Размещено на http://www.allbest.ru/

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

СКУЛЯК Марина Валентинівна

УДК 347.73: 336.121

Автореферат

на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Запоріжжя - 2010

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ

Науковий керівник -

доктор юридичних наук, професор

КУЗЬМЕНКО Оксана Володимирівна,

Київський національний університет

внутрішніх справ,

професор кафедри адміністративного права і процесу.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент

Користін Олександр Євгенович,

Київський національний університет внутрішніх справ,

начальник кафедри економічної безпеки;

кандидат юридичних наук

Перощук Зорина Іванівна,

Департамент місцевих бюджетів Міністерства фінансів України,

начальник відділу планування бюджету та міжбюджетного регулювання.

Захист відбудеться «24» червня 2010 р. о 1200 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 17.127.07 Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 124.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 114.

Автореферат розісланий “21” травня 2010 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Н.О. Армаш

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. На сьогодні бюджетний процес в Україні на всіх його рівнях стає некерованим, що відбуваються у бюджетні з ряду причин, таких як: необґрунтована бюджетна політика держави щодо забезпечення фінансовими ресурсами делегованих місцевому самоврядуванню повноважень, неспроможність місцевого самоврядування, через брак власної ресурсної бази належним чином здійснювати власні повноваження, відсутність консолідації публічних та місцевих органів виконавчої влади, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування для здійснення бюджетно-процесуальної діяльності, недостатній рівень нормативно-правового забезпечення дотримання процесуального порядку чи процедури в частині використання прав чи виконання обов'язків учасниками бюджетного процесу.

Суттєві корективи, крім усього іншого, у формування та виконання бюджетів, що складають бюджетну систему України, внесла світова фінансово-економічна криза, подолання наслідків якої вимагає запровадження термінових соціально-економічних заходів щодо спрямування значної частини бюджетних асигнувань на розвиток як національної, так і регіональної економіки, а це, в свою чергу, вимагає виважених дій усіх учасників бюджетного процесу, які повинні супроводжуватися чітко встановленими нормами фінансового права.

За таких умов діяльність, пов'язана зі складанням, розглядом та затвердженням місцевих бюджетів, а також іншими діями, що стосуються місцевих бюджетів, набуває особливо важливого значення й потребує досконалого вивчення сутності, ознак, принципів та структури бюджетного процесу на місцевому рівні. Необхідні конкретні пояснення кожного окремого його етапу, правильне розуміння та однозначне трактування положень національного законодавства щодо бюджетно-процесуальних правил поведінки усіх учасників бюджетного процесу.

Нині в Україні вдосконалення бюджетного процесу на всіх рівнях має відбуватися з урахуванням опрацьованих міжнародних стандартів, розроблених Міжнародним валютним фондом, Світовим банком, Європейським Союзом, Організацією економічного співробітництва і розвитку, Азіатським банком розвитку тощо.

Віддаючи належне науковим напрацюванням з бюджетної проблематики таких вітчизняних і зарубіжних учених-юристів: Д.А. Бекерської, Л.К. Воронової, О.П. Гетьманець, О.Ю. Грачової, О.О. Дмитрик, Е.С. Дмитренко, О.Б. Заверухи, О.А. Кузьменко, М.П. Кучерявенка, О.Є Користіна, О.А. Музики, О.П. Орлюк, П.С. Пацурківського, О.Г. Пауля, Н.Ю. Пришви, З.І. Перощук, Л.А. Савченко, Н.І. Хімічевої, С.Д. Ципкіна; учених-економістів: С.А. Буковинського, О.Д. Василика, Н.М. Дєєвої, Т.І. Єфименко, О.П. Кириленко, В.І. Кравченка, О.Я. Лилик, І.О.Луніної, В.М. Опаріна, Н.А. Ширкевич, О.О. Чечуліної, С.І. Юрія та інших дослідників, існує потреба у її подальшому дослідженні. Це зумовлено наявністю дискусійних питань, що пов'язані з недостатнім рівнем розроблення теоретичних аспектів сутності і особливої ролі бюджетного процесу як на центральному, так і на місцевому рівнях.

Бюджетний процес на місцевому рівні не був об'єктом спеціальних досліджень, в існуючих наукових працях він розглядається фрагментарно або в рамках процесуальної проблематики на державному рівні, без комплексного підходу.

Особливої актуальності проблема врегулювання бюджетного процесу набуває в нинішній ситуації, яка склалася навколо місцевих бюджетів, у зв'язку із світовою фінансово-економічною кризою й вимагає регламентованих послідовних дій у бюджетній сфері публічних та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування. Крім того, навіть за таких умов, Україна не зняла із себе зобов'язання проходження всіх етапів європейської та євроатлантичної інтеграції, яка зокрема, передбачає створення такої бюджетної системи, яка зможе якісно, ефективно та швидко реагувати на потреби членів місцевих громад і надавати їм необхідні публічні послуги.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане з урахуванням положень Закону України “Про першочергові заходи щодо запобігання негативним наслідкам фінансової кризи та про внесення змін до деяких законодавчих актів України” № 639-VI від 31.10.2008 р., Указу Президента України “Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 20 жовтня 2008 року “Про невідкладні заходи з посилення фінансово-бюджетної дисципліни та мінімізації негативного впливу світової фінансової кризи на економіку України” від 20.10.2008 р., Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 1001 від 21.07.2006 р., Декларацій цілей та завдань бюджету на 2009 та 2010 роки (постанови Кабінету Міністрів України № 160 від 05.03.2009 р. та № 151 від 25.02.2009 р.) та Концепції реформування місцевих бюджетів (розпорядження Кабінету Міністрів України № 308-р від 23.05.2007 р.).

Мета й завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України і практики його реалізації визначити поняття, ознаки та принципи бюджетного процесу на місцевому рівні, дослідити його структуру і на цій основі виробити пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення правового регулювання та підвищення ефективності його практичної реалізації.

Для досягнення зазначеної мети в дисертації поставлено такі завдання:

- дослідити правову природу бюджетного процесу на місцевому рівні;

- визначити місце бюджетного процесу на місцевому рівні в структурі бюджетного процесу;

- здійснити аналіз сучасного стану правового забезпечення бюджетного процесу на місцевому рівні;

- дослідити на практиці проблеми нормативних положень, які регламентують бюджетний процес на місцевому рівні;

- з'ясувати поняття, ознаки та принципи бюджетного процесу на місцевому рівні;

- розкрити загальні наукові передумови структури бюджетного процесу на місцевому рівні;

- дослідити стадії бюджетного процесу на місцевому рівні;

- з'ясувати особливості регулювання місцевих бюджетів;

- пояснити сутність фінансового контролю за реалізацією місцевих бюджетів;

- окреслити існуючу сутність оцінювання ефективності використання місцевих бюджетних коштів;

- визначити напрями удосконалення національного законодавства, яке регламентує бюджетний процес на місцевому рівні;

- знайти форми втілення результатів дослідження в навчальному процесі та практичній діяльності.

Об'єкт дослідження - правові відносини, що виникають у бюджетному процесі на місцевому рівні.

Предмет дослідження - теоретичні і практичні питання бюджетного процесу на місцевому рівні.

Методи дослідження обрані з урахуванням поставленої мети й завдань дослідження, його об'єкта та предмета. Дисертаційне дослідження проведено з використанням загальних та спеціальних методів наукового пізнання. Їх застосування зумовлено системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту та юридичної форми.

Діалектичний метод пізнання використано для розгляду становлення, розвитку об'єкта дослідження та взаємозв'язків його структури (підрозділи 1.2, 1.3); системний метод пізнання - для з'ясування місця бюджетного процесу на місцевому рівні у бюджетній системі України (підрозділ 1.1); порівняльно-правовий метод - для розгляду поглядів представників юридичних та економічних наук на визначення сутності бюджетного процесу як такого, його ознак і принципів, що дало можливість сформулювати авторську позицію щодо цих питань у бюджетному процесі на місцевому рівні (підрозділи 1.2, 1.3, 1.4); порівняльно-історичний метод пізнання дозволив дослідити розвиток бюджетного процесу на місцевому рівні (підрозділ 1.1); формально-догматичний та формально-юридичний методи - для аналізу норм чинного законодавства (підрозділи 1.1, 1.4, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 3.1); компаративний метод і документальний аналіз - для вироблення пропозиції щодо вдосконалення національного законодавства, що регулює бюджетно-процесуальну діяльність на місцевому рівні (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 3.1); соціологічний і статистичний методи - для узагальнення юридичної та фінансової практики, аналізу емпіричної бази, що стосується теми дисертаційного дослідження. Крім цього, у дослідженні також використано метод опитування у вигляді анкетування.

Емпіричну базу дослідження становлять результати узагальнення практики Міністерства фінансів України, Рахункової палати України, Контрольно-ревізійної служби та Державного казначейства України, їх структурних підрозділів, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних рад щодо дотримання учасниками бюджетного процесу національного законодавства під час здійснення бюджетно-процесуальної діяльності на усіх його стадіях (розглянуто 23 рішення про обласні бюджети, 17 рішень - про міські (міст обласного значення) бюджети, 8 - про районні бюджети, 44 - про сільські та селищні бюджети).

Нормативною основою роботи є Конституція України, Бюджетний кодекс України (далі - БК України), закони України, акти Президента та Кабінету Міністрів України; законодавство деяких зарубіжних країн, досвід яких у частині правового регулювання бюджетного процесу на місцевому рівні може бути використано в Україні.

У роботі використано практичні та аналітичні матеріали Міністерства фінансів України, політико-правову публіцистику, довідкові видання та статистичні матеріали. У межах дисертаційного дослідження опитано 80 спеціалістів (фінансистів), працівників місцевих фінансових органів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в обґрунтуванні напрямів удосконалення національного законодавства та наданні ряду пропозицій щодо внесення змін до чинного законодавства.

Наукова новизна дисертації характеризується тим, що у представленій роботі вперше:

- розкрито зміст бюджетного процесу на місцевому рівні, виведено узагальнені фактори, які вказують на залежність бюджетного процесу на місцевому рівні від процесуальних дій центральних органів влади в частині виконання як делегованих, так і власних повноважень, а також на те, що фактично бюджетний процес на місцевому рівні перебуває у віданні місцевих органів виконавчої влади (це суперечить європейським стандартам);

- запропоновано авторське визначення бюджетного процесу на місцевому рівні, принципів бюджетного процесу на місцевому рівні, стадій бюджетного процесу на місцевому рівні, фінансового контролю за реалізацією місцевих бюджетів;

- виділено ознаки, які дають змогу характеризувати бюджетний процес на місцевому рівні як правове явище, встановлено та згруповано його принципи, пояснено структуру, доведено відсутність у складі бюджетного процесу на місцевому рівні такої категорії юридичного процесу, як провадження та запропоновано авторський проект Закону України “Про внесення змін до Бюджетного кодексу України”, спрямований на упорядкування норм, які регулюють бюджетно-процесуальну діяльність на місцевому рівні;

удосконалено:

- дефініції “бюджетно-процесуальна норма”, розуміючи їх як встановлені чи санкціоновані державою, а також встановлені місцевим самоврядуванням обов'язкові правила, відповідно до яких регламентується порядок складання та розгляду проектів державного та місцевих бюджетів, їх затвердження та виконання, складання, розгляд і затвердження звітів про виконання цих бюджетів; “бюджетно-процесуальна діяльність” як порядок проходження бюджету на підставі бюджетно-процесуальних норм, характерною ознакою якої є те, що вона має циклічний і періодичний характер.

дістали подальшого розвитку:

- дослідження бюджетного процесу в Україні як правового явища на усіх його рівнях з індивідуальним підходом до кожної стадії відповідного місцевого бюджету;

- класифікації видів та методів фінансового контролю.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані у дисертації висновки і пропозиції можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері - для подальшої розробки організаційно-правових питань бюджетного процесу не тільки на місцевому рівні, а й на державному;

- у правотворчій діяльності - для вдосконалення національного законодавства та при розробці законопроектів у бюджетній сфері (акт впровадження від 02.03.2010 р.);

- у сфері практичної діяльності Міністерства фінансів України, місцевих фінансових органів усіх рівнів (обласних, районних, міських), виконавчих органів місцевих рад, місцевих державних адміністрацій, відповідних місцевих рад (обласних, районних, міських, сільських, селищних) (акт впровадження від 08.02.2010 р.);

- у навчальному процесі - для викладання навчальних дисциплін та при підготовці відповідних підручників, навчальних посібників з курсу “Фінансове право“ та ін. - акт впровадження від 10.11.2009 р.

Матеріали дисертаційного дослідження використовують у навчальному процесі в Київському національному університеті внутрішніх справ під час викладання курсу „Фінансове право”. Окремі положення дисертаційного дослідження використані при підготовці курсу лекцій “Фінансове право”.

Апробація результатів дослідження. Основні положення та висновки, викладені в дисертації, у вигляді доповідей були обговорені на міжнародних науково-практичних конференціях: «Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів» (м. Сімферополь, 2008 р.); «Права людини та механізм їх забезпечення в Україні» (м. Київ, 2009 р.); та «Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів» (м. Сімферополь, 2009 р.).

Публікації. Основні теоретичні висновки та практичні рекомендації, що містяться у дисертації, відображені у семи одноособових наукових статтях, з яких чотири опубліковані у фахових виданнях ВАК України, та трьох тез доповідей на конференціях. Загальний обсяг публікацій становить - 2,1 друк.арк.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 295 сторінок. Робота містить 2 таблиці, 1 рисунок, 13 додатків. Список використаних джерел включає 236 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

бюджетний місцевий фінансовий контроль

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено його мету й завдання, об'єкт і предмет, зазначено методологічну основу, розкрито наукову новизну, аргументовано теоретичне і практичне значення положень дисертації, які винесені на захист, наведені відомості щодо апробації основних положень роботи та публікації результатів дослідження.

Розділ 1 “Природа бюджетного процесу на місцевому рівні” складається із чотирьох підрозділів і присвячений дослідженню місця бюджетного процесу на місцевому рівні в структурі бюджетної системи України, визначенню поняття, ознак, принципів та структури бюджетного процесу на місцевому рівні.

У підрозділі 1.1 “Місце бюджетного процесу на місцевому рівні у структурі бюджетної системи України” наголос зроблено на існуючих проблемних питаннях у бюджетно-процесуальній діяльності під час формування та виконання всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України; зосереджено увагу на тому, що бюджетна практика України 1991-2009 рр. (особливо впродовж останніх п'яти років) під впливом політичних та організаційних чинників зазнала значних змін і не відзначилася стабільністю та послідовністю. Автором безпосередньо названо основні причини такої ситуації: 1) відсутність управлінського досвіду організації бюджетного процесу як на державному, так і на місцевому рівнях; 2) несанкціоноване втручання всіх гілок влади в бюджетний процес на всіх його стадіях; 3) відсутність належного правового поля для забезпечення високого рівня бюджетно-процесуальної діяльності; 4) недостатність досліджень з ряду теоретичних та важливих практичних проблем у бюджетно-процесуальній сфері України; 5) майже абсолютна невизначеність як у наукових, так і практичних колах, позицій щодо конкретних дій публічних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування під час бюджетно-процесуальної діяльності за умови непередбачених обставин (наприклад, світової фінансово-економічної кризи).

За основу пошуку місця бюджетного процесу на місцевому рівні у структурі бюджетної системи України взято процесуальну діяльність стосовно: 1) певних форм мобілізації ресурсів, що становлять систему доходів будь-якого місцевого бюджету; 2) видів видатків на здійснення повноважень, що виконуються за рахунок коштів будь-якого місцевого бюджету.

Доведено, що бюджетний процес на місцевому рівні у структурі бюджетної системи України й у частині виконання делегованих повноважень, і в частині виконання власних повноважень фактично повністю залежний від діянь органів влади на центральному рівні, при тому, що за основними засадами, вихідними ідеями та керівними положеннями місцеві бюджети у структурі бюджетної системи України є самостійними, тобто незалежними від держаного бюджету.

У підрозділі 1.2 “Поняття та ознаки бюджетного процесу на місцевому рівні” на підставі вітчизняних та наукових досліджень, присвячених питанням бюджетного процесу в цілому, висловлено власне розуміння бюджетного процесу на місцевому рівні. Дисертант, у контексті зазначеного, перший звернувся до теорії юридичного процесу, вважаючи, що саме вона має вихідне значення для його усвідомлення. При цьому в ході дослідження зроблено також акцент на такій правовій категорії, як юридична процедура, наведено спільні та відмінні риси між нею і юридичним процесом, що в результаті дало можливість дійти висновку, який полягає у тому, що правовідносини, які виникають між органами публічної і місцевої влади та органами місцевого самоврядування під час діяльності, пов'язаної з місцевими бюджетами, підпадають під таку правову категорію як юридична процедура. Пояснюється це тим, що в науковому світі уже не один рік між ученими точиться дискусія щодо необхідності чіткого розмежування юридичного процесу для юрисдикції і, відповідно юридичної процедури - виключно для неюрисдикційних органів. Автор вважає, що саме риси юридичної процедури властиві бюджетно-процесуальній діяльності (виникає й розвивається завдяки існуванню безконфліктних правовідносин; правова категорія, виключно позасудового характеру; у юридичній процедурі суб'єктами правовідносин є лише органи виконавчої влади та їх посадові особи або ж органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування тощо) і логічно пропонує таку правову категорію, як “бюджетна процедура”. Водночас час, посилаючись на традиційно уже сформовану в теорії фінансового права українськими вченими Л.К. Вороновою, М.П. Кучерявенко, Н.В. Воротіною, О.М. Бандуркою позицію щодо діяльності, яка здійснюється у сфері будь-якого бюджету, дисертант солідарний з науковим світом і відповідно до предмета дослідження вживає термін “бюджетний процес на місцевому рівні”, визначивши при цьому власну точку зору щодо його розуміння.

Удосконалено зміст бюджетно-процесуальної норми, вперше у теорії фінансового права вжито термін «бюджетно-процесуальна діяльність.

Розкрито особливості, властиві юридичному процесу та бюджетному процесу на місцевому рівні, обґрунтовано, що останній є різновидом першого й фактично наслідує всі його риси.

У підрозділі 1.3 “Принципи бюджетного процесу на місцевому рівні” автор переконує, що сутністю вдосконалення бюджетного процесу на місцевому рівні є переконання необхідності та доцільності правильного його розуміння, оскільки дає можливість однозначно трактувати положення закону та визначати ефективність функціонування бюджетної системи України, і стверджує, що саме послідовне додержання, обстоювання та суворе дотримання принципів бюджетного процесу на місцевому рівні нині набуває особливо важливого значення, оскільки є основою створення місцевих бюджетів, які власне є важливим інструментом макроекономічного регулювання, реалізації державної регіональної політики, фінансування найважливіших видатків, спрямованих, насамперед, на задоволення потреб населення.

Сформовано авторське визначення принципів бюджетного процесу на місцевому рівні. На основі теоретичних розробок вітчизняних учених стосовно розуміння принципів бюджетного процесу загалом зроблено спробу конкретизувати та систематизувати систему принципів, на яких ґрунтується бюджетний процес на місцевому рівні; виокремлено три їх групи: загальноправові, загальнопроцесуальні та видові, висловлено власну точку зору щодо змісту кожного окремого принципу, що становить ту чи іншу групу.

У підрозділі 1.4 “Структура бюджетного процесу на місцевому рівні” структуру бюджетного процесу на місцевому рівні розглянуто через наявність компонентів, властивих юридичному процесу (проваджень, стадій, етапів, дій). У контексті зазначеного автор поділяє позицію наукової еліти щодо того, що кожен із зазначених компонентів по-своєму важливий для належного функціонування будь-якого виду юридичного процесу, в тому числі бюджетного процесу на місцевому рівні, але ефективно вони працюють тільки в комплексі.

Доведено, що бюджетний процес на місцевому рівні у своїй структурі не містить проваджень (під час вивчення цього питання автор з приводу розуміння внутрішньої природи поняття “провадження” звертався до споріднених галузей (підгалузей) публічного права (зокрема, щодо сутності “провадження” у податковому та адміністративному процесі), а також до юридично-процесуальної термінології (зокрема, співвідношення у ній понять “процес” та “провадження”)).

У ході дослідження ієрархічно відображено структуру бюджетного процесу на місцевому рівні: “стадії бюджетного процесу на місцевому рівні” - “етапи кожної стадії бюджетного процесу на місцевому рівні” - “дії кожного етапу стадії бюджетного процесу на місцевому рівні”. Запропоновано дефініції щодо кожної із цих категорій.

Відтак, ґрунтовний аналіз структури бюджетного процесу на місцевому рівні дав можливість визначити притаманні виключно йому особливості, а саме: 1) відсутність проваджень; 2) присутність стадій, етапів, дій; 3) сувора регламентація черговості дій; 4) офіційне оформлення отриманих процесуальних результатів у відповідному документі; 5) наявність компетентних учасників бюджетно-процесуальних правовідносин.

Розділ 2 “Стадії бюджетного процесу на місцевому рівні” складається із чотирьох підрозділів та висновку до розділу й безпосередньо розкриває сутність кожної окремо взятої стадії бюджетного процесу на місцевому рівні.

У підрозділі 2.1 “Складання проектів місцевих бюджетів”, зважаючи на те, що в юридичній та економічній літературі поняття “складання проектів бюджетів” часто ототожнюється з такими поняттями як “бюджетне планування” та “формування бюджету”, автором проаналізовано різні погляди вчених-економістів та вчених-юристів щодо їх сутності, розкрито відмінності та доведено тотожність щодо досліджуваної категорії. Встановлено, що поняття “складання проектів місцевих бюджетів” ні в якому разі не можна ототожнювати з поняттям, як “формування проектів місцевих бюджетів” (формування проектів місцевих бюджетів включає в себе процесуальні дії, починаючи з надання місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування необхідної інформації центральним органам виконавчої влади для здійснення останніми розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів і закінчуючи розглядом проектів місцевих бюджетів та прийняттям рішень про місцеві бюджети); водночас, дисертант аргументовано доводить, що це поняття тотожне поняттю “планування проектів місцевих бюджетів”.

На підставі ст. 75 законопроекту “Про внесення змін до Бюджетного кодексу України”, прийнятого Верховною Радою України у першому читанні у липні 2009 р. (реєстр. № 2709), усебічно досліджено стадію складання проектів місцевих бюджетів, аргументовано доведено неузгодженість бюджетно-процесуальних норм, згідно з якими передбачається регламентація дій кожного етапу бюджетно-процесуальної діяльності цієї стадії. Автор чітко вказує на непослідовність та недосконалість дій учасників бюджетних правовідносин; називає наслідки, до яких вони призведуть у разі прийняття зазначеного законопроекту; пропонує власну позицію щодо етапів та процесуальних дій цієї стадії; з урахуванням отриманих висновків надає пропозиції про внесення змін до БК України.

За результатами дослідження ініційовано зазначену стадію називати “складання проектів місцевих бюджетів та проектів рішень про місцеві бюджети” з визначенням таких етапів: 1) доведення Міністерством фінансів України місцевим органам виконавчої влади особливостей складання проектів бюджетів на наступний бюджетний період; 2) організація органами місцевої виконавчої влади попередньої роботи щодо складання проектів місцевих бюджетів; 3) доведення Міністерством фінансів України місцевим органам виконавчої влади розрахунків прогнозних обсягів міжбюджетних трансфертів, методики їх визначення, організаційно-методологічних вимог та інших показників щодо складання проектів місцевих бюджетів, а також пропозицій щодо форми проекту рішення про місцевий бюджет; 4) складання Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями та виконавчими органами відповідних місцевих рад дохідної й видаткової частин проектів місцевих бюджетів; 5) складання місцевими органами виконавчої влади проектів рішень про місцеві бюджети; 6) підготовка місцевими органами виконавчої влади інформаційних матеріалів щодо проектів місцевих бюджетів та проектів рішень про місцеві бюджети; 7) схвалення місцевими органами виконавчої влади проектів рішень про місцеві бюджети.

У підрозділі 2.2 “Розгляд та затвердження місцевих бюджетів” особлива увага приділена тому, що нині у БК України взагалі відсутні бюджетно-процесуальні норми, які регламентували б порядок, встановлювали чи санкціонували обов'язкові правила для учасників бюджетного процесу на місцевому рівні під час подання та розгляду ними проектів рішень про місцеві бюджети.

У зв'язку з цим, автор звернувся до американської та європейської практики, а також скористався практикою представлення проекту закону про державний бюджет в Україні, і вперше, обгрунтувавши свою позицію, запропонував конкретні етапи, які повинна передбачати стадія розгляду проекту рішення про місцевий бюджет та прийняття рішення про місцевий бюджет та процесуальні дії, що мають забезпечити досконалість кожного етапу стадії розгляду проекту рішення про місцевий бюджет та прийняття рішення про місцевий бюджет.

Дисертант визначає такі етапи: 1) представлення відповідним місцевим органом виконавчої влади (виконавчим органом ради) органам представницької влади місцевого самоврядування проекту рішення про місцевий бюджет; 2) репрезентація начальником місцевого фінансового органу проекту рішення про місцевий бюджет на пленарному засіданні Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради; 3) прийняття представницьким органом місцевого самоврядування проекту рішення про місцевий бюджет до розгляду; 4) уточнення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями та виконавчими органами відповідних місцевих рад проекту місцевого бюджету та доопрацьовання проекту рішення про місцевий бюджет; 5) прийняття представницьким органом місцевого самоврядування проекту рішення про місцевий бюджет до остаточного розгляду. Зміни відповідного змісту запропоновано до БК України.

У ході дослідження автор неодноразово стверджує і аргументовано доводить, що саме такі етапи бюджетно-процесуальної діяльності забезпечать послідовність, досконалість та оптимальність стадії розгляду проекту рішення про місцевий бюджет та прийняття рішення про місцевий бюджет; доводить, що органи місцевого самоврядування повинні мати свободу ініціативи і вибору рішень з усіх питань місцевого значення та чіткий перелік питань державного значення, які у встановленому порядку вони повинні вирішити (для цього, місцевими органами виконавчої влади (виконавчим органом ради) повинна бути належним чином представлена інформація про проект місцевого бюджету).

У підрозділі 2.3 “Виконання місцевих бюджетів” наголошено на тому, що стадія виконання місцевих бюджетів являє собою досить складну конструкцію, оскільки передбачає велике коло учасників (територіальні органи Державного казначейства України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад або міські, селищні чи сільські голови (в разі, якщо відповідні виконавчі органи не створені), місцеві фінансові органи, органи Державної податкової служби, органи місцевого самоврядування), які зобов'язуються безпосередніми цілями і завданнями; в результаті саме цю особливість (коло учасників) покладено в основу характеристики етапів бюджетно-процесуальної діяльності цієї стадії. Вони такі: 1) створення органами місцевого самоврядування юридичних підстав для виконання місцевих бюджетів; 2) здійснення місцевими фінансовими органи загальної організації та управління виконанням місцевого бюджету і координація діяльності учасників бюджетного процесу з питань виконання місцевих бюджетів; 3) здійснення територіальними органами Державного казначейства України казначейського обслуговування за доходами та видатками місцевих бюджетів, кошторисів розпорядників бюджетних коштів та планів використання бюджетних коштів одержувачів коштів місцевих бюджетів; 4) забезпечення органами Державної податкової служби своєчасного та в повному обсязі надходження до місцевих бюджетів податків і зборів (обов'язкових платежів) та інших доходів відповідно до законодавства.

Спираючись на позиції практиків, які наголошують на терміновій необхідності прийняття нормативно-правових актів, спрямованих на удосконалення, оптимізацію і спрощення процедур казначейського обслуговування місцевих бюджетів, виходячи при цьому із необхідності чіткого розмежування функцій учасників бюджетного процесу, скорочення терміну проходження платежів, попередження незаконного витрачання коштів, недопущення обмеження прав органів місцевого самоврядування щодо використання ними коштів місцевих бюджетів запропоновано зміни та доповнення до ст. ст.75-76 БК України, наказу Державного казначейства України від 4.10.2002 р. № 205 “Про затвердження Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів”, постанови Кабінету Міністрів України від № 228 28.02.2002 р. “Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ”, наказу Міністерства фінансів України від 04.08.2008 р. № 1024 “Про внесення змін та доповнень до бюджетної класифікації”, розпорядження Кабінету Міністрів України від 19.08.2009 р. № 1007-р “Про забезпечення цільового використання коштів бюджетними установами (закладами) соціально-культурної сфери”, наказу Державного казначейства України від 9.08.2004 р. № 136 “Про затвердження порядку обліку зобов'язань розпорядників коштів в органах Державного казначейства України” в частині удосконалення казначейського обслуговування.

У підрозділі 2.4 “Підготовка та розгляд звіту про виконання місцевих бюджетів” стверджується, що ця стадія по суті є відображенням результатів усієї бюджетно-процесуальної діяльності, що здійснюється на попередніх стадіях бюджетного процесу на місцевому рівні. Автор вважає, що важливість логічного визначення етапів та цій цієї стадії має важливе значення не тільки для неї, а взагалі для усього бюджетного процесу на місцевому рівні, так як по суті відображає якість бюджетно-процесуальної діяльності під час складання проектів місцевих бюджетів та проектів рішень про місцеві бюджети, розгляду та затвердження проектів рішень про місцеві бюджети, виконання місцевих бюджетів.

Етапами стадії підготовки та розгляду звіту про виконання місцевих бюджетів є: 1) встановлення органами Державного казначейства форм звітності про виконання місцевих бюджетів; 2) складання територіальними органами Державного казначейства України звітів про виконання місцевих бюджетів; 3) подання територіальними органами Державного казначейства України звітів про виконання місцевих бюджетів; 4) розгляд органами представницької влади звітів про виконання місцевих бюджетів.

Запропоновано в щоденному звіті про виконання місцевих бюджетів відображати власні надходження, а також у всіх формах звіту про виконання місцевих бюджетів за доходами й видатками спеціального фонду окремо зазначати надходження та витрати бюджету розвитку.

Розділ 3 “Особливості регулювання місцевих бюджетів” складається з двох підрозділів та висновку до розділу й охоплює дослідження фінансового контролю за реалізацією місцевих бюджетів та оцінювання ефективності використання місцевих бюджетних коштів.

У підрозділі 3.1 “Фінансовий контроль за реалізацією місцевих бюджетів” виявлено відсутність одноманітності щодо вживання в науковій літературі поняття “фінансовий контроль” (як діяльність державних, муніципальних, фінансових, інших публічних органів; як засіб забезпечення законності; як функція держави; як складова частина державного управління; як управлінська діяльність тощо) та сформовано власну дефініцію.

Розкрито особливості правовідносин, що виникають між публічними та місцевими органами влади під час здійснення фінансового контролю за реалізацією місцевих бюджетів, з'ясовано внутрішню природу цього поняття, наведено повну характеристику.

Вивчено усі наявні позиції щодо видів фінансового контролю, зокрема, Л.К. Воронової, М.П. Кучерявенка, І.Є Криницького, Е.С. Дмитренко, запропоновано власну класифікацію видів фінансового контролю за реалізацією місцевих бюджетів, що, на думку автора, цілком може бути інтегрована в будь-яку діяльність публічних та місцевих органів влади з виявлення порушень законності та фінансової дисципліни під час формування, розподілу й використання державних і місцевих грошових централізованих та децентралізованих фондів.

Особливу увагу приділено методам, за допомогою яких здійснюється фінансовий контроль за реалізацією місцевих бюджетів, запропоновано їх класифікацію.

На підставі проведеного дослідження запропоновано змінити назву та редакцію ст. 26 БК України.

У підрозділі 3.2 “Оцінка ефективності використання місцевих бюджетних коштів” зроблено першу спробу з'ясувати зміст норми щодо того, що на всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється оцінювання ефективності використання бюджетних коштів (ч. 2 ст. 19 БК України); виявлено, що практичної та теоретичної реалізації ця норма у правовому полі так і не набула; нині відсутні будь-які методологічні напрацювання із цієї проблематики. Представлено досить переконливі аргументи, які вказують на необхідність кваліфікаційного уточнення правової норми стосовно здійснення оцінювання ефективності використання бюджетних коштів (подано визначення терміна “бюджетні кошти”); запропоновано передбачити норму відповідного змісту в ст. 2 БК України).

Досліджено значення терміна “оцінка”, інтерпретовано його в розумінні терміна “оцінка ефективності використання місцевих бюджетних коштів”.

За результатами дослідження, автор, прослідкувавши діяльність контролюючих органів за використанням бюджетних коштів, дійшов висновку, що вся діяльність, пов'язана з використанням місцевих бюджетних коштів, є не зовсім прийнятною у сучасних умовах і потребує подальшого вивчення та вдосконалення.

Запропоновано на підставі ч. 2 ст. 19 БК України прийняти відповідну Концепцію щодо діяльності, пов'язаної з використанням місцевих бюджетних коштів.

ВИСНОВКИ

У результаті дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства та практики його реалізації, теоретичного осмислення наукових праць учених, сформульовано основні результати й пропозиції, які мають теоретичне та практичне значення і полягають у такому:

1. Бюджетний процес на місцевому рівні є різновидом юридичного процесу й визначається як регламентована процесуальними нормами послідовна діяльність публічних і представницьких органів влади та органів місцевого самоврядування щодо складання й розгляду проектів місцевих бюджетів, затвердження місцевих бюджетів, їх виконання, внесення змін до місцевих бюджетів, складання, розгляду та виконання звітів про виконання бюджетів місцевих бюджетів, а також контролю за дотриманням законодавства.

Або це встановлений нормами права порядок здійснення компетентними органами діяльності щодо конкретного місцевого бюджету, результатом якої є забезпечення завдань і функцій, які виконуються органами публічної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.

2. Ознаками бюджетного процесу на місцевому рівні є: а) наявність особливих бюджетно-процесуальних відносин; б) закріплення в бюджетно-процесуальних нормах специфічної процедури проходження бюджету; в) обов'язкова участь у бюджетно-процесуальній діяльності компетентних органів; г) циклічний і періодичний характер бюджетно-процесуальної діяльності на регіональному рівні; ґ) скоординованість з бюджетним процесом на державному рівні; д) повнота доходів і видатків місцевих бюджетів; е) розмежування повноважень учасників бюджетного процесу, реалізація яких забезпечує задоволення інтересів кожної територіальної громади і, як наслідок, місцевого самоврядування в цілому; є) самостійність кожного учасника бюджетного процесу; ж) достовірність - реальність показників місцевих бюджетів; з) врахування загальнодержавних інтересів при складанні та виконанні бюджетів; и) невтручання публічних органів у бюджетний процес по місцевих бюджетах, за винятком випадків, передбачених законодавством.

3. Бюджетно-процесуальні норми - це встановлені чи санкціоновані державою, а також встановлені місцевим самоврядуванням обов'язкові правила, відповідно до яких регламентується порядок складання та розгляду проектів державного та місцевих бюджетів, їх затвердження та виконання, складання, розгляд і затвердження звітів про виконання цих бюджетів; бюджетно-процесуальна діяльність - це порядок проходження бюджету на підставі бюджетно-процесуальних норм, характерною ознакою якої є те, що вона має циклічний і періодичний характер.

4. У ході дослідження доведено, що правовідносини, які виникають між органами публічної влади та органами місцевого самоврядування під час діяльності, пов'язаної з місцевими бюджетами, підпадають під таку правову категорію, як юридична процедура.

5. Принципи бюджетного процесу на місцевому рівні - це основні засади, вихідні ідеї, керівні положення регулювання бюджетно-процесуальної діяльності публічних (зі здійснення видаткових повноважень, визначених п. 2 ч. 1 ст. 82 БК України, або згідно із ст. 2 ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні” - делегованих повноважень) і місцевих органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування. Їх можна поділити на групи: а) загальноправові: верховенство права, законність, справедливість, самостійність, відповідальність учасників бюджетного процесу на місцевому рівні; б) загальнопроцесуальні: гласність, публічність, ефективність, прозорість, реалістичність; в) видові: збалансованість, субсидіарність, спеціалізація, верховенство представницьких органів, щорічність.

6. Структуру бюджетного процесу на місцевому рівні становлять: а) стадії бюджетного процесу на місцевому рівні; б) етапи кожної стадії бюджетного процесу на місцевому рівні; в) дії кожного етапу стадії бюджетного процесу на місцевому рівні. Стадії бюджетного процесу на місцевому рівні - це сукупність взаємопов'язаних дій учасників бюджетного процесу на місцевому рівні (органів центральної та місцевої виконавчої влади, Верховної Ради України та місцевого самоврядування, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим та Верховної Ради Автономної Республіки Крим), встановлених процесуальними нормами для формування та використання фінансових ресурсів з метою забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного циклу. Етапи стадії бюджетного процесу на місцевому рівні - це сукуність дій, які мають конкретну внутрішньостадійну мету, здійснюються певними суб'єктами та знаходять своє відображення в окремому процесуальному оформленні. Дії етапів стадії бюджетного процесу на місцевому рівні - це найменші структурні елементи, що забезпечують послідовність, досконалість, оптимальність, ефективність і якість бюджетно-процесуальної діяльності. Особливостями структури бюджетного процесу на місцевому рівні виступають: а) відсутність проваджень; б) наявнысть стадій, етапів, дій; в) сувора регламентація черговості дій; г) офіційне оформлення отриманих процесуальних результатів у відповідному документі; ґ) наявність компетентних учасників бюджетно-процесуальних правовідносин.

7. Стадія складання проектів місцевих бюджетів та проектів рішень про місцеві бюджети - це сукупність взаємопов'язаних дій учасників бюджетно-процесуальних правовідносин, встановлених нормами права, для здійснення організаційних заходів щодо складання проектів місцевих бюджетів та проектів рішень про місцеві бюджети.

Стадія розгляду проекту рішення про місцевий бюджет та прийняття рішення про затвердження місцевого бюджету - це сукупність взаємопов'язаних дій учасників бюджетно-процесуальних правовідносин, встановлених нормами права, для здійснення організаційних заходів щодо подання та розгляду проекту рішення про місцевий бюджет та прийняття рішення про затвердження місцевого бюджету.

Стадія виконання місцевих бюджетів - це сукупність взаємопов'язаних дій учасників бюджетно-процесуальних правовідносин, встановлених нормами права, для здійснення організаційних заходів щодо казначейського обслуговування за доходами та видатками місцевих бюджетів, кошторисів розпорядників бюджетних коштів та планів використання бюджетних коштів одержувачів коштів місцевих бюджетів.

Стадія підготовки та розгляду звіту про виконання місцевих бюджетів - це сукупність взаємопов'язаних дій учасників бюджетно-процесуальних правовідносин, встановлених нормами права, для здійснення організаційних заходів щодо підготовки та розгляду звіту про виконання місцевих бюджетів.

8. Фінансовий контроль - це вид державного контролю, що становить діяльність публічних і місцевих органів влади з виявлення порушень законності та фінансової дисципліни під час формування, розподілу й використання державних і місцевих грошових централізованих та децентралізованих фондів; фінансовий контроль за реалізацією місцевих бюджетів - це відносини, що виникають між контролюючими і підконтрольними органами, забезпеченими згідно із законодавством України відповідними владними повноваженнями з метою виявлення порушень законності та фінансової дисципліни під час складання, розгляду, затвердження й виконання місцевих бюджетів, а також під час складання, розгляду та затвердження звітів про виконання місцевих бюджетів.

9. Визначено особливості правовідносин, що виникають між публічними та місцевими органами влади під час здійснення фінансового контролю за реалізацією місцевих бюджетів: а) наявність двох груп суб'єктів: органи контролю (контролюючі органи) та підконтрольні органи; б) наявність державно-владного характеру; в) побудова відносин при проведенні контролю на засадах субординації за принципом “влади і підпорядкування”; г) контролюючий орган у межах наданих йому повноважень має можливість вибору питань, що сприяють досяненню мети контролю, незалежно від згоди й бажання підконтрольного органу; ґ) чітке визначення законодавством повноважень контролюючого органу; д) можливість підконтрольного органу оскаржувати дії контролюючого; е) несення суб'єктами правовідносин юридичної відповідальності за порушення законодавства України; є) наявність об'єкта, яким у контрольних правовідносин виступає правовий вплив контролюючого суб'єкта на підконтрольний об'єкт.

10. Оцінка ефективності використання місцевих бюджетних коштів - відображення результатів діяльності компетентних органів під час справляння доходів до місцевих бюджетів, залучення коштів у результаті взяття боргових зобов'язань органами влади Автономної Республіки Крим або органами місцевого самоврядування, спрямування коштів (видатків) з місцевих бюджетів на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом та погашення основної суми боргу.

11. Запропоновано зміни та доповнення до БК України, наказу Державного казначейства України “Про затвердження Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів” № 205 від 04.10.2002 р., постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ” № 228 від 28.02.2002 р., наказу Міністерства фінансів України “Про внесення змін та доповнень до бюджетної класифікації” № 1024 від 04.08.2008 р., розпорядження Кабінету Міністрів України “Про забезпечення цільового використання коштів бюджетними установами (закладами) соціально-культурної сфери” № 1007-р від 19.08.2009 р., наказу Державного казначейства України “Про затвердження порядку обліку зобов'язань розпорядників коштів в органах Державного казначейства України” № 136 від 9.08.2004 р. в частині удосконалення казначейського обслуговування.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ:

1. Скуляк М.В. Сучасні проблеми дослідження бюджетного процесу на місцевому рівні / М.В. Скуляк // Держава і право:збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. - К. : Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2009. - Вип. 49. - С. 257-260.

2. Скуляк М.В. Особливості бюджетного процесу в Україні / М.В. Скуляк // Науковий вісник Київського національного Університету внутрішніх справ, 2009. - № 6. - С. 100-104.

3. Скуляк М.В. Місце місцевих бюджетів в бюджетній системі України / М.В. Скуляк // Право і суспільство. - 2010. - № 2. - С. 22-27.

4. Скуляк М.В. Зміст та особливості місцевих бюджетів України / М.В. Скуляк // Право і суспільство. - 2010. - № 3. - С. 18-21.

5. Скуляк М.В. Особливості діяльності публічної адміністрації по складанню місцевих бюджетів / М.В. Скуляк // Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів : матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (11-12 грудня 2008 р., м. Сімферополь). - Сімферополь : Кримський юридичний інститут. - ОДУВС, 2008. - С. 216-217.

6. Скуляк М.В. Адміністративно-правове регулювання розгляду та затвердження бюджетів на місцевому рівні / М.В. Скуляк // Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів: Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції (10 грудня 2009 р., м. Сімферополь). - Сімферополь : Кримський юридичний інститут ОДУВС, 2009. - С. 32.

7. Скуляк М.В. Бюджетний процес як основне підґрунтя забезпечення права громадян на достатній життєвий рівень / М.В. Скуляк // Права людини та механізм їх забезпечення в Україні : матеріали міжвузівської науково-теоретичної конференції, присвяченої Міжнародному дню прав людини (4 грудня 2009 р., м. Київ). - Київ : КНУВС, 2009. - С. 129-130.

АНОТАЦІЯ

Скуляк М.В. Бюджетний процес на місцевому рівні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Класичний приватний університет. - Запоріжжя, 2010.

Дисертацію присвячено комплексному дослідженню бюджетного процесу на місцевому рівні. На підставі вітчизняних і наукових досліджень з питань бюджетного процесу взагалі, спираючись на теорії юридичного процесу та юридичної процедури, висловлено власне розуміння сутності бюджетного процесу на місцевому рівні. Запропоновано дефініції “бюджетний процес на місцевому рівні”, “принципи бюджетного процесу на місцевому рівні”, “стадії бюджетного процесу на місцевому рівні”. Виділено ознаки, притаманні бюджетному процесу на місцевому рівні, які дають змогу характеризувати його як правове явище.

Доведено, що, всупереч європейським стандартам, в Україні бюджетний процес на місцевому рівні залежний від процесуальних дій центральних органів влади в частині виконання як делегованих, так і власних повноважень.

Встановлено та згруповано три групи принципів, властивих бюджетному процесу на місцевому рівні (загальноправові, загальнопроцесуальні, видові).

Детально пояснено структуру бюджетного процесу на місцевому рівні (стадії, етапи, дії), доведено відсутність у її складі такої категорії юридичного процесу як провадження.

Вдосконалено визначення “бюджетно-процесуальної норми”, “бюджетно-процесуальної діяльності”, “фінансового контролю”.

Запропоновано авторський проект Закону України “Про внесення змін до Бюджетного кодексу України”, спрямований на упорядкування норм, які регулюють бюджетно-процесуальну діяльність на місцевому рівні, сформульовано ряд висновків, пропозицій та рекомендацій щодо вдосконалення підзаконних нормативно-правових актів, які регулюють бюджетно-правові відносини на місцевому рівні.

Ключові слова: бюджетний процес на місцевому рівні, місцеві бюджети, бюджетно-процесуальна діяльність, бюджетна система України, публічні органи виконавчої влади, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування.