Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Экономические реформы, проводимые в России в 90-х годах прошлого столетия, привели к полному разрушению системы планового управления национальным хозяйством; отведенная государству идеологами экономического либерализма, стоящими «у руля» этих реформ, роль «ночного сторожа» естественным образом снимала задачу создания механизмов его взаимодействия с субъектами хозяйствования, отсеченными от политической системы границами гражданского общества

Достижение заданного Конституцией Российской Федерации ориентира на построение социального государства требует проведения активной социально-экономической политики, что, если предположить необходимость консолидации усилий всех ветвей власти, обусловливает особое значение органов власти исполнительной. Решение этой задачи невозможно без системного обновления инструментария административно-правовых средств, опосредующих взаимодействие между органами государственного управления и субъектами хозяйствования в современных политико-правовых условиях.

Целью исследования - на основе системное изучение государственного заказа, организации размещения государственных заказов в Челябинской области на материалах Главного Управления материальных ресурсов Челябинской области выявить проблемы и предложить рекомендации по их устранению.

Для достижения цели исследования необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть историю возникновения и развития государственного заказа в Российской Федерации;

- проанализировать правовые проблемы регулирования государственных и муниципальных заказов;

- дать общую характеристику главного управления материальных ресурсов Челябинской области;

- произвести анализ практики формирования и реализации государственных заказов в главном управлении материальных ресурсов Челябинской области;

- выявить проблемы формирования и реализации государственных заказов в главном управлении материальных ресурсов Челябинской области;

- предложить рекомендации по совершенствованию практики формирования и реализации государственных заказов в главном управлении материальных ресурсов Челябинской области

Объектом исследования является главное управление материальных ресурсов Челябинской области.

Предметом исследования - деятельность главного управления материальных ресурсов Челябинской области по формированию и реализации государственных заказов.

Методологическая основа исследования. Базовым методом работы явился метод диалектического материализма. Были использованы несколько групп более частных методов:

1) формально-логические методы: анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия;

2) частнонаучные методы в области государственно-правовых исследований: конкретно-социологический (исследование опубликованных статистических данных), метод догматического толкования (системное, историческое, грамматическое, логическое толкование).

государственный заказ материальный муниципальный

1. Теоретические основы размещения государственных заказов в Российской Федерации

1.1 История возникновения и развития государственного заказа в Российской Федерации

Самым ранним сохранившимся историческим документом, описывающим сферу государственных закупок, является указ царя Алексея Михайловича от 7 июля 1654 г. о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. «Государь указал послать свои Государевы грамоты к Москве к Боярам и в городех Государев указ всяким людем сказать, которые люди похотят уговориться везти под Смоленск муку ржаную и сухари, и они б с теми людми уговаривались; а давали им за муку за четверть по сороку и по сороку по пяти алтын и по полуторы рубли, а то им велено сказывать, что у них с того подрядного хлеба пошлин нигде не возьмут». Как отмечает Е. Гончаров, в данном случае конкурса как такового еще нет, но уже появляются его основные пункты - публичный заказ, поиск исполнителей, условия.

Дальнейшее развитие института государственных закупок связано с правлением Петра I,»… для нынешнего военного случая…сделать сколько возможно с поспешением. И для того порохового дела объявить Его Великого Государя указ по всем воротам, чтобы явились подрядчики всяких чинов люди в Канцелярию Правительствующего Сената, и уговоры б свои записывали, кто сколько и как и по какой цене может пороху сделать». В данном указе 1711 г. прослеживаются основные принципы размещения государственного заказа, которые сохранились по сегодняшний день:

- публичность - указ содержит требование к информационному обеспечению размещения заказа, способам доведения информации до заинтересованных лиц;

- открытость - выражаясь современным языком, устанавливается субъектный состав участников размещения заказа;

- устанавливается способ размещения заказа, аналогичный современному способу размещения государственного заказа путем проведения запроса котировок.

Кроме того, для периода петровских реформ характерно появление многих институтов в сфере государственных закупок. Актом 1702 г. закрепляется порядок приемки товаров, вводится система учета государственных закупок, вводится ответственность за ненадлежащее исполнение государственного заказа, появляется аналог современного реестра недобросовестных поставщиков.

В этот период был издан ряд актов, регламентирующих порядок осуществления закупок.

В 1719 г. издается Инструкция генерал-кригс-комиссару. Особенностью данного документа явилось то, что заказчику разрешалось и даже рекомендовалось осуществлять закупки у местных поставщиков. Как отмечает Е. Гончаров, чтобы сблизить заказчика и поставщика, генерал-кригс-комиссару предписывалось, например, недостающие мундиры «и всякие полковые припасы и лошадей» спрашивать в той губернии, где стоял полк.

В 1721 г. вступает в силу указ о борьбе с подложными ценами и коррупцией в деле поставок и подрядов. Принимается решение об отмене льгот по оплате пошлин при государственных поставках, устанавливается штраф за установление слишком высоких цен, которые наносили ущерб казне.

В том же году принимается Регламент Адмиралтейства и верфи, который содержит отдельную главу, посвященную процедуре работы с подрядчиками. Новшеством данного документа явился запрет сотрудникам Адмиралтейства вступать в торги.

В период правления Анны Иоанновны в 1732 г. принимается новый Регламент Коммерц-коллегии. Регламент регулирует порядок публикации информации о торгах, рассмотрения поступивших предложений, выявления наиболее оптимальных предложений. Для участия требовалась справка из Коммерц-коллегии об отсутствии государственных «доимок», долгов по векселям.

В 1758 г. при Елизавете Петровне появляется Регул провиантского правления. Как отмечает Е. Гончаров, особое внимание в этом документе уделено закупкам именно у производителей. В ст. 118 данного акта закреплялись основные принципы проведения торгов. Акт утвердил сроки объявления торгов для удовлетворения потребностей казны, требования к информативности заявки претендентов на получение подряда.

Устав о провианте для продовольствия войск 1802 г. пришел на смену «Учреждению о губерниях». Принципиальным новшеством данного документа явилось введение нового инструмента в системе государственных подрядов - «справочной цены». Устав закреплял порядок исчисления справочной цены и определил справочную цену основным показателем при объявлении и проведении торгов. Наряду с Уставом был издан Указ 1815 г., в соответствии с которым рекомендовалось распределять особо крупные подряды по частям. Возможность разделения крупных заказов не теряет свою актуальность и на сегодняшний день. Подобная политика заказчиков в лице государства и муниципалитетов могла бы оказать поддержку субъектам малого предпринимательства.

Распоряжением 1818 г. «О мерах к отвращению промедлений и платежа поставщикам по заключенными с ними в казенных местах подрядах» вводилась ответственность заказчика за неисполнение принятых обязательств, в частности, это касалось оплаты подрядов.

В 1830 г. принимается «Лист для торга». Данный документ наделяет земства правом проводить торги по некоторым земским повинностям. Кроме того, «Лист для торга» закреплял основные принципы осуществления государственных закупок.

В 1860 и 1866 гг. издаются указы, ограничивающие закупки иностранных товаров.

Изданное в 1900 г. Положение о подрядах и поставках устанавливало три способа проведения торгов:

1) изустные торги (аналог современного аукциона);

2) торги посредством запечатанных объявлений;

3) смешанные торги.

После утверждения советской власти на территории России 30 сентября 1921 г. Рабкрином разрабатывается Положение о поставках и подрядах. 27 июля 1923 г. издается новое Положение о государственных подрядах. Устанавливается порядок авансирования подрядчиков и поставщиков, оговариваются особые более выгодные условия авансирования для государственных учреждений и предприятий. Положение содержит отдельный раздел, посвященный обеспечению исполнения договора подрядчиком. Порядок публичных торгов определялся особой инструкцией СНК. По форме проведения торги подразделялись на изустные, в запечатанных пакетах и по телеграфу.

Положение о государственных подрядах и поставках 1927 г. в сравнении с предыдущим Положением имело ряд непринципиальных изменений. Среди наиболее значимых новшеств можно отметить норму, согласно которой «при определении выгодности условий, заказчик не обязан оставить подряд за соревнователем, предложившим самую низкую цену, но имеет право руководствоваться кроме предложенных соревнователями цен также их кредитоспособностью, опытностью и тому подобными данными».

В советский период, хотя и издавались нормативно-правовые акты, регулирующие отношения, связанные государственным заказом, субъектами этих правоотношений становились государство и государственные предприятия и организации. Государственный заказ превратился в своего рода плановое задание, которое доводилось до предприятий. Как отмечается в издании «Энергопрогресс», состав государственных заказов по стране в целом формировался и утверждался Госпланом СССР, а затем доводился до предприятий. Государство устанавливало цены на продукцию и ставки налогообложения.

Указ Президента РФ от 7 августа 1992 г. №826 «О мерах по формированию федеральной контрактной системы» и принятое в соответствии с Указом Постановление Правительства РФ от 10 августа 1992 г. «О Реализации Указа Президента РФ «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы» стали первыми нормативно-правовыми актами, регулирующими порядок осуществления государственных закупок в постсоветской России.

Как отмечено в аннотации к Закону РФ от 28.05.1992 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» (далее - Закон 1992 г.), Закон устанавливает общие правовые и экономические принципы и положения формирования, размещения и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку продукции для государственных нужд.

Постановлением Правительства РФ от 10.08.1992 №565 «О реализации Указа Президента РФ «О мерах по формированию федеральной контрактной системы» был урегулирован порядок осуществления закупок.

В целях создания условий для реализации Закона РФ от 28.05.1992 №2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», принимается Указ Президента РФ от 7 августа 1992 г. №826 «О мерах по формированию федеральной контрактной системы» (далее - Указ 1992 г.).

Указом 1992 г. Государственному комитету РФ по управлению государственным имуществом предписывалось учредить ОА «Росконтракт» и АО «Росхлебопродукт». Вышеуказанные организации должны были обеспечивать государственные закупки товаров общепромышленного применения и народного потребления, зерна, хлебопродуктов и продуктов зернопереработки.

Нельзя не согласиться с мнением ведущего научного сотрудника Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Нины Клейн, которая считает, что Закон РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» 1992 г. и иные правовые акты, принятые в соответствии с вышеназванным законом, не нашли широкого применения. Одной из причин их неэффективности явилось отсутствие четкого правового механизма. Кроме того, причиной, тормозившей применение Закона о поставках продукции для государственных нужд 1992 г., послужило возложение обязанностей заключения государственных контрактов на министерства, которые в силу своих полномочий и функций не являлись участниками рынка.

К такому же выводу пришли и участники интернет-конференции «Россия: варианты институционального развития», которые указали на то, что в рамках реализации Закона 1992 г. государству не удалось заменить бездействующий институт размещения госзаказа квазирыночным институтом по причине ослабления механизма применения санкций, а также факта разрушения связей республик бывшего СССР, работавшего в свое время единым сборочным цехом.

Закон 1992 г. действовал до момента вступления в силу Федерального закона от 13 декабря 1994 г. №60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (далее - Закон 1994 г.).

Как отмечено в Приказе Минэкономики РФ от 30 сентября 1997 г. №117 «Об утверждении методических рекомендаций по проведению торгов на закупку товаров, квалификационному отбору поставщиков» - до вступления в действие ч. II Гражданского кодекса РФ отношения по закупкам продукции для федеральных государственных нужд регулировались практически только Федеральным законом «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» 1994 г.

Законодатель в названном законе закрепил за заказчиком обязанность размещать заказы в порядке, предусмотренном законодательством РФ. Так, Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» устанавливал, что заказ на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд размещается путем проведения торгов. Кроме того, Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. №594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» устанавливался порядок закупки и поставки, а также порядок подготовки и заключения государственных контрактов на поставку продукции для федеральных государственных нужд.

Шестого мая 1999 г. был принят Федеральный закон №97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (далее - Закон 1999 г.). В его преамбуле указано, что Закон регулирует отношения, возникающие между организатором и участником конкурса в процессе проведения конкурса на размещение заказов для государственных нужд.

Законом предусматривалось, что размещение заказов для государственных нужд осуществляется путем проведения конкурсов. Как отмечено в письме Федеральной налоговой службы, Закон 1999 г. при подготовке и проведении конкурсов предоставлял заказчику более широкие возможности для установления условий (критериев) при выборе участника - победителя, предложившего лучшие условия поставки продукции.

Участниками интернет-конференции «Россия: варианты институционального развития» было высказано мнение, что Закон 1999 г. отбросил ситуацию к 1992 г. В частности, участники конференции указали на то, что в результате допущенных неточностей в формулировках были усложнены и запутаны многие процедуры; ставилась под сомнение обязательность проведения конкурса, было резко ограничено число поставщиков, утеряны простые способы закупок.

21 июля 2005 г. был подписан Федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о размещении заказов), действующий по сегодняшний день.

1.2 Правовые проблемы регулирования государственных и муниципальных заказов

Развитие экономических отношений требует адекватных или опережающих действий в правовом поле современного общества. Отсюда такое пристальное внимание к Закону о размещении заказов.

С одной стороны, нормы указанного Закона критикуют, с другой - отстаивают, однако значительная часть специалистов приходит к единому мнению, что действующий Закон устарел и не выполняет основной функции, ради которой он был создан, - снижение коррупции в государственном секторе.

Почти за семь лет существования в него было внесено более 30 изменений, что повлекло сложность восприятия документа. Самое главное то, что нормы действующего Закона не обеспечивают качество исполнения государственного заказа и не являются надежным барьером от коррупции.

По поручению Президента РФ Министерство экономического развития РФ разработало новый проект закона, регламентирующего размещение государственных и муниципальных заказов. В результате Минэкономразвития России был представлен на рассмотрение Правительству РФ проект Закона «О федеральной контрактной системе», который предполагал полностью собой заменить действующий Закон о размещении заказов. Однако в декабре 2011 г. Аппарат Правительства РФ возвратил на доработку внесенный указанный законопроект со значительными замечаниями и предложениями.

В связи с новым поручением Президента РФ от 28 декабря 2011 г. N Пр-3884 Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) подготовила новый законопроект «О федеральной контрактной системе», положения которого регламентируют отношения на всех стадиях размещения заказов, в том числе на стадиях планирования закупок и исполнения контрактов.

Специалисты ФАС России полагают, что принятие комплексного законопроекта ФАС России, направленного на формирование федеральной контрактной системы, позволит решить имеющиеся проблемы системы госзаказа, сохранив достигнутые положительные результаты.

Предусмотренный законопроектом подход к совершенствованию системы госзаказа является эволюционным и сохраняющим сформированное единое экономическое пространство на территории Российской Федерации. Целостность системы размещения заказов также обеспечивается преемственностью принятых в развитие Закона №94-ФЗ более 30 подзаконных актов Правительства Российской Федерации.

Кроме того, важными преимуществами этого подхода являются сохранение судебной практики, сформированной за последние годы, а также отсутствие необходимости проводить переобучение более 1 млн. специалистов в сфере госзаказа.

Однако ни в законопроекте, представленном Министерством экономического развития РФ, ни в законопроекте, подготовленном ФАС России, не было отражено главных моментов, которые, необходимо отразить в новом законе о государственных заказах.

Во-первых, необходимо дать научное обоснование содержанию понятий «государственный заказ» и «государственная закупка».

Проблема в том, что в российской юридической практике используются как термин «закупка», так и термин «заказ». Однако само понятие «закупка» как объект регулирования законодательства отсутствует, что вызывает путаницу в понимании и применении указанных терминов в правоприменительной практике.

В определенной степени это объясняется тем, что даже среди ученых нет однозначного понимания содержания данных понятий.

Кроме того, необходимо обратить внимание на существенные различия между данными понятиями. Понятие «государственный заказ» шире понятия «государственная закупка» и должно рассматриваться как отдельное понятие.

Само понятие «закупка» подразумевает «приобретение» и может быть отнесено к договорам купли-продажи или поставки товаров.

Выполнение работ и оказание услуг относятся к государственному заказу. Именно в этом и состоит основное отличие государственной закупки от государственного заказа.

В связи с этим предлагается предусмотреть в преамбуле нового закона о размещении заказов следующие определения:

Государственный заказ - это действие государственного заказчика, направленное на заключение государственного контракта в целях удовлетворения потребностей в материальных работах, объектах или услугах, финансируемых из средств налогоплательщиков и необходимых для осуществления функций и полномочий государства.

Государственная закупка - это процесс, направленный на приобретение товаров для государственных нужд, финансируемых из средств налогоплательщиков и необходимых для осуществления функций и полномочий государства.

Второе предложение, которое является существенным для нового закона о размещении заказов, - это внесение ограниченного перечня условий, при которых стороны могут изменить условия государственного контракта в ходе его исполнения.

В соответствии с ч. 5 ст. 9 Закона о размещении заказов при заключении и исполнении контракта изменение существенных условий контракта по соглашению сторон и в одностороннем порядке не допускается, за исключением случаев, предусмотренных в том числе ч. ч. 6 - 6.7 ст. 9 Закона о размещении заказов.

Нормы ч. 6.7 ст. 9 Закона о размещении заказов допускают возможность при условии согласия заказчика изменения условий контракта в части согласования поставки товара с улучшенными характеристиками и качеством.

При этом критерии определения лучших характеристик и качества товара Законом о размещении заказов не установлены, в связи с чем заказчик самостоятельно определяет и согласовывает с исполнителем по контракту такие критерии.

При исполнении контракта одностороннее изменение поставщиком технических характеристик и качества товара не допускается.

Однако нормы Закона, запрещающие изменять условия контракта, на практике приводят к нарушению его условий, и, как следствие, работы не выполняются, услуги не оказываются.

Указанные запреты вызывают сложности как для заказчиков, так и для поставщиков, поскольку необходимость изменения условий контракта может быть вызвана объективными условиями.

Данными нормами Закон о размещении заказов существенным образом ограничивает принцип свободы договора, установленный ч. 1 ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Данное ограничение не противоречило бы ст. 450 ГК РФ в том случае, если бы указанный аспект входил в пределы регулирования Закона о размещении заказов и в данной части он был бы специальным по отношению к ГК РФ. Однако в силу п. 2 ст. 525 ГК РФ к отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд применяются правила о договоре поставки (ст. ст. 506 - 522), если иное не предусмотрено правилами ГК РФ. Данная норма не содержит отсылки к специальному закону в части установления требований к существу контракта.

Положения же ГК РФ (ст. ст. 450, 451) предусматривают возможность изменения условий договора по требованию одной из его сторон при существенном нарушении договора другой стороной, а также при существенном изменении обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора.

Помимо этого, специальные нормы ГК РФ об отдельных видах обязательств предусматривают возможность изменения условий договора, а также возможность одностороннего отказа от исполнения договора. В частности, ст. 523 ГК РФ устанавливает основания одностороннего отказа от исполнения договора поставки как для поставщика, так и для покупателя.

Предлагается установить закрытый перечень условий, при которых стороны могут вносить изменения в государственный контракт в ходе его исполнения, а именно:

- изменение срока выполнения работ (оказания услуг, поставки товара), а также цены контракта в случае сокращения лимитов бюджетных обязательств в текущем финансовом году;

- изменение условий контракта в случае, если поставляемая продукция снята с производства в ходе его исполнения.

В целях защиты интересов сторон контракта в случае неисполнения условий контракта другой стороной в новом законопроекте «О федеральной контрактной системе» ФАС России предусмотрела как для заказчиков, так и для поставщиков возможность быстрого расторжения контрактов (в течение 10 дней) через специальную административную процедуру на основании решений межведомственной комиссии.

Однако новая предлагаемая процедура расторжения государственного контракта приводит к новым неразрешенным вопросам.

В соответствии со ст. 62.1 указанного законопроекта при неисполнении или ненадлежащем исполнении заказчиком (исполнителем, подрядчиком) своих обязательств по контракту другая сторона контракта вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта. При этом указанное решение вступает в силу и контракт считается расторгнутым в случае, если федеральный контролирующий орган подтверждает существенное нарушение контракта, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишится того, на что была вправе рассчитывать при заключении контракта, и ведет к невозможности дальнейшего исполнения контракта. Следовательно, до указанного подтверждения федеральным контролирующим органом государственный контракт считается действующим и обязательства по нему должны исполняться сторонами. По результатам расторжения контракта происходит взыскание штрафных санкций и возмещение ущерба с виновной стороны.

Однако на подобное подтверждение федерального исполнительного органа требуется десять дней. При этом федеральный контролирующий орган вправе направить заказчику и (или) поставщику (исполнителю, подрядчику) запрос о представлении сведений и документов, необходимых для рассмотрения уведомления и принятого решения, следовательно, срок рассмотрения одностороннего отказа может быть увеличен. На мой взгляд, утверждение подобной нормы приведет не к возможности быстрого расторжения контракта, а, наоборот, к увеличению сроков, поскольку помимо судебной процедуры прибавляется еще и административная.

В связи с изложенным предлагается внести в новый законопроект о размещении заказов конкретные условия, при которых стороны могут отказаться от исполнения государственного контракта, а именно:

в случае существенного нарушения срока выполнения работ (оказания услуг) исполнителем, заведомо предупрежденным о нарушении срока государственного контракта;

в случае задержки оплаты заказчиком по государственному контракту (при этом предусмотреть существенный срок нарушения и обязательное письменное уведомление о нарушении срока оплаты по государственному контракту).

В результате появятся дополнительный механизм защиты заказчика от действий недобросовестного поставщика и механизм защиты интересов предпринимателя от недобросовестного заказчика.

Предложенные рекомендации являются далеко не исчерпывающими. В то же время можно надеяться, что их использование позволит более эффективно решать задачи регулирования государственных и муниципальных заказов, целевого расходования бюджетных средств, а также поможет решить одну из главных задач государства - противодействие коррупции.

2. Анализ формирования и реализации государственных заказов в главном управлении материальных ресурсов Челябинской области

2.1 Общая характеристика главного управления материальных ресурсов Челябинской области

В соответствии с Положением о Главном управлении материальных ресурсов Челябинской области Главное управление материальных ресурсов Челябинской области (далее именуется - Управление) является органом исполнительной власти Челябинской области, уполномоченным на осуществление функций по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для областных государственных нужд для государственных заказчиков.

Управление в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Уставом (Основным Законом) Челябинской области, законами Челябинской области, другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и Челябинской области, а также настоящим Положением.

Управление осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами исполнительной власти Челябинской области, Законодательным Собранием Челябинской области, органами местного самоуправления Челябинской области, организациями и физическими лицами по вопросам, находящимся в компетенции Управления.

Основной задачей Управления является реализация государственной политики в сфере размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для областных государственных нужд за счет средств областного бюджета.



Рис. 1. Структура Главного управления материальных ресурсов Челябинской области

Управление в соответствии с возложенной на него задачей осуществляет следующие функции:

1) размещает заказы путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

2) размещает заказы без проведения торгов (запрос котировок, на товарных биржах);

3) ведет реестр государственных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов;

4) осуществляет информационное обеспечение размещения заказов в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;

5) осуществляет экспертизу документов, представленных для размещения заказов, в целях выявления в них и устранения положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции;

6) осуществляет иные функции в соответствии с законодательством Российской Федерации и Челябинской области в сфере размещения заказов.

Управление для осуществления возложенных на него функций имеет право:

1) разрабатывать и вносить на рассмотрение Губернатору Челябинской области, Правительству Челябинской области проекты постановлений и распоряжений по вопросам, входящим в компетенцию Управления;

2) направлять запросы в государственные органы и организации о предоставлении сведений, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в отношении участников размещения заказов;

3) оказывать государственным заказчикам, специалистам по управлению размещением заказов методическую, юридическую, консультационную помощь по вопросам, входящим в компетенцию Управления;

4) разрабатывать и осуществлять методические мероприятия по размещению заказов;

5) осуществлять другие права и полномочия, делегированные Управлению Губернатором Челябинской области и Правительством Челябинской области.

Управление обязано:

1) осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и Челябинской области;

2) представлять в пределах своих полномочий сведения по запросам органов государственной власти Российской Федерации и Челябинской области, по вопросам, входящим в компетенцию Управления;

3) не разглашать сведения, касающиеся коммерческой тайны организаций.

В соответствии с Административным регламентом исполнения Главным управлением материальных ресурсов Челябинской области государственной функции по размещению государственного заказа для областных нужд путем проведения торгов в форме аукциона, конкурса для проведения размещения заказа государственным заказчиком в Управление представляется заявка на организацию и проведение торгов в форме конкурса (аукциона) на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.

2.2 Анализ практики формирования и реализации государственных заказов в главном управлении материальных ресурсов Челябинской области

За I полугодие 2012 года Управлением размещено процедур в форме открытого аукциона в электронной форме:

- количество процедур - 2540.

- общая сумма финансирования - 5943,29 млн. руб.

При этом следует отметить, что количество процедур с начальной (максимальной) ценой контракта более 3 млн. рублей составляет всего 219 (8,62%), тогда как сумма начальной (максимальной) цены контрактов, указанных процедур составляет 4575,01 (76,98%);

- процент размещенных торгов в виде открытого аукциона в электронной форме от общего количества размещенных процедур торгов - 97,17%.

- процент начальной (максимальной) цены контрактов процедур, размещенных в виде открытого аукциона в электронной форме от общей суммы начальной (максимальной) цены контрактов размещенных процедур торгов - 85,84%.

- количество торгов в виде открытого аукциона в электронной форме для СМП - 192.

- процент открытого аукциона в электронной форме для СМП от общего количества размещенных процедур в виде открытого аукциона в электронной форме составил - 7,55%.

- сумма начальной (максимальной) цены контрактов процедур, размещенных в виде открытого аукциона в электронной форме для СМП составила - 157 445,69 млн. руб.

- процент начальной (максимальной) цены контрактов процедур, размещенных в виде открытого аукциона в электронной форме для СМП от общей суммы начальной (максимальной) цены контрактов размещенных процедур в виде открытого аукциона в электронной форме составил - 2,65%.

- количество повторных торгов в виде открытого аукциона в электронной форме - 47 (1,85%).

- сумма начальной (максимальной) цены контрактов повторных процедур размещенных в виде открытого аукциона в электронной форме - 201,16 млн. руб. (3,38%)

За I полугодие 2012 года Управлением проведено в виде открытого аукциона в электронной форме 2 450 процедур на общую сумму финансирования 4969,33 млн. руб.,

из них:

- не состоялось (0 участников) - 231;

- не состоялось с одним участником - 759;

- состоялось (2 и более участников) - 1460.

Общая экономия по процедурам в форме открытого аукциона в электронной форме составила - 300,36 млн. руб. или 6,5% от суммы начальной (максимальной) цены завершенных лотов с количеством участников размещения заказа 1 и более и 12,7% от общей суммы завершенных состоявшихся аукционов в электронной форме.

Процент состоявшихся процедур от общего количества открытых аукционов в электронной форме составляет 54,98%

Количество открытых аукционов в электронной форме с экономией более 25% - 585 (23,87%).

За аналогичный период 2011 года Управлением подготовлено и проведено 1614 процедур торгов, на общую сумму финансирования 2391,05 млн. руб., в том числе:

- 43 открытых конкурсов на общую сумму финансирования 413,06 млн. руб.;

- 1571 открытых аукционов в электронной форме на сумму финансирования 1977,99 млн. руб.



Рис. 2. Количество торгов, проведённых ГУМР за I полугодие 2012 года в сравнении с аналогичными периодами 2010 и 2011 гг.

Рис. 3. Динамика суммы финансирования, при размещении заказа путем проведения торгов в I полугодии 2012 года в сравнении с аналогичными периодами 2010 и 2011 гг.

В соответствии с требованиями основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2007 году, во исполнение поручений Губернатора Челябинской области в 2012 году сохраняется тенденция роста количества торгов в форме аукциона в электронной форме и уменьшения торгов в форме конкурса в процентном отношении в общем объеме торгов проведенных ГУМР за I полугодие 2012 года:

Рис. 4. - Доля электронных аукционов в общем объеме проведенных торгов за I полугодие 2012 г., %

Информация об объявленных торгах, а также о проведенных заседаниях комиссий (протоколы вскрытия, рассмотрения, оценки и сопоставления заявок по конкурсам, рассмотрения, проведения и подведения итогов процедур электронных аукционов) размещается на официальном общероссийском сайте.

За I полугодие 2012 года всего заявок на размещение заказа путем запроса котировок поступило в отдел реестра и анализа государственных закупок - 639 на общую сумму финансирования 90,27 млн. руб.

Путем запроса котировок цен Управлением всего размещено на официальном общероссийском сайте www.zakupki.gov.ru по заявкам заказчиков 585 процедур на общую сумму финансирования 83,09 млн. руб.

Управлением проведено путем запроса котировок цен по заявкам заказчиков 529 процедур запроса котировок на общую сумму финансирования 78,52 млн. руб.,

из них:

- не состоялось (0 участников) - 80 процедуры (15,1%) на общую сумму финансирования 6,18 млн. руб.

- не состоялось с одним участником - 40 процедур (7,6%) на общую сумму финансирования 6,58 млн. руб.,

- состоялось (2 и более участников) - 409 процедуры (77,3%) на общую сумму финансирования 65,76 млн. руб.,

Отозвано заказчиками -9 заявок

Заключено контрактов на сумму 58,23 млн. руб.

Общая экономия по процедурам проведения запроса котировок составила - 18,81% или 13,61 млн. руб.

За аналогичный период 2011 года отделом было проведено 467 котировок на сумму 94,54 млн. руб., фактически максимальная цена контракта составила - 68,07 млн. руб. Сумма экономии составила - 26,47 млн. руб. или 28%.

3. Проблемы и рекомендации по совершенствованию практики формирования и реализации государственных заказов в главном управлении материальных ресурсов Челябинской области

3.1 Проблемы формирования и реализации государственных заказов в главном управлении материальных ресурсов Челябинской области

Считаю, что одной из основных проблем в работе Управления материальных ресурсов Челябинской области, является отсутствие эффективного контроля за выполнением установленной квоты по размещению заказа у субъектов малого предпринимательства. Существует определенная квота по размещению государственных заказов у субъектов малого предпринимательства. В настоящий момент она составляет 15%. В прошлых периодах указанное требование, как правило, редко соблюдалась, что зачастую обуславливалось отсутствием каких-либо санкций за ее несоблюдение. Административная ответственность за нарушение квоты была введена лишь в середине 2009 года. При этом можно констатировать, что практика применения мер ответственности по отношению к «недобросовестным заказчикам», не соблюдающим квоту, пока не сложилась. По некоторым оценкам, доля стоимости государственных контрактов, заключенных с субъектами малого предпринимательства, не превышает в 2011 году 2% (причем федеральные заказчики заключили с малыми предприятиями контрактов в стоимостном выражении не более 1% всех контрактов), а доля участия малых предприятий в аукционах - не больше 11%. Несоблюдение законодательно закрепленной квоты снижает действенность государственной поддержки малых предприятий через государственный заказ.

Еще одной проблемой является, невысокий уровень осведомленности и низкий уровень доверия предпринимателей к государственному и муниципальному заказу. Как показывает практика, предприниматели могут ничего не знать о госзаказе, а если знать, то не верить в возможность выигрыша. Участие в торгах может ассоциироваться у малых предприятий с большими сложностями и даже с усилением контроля за деятельностью компании. Многие предприниматели не участвуют в конкурсных процедурах, поскольку не верят, что они проводятся честно.

Открытым остается вопрос о получении знаний, необходимых для реализации положений гл. 3.1 Закона №94-ФЗ. Однозначно, процедура проведения электронных аукционов в соответствии с гл. 3.1 значительно более длительная и трудоемкая по сравнению с электронными аукционами, проводимыми ранее по ст. 41, и запросом котировок. Должно пройти определенное время, прежде чем заказчики станут уверенными пользователями электронных площадок для проведения электронных аукционов. За первое полугодие 2012 года в 13 случаях государственные и муниципальные заказчики не смогли в первоначально установленное время провести электронный аукцион, исключительно из-за незнания процедуры.

В ходе проведения экспертизы по 210 заявкам заказчика (17,8%) возникли вопросы, в ходе решения которых были выявлены типичные ошибки заказчиков при формировании и обосновании начальных (максимальных) цен контрактов. В I полугодии 2012 года государственными заказчиками в адрес уполномоченного органа направлено 157 писем о внесении изменений в ранее поданные заявки. По сравнению с IV кварталом 2011 года частота встречаемости ошибок сократилась в среднем на 7%.

Во исполнении Приказа №04 от 06.02.12 г. «О порядке выполнения поручений итогового совещания Главного управления материальных ресурсов» проводится постоянный анализ экономии средств бюджета области при проведении закупок, начальная (максимальная) цена которых корректировалась в результате проводимой экспертизы. В результате проведенной экспертизы, за счет снижения начальных цен заказчиками, была получена экономия бюджетных средств в размере 9 121, 69 тыс. руб.

Одним из фактическим показателем предпринимательской активности участников государственного заказа являлся коэффициент участия, представляющий собой количество заявок, поданных участниками размещения заказа на участие в торгах в среднем на один лот (больше двух).

При анализе документации, представленной государственными заказчиками выявлены следующие ошибки в процентном соотношении:

Ошибки в техническом задании (11,9%) - неточное или неполное описание предмета закупки затрудняет проведение мониторинга цен;

Отсутствие обоснования начальной цены (31%) - представлено «формальное» обоснование начальной цены, не имеющее реального подтверждения стоимости; представленное обоснование цены не содержит точного объема закупаемых товаров, работ, услуг, а зачастую отсутствие обоснования начальной (максимальной) цены в заявке;

Приверженность заказчиков только к коммерческим предложениям поставщиков (5,2%) - не применяются другие методы обоснования и формирования начальных (максимальных) цен, что не всегда отражает реальную рыночную стоимость;

Завышение (18,6%) или занижение (7,6%) начальных цен - необоснованное, очевидное завышение цен (в 1,5-2 раза); завышение путем запроса максимальных цен на рынке; занижение цены в результате непонимания ценообразования на конкретный товар, работу, услугу;

«Заточенность» под конкретную марку или производителя (2,8%) - в техническом задании прописываются характеристики, соответствующие только определенной модели, что препятствует развитию конкуренции среди производителей, а конкуренция только среди поставщиков нужного товара;

Арифметические ошибки (22,9%) - при расчете средней цены, при округлении и т.п. и другие.

Отделом проводится консультативная помощь заказчикам, имеющим потребность в размещении заказа на медицинское оборудование в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 03.11.2011 №881 «О порядке формирования начальных (максимальных) цен контрактов (цен лотов) на отдельные виды медицинского оборудования для целей их включения в документацию о торгах на поставку такого оборудования».

В целях решения задачи расширения источников информации при проведении экспертизы начальной (максимальной) цены контрактов и исследования рынков проведена рабочая встреча с первым заместителем председателя Государственного комитета «Единый тарифный орган Челябинской области» Терещуком С.В., а также осуществлялось взаимодействие с другими органами исполнительной власти.

В начале 2012 года Прокуратура Челябинской области провела проверку Главного управления материальных ресурсов Челябинской области. Выяснилось, что в ГУМРе не выполняются самые элементарные требования законодательства:

1. Не велся учет тех заявок, что поступали после окончания приема документов.

2. На аукцион №225/А в 2011 году было зарегистрировано 8 участников, а в тендере приняли участие 9 претендентов.

3. Журнал учета заявок велся без фиксации регистрационного номера, времени и даты.

4. Самое серьезное нарушение оказалось в том, что не всегда велась аудиозапись вскрытия конвертов.

Считаем, что данное положение свидетельствует об отсутствии контроля в Главном управлении материальных ресурсов Челябинской области со стороны руководства. Считаем, что необходим постоянный контроль правоохранительных органов за деятельностью Главного управления материальных ресурсов Челябинской области.

3.2 Рекомендации по совершенствованию практики формирования и реализации государственных заказов в главном управлении материальных ресурсов Челябинской области

В соответствии с выявленными в настоящем исследовании проблемами в практики формирования и реализации государственных заказов в главном управлении материальных ресурсов Челябинской области, предлагаются следующие рекомендации по их устранению.

Необходимо повысить контроль за выполнением установленной квоты по размещению заказа у субъектов малого предпринимательства. Для решения проблемы, руководитель Управления должен ежеквартально отчитываться перед Губернатором Челябинской области о динамике закупок у малого предпринимательства.

Должны проходить специализированные обучающие семинары в Главном Управлении материальных ресурсов Челябинской области, для государственных и муниципальных заказчиков Челябинской области, с целью объяснить процесс организации электронного аукциона в соответствии с гл. 3.1 Закона №94-ФЗ, и научить размещать заказы путем проведения открытого аукциона в электронной форме.

Считаем, что Главным Управлением материальных ресурсов Челябинской области должны быть разработаны методические рекомендации по проведению электронных аукционов, в которых будут разъяснены основные положения законодательства. Такие рекомендации должны получить абсолютно все заказчики Челябинской области. Этот подход уже доказал свою эффективность в частности в Ростовской области. Заказчики будут чувствовать себя увереннее, когда под рукой есть пошаговая инструкция, в которой подробно описаны действия при всех возможных вариантах развития событий.

В целях совершенствования системы заказов для государственных и муниципальных нужд, целесообразно внести предложения в Закон о размещении заказов и иные правовые акты, учитывающие следующие изменения и дополнения.

1. Расширение прямых закупок с гарантирующими поставщиками (без проведения торгов). В этом случае выгода обеспечивается за счёт экономии времени и средств на торги, появляются прямые связи, доверие, выход надолгосрочные отношения, поддержка местных товаропроизводителей, предпринимательства, приумножение добросовестных поставщиков, ориентация на рыночные цены (общественно нормальные).

2. Отсечение поставщиков товаров, работ и услуг из других регионов, если эти товары, работы и услуги могут производиться на местах. Закупка благ у сторонних поставщиков возможна, если товары, работы и услуги местными поставщиками не предоставляются. Указанное действие необходимо с целью поддержки местных товаропроизводителей, компенсирования недостаточной конкурентоспособности местного производства, развития долгосрочных, отношений, повышения занятости местного населения, доходов и налоговых отчислений.

3. Поддержка МУП. Необходимо предусмотреть систему преференций и механизм её реализации как инструментария муниципального хозяйствования в рамках муниципального заказа в качестве поддержки МУП, основанной на объективной оценке состояния сектора местной экономики (соотношение спроса и предложения, степень монополизации и т.д.). Если создано профильное МУП, то возникают сомнения в необходимости торгов. Из практики известно, что многие МУП стали жертвами нерадивых управленцев, поэтому подбор профессиональных кадров становится одной из основных задач развития муниципального хозяйствования.

4. Внедрение предельных границ торгов с учётом потенциально возможных расходов на проведение торгов. При определении пороговой суммы торгов предлагается использовать затратный метод.

5. Предусмотреть права и обязанности организаторам торгов, предъявлять и проверять соответствие участников торгов квалификационным требованиям (наличие собственных производственных мощностей, квалифицированного персонала, опыта работы, деловой репутации, финансовое состояние, преференции местным поставщикам); переход на новую систему оплаты труда служащих, задействованных в осуществлении закупок, оплата должна носить стимулирующий характер.

Заключение

Идея скорейшего введения в действие Закона «О федеральной контрактной системе» и признания утратившим силу Закона №94-ФЗ представляется весьма спорной. Сложно поверить в то, что при отсутствии нормально функционирующей системы размещения заказов возможно создать за короткий срок более сложную, I но в то же время эффективную единую систему формирования и реализации этих заказов. Признание утратившим силу Закона №94-ФЗ может существенно нарушить строившуюся годами закупочную систему России. В настоящее же время можно сказать, что, несмотря на имеющиеся проблемы, Закон №94-ФЗ смог сделать закупочную систему «прозрачной», в связи с чем и стали видны ее очевидные и неочевидные недостатки.

Ни в законопроекте, представленном Министерством экономического развития РФ, ни в законопроекте, подготовленном ФАС России, не было отражено главных моментов, которые, необходимо отразить в новом законе о государственных заказах.

Во-первых, необходимо дать научное обоснование содержанию понятий «государственный заказ» и «государственная закупка».

Проблема в том, что в российской юридической практике используются как термин «закупка», так и термин «заказ». Однако само понятие «закупка» как объект регулирования законодательства отсутствует, что вызывает путаницу в понимании и применении указанных терминов в правоприменительной практике.

В связи с этим предлагается предусмотреть в преамбуле нового закона о размещении заказов следующие определения: