Функції прокуратури України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Функції прокуратури України

1. Функції прокуратури України

1.1 Функції прокуратури України в механізмі державної влади

Суттєві правові зміни у правовій системі України не оминули організацію діяльності органів прокуратури. Це вимагає чіткого визначення змісту, функцій прокуратури в Україні та можливості звернення до неї як інституційного гаранта захисту прав і свобод людини та громадянина.

Актуальність цієї роботи полягає в тому, що сьогодні органи прокуратури усе більше спрямовують свою діяльність щодо охорони тих суспільних відносин, на які вони раніше не поширювали свій вплив. Важливо мати на увазі те, що в Україні прокуратура завжди відігравала важливу роль у системі органів, покликаних охороняти права та законні інтереси громадян і держави, здійснювати боротьбу зі злочинністю та іншими правопорушеннями.

Нашим завданням є системне дослідження комплексного теоретичного аналізу функціонального впливу прокуратури в умовах нинішніх правових реалій як складного, багатоаспектного й водночас цілісного явища правової дійсності, що має зміст, структуру, форму і власне місце в національній правовій системі.

Питання, обрані нами, є досить значущими та становлять предмет сучасних науково-теоретичних досліджень [1, с. 6-7]. Однак розглянемо їх із принципово нової точки зору. Проблематика дослідження вимагає звернення до наукових праць з питань регламентації функціонування органів прокуратури.

Ці аспекти розглянуто у працях В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійка, А. М. Бандурки, М. І. Козюбри, В. В. Копєйчикова, Ф. К. Глуха, Л. Р. Грицаєнка, М. І. Матузова, М. П. Орзиха, В. Ф. Сіренка, О. Ф. Скакун, Ю. С. Шемшученка та інших учених.

Водночас питання функціональності органів прокуратури поки що не стали цілісним об'єктом спеціальної уваги дослідників, що й обумовило вибір цієї проблематики.

Конституція України по-новому визначила функції прокуратури та поставила за мету реорганізацію прокурорської системи загалом та її ланок зокрема, визначення їх компетенції, подальшого вдосконалення форм і методів прокурорської діяльності. При цьому слід пам'ятати те, що прокурорський нагляд - це самостійний, специфічний вид державної діяльності, який повинен забезпечити виконання закону та його верховенство в усіх сферах життєдіяльності суспільства. Він здійснюється від імені держави - України, репрезентує і захищає суспільні інтереси та інтереси фізичних і юридичних осіб. Основний зміст діяльності прокуратури - нагляд за додержанням та правильним застосуванням законів, які регулюють різноманітні блоки соціально-економічного життя суспільства, що по суті повинно забезпечити точне та однакове їх застосування [2, с. 584].

Сучасна специфіка функціонування органів прокуратури як єдиної системи, відповідно до ст. 121 Конституції України [3] та Закону України “Про прокуратуру”[4], на наш погляд, полягає в тому, що вони мають особливу юрисдикцію та відповідну процедурну діяльність при прийнятті рішення, яка є відмінною від інших органів державного контролю.

Відтак триває дискусія щодо конституційного місця органів прокуратури в системі органів державної влади. Тому зміна функцій та пріоритетів у діяльності органів прокуратури порушує питання потреби організаційної перебудови прокурорської системи загалом та її окремих органів зокрема.

Це зумовлено тим, що функції органу та його структура перебувають в органічному зв'язку, при якому вони характеризуються більшою мобільністю [5, с. 19]. Об'єктивність та безпосередність зв'язків між структурою і функціями (структурно-функціональних зв'язків) в органах прокуратури характеризуються тим, що, по-перше, структура виступає передусім у вигляді носіїв окремих функцій - самостійних органів, їх структурних підрозділів, посадових осіб; по-друге, структурні зв'язки будуються відповідно до юридично інституалізованих моделей поділу функцій і, по-третє, поза структурних зв'язків неможлива сама фактична реалізація, здійснення управлінських функцій.

Прокуратура, використовуючи свої специфічні засоби, бере участь у здійсненні внутрішніх і деяких зовнішніх функцій держави, а також у забезпеченні реалізації регулятивної та охоронної функцій права.

Діяльність прокуратури України поширюється на певні сфери правових відносин і являє собою специфічну форму державного впливу на ці відносини. Тому функції прокуратури органічно взаємопов'язані з функціями держави, передусім з функцією забезпечення законності та правопорядку й похідними від неї.

Діюча організаційна структура управління органів прокуратури ґрунтується на взаємозв'язку та взаємозалежності між функціональним змістом та соціальними, економічними, правовими умовами, в яких здійснюється діяльність прокуратури [6, с. 43]. Іншим фактором, що значно впливає на їх структурування, є предметна сфера відання прокуратури, яка характеризується сукупністю правових відносин, на які поширюються наглядова та інша функціональна (координаційна тощо) діяльності прокуратури. Ще одним фактором, що належить до визначних умов організаційної структури, виступає сукупність державних та інших органів, систем та об'єктів, на які саме й поширюється функціональна діяльність прокуратур.

Ефективність функціонування прокуратури здебільшого залежить від ступеня організованості її системи. Формування і подальші зміни організаційної структури органів прокуратури здійснювались, як правило, під впливом політичних рішень Це стосується як системи органів прокуратури, так і їх внутрішньої структури. Головним принципом формування органів прокуратури виступає відповідність їх організаційної структури прийнятому в державі адміністративно-територіальному поділу. Цей принцип доповнюється похідним, коли базисні (управлінські, господарські) організаційні структури та процеси їх діяльності технологічно не збігаються з адміністративним поділом, або коли правопорушення та їх наслідки розвиваються під дією не соціальних, а екологічних, природно-географічних закономірностей [7, с. 362-371].

Таким чином, розвиток та функціонування в нашій країні інституту прокуратури на основі нового чинного законодавства потребують аналізу поняття “функції” та їх систематизації. Адже тільки за допомогою поняття та системи функцій надається конкретна визначеність цього конституційно-правового інституту в системі конституційного (державного) права, і становить як науково-теоретичний, так і практичний інтерес у сучасних умовах становлення й розвитку всіх інституцій демократії, що дасть чітке уявлення про місце й роль прокуратури в державному устрою взагалі, і, зокрема, у сфері забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.

Поняття “функція”, “функції” використовуються в термінології багатьох наук: конституційного, адміністративного, фінансового, цивільного, земельного права тощо.

Саме ж слово “функція” - латинського походження (function) і перекладається як “виконання”, “звершення”. За своїм етимологічним значенням воно трактується як “обов'язок, коло діяльності, призначення, роль”, “залежна змінна величина, тобто величина, що змінюється в міру зміни іншої величини і називається аргументом”, “специфічна діяльність будь-якого організму та складових його органів”, “значення будь-якої форми, її ролі у конкретній системі, що визначаються співвідношенням з іншими формами” [8, с. 181].

У філософії поняття “функція” вживається в декількох значеннях. Для суспільства функція визначається як службова роль (призначення) одного з елементів соціальної системи стосовно іншого або системи загалом; як роль, яку певний соціальний інститут виконує стосовно учасників суспільної системи більш високого рівня або інтересів соціальних груп й особистостей, які її утворюють. У цьому розумінні йдеться про функції держави та її органів, функції права [9, с. 658]. прокуратура вищий рада юстиція

Отже, у дослідженнях різних соціальних систем, явищ і процесів, термін “функція” використовується або на позначення складової діяльності певного суб'єкта, або на позначення його ролі в системі.

Так, функціями держави, як правило, вважаються основні напрями її діяльності, які відповідають меті, головним завданням, а також відображають її сутність і соціальне призначення. Тобто функції - це основні напрями діяльності, без яких держава не може функціонувати на конкретному етапі свого розвитку. Мета і завдання держави, залежно від змісту яких визначаються її функції, втілюються в життя в результаті здійснення функцій у процесі державної діяльності [10, с. 313]. Отже, держава здійснює своє призначення шляхом виконання своїх функцій.

Функції держави відрізняються від функцій державного органу, якими є соціальне призначення конкретного органу як особливої частини державного механізму [10, с. 313]. Як самостійний елемент у системі органів держави прокуратура України також наділена сукупністю функцій, які повинні забезпечувати зміцнення законності та правопорядку в державі.

В. Зеленецький зазначає, що “ … вказівка тільки на те, що функція - це визначення напряму або вид процесуальної діяльності, нічого не дає для правильного усвідомлення поняття функції”. Він пропонує розуміння поняття “функція прокуратури”, але тільки для кримінально-процесуальної науки, а саме: “ … особливий вид специфічно спрямованої на певний об'єкт одноманітної діяльності, що характеризується особливою морфологічною структурою, яка здійснюється з метою реалізації правових, кримінологічних і виховних завдань радянського кримінального процесу, захисту прав і охоронюваних законом інтересів особистості” [11, с. 20-38].

Водночас спроб визначити поняття “функція прокуратури”, а не “функція” взагалі у наукових працях про організацію і діяльність прокурорського нагляду в Україні зовсім небагато [12, с. 45]. У багатьох роботах термін “функції прокуратури” використовується без будь-якої спроби розкрити це поняття, функції і діяльність прокуратури не розмежовуються та, як правило, ототожнюються [13, с. 10-15].

Функції прокуратури відображають об'єктивну потребу держави і суспільства в діяльності, яка відповідає поставленим законодавством меті й завданням, а відтак вони обумовлюють повноваження прокуратури, необхідні для їх реалізації. У процесі діяльності й реалізації повноважень прокуратури реалізація прав та обов'язків прокурорів усіх рівнів забезпечується за допомогою передбачених законом засобів досягнення мети і розв'язання завдань, що поставлені перед прокуратурою.

Отже, функції прокуратури можна визначити як вид діяльності прокуратури, спрямований на вирішення відповідного завдання, що здійснюється за допомогою притаманної їй компетенції.

Ми поділяємо думку В. Клочкова, який вважає, що викладене вище визначає сутність і соціальну роль прокуратури, її функцій, місце у структурі державного механізму [14, с. 5]. Отже, функції, мета і завдання прокуратури, встановлені державою за допомогою права, визначають місце прокуратури у структурі державного механізму.

Зважаючи на вищевикладене, можна стверджувати, що функції прокуратури - це головні напрями її діяльності, зміст яких визначається завданнями, поставленими перед прокуратурою і закріпленими в законодавстві. Водночас, функція прокуратури - це роль, яку прокуратура виконує як елемент державного механізму. При цьому функції прокуратури як напрями діяльності визначають функцію (роль) прокуратури в державному механізмі.

1.2 Перспективи трансформації функцій прокуратури

Реформування прокуратури України завжди було досить складним, як і інші процеси, що відбуваються у суспільстві в умовах перехідного періоду. Серед них і обстановка, що склалася навколо обрання оптимальної моделі прокурорської системи. Особливо ситуація ускладнилася в останні роки через категоричні вимоги структур Ради Європи, передусім Венеціанської комісії, позбавити прокуратуру функції нагляду за додержанням і застосуванням законів. Не скоротити, не обмежити - ліквідувати! Тривалий досвід письмового і усного спілкування з експертами цих структур переконує вітчизняних дослідників окресленої проблеми в марності будь-яких спроб переконати опонентів у тому, що прокурорський нагляд у нинішньому виді цілком відповідає принципу верховенства права і, навпаки, позитивно впливає на стан правопорядку, особливо у сфері забезпечення прав і свобод людини та громадянина. Жодні аргументи ними не сприймаються й навіть не розглядаються, не обговорюються, а просто ігноруються[1, 8].

Відповідно до п. 5 Плану заходів з виконання обов'язків і зобов'язань України, що випливають з її членства в Раді Європи, затвердженого Указом Президента України від 12 січня 2011 року № 24/2011 [16], запропоновано вжити необхідних заходів щодо наближення правових засад діяльності правоохоронних органів до європейських стандартів, посилення демократичного контролю у цій сфері, зокрема створити концепцію реформування правоохоронних органів.

Аналізуючи вказані положення, можна зробити наведені нижче припущення. Передусім реформування прокуратури, в тому числі її функцій, має здійснюватися не ізольовано, а в межах концепції реформування правоохоронних органів. До того ж у третьому абзаці п. 4 зазначеного Плану заходів проект нової редакції Закону України «Про прокуратуру» готується за участю Генеральної прокуратури України, яка таким чином отримала можливість захищати державні інтереси при вирішенні цього важливого питання. Нарешті, вказаний законопроект має бути поданий Президенту України для внесення до Верховної Ради України протягом року після прийняття нового Кримінально-процесуального кодексу України. Тобто суб'єктом законодавчої ініціативи виступатиме сам глава держави, який має право визначити законопроект як невідкладний.

Враховуючи такі перспективи, керівництво Генеральної прокуратури України досить енергійно та цілеспрямовано веде підготовку проекту, створивши робочу групу з числа прокурорів і юристів-науковців.

Ще наприкінці минулого року новопризначений Генеральний прокурор України В.П. Пшонка поставив перед прокурорською системою мету стратегічного характеру. «Зважаючи на завдання, які постають перед суспільством і органами прокуратури, просто ліквідувати правозахисну функцію неможливо і недоречно», - сказав він. Наведена думка досить адекватно відображає ситуацію, яка склалася навколо цього питання, а саме те, що прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів (п. 9 Перехідних положень Конституції України) фактично перетворився на форму правозахисної діяльності. Підтверджується зазначене характером заходів, ужитих органами прокуратури під час проведення перевірок виконання законів та розгляду звернень громадян. «Тому, - зазначив В.П. Пшонка, - поряд з провідними фахівцями у сфері державного будівництва - народними депутатами, вченими - ми маємо визначитися щодо запровадження такої системи, що відповідала б міжнародним стандартам та одно_ значно містила в собі всі позитивні напрацювання у сфері захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, які є необхідними для забезпечення законності в ній. Працівниками прокуратури розроблено ґрунтовні пропозиції щодо виконання прокуратурою правоохоронної функції, яка наступного року, тобто у 2011 році, має втілитися у новій редакції Закону України «Про прокуратуру». Переконаний, своє двадцятиріччя органи прокуратури України зустрінуть з оновленою законодавчою базою, і це створить належний фундамент для підвищення ефективності нашої роботи» [17, 4].

Природно, що зазначена правозахисна функція певний час існуватиме у формі прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів, доки законодавці знайдуть спосіб визнати цю норму Перехідних положень Конституції України такою, що втратила чинність. У теорії конституційного права окреслене питання залишається відкритим, а на практиці воно поки що не виникало.

Модель правозахисної функції прокуратури багато в чому нагадує положення п. 5 ст. 121 Конституції України в редакції Закону України від 8 грудня 2004 року «Про внесення змін до Конституції України» [18], відповідно до якої на прокуратуру покладався нагляд за додержанням прав і свобод людини та громадянина, додержанням законів з цих питань органами законодавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Проте ця модель дещо відрізняється від сучасного трактування правозахисної функції. Адже зараз пропонується відмовитися від самого терміна «нагляд», який викликає підвищене роздратування структур Ради Європи. Крім того, сфера правоохоронної діяльності прокуратури не обмежувалася і не обмежується органами виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Природно, що правозахисна функція прокуратури, поряд з поставленим перед нею завданням захисту прав і свобод людини та громадянина, має включати і захист інтересів держави. В демократичному суспільстві не повинно існувати антагонізму між зазначеними цінностями. Стояти на сторожі прав своїх громадян, захищати їх у скрутних життєвих ситуаціях спроможна лише сильна держава. На жаль, останнім часом у громадській свідомості активно мусується ідея, що громадянам потрібно передусім перейматися тим, аби захистити себе від сваволі державної влади та її представників. Безумовно, ця проблема наявна, інакше потреба в існуванні правозахисної функції прокуратури не була б такою гострою. Але другою «стороною медалі» є принципове небажання частини суспільства рахуватися з інтересами держави, що досить виразно продемонстрували події навколо спроб реалізувати положення Податкового кодексу України. Замовчується очевидна істина: джерелом забезпечення прав і свобод, особливо в соціально-економічній сфері, є виконання обов'язків перед державою, яка представляє інтереси суспільства.

Відтак, прокуратура, захищаючи права та свободи громадян, захищає водночас інтереси держави й територіальних громад. То, можливо, зазначену функцію так і назвати: «Захист прав і свобод громадян та інтересів держави»? Думається, що потреби у цьому немає, оскільки інтереси держави, попри всю їх важливість, все ж носять підпорядкований характер стосовно прав і свобод. Пряма вказівка на це міститься у ч. 2 ст. 3 Конституції України, відповідно до якої «права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави».

Варто зазначити, що роль прокуратури як захисника інтересів королів, імператорів, а згодом - держави в цілому ніколи не ставилася під сумнів у європейській правовій доктрині. Про правозахисну роль прокуратури цього не скажеш. Невипадково в Резолюції 1466 (2005) ПАРЄ від 5 жовтня 2005 року було висловлено жаль з приводу кроку назад у реформуванні прокуратури через покладення на неї правозахисної функції Законом України від 8 грудня 2004 року [19].

У зв'язку із цим може виникнути запитання: чи не є скасування наслідків конституційної реформи через рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року [20] свідченням негативного ставлення з його боку до положень зазначеного пункту? Вважаємо, для цього немає підстав, оскільки скасування результатів конституційної реформи аж ніяк не було наслідком невідповідності Конституції України конкретних норм Закону України від 8 грудня 2004 року. Ще за рік до вказаної події Конституційний Суд України у Висновку від 12 грудня 2003 року визнав запропонований пункт таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, зокрема не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина [21]. Отож навряд чи можна стверджувати, що наділення прокуратури функцією право захисту порушує принцип верховенства права. Єдиним приводом для прийняття Конституційним Судом України 30 вересня 2010 року негативного рішення щодо конституційної реформи було недодержання процедури внесення змін до Конституції України, що випливає не лише зі змісту, але і з назви цього рішення.

Проте відсутність зазначеного вище положення у ст. 121 чинного тексту Конституції України, на відміну від попереднього, не усуває можливості включення чогось подібного до нової редакції Закону України «Про прокуратуру». В Основному Законі наявна інша підстава для такого кроку, а саме: зміст ч. 2 ст. 3 Конституції України, відповідно до якої «утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави». Цей обов'язок стосується і окремих державних структур, в тому числі, звичайно, прокуратури. При цьому наявність у прокурора владних повноважень сприяє забезпеченню ефективності правозахисної діяльності, оперативності усунення правопорушень та їх наслідків і притягнення винуватців до відповідальності. Однак зауважимо, що правозахисна діяльність прокуратури в умовах перехідного періоду не перетворює її на конкурента суду у захисті прав і свобод, а є істотним доповненням до використання громадянами та юридичними особами судового способу правозахисту.

Наполягаючи на усуненні прокуратури від правозахисної діяльності, Венеціанська комісія зазначила: альтернативою їй було б зміцнення ролі омбудсмена і запровадження системи безплатної правової допомоги [22].

При всій повазі до благородної діяльності вітчизняного омбудсмена - Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, можна констатувати, що його/її можливості на цьому поприщі значно обмеженіші, ніж у прокуратури. За словами омбудсмена Н. Карпачової, у 2010 році до апарату Уповноваженого звернулося 82 тисячі осіб, що у 6-7 разів менше, ніж до прокуратури [23, 8]. До того ж у її Щорічній доповіді парламенту не зазначена кількість звернень, прийнятих до провадження безпосередньо в цьому апараті. Не слід покладати такі вже великі надії і на розширення практики надання громадянам безоплатної юридичної допомоги. Відповідно до ч. 2 ст. 59 Основного Закону для надання такої допомоги в Україні діє адвокатура. Проте у діяльності адвокатури надання безоплатної юридичної допомоги завжди було і, очевидно, залишається винятком, а примушування адвокатів надавати безоплатні юридичні по_ слуги призведе до їх низької якості.

Враховуючи викладені міркування, ми поділяємо думку вчених які пропонують наступну редакцію ст. 4 або відповідної статті за іншим номером у Законі України «Про прокуратуру»: «Завдання прокуратури Діяльність органів прокуратури спрямована на утвердження принципу верховенства права, зміцнення законності і правопорядку. Забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком прокуратури. Прокуратура зобов'язана захищати від неправомірних посягань державну незалежність України, суспільний і державний лад, економічну систему, інші державні і суспільні інтереси».

Звичайно, остаточне врегулювання питання щодо функцій прокуратури є можливим лише на конституційному рівні. У зв'язку із цим також заслуговує на увагу думка сучасних науковців про те, що у п. 2 ст. 121 Конституції України представництво прокуратурою інтересів громадян і держави у вузькому розумінні ототожнюється із представництвом у суді. Проте, на наш погляд, у поняття представництва можна вкладати і ширший зміст із виходом за межі судової сфери. Так, реалізуючи свої наглядові повноваження у правовідносинах з іншими суб'єктами права, прокурор фактично виступає від імені держави, окремих людських спільнот, територіальних громад. У сучасних умовах він робить це не лише шляхом звернення до суду, а використовуючи інші повноваження, надані йому законом.

Вважаємо, в цих випадках є підстави говорити про позасудове представництво. У разі ж, якщо повноваження прокурора з виявлення порушень закону використовуються для забезпечення його можливості звернутися до суду, ця діяльність набуває характеру досудового представництва.

Можливо, у відповідній нормі Конституції України представницьку функцію прокуратури доцільно було б викласти таким чином: «Позасудове представництво інтересів громадян і держави та їх представництво в суді на підставі закону».

Не виключена можливість існування й іншого варіанта, коли, за прикладом деяких інших держав, в Основному Законі взагалі не буде переліку функцій прокуратури, а лише сформульовані її мета й завдання, серед яких чільне місце належатиме захисту прав і свобод. Така оновлена й розширена представницька функція могла б бути закріплена після внесення змін до Конституції України в новому Законі України «Про прокуратуру».

Однак за будь-яких умов необхідно наполегливо шукати оптимальні шляхи вирішення цієї проблеми, керуючись національними інтересами України.

1.3 Вища рада юстиції: національний та зарубіжний досвід

Відомий російський філософ В. Соловйов писав: «Сутність права полягає у рівновазі двох моральних інтересів - особистої свободи і спільного блага» [1, 46]. У разі конфлікту цих інтересів їх рівновага має відновлюватися шляхом відповідного регулювання з боку держави. Відколи людство відмовилося від самосуду, цю місію почали виконувати спеціально створені державні органи - суди, а згодом відбулося виокремлення судової влади у самостійну сферу державного регулювання.

Як відзначає А. Георгіца, теоретично судову владу як вид влади не можна ототожнювати із судами, судовою системою. За своїм змістом судова влада виходить за межі її носіїв - судів, має можливість системою закладених у суди можливостей впливати на інші види державної влади, людину і суспільство в цілому. Але практично судова влада і суд (судова система) не можуть існувати окремо [2, 202].

Слушною з цього приводу є думка російського вченого Є. Колюшіна, який вбачає теоретичне і практичне значення нетотожності судової влади і судів (судової системи) насамперед у намаганні забезпечити їх гармонійну єдність, оскільки «справді неефективна судова система паплюжить у підсумку судову владу, а судова влада, відірвана від судової системи, перетворюється на пусте тремтіння повітря» [3, 288].

В юридичній літературі основним напрямом діяльності судової влади визначають забезпечення здійснення судами правосуддя, тобто вирішення на підставі чинного права із застосуванням особливої процесуальної форми конкретних справ і спорів, які виникають внаслідок різних конфліктів у суспільстві між людьми, між особою і державою тощо.

Справедливе ж судочинство та належний захист прав і свобод людини можливі не лише за наявності досконалого процесуального законодавства, а й судового адміністрування, тобто організації роботи судової влади. Існуюча сьогодні вітчизняна система побудови судових установ та розподіл між ними юрисдикції неповною мірою відповідає конституційним засадам організації правосуддя. Реформування судового устрою та судочинства має будуватися на таких засадах, як гарантоване право кожного на судовий захист та забезпечення кожному права на доступ до правосуддя. Визначальний вплив на реалізацію вказаних засад справляють такі фактори, як побудова судової системи, територіально зручне місцезнаходження судів, наявність достатньої кількості судів і суддів, покращення процедури формування корпусу професійних суддів, розмежування повноважень між судами, функціональні процедури розгляду справ та відповідні процедури оскарження рішень, належне їх виконання тощо. Не менш важливими є питання організаційного, матеріально-технічного забезпечення діяльності судів, інформаційного супроводження процесу тощо. Отже, бачимо, що існує ряд проблем у сфері адміністративно-правового регулювання судової системи, які потребують негайного вирішення.

Вирішенню вказаних проблем сприятиме й звернення до зарубіжного досвіду, що містить вагомі цінності, сформовані світовою цивілізацією протягом багатовікової історії, які поступово, завдяки закріпленню у ряді міжнародно-правових документів, стали у своїй переважній більшості надбанням усього людства. Велике значення має й вивчення досвіду функціонування судової влади і судової системи окремих країн.

Міжнародно-правовими актами, що визначають функціонування судової влади, є Монреальська універсальна декларація про незалежність правосуддя (1983 р.), Основні принципи незалежності судових органів, розроблені ООН (1985 р.), Європейська хартія про статус суддів (1993 р.), Загальна (універсальна) хартія судді (1999 р.), Рекомендація № R (94) Комітету Міністрів Ради «Незалежність, дієвість та роль суддів» (1994 р.).

Названі міжнародно-правові акти містять визначальні засади, тобто принципи, на яких має будуватися і функціонувати судова влада демократичної правової держави. Це принципи як власне судової діяльності, так і принципи побудови судоустрою. З погляду досліджуваної проблеми звертають увагу саме останні, що поділяються на загальні і спеціальні (добір суддів, просування по службі, професійна підготовка, дисциплінарна відповідальність, організація суддівського самоврядування).

Ряд положень, присвячених судовому управлінню, містить Монреальська універсальна декларація про незалежність правосуддя (1983 р.) У ній, зокрема, вказується на незалежність суддів від виконавчих і законодавчих органів держави, заборону виконавчим органам здійснювати контроль над судовими через адміністрування судів, закривати або призупиняти їх діяльність, приймати нормативні акти з метою впливу на конкретні рішення суду, зміни його складу тощо. Також декларацією визначено рекомендації щодо формування суддівського корпусу, зокрема кваліфікації, обрання та професійної підготовки суддів. Заслуговує уваги теза про те, що «не існує єдиного правильного способу обрання суддів; єдиною вимогою є та, що спосіб обрання повинен гарантувати, що призначення суддів не здійснюється за нечесними мотивами» [4].

Крім того, наголошено, що участь виконавчих і законодавчих органів у призначенні суддів на посаду має узгоджуватися із принципом незалежності правосуддя та здійснюватися за умови консультування з членами суддівського корпусу та іншими юристами або організаціями, у яких члени суддівського корпусу та інші юристи беруть участь. Також у декларації визначено порядок призначення на посаду судді, переміщення по службі, умови імунітету та соціального захисту, причини, за яких судді не можуть займати посади, порядок дисциплінарних покарань та звільнення з посади суддів [4].

Окремим розділом декларації визначено адміністративні питання роботи суддів. Адміністрування з боку держави має в основному зводитись до забезпечення судів адекватними засобами для належного відправлення правосуддя, включаючи матеріальні засоби та приміщення, які створювали б відповідні умови для незалежної, гідної та ефективної роботи суддів, належний судовий та адміністративний персонал і достатній поточний бюджет. Відповідальність за адміністративну діяльність судів, включаючи нагляд і контроль за персоналом, рекомендовано покласти на суддів або певні органи, у яких вони складають більшість. Також судді ( у співпраці з іншими органами) мають бути активними учасниками формування бюджету та відповідати за розподіл судових справ. Голова суду має право здійснювати нагляд за суддями лише у межах адміністративних питань.

У Європейській хартії про статус суддів (1998 р.) також міститься ряд положень, що стосуються управлінської діяльності в судовій сфері. Зокрема, питання відбору, призначення на посаду та підвищення по службі, соціального захисту, відповідальності суддів тощо. Суть державного управління у вказаній сфері зводиться до того, що держава має забезпечити суддів і судову систему всіма необхідними засобами для належного виконання завдань та здійснення правосуддя [5].

У Загальній Хартії Судді, ухваленій 17 листопада 1999 року Центральною Радою Міжнародної асоціації суддів, зокрема, йдеться про суддівську незалежність, що має забезпечуватись законом, шляхом створення та подальшого захисту такої судової влади, яка була б дійсно незалежна від інших гілок влади. Суддя як носій судової влади повинен мати можливість здійснювати свої повноваженння без будь-якого суспільного, економічного чи політичного тиску, незалежно від інших суддів та керівних органів у галузі юстиції [6].

Відповідно до теорії розподілу влад судова влада - самостійна і незалежна сфера публічної влади (поряд із законодавчою і виконавчою), яка представляє собою сукупність повноважень щодо здійснення правосуддя та систему державних органів, що здійснюють ці повноваження. Як уже зазначалося, судова влада володіє рисами, відмінними від інших гілок влади. Зокрема, має конкретний характер, діяльність судової влади відбувається у межах суворо і детально регламентованої законом процедури. Крім того, однією із особливостей незалежної судової гілки влади є те, що вона значною мірою є політично самостійною. Здійснення судової влади має повністю виключати політичний вплив, що не спостерігається у законодавчій владі, представники якої є членами політичних партій, та у виконавчій, яка також бере участь у політиці та підпадає під політичний тиск партій чи інших об'єднань. Хоча, як свідчить вітчизняна та світова історія, досить часто діяльність суду невід'ємна від партійної політики.

Вчені зазначають, що становище судової гілки влади певною мірою є суперечливим. Ця суперечливість пояснюється поєднанням її сили і слабкості. Адже тільки судова влада наділена тим обсягом повноважень, якого не має жодна з гілок влади, але разом з тим, вона у своїй більшості не спирається безпосередньо на підтримку виборців. Хоча у ряді країн, зокрема США, КНР, судді нижчих судів можуть обиратися громадянами. На противагу виконавчій владі, силові механізми у судової влади або відсутні взагалі, або досить слабкі. Сила ж судової влади має ґрунтуватися на неухильному дотриманні закону, повазі до судового рішення. Таке ставлення до судової влади існує передусім у країнах з усталеними демократичними традиціями, де укорінився принцип верховенства права. Цілком зрозуміло, що незалежна судова влада несумісна з авторитарним (тоталітарним) режимом.

Разом з тим, діяльність судової гілки влади багато в чому залежить від виконавчої та законодавчої гілок. Остання визначає компетенцію окремих ланок судової системи, статус суддів і низку інших питань. Підвалиною її законодавчої регламентації у більшості зарубіжних країн є конституція, а конституційні засади деталізуються у спеціальних законах.

Конституції більшості сучасних зарубіжних країн містять розділи, присвячені судовій гілці влади: «Про судову владу» - конституції Іспанії, Франції, Японії; «Правосуддя» - Основний закон ФРН; «Суди» - конституція Португалії; «Судочинство» - конституція Угорщини; «Судова система» - конституція Македонії тощо. У вказаних розділах визначено її конституційні засади: визначення судової влади як однієї зі складових системи розподілу влад; основні принципи організації та діяльності судової системи; правовий статус суддів; судові гарантії прав і законних інтересів громадян.

Розділ VІІІ чинної Конституції України має назву «Правосуддя». У ньому закладено дві форми організації судової влади: судовий лад і судовий устрій. Тому видається слушною пропозиція А. Селіванова, який вважає, що вказаний розділ доцільно було б назвати «Судова влада». Саме така назва логічно відображала б наявні засади організації судового ладу, тобто сукупність суб'єктів як носіїв судової влади та їх принципи [7, 14].

Обсяг конституційного регулювання судової влади у зарубіжних країнах також різний. Так, наприклад, у Конституції Федеративної Республіки Німеччина у розділі ІХ, що має назву «Правосуддя», містяться детальні положення стосовно юрисдикції судів, правових гарантій громадян та основних принципів здійснення правосуддя. Крім того, у Конституції широко трактується поняття судової влади, яка відповідно до статті 92 юрисдикційно доручається суддям та здійснюється конституційним судом, федеральними судами і судами земель [8].

Конституція Франції містить дещо іншу модель конституційного регулювання діяльності судової влади. У трьох статтях Конституції визначено поняття судової влади, загальні принципи правосуддя, гарантії її незалежності. Усі інші питання, що стосуються порядку висування кандидатів на суддівські посади, призначення суддів, їх правового статусу і структури судової системи, делеговано органічним законам [9]. Показовим є той факт, що президент республіки, як гарант незалежності судової влади, очолює Вищу раду магістратури, а міністр юстиції є його заступником. До їх компетенції, як керівників Вищої ради магістратури, відноситься, зокрема, призначення суддів на посади за умови позитивного висновку Ради магістратури. Але ні президент, ні міністр юстиції не беруть участі у процедурі розгляду справ про дисциплінарні проступки суддів.

У Конституції Іспанії вказано на природу судової влади, принципи організації та здійснення правосуддя, структуру судової системи, наголошено на винятковій незалежності Конституційного Суду. Так, у статті 117 вказується, що «судова влада походить від народу і здійснюється від імені Короля суддями і магістратами, які незалежні, незмінювані, відповідальні перед законом і підкоряються тільки закону» [10].

Специфічна система конституційного регулювання судової влади склалася у неєвропейських державах. Так, у Конституції Японії судовій системі присвячено VІ розділ, що має назву «Судова влада». У статті 76 проголошено, що «уся повнота судової влади належить Верховному суду і таким судам нижчих інстанцій, які будуть засновані законом». З погляду адміністративно- правового регулювання важливими є наступні положення: 1) жоден адміністративний орган не може здійснювати судову владу з правом остаточного розв'язання; 2) усі судді незалежні і діють, додержуючись своєї совісті, при цьому керуються тільки Конституцією і законами [11].

Отже, трактування поняття судової влади та її конституційне регулювання в зарубіжних країнах різні, що пояснюється перш за все їх державно-правовою традицією. Та все ж порівняльний аналіз відповідних положень дає підстави визначити ряд загальних рис. До них насамперед можна віднести: заборону на запровадження надзвичайних судів, здійснення повноважень конституційного контролю судами загальної юрисдикції на чолі з Верховним судом, більш повне відображення конституційного регулювання діяльності судів у писаних конституціях.

Як уже зазначалося, конституційні засади судової влади детально розвинуті в законах про судоустрій. Так, законодавство (органічні закони) Франції регулює питання, що стосуються порядку висування кандидатів на суддівські посади, призначення суддів, їх правового статусу і структури судової системи (Закон про Вищу раду магістратури 1958 р., Закон про статус магістратури 1958 р., Закон про Високу палату правосуддя 1959 р., Закон про Конституційну Раду 1958 р.). Окрім цих законів, організація судів регулюється Кодексом судоустрою, затвердженим Декретом від 16 березня 1978 р.

Роль виконавчої гілки влади стосовно судової системи, порівняно із законодавчою, значно менша. Вважається, що в цілому вона зводиться до матеріально-технічного забезпечення діяльності судів. Хоча кожна держава має у цьому плані свої особливості. Так, у низці держав на міністерство юстиції покладено ряд управлінських функцій у сфері здійснення судової влади. Наприклад, Федеральне міністерство юстиції ФРН та міністерства юстиції земель здійснюють призначення більшої частини суддів.

У другій половині ХХ ст. у багатьох європейських країн простежується тенденція посилення управлінської ролі органів суддівського самоврядування у cудовому управлінні. Зокрема, щодо формування суддівського корпусу та кар'єри суддів і прокурорів, їх призначення на посаду, дисциплінарної відповідальності, реорганізації окремих судів, інспектування судів у необхідних випадках тощо. Так, Вищі ради магістратури у Франції та Італії вирішують усі питання, що стосуються діяльності суддів: підбір, просування по службі, переведення, дисциплінарна відповідальність та ін. Аналогічні функції здійснюють Генеральна Рада судової влади Іспанії [12, 175], Генеральна судова рада Монголії [13, 664], Вища судова рада Болгарії.

Ці органи, як і Всепольська Судова Рада, створюються на основі представництва трьох гілок влади, з перевагою впливу судової. Так, Всепольська Судова Рада складається з: 1) Першого Голови Верховного Суду, Міністра Юстиції, Голови Вищого Адміністративного Суду і особи, що призначається Президентом Республіки; 2) 15 членів, обраних з числа суддів Верховного Суду, загальних судів, адміністративних судів та військових судів; 3) чотирьох членів, обраних Сеймом з числа депутатів, а також двох - обраних Сенатом з числа сенаторів [14, 523].

Водночас в Італії згідно із Законом «Про створення та діяльність Вищої ради магістратури» (1958 р.) [15] головою Вищої ради магістратури є Президент Республіки. Рада складається з Першого Голови Верховного касаційного суду, Генерального прокурора Республіки при тому ж суді, двадцяти членів, які обираються ординарними суддями, і десяти членів, що обираються Парламентом на загальному засіданні обох Палат.

Існування органів суддівського самоврядування та їх повноваження передбачені низкою конституцій: Вища Рада магістратури (Італія, Франція), Вища Рада судової влади (Болгарія); Всепольська Судова Рада (Польща), Рада правосуддя (Вірменія). У теорії конституційного права існує позиція, що ці органи належать до органів суддівського самоврядування.

Визначення статусу вказаних органів у системі державного апарату залежить від національних особливостей правової системи. Істотне значення має обсяг їх компетенції (у деяких зарубіжних аналогів він значно відрізняється). Саме зміст і обсяг повноважень щодо призначення (обрання), переміщення суддів, притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, звільнення з посади і дозволяють розглядати їх або в системі органів суддівського самоврядування, або в системі органів управління з контрольними повноваженнями.

Так, у Франції, Італії, Португалії та ряді інших країн Вища рада магістратури - це особливий орган державної влади, основне завдання якого - добір кандидатур на посади суддів і прокурорів, а також здійснення дисциплінарної функції щодо суддів. Переважно у Вищій раді магістратури головує президент держави. Члени цієї ради можуть призначатися президентом (Франція, Алжир), обиратися палатами парламенту (Румунія) або визначаються іншим способом. Наприклад, в Італії дві третини членів Ради обирає сам суддівський корпус, одну третину - парламент, а перший голова й генеральний прокурор касаційного суду входять до ради за посадою. Згідно зі статтею 104 Конституції Італії магістратура займає автономну й незалежну від будь-якої влади позицію. До магістратури входять судді та прокурори. Вища рада магістратури включає 24 особи, з яких троє входять за посадою - Президент Республіки як голова, голова і генеральний прокурор Касаційного суду. Інші члени Ради обираються у такій кількості: 14 - магістратами з числа осіб, що належать до різних категорій магістратури; 7 - парламентом на спільному засіданні палат з числа штатних професорів права університетів і адвокатів з 15-річним стажем. До компетенції Вищої ради магістратури входить: прийом до складу магістратури, переведення, підвищення й інші заходи, пов'язані зі статусом магістратів; призначення і відкликання почесних віце-преторів, а також членів спеціалізованих відділень, що не є магістратами; накладення дисциплінарних санкцій на магістратів і деякі інші функції. Все це вказує на те, що названі органи виступають особливим органом влади, основним завданням якого є добір кандидатур на посади суддів, а також здійснення відносно них дисциплінарних проваджень. Заслуговує уваги досвід Польщі, де головною метою діяльності Всепольської судової ради є нагляд за дотриманням незалежності судів і суддів [16].

Схожі функції покладено і на Раду Правосуддя Вірменії, яку очолює президент країни, а міністр юстиції та генеральний прокурор є його заступниками. Крім того, до її складу входять чотирнадцять членів, які призначаються Президентом на п'ятирічний термін, серед них: два - вчені- юристи, дев'ять - судді, троє - прокурори (стаття 94 Конституції Республіки Вірменія). Кандидатури прокурорів пропонує генеральний прокурор, три члени Ради призначаються із числа суддів першої інстанції, апеляційних судів та Касаційного Суду, по три кандидатури на кожне місце пропонує Загальна рада суддів.

До компетенції Ради Правосуддя Вірменії належить: подання на затвердження президентові списків посадової придатності суддів і прокурорів, висування пропозицій кандидатур голів судів різних рівнів, представлення пропозицій щодо присвоєння суддям і прокурорам класних рангів, надання згоди щодо закінчення повноважень судді, арешт, притягнення до адміністративної, кримінальної та дисциплінарної відповідальності (ст. 95 Конституції Республіки Вірменія). Заслуговує уваги п. 7 ст. 95 Конституції Республіки Вірменія, у якому вказується, що під час розгляду питань притягнення суддів до відповідальності засідання Ради веде Голова Касаційного Суду, а Президент Республіки, міністр юстиції і Генеральний прокурор не беруть участі у засіданнях [17].

Аналогом таких органів в Україні є Вища рада юстиції, до відання якої належить: внесення подання про призначення суддів на посади чи звільнення їх з посади; прийняття рішення стосовно порушення суддями і прокурорами вимог щодо несумісності; здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів Верховного Суду України і суддів вищих спеціалізованих судів та розгляд скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів апеляційних і місцевих судів, а також прокурорів. Отже, призначення Вищої ради юстиції - формування високопрофесійного суддівського корпусу, здатного якісно здійснювати правосуддя.

В Україні немає єдиних підходів щодо визначення місця цього органу в системі державної влади. У теорії права існує позиція, що органи, подібні до Вищої ради юстиції України, належать до органів суддівського самоврядування. Поряд із цією точкою зору побутує думка про те, що Вища рада юстиції разом із прокуратурою, Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, Рахунковою палатою, Центральною виборчою комісією та деяки- ми іншими органами належить до системи контрольно-наглядових органів. Вказана проблема є предметом дискусій ряду наукових публікацій, автори яких пропонують внесення низки змін до статті 134 Конституції України, що стосуються порядку формування, складу, повноважень Вищої ради юстиції з метою надання їй самоврядних ознак. Саме тому за чинним Законом України «Про судоустрій і статус суддів» персональний склад Вищої ради юстиції не змінився, водночас склад Вищої кваліфікаційної комісії суддів нині наближено до міжнародних стандартів. Усунути такий дисбаланс можна після внесення відповідних змін до Закону України «Про Вищу раду юстиції».

Організація системи судів у кожній країні обумовлена історично. На певних етапах розвитку суспільства з'являється потреба проведення організаційних змін. Така адаптація до потреб суспільства і держави може проводитися через перерозподіл юрисдикції між різними ланками системи судів, проведення її внутрішньої реорганізації або утворення нових судів чи відмову від них. Питання організації та діяльності суду в зарубіжних країнах, як правило, є предметом і конституційного, і власне законодавчого регулювання, що пояснюється й потребою оперативного внесення змін, процедура внесення яких до законів є більш спрощеною. Кожна країна має власну побудову судової системи. Для судових систем багатьох країн світу характерні множинність і багатоланковість.

Множинність судових систем знаходить своє відображення у тому, що у кожній країні, як правило, діють суди загальної юрисдикції (цивільні, кримінальні) та спеціальної юрисдикції (адміністративні, трудові, податкові). Багатоланковість судової системи характеризується наявністю у ній судів першої інстанції (суди обмеженої юрисдикції, необмеженої юрисдикції, мирові суди), суди середньої ланки, що здійснюють апеляційне провадження, та Верховний Суд як вищий судовий орган. Але незважаючи на всю розмаїтість наукових поглядів, більшість науковців виділяють три моделі побудови: судова система з внутрішньою спеціалізацією, американська модель та судова система із зовнішньою спеціалізацією.

Прийняття Закону України «Про судоустрій і статус суддів» не розв'язало дискусійних питань побудови організаційної структури судової системи України, яка відповідно до статті 17 вказаного Закону має будуватися за принципами територіальності, спеціалізації та інстанційності. Але варто погодитись, що ці зміни породжують чимало проблем як суто правового, так і матеріального та фінансового характеру, пов'язаних із необхідністю додаткового бюджетного фінансування, що нині є досить проблематичним. Відсутність необхідного фінансування може створити реальну загрозу функціонуванню запропонованої Законом України «Про судоустрій і статус суддів» судової системи. Саме тому питанням фінансування видозмінюваної системи держава повинна приділяти першочергову увагу на законодавчому та підзаконному рівнях.

Загальновідомо, що судове управління складається із численних керуючих впливів, що забезпечують необхідний рівень роботи судів, належне функціонування органів правосуддя. З точки зору визначення особливостей судового управління можна констатувати наявність двох основних систем: європейської континентальної та англо-американської. Досвід організації судового управління в англо- американській судовій системі можна розглянути на прикладі США, тим більше, що для судового управління цієї країни характерні риси, що відображають західноєвропейську правову традицію.

Процес адміністративних нововведень у системі судового управління США розпочався ще після другої світової війни, що з часом кардинально змінило цю систему і привело до створення адміністративної структури, укомплектованої професійними кадрами. Позитивно, що ця тенденція розвивалась паралельно із комплексом реформ у сфері державного управління та соціальній сфері. Показовими у цьому відношенні стали реформи, здійснювані під керівництвом Артура Вандербілта у штаті Нью-Джерсі. У 40-х роках ХХ ст. він був головою Верховного суду даного штату. Саме в цей період було прийнято конституційну поправку про реорганізацію судів, за якою значний обсяг адміністративних повноважень було передано голові суду та Верховному суду. Голова суду отримав ряд повноважень щодо нагляду за дотриманням напрямів адміністративної діяльності судів і процесуального регулювання у них, доборі адміністратора суду штату, призначав суддю суду першої інстанції, який також мав адміністративні повноваження. Основою концепції уніфікованого і централізованого управління було створення адміністративного відділу з наданням йому головою суду повноважень для виконання адміністративного курсу Верховного суду штату.