный служащий обязан сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства.

В обязанности государственного служащего так же входят соблюдение ограничений, выполнение обязательств и требований к служебному поведению, не нарушать запреты, установленные федеральным законодательством и другими нормативно-правовыми актами, а также обязанность сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме служащий обязан отказаться от его исполнения.

В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.

Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории "руководители" высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности.

Гражданские служащие подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации в случаях и порядке, установленных федеральным законом.

2.3 Ограничения, связанные с гражданской службой

В условиях, продолжающейся в стране реформы государственного управления проблема ограничения прав государственных служащих приобретает высокую актуальность, так как одной из основных ее задач признается создание органами государственной власти оптимальных условий для реализации прав и свобод граждан.

В связи с этим возникает необходимость в четком нормативном закреплении ограничений, от которых во многом зависит эффективность профессиональной деятельности по исполнению полномочий государственных органов, законность принятия решений и гарантированность соблюдения прав человека гражданскими служащими.

Установленные Законом № 79-ФЗ ограничения, связанные с гражданской службой, заключаются в ряде правил, за рамки которых гражданским служащим выходить запрещено. Их назначение - обеспечить четкую работу государственных служащих, способствовать созданию условий для их независимости от различного рода государственных и негосударственных структур, предотвращению возможных злоупотреблений. В связи с этим недопустимым является нечеткое определение категории правовых ограничений, связанных с государственной гражданской службой.

Статья 16 Закона устанавливает правоограничения, т.е. обстоятельства (случаи), при которых гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе. Указанные обстоятельства имеют абсолютный характер. Их соблюдение обязательно.

Закон о гражданской службе, определяя статус государственного служащего, накладывает ограничения, правовая природа которых связана с правами, а именно с правами, которых гражданский служащий не имеет, пока состоит на гражданской службе. Ограничения, установленные законом, установлены и действуют и при прохождении гражданской службы, и при поступлении на гражданскую службу, т.е. относятся к гражданину, который еще не стал гражданским служащим.

Права и свободы человека и гражданина в соответствии с п. 3 ст. 55 Конституции РФ могут быть ограничены в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Таким образом, существующие ограничения, связанные с гражданской службой, имеют легитимный характер, т.е. они оправданны и необходимы для защиты конституционного строя, прав и законных интересов гражданина.

Предназначение ограничений и запретов, связанных с государственной службой:

установить препятствия для злоупотребления властными полномочиями;

создать условия для независимости служебной деятельности от групп давления;

гарантировать осуществление гражданскими служащими своих прав;

обеспечить эффективную служебную деятельность.

Закон за несоблюдение ограничений и запретов предусматривает прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы.

Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу.

Вступление в законную силу решения суда при осуждении гражданина или гражданского служащего к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной (гражданской) службы, является ограничением для прохождения гражданской службы.

Отказ гражданина при поступлении или гражданского служащего при прохождении гражданской службы от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, является препятствием для прохождения службы только тогда, когда исполнение обязанностей связано с использованием таких сведений.

Допуск к государственной тайне - это процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, а предприятий, учреждений и организаций - на проведение работ с использованием таких сведений (ст. 2 Закона РФ от 21.07.1993 № 5485-1 (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ) "О государственной тайне"). Собрание законодательства РФ. 1997. N 41. Ст. 8220-8235. А доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, - это санкционированное полномочным должностным лицом ознакомление конкретного лица со сведениями, составляющими государственную тайну.

Наличие заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению, является основанием для отказа в поступлении на службу.

Гражданскому служащему, который по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением не может исполнять должностные обязанности по замещаемой должности гражданской службы, предоставляется соответствующая его квалификации и не противопоказанная по состоянию здоровья иная должность гражданской службы.

Служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы в случае несоответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением.

Перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством РФ.

Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

Гражданский служащий должен быть гражданином Российской Федерации. Выход из гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства другого государства ведет к расторжению служебного контракта, освобождению гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы и увольнению с гражданской службы по решению представителя нанимателя со дня выхода из гражданства Российской Федерации.

Наличие гражданства другого государства также является ограничением, связанным с гражданской службой.

Предоставление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу не допускается. В случае нарушения данного ограничения возможно расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя в случае предоставления гражданским служащим представителю нанимателя подложных документов или заведомо ложных сведений при заключении служебного контракта.

Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае непредставления установленных настоящим Законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. В соответствии с п. 9 ст. 15 гражданский служащий обязан предоставить сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе и обязательствах имущественного характера.

В настоящее время действует Указ Президента РФ от 15 мая 1997 г. N 484 (в ред. Указа Президента РФ от 25.07.2000 N 1358) "О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" Собрание законодательства РФ. 2000. №20. Ст.2239., которым что в рамках организации кадровой работы ведется работа по проверке достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на гражданскую службу, а также по проверке сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных комментируемым Федеральным законом и другими федеральными законами, перечислено среди общих оснований прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы.

Таким образом, ограничение прав государственных гражданских служащих можно определить как гарантированность реализации служебной деятельности в сфере соблюдения государственными служащими публичного интереса (прав и законных интересов граждан и организаций) и пресечения различного рода злоупотреблений своими обязанностями.

2.4 Запреты, связанные с гражданской службой

В отличие от ограничений, адресованных как претендентам на гражданскую службу, так и гражданским служащим, запреты, обусловленные особенностями гражданской службы, направлены только на служащих. Запреты предусмотрены для того, чтобы действия гражданских служащих полностью отвечали принципам и содержанию служения обществу и государству. Нарушение запретов, связанных с гражданской службой, является основанием для прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы

В связи с прохождением гражданской службы служащему запрещается участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных законом.

Гражданский служащий не имеет права замещать должность гражданской службы в том случае, когда он избран или назначен на государственную должность.

Государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации - это должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. Перечень государственных должностей Российской Федерации и перечни государственных должностей субъектов Российской Федерации должны быть закреплены нормативными правовыми актами, не иметь расширительного трактования и базироваться, соответственно, на Конституции РФ, федеральных законах и конституциях (уставах), законах субъектов Российской Федерации.

Запрет на совмещение политических и административных должностей для гражданского служащего означает, что при избрании или назначении гражданского служащего на государственную должность его гражданская служба приостановилась.

Порядок прекращения и приостановления служебного контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, с освобождением гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы, оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв), помимо избрания или назначения на государственную должность, касается и тех случаев, когда гражданский служащий избран на выборную должность в орган местного самоуправления или на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза.

Так как в государственных органах может быть создан профсоюз, то законом предусматривается возможность избрания гражданского служащего на оплачиваемую выборную должность в выборном органе первичной профсоюзной организации. В этом случае гражданская служба приостанавливается, а совмещение этих видов деятельности гражданскому служащему запрещено.

Гражданский служащий не имеет права заниматься предпринимательской деятельностью, т.е. деятельностью, главной задачей которой является получение прибыли. В пункте 2 ст. 14 Закона указано, что гражданский служащий вправе, с предварительного уведомления представителя нанимателя, выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов. С учетом указанного запрета ясно, что эта работа не может быть предпринимательской деятельностью.

С запретом заниматься предпринимательской деятельностью связано требование представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Новым для нашего законодательства о государственной службе является запрет на работу в некоторых организациях и после увольнения с гражданской службы.

Гражданскому служащему запрещено приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход. Ценной бумагой является документ, удостоверяющий, с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов, имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении. С передачей ценной бумаги переходят все удостоверяемые ею права в совокупности. Этот запрет касается не всех гражданских служащих, приобретающих ценные бумаги. Запрет направлен на исключение конфликта интересов

Гражданский служащий не имеет права быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

Гражданский служащий, получивший полномочия представлять интересы третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, обязан устраниться от ведения дел от имени государственного органа и информировать представителя нанимателя о возможном конфликте интересов.

Гражданскому служащему запрещено получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц.

При перечислении возможных вознаграждений Законом назван максимально широкий спектр для избежания двусмысленного понимания: подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортные расходы и др. Этот запрет установлен для того, чтобы гражданские служащие не оказывали предпочтения каким-либо лицам на основе семейных, дружеских, иных связей, помимо служебных, и не оказывались обязанными по отношению к организациям, желающим получить выгоду посредством вознаграждения гражданского служащего.

Вознаграждения считаются принятыми в связи с исполнением должностных обязанностей, если:

в договоре дарения или в иных документах, связанных с вознаграждением, или на подарке указана должность лица, его принимающего;

вознаграждение вручено по месту службы или во время участия гражданского служащего в мероприятиях, в которых он представляет соответствующий государственный орган;

даритель прямо или косвенно заинтересован в управленческом решении, действии по реализации гражданским служащим своих должностных полномочий либо в отсутствии такого действия и при этом принявший вознаграждение в силу своей должности непосредственно осуществляет полномочия государственного органа или непосредственно участвует в осуществлении или подготовке осуществления указанных полномочий.

Запрет для гражданского служащего выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц логично связан с вышеуказанным запретом на вознаграждения от физических и юридических лиц в связи с исполнением должностных обязанностей. Гражданские служащие не вправе получать средства сверх выделяемых командирующим органом от любых организаций и граждан; не имеют права пользоваться услугами любых организаций и граждан по оплате личных расходов.

Исключением являются служебные командировки, осуществляемые в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями.

Закон запрещает гражданскому служащему использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам.

Под указанный запрет подпадают также: использование на службе, но вне служебной необходимости, не по назначению, без соблюдения правил эксплуатации оргтехники, средств коммуникации; использование средств, выделенных на официальные расходы в личных целях. Такого рода действия влекут применение дисциплинарных наказаний, которые могут быть наложены независимо от привлечения к материальной, административной или уголовной ответственности (в случае причинения существенного вреда государственным интересам).

Гражданскому служащему запрещено разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

Гражданские служащие не имеют права допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.

Один из принципов гражданской службы говорит о необходимости доступности информации о гражданской службе. В структуре государственных органов существуют должности или структурные подразделения, прямой обязанностью которых является взаимодействие со средствами массовой информации. Если гражданский служащий не связан с подобной деятельностью должностными обязанностями, то он не имеет права публично высказывать суждения и оценки о деятельности государственных органов.

Гражданскому служащему запрещается принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений.

Исключением из запрета являются случаи, когда в должностные обязанности гражданского служащего входит взаимодействие с иностранными государствами, международными организациями, политическими партиями, общественными или религиозными объединениями. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами является одним из важнейших принципов гражданской службы.

Гражданскому служащему запрещено использовать свое должностное положение для предвыборной агитации, а также агитации по вопросам референдума.

Конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме в данном случае не нарушается. Гражданский служащий, как и любой гражданин Российской Федерации, может участвовать в выборах и референдумах. Запрет касается использования административных ресурсов и должностного положения в предвыборной агитации, что может поставить участников выборного процесса в неравные условия.

Следовательно, участие в качестве гражданского служащего в деятельности политических партий, общественных объединений, если это влияет на служебную деятельность, несовместимо с должностью гражданской службы. Задачи, выполняемые гражданскими служащими, требуют от них проявления нейтральности, компетентности, беспристрастности. Служащие обязаны руководствоваться в своей деятельности исключительно законодательством и не должны быть связаны решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.

Согласно ст. 42 Закона и п. "в" ч. 5 Указа Президента РФ от 30 мая 2005 г. N 609 «Об утверждении положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела» Собрание законодательства РФ. 2005. №23. Ст.2242, запрещено получать, обрабатывать и приобщать к личному делу гражданского служащего не установленные Законом и другими федеральными законами персональные данные о его политических, религиозных и иных убеждениях и частной жизни, о членстве в общественных объединениях, в том числе в профессиональных союзах.

Гражданский служащий, виновный в нарушении норм, регулирующих получение, обработку и передачу персональных данных другого гражданского служащего, несет ответственность.

Гражданскому служащему запрещено использовать должностное положение в интересах религиозных объединений, публично выражать отношение к ним. Это значит, что гражданский служащий не вправе заниматься пропагандой отношений к той или иной религии.

Гражданским служащим запрещено создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур. Должностные обязанности выполняются гражданскими служащими таким образом, чтобы не допустить утрату нейтральности и не ставить политические партии, общественные объединения, религиозные объединения в различные условия перед лицом государства и государственных органов.

При прохождении гражданской службы может возникнуть ситуация, которая классифицируется как индивидуальный служебный спор - не урегулированные между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта. О подобных разногласиях должен быть проинформирован орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров.

Гражданскому служащему запрещено прекращение исполнения должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.

Запреты, связанные с гражданской службой, не исчерпываются сроками, в которые проходит гражданская служба, а гражданин имеет статус гражданского служащего и выполняет обязанности по должности гражданской службы.

Один из запретов для граждан, уволенных с гражданской службы направлен на исключение возможности использования управленческой информации и служебных связей в интересах отдельных организаций. Запрет касается замещения в течение двух лет должности, а также выполнения работы на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в должностные обязанности гражданского служащего.

Другой запрет касается использования в интересах организаций либо физических лиц сведений конфиденциального характера или служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением должностных обязанностей.

Федеральным законом от 02.03.2007 N 24-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, также должности государственной или муниципальной службы» Собрание законодательства РФ. 2007. №10. Ст.1151.были введены новые пункты в часть 1 статьи 17 Закона, запрещающие входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации, а также заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

3. Проблемы совершенствования статуса гражданского служащего

3.1 Государственные гарантии как элемент правового статуса государственных служащих

Действующее законодательство Российской Федерации о государственной службе, регламентируя права и обязанности государственных служащих, закрепило их право на предоставление со стороны нанимателя (государства) ряда гарантий.

Гарантия сама по себе есть условие и средство, обеспечивающее гражданину возможность пользоваться установленными конституцией и другими законами правами и свободами. Гарантии юридические - это система средств и методов юридического воздействия, при помощи которых обеспечивается неуклонное соблюдение законности во всех сферах общественной жизни.

Таким образом, гарантирование означает то, что государство принимает на себя те или иные обязательства и берется обеспечивать их всеми имеющимися в его распоряжении силами и средствами, будь то финансовые ресурсы или система соответствующих органов, учреждений, организаций. Соответственно, у тех субъектов, перед которыми государство принимает обязательства, возникает право требовать их исполнения. На государство возлагается обязанность создавать все необходимые условия для беспрепятственного осуществления этого права. Очевидно, что это в полной мере относится как к конституционным гарантиям, так и к гарантиям, закрепленным в законах, включая те, что устанавливают государственные гарантии для государственных служащих.

Статус - это совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лиц, государственных органов, международных организаций. Политология: Энциклопедический словарь. / Общ. ред. и сост. Ю.Н. Аверьянов. -М. 1993. С. 363. Понятия "статус", "состояние", "положение" применяются тогда, когда речь идет о характеристике положения того или иного субъекта правового общения. При этом за сравнительно редким исключением не делается каких-либо различий между терминами "положение" и "статус". Чаще всего они понимаются как синонимы. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России.- М. 1997. С. 12.

Если говорить о правовом статусе государственного служащего, то это комплексная характеристика его правового положения как субъекта права. В нем наличествуют многочисленные параметры и показатели, связанные с тем, что государственный служащий является лицом, органически интегрированным в систему государственно-служебных отношений.

Если говорить о закреплении статуса государственного служащего де-юре, то впервые это было сделано, причем достаточно четко, в главе III "Основы правового положения государственного служащего" Федерального закона (утратившего ныне силу) от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Собрание Законодательства РФ. 1995. N 31. Ст. 2990. Позднее, уже в ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" Собрание Законодательства РФ. 2003. N 22. Ст. 2063. было специально подчеркнуто, что правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. Таким образом, применительно к государственному гражданскому служащему таковым будет Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" Собрание Законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215., а также законы о государственной гражданской службе субъектов РФ. Действительно, в данном Федеральном законе государственным гарантиям на гражданской службе, посвящена самостоятельная глава 11 этого Федерального закона. При таком положении получается, что формально они как бы не являются элементом статуса гражданского служащего.

Говоря о государственных гарантиях государственных служащих, следует отметить, что наличие их, несомненно, свидетельствует об определенных особенностях правового положения государственного служащего, которое оказывается существенно отличным от правового положения остальных граждан Российской Федерации. Как известно, большинству которых какие-либо особые (дополнительные) гарантии не предоставляются. Поэтому прав В.М. Манохин, когда пишет, что особенности в правовом положении государственного служащего по сути производные от статуса государственной службы как организационного и правового института, обусловлены ее, этой службы, особенностями. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. -М. 1997. С. 159.Особенности правового статуса различных категорий государственных служащих определяются в большей мере возложенными на них обязанностями и характером служебных полномочий, спецификой деятельности государственных органов, особыми чертами различных видов государственной службы. Оганян М.Г. Правовой статус государственных служащих - центральный элемент эффективного функционирования государственной службы. Конституция. Гражданин. Общество: труды Международного института управления. Вып. 2.- М. 2002. С. 17. Действительно, особенности государственной службы как особого вида общественно-полезной деятельности порождают особенности статуса лица, на этой службе находящегося, т.е. государственного служащего. Существенной составляющей правового статуса государственного служащего являются законодательно установленные ограничения в связи с прохождением государственной службы как совокупности политических, экономических и организационно-управленческих запретов, призванных не допустить конфликта частных интересов государственного служащего и публичных интересов общества и государства. Шпаковский Ю.Г., Романов Е.Ю. Социальная защита государственных служащих в современной России // Право и безопасность. 2005. N 3. С. 25. То, что государственная служба есть особенная общественно-полезная деятельность, подтверждается не только наличием специального законодательства о государственной службе, четко отграничивающего де-юре государственных служащих от наемных работников с трудоправовым статусом (например, ст. 73 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"), но и актами Конституционного Суда РФ.

Так, заметный интерес представляет Постановление Конституционного Суда РФ от 27 декабря 1999 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 3 статьи 20 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в связи с жалобами граждан В.П. Малкова и Ю.А. Антропова, а также запросом Вахитовского районного суда города Казани". Вестник КС РФ. 2004. № 6. Сравнивая правовое положение заведующего кафедрой в государственных высших учебных заведениях и государственных служащих, Конституционный Суд РФ специально отметил, что гарантии и льготы, предусмотренные для последних, призваны компенсировать ущерб, наносимый принципу равенства введением отдельных ограничений их прав и свобод. В приложении к Указу Президента Российской Федерации от 19 ноября 2007 года № 1532 «Об исчислении стажа государственной гражданской службы Российской Федерации для установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу Российской Федерации» Российская газета..2007. 23 ноября . N 263. отмечается, что специфика государственной службы предопределяет особый правовой статус государственных служащих. Исходя из особенностей этого статуса, обусловленных характером выполняемой государственными служащими деятельности, предъявляемыми к ним квалификационными требованиями, вводимыми ограничениями, связанными с государственной службой, законодатель вправе в рамках специального правового регулирования устанавливать для государственных служащих определенные социальные гарантии в зависимости от вида, продолжительности и условий прохождения государственной службы. Наконец, в разделе X Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс.- М. 2003. С. 429 - 453. утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г., специально отмечается: в качестве компенсации законодательных ограничений на государственной службе, а также тягот и лишений, связанных с ее прохождением в отдельных видах государственной службы, государственным служащим устанавливаются государственные социальные гарантии.

Хотелось бы специально отметить, что государственные социальные гарантии, предоставляемые ныне российским государственным служащим, не следует отождествлять с привилегиями, которыми в недавнем прошлом пользовались номенклатурные работники партийно-государственного аппарата в СССР. В литературе справедливо отмечалось, что уже на самом раннем этапе человеческой цивилизации важнейшим атрибутом только что зародившегося государства стал институт государственного управления и находящийся на государственной службе и содержании слой профессиональных чиновников-управленцев. Реально персонифицируя в себе экономическую и политическую мощь государства, они сразу оказались в исключительно привилегированном положении. Суменков С.Ю. Привилегия как политико-правовая категория // Право и политика. 2002. N 5. С. 66. С переходом к конституционным формам правления, который стал постепенно происходить в странах Европы в XIX - начале XX в., привилегии трансформировались в правовые льготы. Данный процесс затронул государственную службу. В демократических государствах на смену прежним привилегиям приходят четко закрепленные в нормах права социальные гарантии, информация о которых доступна любому заинтересованному лицу.

Важной особенностью государственных гарантий на государственной службе как элемента правового статуса государственного служащего является то, что закон подразделяет их на основные и дополнительные. Подобное деление юридически закрепляется впервые. Действовавший до 1 февраля 2005 г. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" Собрание законодательства РФ. 1995. №31. ст.2990 (утратил силу в связи с принятием федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ) такового не предусматривал, хотя на практике, в реальных условиях российского государственного аппарата, разделение гарантий на основные и дополнительные присутствовало всегда. Гарантии традиционно дифференцировались в зависимости от замещаемой должности по принципу: чем выше замещаемая должность, тем полнее объем социальных гарантий, предоставляемых лицу, ее замещающему.

Если говорить об основных гарантиях, то они являются общими статусными гарантиями для всех государственных служащих и не обусловлены ничем иным, кроме принадлежности лица к корпусу государственных служащих.

В отличие от основных, дополнительные государственные гарантии предоставляются государственным служащим не просто в силу их статуса, но и с учетом других факторов. Законодатель (ст. 53 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации") говорит о том, что такие гарантии предоставляются гражданским служащим при определенных условиях. Приходится признать, что законодатель никак не конкретизировал, при каких таких "определенных условиях" гражданским служащим могут предоставляться помимо основных дополнительные государственные гарантии. Вместе с тем в п. 2 ст. 53 указанного Закона, по крайней мере для транспортного обслуживания, дается некоторое пояснение тому, что законодатель вкладывает в те самые "определенные условия". В частности, говорится о праве на транспортное обслуживание, предоставляемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности. Это дает основания говорить, что эти факторы, а именно: во-первых, категория, а во-вторых, группа, в которой находится замещаемая должность, - как раз и окажутся теми "определенными условиями", наличием которых и будет обусловлено предоставление дополнительных государственных гарантий гражданским служащим.

Применительно к исследованию проблемы государственных гарантий государственных служащих небезынтересным представляется вопрос о целях их установления.

Следует отметить, что законодатель четко определил и нормативно закрепил только цели предоставления основных государственных гарантий гражданских служащих. Таковые предоставляются для: обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы, в порядке компенсации ограничений, установленных федеральными законами.

Что касается целей предоставления дополнительных государственных гарантий, то о них законодатель умолчал. Такое положение вряд ли правильно, коль скоро существует само разделение гарантий. Думается, что наряду с целями предоставления основных гарантий должны быть четко закреплены нормативно цели дополнительных государственных гарантий. Анализ норм ст. 53 Закона в определенной мере позволяет их выделить. Таковыми являются: повышение профессионального уровня гражданского служащего, сохранение наиболее квалифицированных кадров гражданской службы при проведении организационно-штатных мероприятий, обеспечение транспортного обслуживания гражданского служащего и улучшение его жилищных условий.

Гарантии государственным служащим должны устанавливаться только законами, причем как федеральными, так и законами субъектов РФ. Приходится признать, что только применительно к основным государственным гарантиям гражданских служащих законодатель четко выдерживает линию именно на законодательное, причем на федеральном уровне, закрепление.

Что касается дополнительных государственных гарантий гражданским служащим, то законодатель допускает их установление как собственно Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации", так и иными нормативными правовыми актами РФ, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта РФ. Такой порядок установления дополнительных социальных гарантий гражданским служащим, учитывая сформировавшуюся в прошлом негативную практику, когда гарантии нередко предоставлялись правовыми актами с грифом "для служебного пользования", нельзя признать приемлемым. Тем более, что в отечественном законодательстве не закреплено, что именно охватывается понятием "иные нормативные правовые акты Российской Федерации" и "иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации".

В отличие от основных государственных гарантий, перечень которых является закрытым, дополнительные государственные гарантии, напротив, имеют открытый перечень: ст. 53 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" содержит норму о том, что гражданским служащим наряду с вполне конкретными социальными гарантиями в виде, например, единовременной субсидии на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы могут быть предоставлены также некие "иные государственные гарантии". Подобная формулировка данной нормы позволяет наполнить ее фактически любым содержанием.

Проведенное исследование позволяет сделать однозначный вывод: сформулированное в юридической науке понятие правового статуса (положения) государственного служащего требует уточнения. Его необходимо дополнить таким элементом, как государственные социальные гарантии, предоставляемые государственному служащему. Будучи неотъемлемым элементом правового статуса государственного служащего независимо от вида государственной службы, вместе с тем в рамках этого статуса гарантии имеют некоторую автономию. Необходимо сформулировать понятие "государственные гарантии государственных служащих". На основе, которого может быть сформулирована и закреплена соответствующая дефиниция в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации", которая является своеобразным юридическим "несущим каркасом" отечественной государственной службы.

3.2 Пути совершенствования статуса государственного служащего

Реформирование государственной службы Российской Федерации является приоритетным направлением проводимой в стране административной реформы. Оно осуществляется в тех же целях, что и административная реформа в целом: укрепление государства, развитие гражданского общества, открытости и доверия граждан к государственному аппарату.

Содержательное наполнение реформы государственной службы предусматривается Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утв. Президентом РФ 15 августа 2001 г. N Пр-1496) и Федеральной программой "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" (утв. Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336), в которой перечислены причины, которые не позволяют сохранять государственную службу в ее нынешнем виде. К ним относятся:

потеря кадрового потенциала госслужбы (в течение 10 лет со своих постов уйдут более 50% госслужащих, занимающих ключевые должности, а из-за острого дефицита высококвалифицированных специалистов среднего возраста их адекватная замена сейчас невозможна);

резкое снижение компетентности и морально-нравственных качеств государственных служащих;

высокий уровень коррупции, непотизм, утрата мотивации.

Срок реализации Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" продлен на 2006 - 2007 годы Указом Президента РФ от 12 декабря 2005 г. N 1437. Главная цель продления действия Федеральной программы - реализация положений Федеральных законов от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - Закон N 58-ФЗ) и от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ).

При этом прослеживается явная тенденция к формированию независимой от общественного контроля бюрократической корпорации, игнорирующей или "переделывающей под себя" противоречащие ее интересам стратегические решения выборных должностных лиц и активно влияющей на политическую жизнь страны с помощью "административного ресурса".

Но основным негативным фактором представляется ярко проявившаяся в последние годы неэффективность российской бюрократии, ее полная неспособность решать сложные стратегические задачи в условиях рыночной экономики и демократизации общественной жизни. По критерию эффективности управления, рассчитанной по одной из методик, Россия занимает 102 место в мире из 150 возможных, а по качеству государственного регулирования - 158 место из 168 проанализированных стран. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд. перераб. и доп. - М.: Юрист. 2005. С.230-231

Преобразования, происходящие в системе российского административного права, во многом связаны с осуществляемыми в нашей стране судебной, правовой и административной реформами. Ученые продолжают обсуждать вопросы взаимосвязи государственной службы и гражданского общества, а также общие вопросы реформирования государственно-служебного законодательства. Очевидно, было бы правильным установление конечных целей реформирования административного права. Совершенно необходимым является построение модели изменения содержания административно-правового регулирования, которая неизбежно будет складываться в результате проводимых преобразований в административной сфере. С одной стороны, административная реформа воздействует на систему административного права.

С другой стороны административное право может само воздействовать на характер и содержание административной реформы. Создатели концепции административной реформы, в меньшей степени согласовывали ее направления и этапы проведения с потребностями развития административного права. Административная реформа изменяет черты, содержание, а иногда и сами принципы соответствующих административно-правовых институтов.

Таким образом, административная реформа, направленная на упорядочение государственных функций, системы органов исполнительной власти и изменение роли государства в общественной жизни, требует и существенного изменения роли, функций и образа государственного служащего.

Федеральная программа закладывает основы для создания законодательной базы, совершенствования деятельности государственных органов. Большую роль играет и то, что программа стимулирует открытость государственной службы, внедрение новых информационных технологий на государственной службе, а также улучшение качества и подготовки, отбора и продвижения кадров.

В этом же, 2002 году, был принят и другой важный документ - Указ Президента «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» Собрание законодательства РФ. 2002. №33. Ст.3196, который закрепил не только конкретные правовые нормы, связанные со служебной деятельностью чиновников, но и обозначил нравственные границы, которые госслужащий нарушать не должен. В отличие от практики предыдущих лет документ не содержит перечень санкций за нарушения, не является уголовным кодексом для чиновников, а задает нравственные ориентиры служебного поведения госслужащих.

В рамках той же программы был разработан и в 2003 году принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», который определил правовые и организационные основы системы государственной службы, заложил предпосылки для создания единой системы государственной службы, включая гражданскую, правоохранительную, военную, а также разделил уровни службы на федеральную и субъектов Федерации.

Вступление в силу этого закона привело к разработке проектов и вступлению в силу других федеральных законов: «О правоохранительной службе», «О внесении изменений в Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» Собрание законодательства РФ. 1998. № 13. Ст.1475, «Об основах муниципальной службы Российской Федерации» Парламентская газета. 2002. 23 апреля. №77. В плане законотворческой деятельности находятся и другие законы (например, "О государственной службе казачества"). Российская газета. 2003. 31 октября

Очередным шагом в реформировании государственной службы стал принятый в июле 2004 года Федеральный закон «О государственной гражданской службе», который по своей сути является «трудовым кодексом»См.: "Трудовой кодекс" для чиновника: Помощник президента Виктор Иванов прокомментировал новый Закон о государственной гражданской службе. 2004. 31 июля. для российских чиновников или ГОСТом службы См.: ГОСТ службы: Государственные чиновники теперь будут жить и работать по закону.// Российская газета. 2004. 29 июля.. Закон переводит регулирование отношений, связанных с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением, в область административно-служебного права, не вступая при этом в противоречие с нормами трудового права. В этом заключается одна из важнейших новелл принятого законодательного акта. Данный закон также реализует одно из важнейших конституционных прав равного доступа граждан к государственной гражданской службе нашей страны. В его развитие Президентом Российской Федерации изданы Указы «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» и «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации». Российская газета. 2005. 3 февраля. №20

Гражданская служба по новому закону, станет видом государственной службы по обеспечению полномочий Российской Федерации или ее субъектов. При этом полномочия нанимателя от имени РФ или субъекта осуществляют руководители государственных органов, лица, замещающие государственные должности, либо их представители. Вместо имеющихся трех учреждаются четыре новые категории должностей государственной гражданской службы: «руководители», «помощники» («советники»), «специалисты», и «обеспечивающие специалисты». Это позволит более детально выработать требования к ним, уточнить должностные обязанности, заработную плату и социальные гарантии. Основной формой соглашения о приеме на работу станет служебный контракт. При этом срочные служебные контракты коснутся преимущественно руководителей, их заместителей и помощников. Для повышения ответственности и эффективности исполнения служащим своих обязанностей вводится должностной регламент. Он включает в себя квалификационные требования, перечень вопросов, по которым чиновник вправе самостоятельно принимать решения, перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям. Каждые три года госслужащий должен будет проходить аттестацию.