Размещено на http://www.allbest.ru/

Миграционная служба

Введение

Для России с ее огромными пространствами и резким сокращением населения, миграционная политика приобретает особую остроту. Мигранты - это не только потенциальная среда для развития преступности, экономически развитые страны уже давно привлекают высококлассных специалистов из других стран.

За последние годы Россия столкнулась с небывалым объемом миграционных процессов. Только по официальным данным, с 1989 года в нашу страну въехало более 11 млн. человек, а выехало менее 6 миллионов. Получилось, что положительное “миграционное сальдо” равняется примерно 5,6 млн. человек. Внутренняя миграция также приняла масштабный характер: с 1989 года внутри России переместился каждый четвертый житель, при этом наиболее привлекательными районами для переселения являются центр и юг страны.

Неконтролируемая миграции ведет к самым негативным последствиям, таким как увеличение нагрузки на коммунальную инфраструктуру городов и социальную сферу, рост преступности и транзита наркотических и психотропных средств, других асоциальных проявлений, а также возрастание риска межэтнических и межконфессиональных конфликтов, то есть встает вопрос о национальной безопасности России.

Как уследить за нелегальными мигрантами, которых в России несколько миллионов? Теперь об этом голова будет болеть у сотрудников новой службы - миграционной инспекции. Отныне инспектора имеют право наведаться в любую организацию и проверить, есть ли у работающих там иностранцев разрешение на работу. Если нет - работодателей ждут штрафы, а гастарбайтеров - нелегалов - выдворение из России.

Цель данной работы - обосновать актуальность формирования миграционных инспекций на территории Российской Федерации. Для этого необходимо решить следующие задачи:

§ исследовать миграционные процессы в России на современном этапе;

§ выявить особенности миграции в России;

§ обосновать необходимость формирования миграционных инспекций;

§ разработать положение о миграционной инспекции.

1. Миграционные процессы в Российской Федерации

1.1 Общая характеристика миграционной ситуации в Российской Федерации

Миграционные процессы в России в 90-е годы определялись влиянием двух противоречивых групп факторов - деструктивных и конструктивных. К деструктивным следует отнести распад СССР и сопровождающие его подъем национализма, вооруженные этнические конфликты, политическую нестабильность, экономический кризис и т.п. Эти факторы обусловили резкое падение мобильности населения и изменили природу миграций, придав им вынужденный характер, спровоцировав массовые потоки беженцев, репатриантов, процессы этнического размежевания.

Параллельно с деструктивными действовали новые конструктивные факторы, такие, как переход к политике открытых дверей, включение постсоветских стран в систему международных миграций, трансформация их экономики на рыночной основе. Эти факторы стали важнейшим амортизатором дестабилизирующего влияния деструктивных факторов.

Благодаря развитию частного предпринимательства и коммерции, частной финансовой деятельности рынок труда получил новые мощные стимулы, его структура стала более гибкой и разнообразной, появились альтернативные, не связанные с государственным сектором, возможности трудоустройства и заработков, что было очень важно на фоне сжатия государственного сектора и создало предпосылки для трудовых миграций. Сила воздействия и приоритетность обеих групп факторов меняются, и миграции быстро и четко отражают происходящие перемены.

В 1990-1992 гг. миграционные процессы в России определялись почти исключительно стрессовыми факторами. Шок, вызванный распадом СССР, привел к резкому сокращению размеров передвижений: с 12,8 млн. чел. в 1989г. до 7,7 млн. в 1993 (по сумме прибытий и выбытий). В 1993-1994гг. стало явственно ощущаться позитивное воздействие рыночных реформ. В 1993г. падение мобильности населения приостановилось, а в 1994г. число мигрантов существенно увеличилось. К сожалению, эта тенденция оказалась кратковременной и уже в 1995 г. под влиянием Чеченской войны и массовых задержек в выплате зарплат и пенсий размеры миграций вновь сократились, а в 1996г. опустились ниже уровня 1993

В 2003г. позитивные тенденции в демографической ситуации страны получили дальнейшее развитие. Продолжилось увеличение числа родившихся, возросло количество браков, регистрируемых в органах ЗАГС. Замедлились темпы роста смертности населения, при этом заметно снизилась младенческая смертность. Несколько сократились масштабы естественной убыли населения. Вместе с тем, перемены были не столь значительными и не изменили в целом неблагоприятную демографическую ситуацию в стране и регионах.

Процесс сокращения численности населения продолжался в 2003 году. Сокращение численности населения происходило из-за естественной убыли населения, которая в 2003г. уменьшилась по сравнению с 2002г. на 48,2 тыс. человек. В условиях уменьшения миграционного прироста численные потери населения были им компенсированы лишь на 4,0%.

Таблица 1. Общие итоги миграции

	2003г.	Справочно 2002г.
	человек	на 10 тыс. человек населения	человек	на 10 тыс. человек населения
Миграция - всего
прибывшие	2168165	152,0	2201914	153,4
выбывшие	2133040	149,5	2123987	148,0
миграционный прирост (+), снижение (-)	+35125	+2,5	+77927	+5,4
в том числе:
в пределах России
прибывшие	2039027	142,9	2017302	140,6
выбывшие	2039027	142,9	2017302	140,6
миграционный прирост (+), снижение (-)	-	-	-	-
международная миграция
прибывшие	129138	9,1	184612	12,9
выбывшие	94013	6,6	106685	7,4
миграционный прирост (+), снижение (-)	+35125	+2,5	+77927	+5,4
в том числе:
с государствами-участниками СНГ
прибывшие	119657	8,4	175068	12,2
выбывшие	46079	3,2	52099	3,6
миграционный прирост (+), снижение (-)	+73578	+5,2	+122969	+8,6
со странами вне СНГ
прибывшие	9481	0,7	9544	0,7
выбывшие	47934	3,4	54586	3,8
миграционный прирост (+), снижение (-)	-38453	-2,7	-45042	-3,1

Число мигрантов внутри России в 2003г. по сравнению с 2002г. увеличилось на 21,7 тыс. человек, или на 1,1%.

В 2003г. миграционный прирост населения России по сравнению с 2002г. уменьшился на 42,8 тыс. человек, или в 2,2 раза, что произошло в результате значительного сокращения числа зарегистрированных по месту жительства прибывших в Российскую Федерацию (на 55,5 тыс. человек, или на 30,1%), в том числе за счет иммигрантов из государств-участников СНГ - на 55,4 тыс. человек, или на 31,6%.

В 2003г. сокращение миграционного прироста было отмечено практически со всеми государствами-участниками СНГ (за исключением Туркмении). Единственным государством, с которым у России сохраняется отрицательное сальдо миграции, по-прежнему остается Белоруссия.

Таблица 2. Показатели международной миграции, человек

	2003г.	Справочно 2002г.
	число прибывших	число выбывших	миграционный прирост (+), снижение (-)	число прибывших	число выбывших	миграционный прирост (+), снижение (-)
Международная миграция	129138	94013	+35125	184612	106685	+77927
в том числе:
с государствами-участниками СНГ	119657	46079	+73578	175068	52099	+122969
в том числе:
Белоруссия	5309	7016	-1707	6841	8829	-1988
Казахстан	29552	14017	+15535	55706	13939	+41767
Молдавия	6391	1234	+5157	7562	1385	+6177
Украина	23417	16744	+6673	36806	20585	+16221
Государства Закавказья	14941	3808	+11133	19565	3782	+15783
Азербайджан	4277	1771	+2506	5635	1704	+3931
Армения	5124	1098	+4026	6802	1114	+5688
Грузия	5540	939	+4601	7128	964	+6164
Государства Средней Азии	40047	3260	+36787	48588	3579	+45009
Киргизия	6948	959	+5989	13139	1080	+12059
Таджикистан	5346	921	+4425	5967	827	+5140
Туркмения	6298	251	+6047	4531	272	+4259
Узбекистан	21455	1129	+20326	24951	1400	+23551
со странами вне СНГ	9481	47934	-38453	9544	54586	-45042
в том числе:
Германия	2691	36924	-34233	1962	42231	-40269
Греция	224	186	+38	150	190	-40
Израиль	1808	2048	-240	1670	2764	-1094
Латвия	906	259	+647	990	256	+734
Литва	534	268	+266	722	293	+429
США	483	3187	-2704	455	3134	-2679
Эстония	445	351	+94	534	321	+213
другие страны	2390	4711	-2321	3061	5397	-2336

Около 4% иммигрантов, прибывших из государств-участников СНГ, в 2003г. получили в территориальных органах по делам миграции МВД России статус вынужденного переселенца или беженца. Удельный вес вынужденных мигрантов в общей численности иммигрантов дифференцируется по странам выхода: соответствующий статус получили 46% прибывших из Грузии, 5% - из Таджикистана, по 3% - из Эстонии и Казахстана, по 2% - из Азербайджана и Узбекистана.



Удельный вес вынужденных переселенцев и беженцев по странам прежнего проживания в % к общему числу вынужденных мигрантов 2003г. на 1 января 2004г. (с начала регистрации)

Всего, по данным Федеральной миграционной службы МВД России, на 1 января 2004г. в стране насчитывалось 361 тыс. вынужденных переселенцев и беженцев. Около 42% из них (151 тыс.) составляли бывшие жители Казахстана, 13% (49 тыс.) - Узбекистана, по 9% (по 32 тыс.) - Таджикистана и Грузии. Более 61 тыс. человек (17%) переселились внутри России из регионов с нестабильной общественно-политической обстановкой.

Процесс расселения вынужденных мигрантов идет по всем регионам Российской Федерации. Наибольшее количество вынужденных переселенцев и беженцев выбрали новым местом жительства Республику Северная Осетия-Алания и Республику Ингушетия (по 28 тыс.человек), 18 тыс. - Оренбургскую область, 16 тыс. - Новосибирскую область, 14 тыс. - Воронежскую область, по 13 тыс. - Алтайский край и Белгородскую область, 12 тыс. - Краснодарский край, по 11 тыс. - Ставропольский край и Кемеровскую область, 10 тыс. - Самарскую область, по 9 тыс. - Иркутскую область и Красноярский край.

1.2 Миграция как дестабилизирующий фактор социального развития страны

В условиях кризиса массовые миграции вообще, а этнические миграции в особенности, становятся мощным дестабилизирующим фактором регионального социального развития. В многонациональной России даже такие, на первый взгляд, сугубо социально-экономические миграции, как отток населения из районов нового освоения и массовая концентрация внешних и внутренних мигрантов в старо обжитой части страны, в той или иной мере приобретают проблемность в этнополитическом отношении.

Направления и тенденции современных этнических миграций в России ставят на повестку дня очень деликатную проблему - создание необходимых социальных условий для бесконфликтного сосуществования разных этносов в Российской Федерации в рамках процессов межэтнической адаптации мигрантов в инонациональной среде. Данная проблема стала крайне актуальной для многих регионов страны.

После развала СССР сквозь "прозрачные" границы с государствами-соседями в Россию потек непрерывный ручеек незаконных мигрантов из СНГ. Молдаване, украинцы, таджики едут на заработки. Звучит неправдоподобно, но именно они, простые работяги (вместе со своими ушлыми работодателями), ежегодно обворовывают российскую казну на миллиарды рублей: не платят налоги.

Миграция населения - это не только простое механическое передвижение людей, но и сложный общественный процесс, затрагивающий многие стороны социально-экономической и культурной жизни целых народов.

Как видно из приведенных в подразделе 1.1 статистических данных прежде всего, миграции оказывают большое влияние на демографические процессы. Они приводят к изменениям половозрастной и социальной структуры населения в районах, откуда мигранты уезжают и куда приезжают. В районах с оттоком, превышающим темпы воспроизводства населения, численность его сокращается, снижается рождаемость, поскольку в миграциях участвует преимущественно молодое население. Соответственно, в этих регионах увеличивается доля населения старших возрастных групп. В районах же притока мигрантов повышается доля молодых возрастов и, как правило, возрастают темпы воспроизводства населения.

Миграции способствуют территориальному перераспределению населения и трудовых ресурсов, влияют на уровень социально-экономического развития регионов. Приток квалифицированных кадров в районы нового освоения позволяет развивать в них не только сырьевые, но и технически более сложные производства по глубокой комплексной переработке добываемого сырья. Создаваемые переселенцами новые города, промышленные объекты, сельскохозяйственные предприятия повышают экономический потенциал территории.

Вместе с тем неорганизованный приток мигрантов в районы с низким уровнем и медленными темпами социально-экономического развития приводит к ухудшению материальных и культурно-бытовых условий жизни населения в этих районах, обусловливает плохую приживаемость новоселов и текучесть населения. В случаях приезда вынужденных мигрантов требуются дополнительные расходы со стороны государства и местных бюджетов на их обустройство, организацию новых рабочих мест, строительство объектов социальной инфраструктуры.

Миграции трудоспособного населения непосредственно влияют на рынок рабочей силы, сокращая (при отъезде) или увеличивая (в случае приезда) ее предложение, зачастую обостряя конкуренцию на рынке труда. Состав мигрантов влияет на социальную структуру, культурный и образовательный уровень населения в районах оттока мигрантов и их притока. Например, приезд городских жителей в сельскую местность или отдаленные районы нового освоения способствует формированию населения с более высоким уровнем культуры и профессиональной квалификации; усиленный приток сельских жителей в города оказывает противоположное воздействие.

Миграции способствуют территориальному перераспределению населения и трудовых ресурсов, влияют на уровень социально-экономического развития регионов. Приток квалифицированных кадров в районы нового освоения позволяет развивать в них не только сырьевые, но и технически более сложные производства по глубокой комплексной переработке добываемого сырья. Создаваемые переселенцами новые города, промышленные объекты, сельскохозяйственные предприятия повышают экономический потенциал территории.

Вместе с тем неорганизованный приток мигрантов в районы с низким уровнем и медленными темпами социально-экономического развития приводит к ухудшению материальных и культурно-бытовых условий жизни населения в этих районах, обусловливает плохую приживаемость новоселов и текучесть населения. В случаях приезда вынужденных мигрантов требуются дополнительные расходы со стороны государства и местных бюджетов на их обустройство, организацию новых рабочих мест, строительство объектов социальной инфраструктуры.

Существует еще один немаловажный аспект. Мигранты согласны работать за любую минимальную оплату труда в антисанитарных условиях, что непозволительно в отношении российских граждан. В связи с этим дельцы теневого бизнеса, да и не только, предпочитают брать на работу «нелегалов», которую за мизерную плату будут выполнять любую «черную» работы, при этом они не посмеют никуда обратиться, даже, если над ними будут просто издеваться. За «нелегалов» никто не платит налогов, в связи с чем бюджеты всех уровней не дополучают средств, а это в свою очередь влечет задержки по выплате заработной платы бюджетникам, низкую заработную плату тех же бюджетников, нищенское существование здравоохранения, рост платных мест в вузах и т.д. Весь перечисленный негатив создает напряженную социальную обстановку в регионах с наибольшей дислокацией мигрантов.

Кроме того, мигранты предпочитают расселяться в теплых климатических условиях, не желая селиться в районах Севера, что создает несбалансированность населения в этих районах со всеми вытекающими последствиями.

Поэтому назрел вопрос о создании миграционных инспекций, которые будут заниматься исключительно миграционными вопросами, в том числе вопросами легализации мигрантов, их трудоустройства.

Пока такая служба появилась только в Москве, Московской области и Краснодарском крае. И как следует из средств массовой информации, она вполне оправдала свое предназначение.

Это означает, что Россия стремится придать цивилизованные рамки миграционным процессам, которые в настоящее время имеют в большей степени стихийный характер.

2. Федеральная миграционная служба Российской Федерации

2.1 Государственное регулирование миграционных процессов

Ухудшение демографической ситуации в стране, еще во многом стихийный характер миграционных процессов, особенно в первой половине 90-х годов, обусловили необходимость осуществления в Российской Федерации целенаправленной и долгосрочной миграционной политики, подкрепление ее соответствующей законодательной базой.

Механизмы реализации Федеральной миграционной программы на период 2002-2005 гг. включают:

§ совершенствование действующего законодательства Российской Федерации в области миграции, приведение его в соответствие с нормами международного права, для чего, в частности, предусмотрено заключение межгосударственных соглашений со странами СНГ;

§ совершенствование системы иммиграционного контроля, включая меры по депортации (выдворению) незаконных мигрантов;

§ дифференцированную финансовую поддержку вынужденных мигрантов за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации;

§ создание центров временного размещения вынужденных переселенцев, компактных поселений, новых рабочих мест и др.

Большое внимание уделяется дальнейшему совершенствованию системы регулирования миграционных процессов внутри страны. Сегодня функции государственного управления в области миграционной политики возложены на Федеральную миграционную службу Министерства внутренних дел Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации она представлена территориальными органами - подразделениями по делам миграции, находящимися в подчинении управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации. Эта служба призвана не только разрабатывать предложения по основным направлениям государственной миграционной политики, но и осуществлять координацию деятельности всех федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по ее реализации, а также осуществлять контроль за пребыванием в России иностранных граждан.

В целях обеспечения государственного регулирования миграционных потоков при въезде на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства 16 декабря 1993 года выходит указ Президента РФ «О мерах по введению иммиграционного контроля» за №2145., согласно которому на пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации был введен иммиграционный контроль.

Указанным законом определены основные задачи иммиграционного контроля в пунктах пропуска через государственную границу:

§ контроль над въездом на территорию страны иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище, следующих транзитом, их идентификация, регистрация и учет;

§ осуществление мер по предупреждению неконтролируемой миграции и организации депортации иностранцев в установленных законодательными актами случаях и порядке;

§ рассмотрение ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших на территорию России, о предоставлении убежища.

Одна из примет сегодняшнего времени - все возрастающая межрегиональная и международная миграция населения и, в частности, растущее использование иностранных работников в нашей стране. Наполнились новым содержанием такие понятия как: рынок труда, экспорт и импорт рабочей силы, внешняя трудовая миграция, маятниковая миграция, гастарбайтеры, сезонные рабочие и др.

Особенности развития миграционной ситуации потребовали от руководства страны принятия мер по совершенствованию управления миграционными процессами. Указом Президента Российской Федерации в 2002 году координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации возложена на Министерство внутренних дел Российской Федерации. Принят также ряд законов, регулирующих вопросы приобретения гражданства и правового положения иностранных граждан на территории государства, определяющих порядок въезда, пребывания и выезда из страны, трудовой деятельности иностранных граждан, устанавливающих ответственность за нарушение иммиграционных правил и содействие незаконной миграции. В целях совершенствования миграционной политики Правительство Российской Федерации в марте 2003 года одобрило Концепцию регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.

Идет подготовка законопроектов, регламентирующих вопросы регистрации и регистрационного учета по месту жительства и месту пребывания, создания государственного регистра населения и регулирующих другие направления миграционной политики, что соответствует рекомендациям Президента России В.В. Путина в его послании Федеральному Собранию 17 мая 2003 года, где было указано: «Нам нужны, конечно, не запреты и препоны, нам нужна эффективная иммиграционная политика - выгодная для страны и удобная для людей».

Разработка и принятие нового федерального законодательства, направленного на усиление государственного регулирования и контроля за миграционными процессами в Российской Федерации, неизбежно потребовали от субъектов Российской Федерации, в частности Москвы, осуществления адекватных мер как по изменению действующих, так и по разработке новых городских нормативных правовых актов. При этом учитывается, что создание эффективной системы управления миграционными процессами возможно только лишь при комплексном подходе и тесном взаимодействии федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов субъектов Федерации. Для решения этих задач в структуре Правительства Москвы был создан Отдел по работе с органами исполнительной власти в области миграции, а в составе Главного управления внутренних дел г. Москвы сформировано Управление по делам миграции.

Москва, как крупный мегаполис со столичными функциями, развитой инфраструктурой, высоким уровнем жизни и относительно низким уровнем безработицы, испытывает самое высокое в стране миграционное давление. На долю Московского столичного региона приходится 50% всего миграционного потока в Россию. Если в конце 90-х годов численность дневного населения Москвы составляла около 12 млн. человек, то сейчас она увеличилась до 15 млн. человек. Всего в Московском столичном регионе концентрируется до 25 млн. человек. Если принимать во внимание предварительные данные Всероссийской переписи населения 2002 года, по которым в Москве проживает 10,4 млн. человек, то плотность населения в городе составляет около 9,5 тыс. человек на кв. километр.

2.2 Совершенствование государственного управления в области миграционной политики

В целях совершенствования государственного управления в области миграционной политики Указом Президента РФ «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» от 23 февраля 2002 года №232 функции федерального органа исполнительной власти по миграционной службе выполняет Министерство внутренних дел РФ.

До выхода этого указа Федеральная миграционная служба свою деятельность осуществляла в соответствии с Положением о Федеральной миграционной службе в России, утвержденное Постановлением правительства РФ от 1 марта 1993 г. N 173. Согласно этому положению Федеральная миграционная служба России (ФМС России) является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственную политику в области миграции населения и координирующим работу по этому направлению в Российской Федерации.

ФМС России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с центральными органами федеральной исполнительной власти, органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга и общественными объединениями.

ФМС России, подведомственные ей организации и органы миграционной службы республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга образуют государственную систему управления миграционными процессами в Российской Федерации.

ФМС России в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, законами и иными решениями Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также настоящим Положением.

ФМС России является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, расчетный и иные (в том числе валютные) счета в учреждениях банков, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, а также соответствующие печати и штампы.

Местонахождение ФМС России - город Москва.

Финансирование центрального аппарата ФМС России осуществляется за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации, направляемых на содержание центральных органов федеральной исполнительной власти.

Основными задачами ФМС России являются:

§ разработка проектов федеральных и межрегиональных миграционных программ и обеспечение их реализации;

§ распределение средств, выделяемых из республиканского бюджета Российской Федерации на решение проблем миграции, и контроль за их использованием;

§ организация приема и временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации, а также оказание им помощи и содействия в обустройстве на новом месте жительства;

§ разработка и реализация мер в области внешней трудовой миграции граждан Российской Федерации;

§ разработка и осуществление мер по привлечению и использованию труда иностранных граждан на территории Российской Федерации;

§ защита прав мигрантов в соответствии с действующим законодательством;

§ подготовка предложений по совершенствованию законодательства в области миграции;

§ организация контроля за миграционными процессами и миграционной ситуацией в стране;

§ признание в соответствии с действующим законодательством правового статуса лиц, прибывающих или намеревающихся прибыть на территорию России;

§ осуществление в установленном порядке сотрудничества с международными и зарубежными организациями по вопросам миграции.

ФМС России в соответствии с возложенными на нее задачами осуществляет выполнение следующих функций:

1) в области прогнозирования миграционных процессов и формирования миграционной политики:

§ подготавливает совместно с центральными органами федеральной исполнительной власти предложения по формированию государственной миграционной политики и организует работу по ее реализации;

§ разрабатывает текущие и долговременные прогнозы внутренней и внешней миграции;

§ организует научные исследования по проблемам миграции;

§ организует разработку и внедрение единой информационной системы в области миграции;

2) в области защиты прав мигрантов

§ подготавливает совместно с соответствующими центральными органами федеральной исполнительной власти предложения о порядке и условиях определения правового статуса лиц, прибывающих или намеревающихся прибыть на территорию России;

§ обеспечивает защиту прав и социальных гарантий мигрантов в соответствии с действующим законодательством;

§ осуществляет совместно с центральными органами федеральной исполнительной власти контроль за реализацией законодательства по проблемам миграции;

§ создает с участием органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга на государственной и благотворительной основе службы социальной поддержки мигрантов;

3) в области разработки миграционных программ и обустройства мигрантов:

§ организует совместно с центральными органами федеральной исполнительной власти разработку проектов основных направлений, концепций, федеральных и межгосударственных программ в области миграции и организует их выполнение;

§ организует совместно с органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга разработку региональных и межрегиональных государственных программ по вопросам миграции и осуществляет в пределах своей компетенции контроль за их реализацией;

§ распределяет финансовые средства и материальные ресурсы, выделяемые Правительством Российской Федерации на решение проблем миграции;

§ осуществляет контроль за использованием выделенных финансовых средств, а также в необходимых случаях производит перераспределение неизрасходованных средств, исходя из приоритетов и сроков реализации программ;

§ выступает в качестве заказчика работ, предусмотренных Республиканской долговременной программой "Миграция";

§ рассматривает и решает в установленном порядке вопросы компактного расселения мигрантов, содействует развитию крестьянских (фермерских) хозяйств, малых и иных предприятий, обеспечивающих рабочие места для мигрантов;

§ определяет совместно с заинтересованными центральными органами федеральной исполнительной власти порядок выплаты беженцам и вынужденным переселенцам пособий, установленных действующим законодательством;

§ обеспечивает работу пунктов приема и временного размещения беженцев, вынужденных мигрантов и репатриантов;

§ осуществляет во взаимодействии с органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга работу по приему, размещению, хозяйственному обустройству и оказанию помощи в трудоустройстве мигрантов;

§ организует совместно с центральными органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга работу по приему беженцев в условиях чрезвычайных ситуаций;

4) в области внешней трудовой миграции

§ принимает участие в разработке проектов соглашений и других международных документов по вопросам трудовой миграции граждан Российской Федерации за границу и иностранных граждан в Российскую Федерацию осуществляет меры по их реализации, а также разрабатывает и реализует в установленном порядке совместные с иностранными фирмами и компаниями проекты и программы по вопросам трудовой миграции граждан Российской Федерации за границу;

§ содействует гражданам Российской Федерации в поиске работы и трудоустройстве за границей, организует регистрацию этих граждан, учет и контроль за соблюдением условий их трудовых контрактов;

§ организует с участием Федеральной службы занятости России учет трудовых контрактов и разрешений на работу иностранных граждан, въезжающих в Россию;

§ осуществляет с участием Федеральной службы занятости России организационно-методическое обеспечение лицензирования деятельности негосударственных организаций, связанной с трудовой миграцией граждан Российской Федерации за границу;

§ обеспечивает лицензирование привлечения в Российскую Федерацию иностранной рабочей силы по предложению органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с положением, утверждаемым в установленном порядке;

5) в области миграционного контроля

§ участвует совместно с заинтересованными центральными органами федеральной исполнительной власти в организации работы органов миграционного контроля в пограничных пунктах;

§ организует учет и регистрацию беженцев и вынужденных переселенцев;

§ осуществляет совместно с соответствующими центральными органами федеральной исполнительной власти меры по обеспечению установленных действующим законодательством условий проживания на территории Российской Федерации иностранных граждан, которые следуют транзитом в третьи страны с целью получения там убежища или поиска работы;

§ разрабатывает мероприятия по предупреждению случаев неконтролируемой миграции, принимает соответствующие меры по депортации (высылке) лиц, незаконно прибывших в Российскую Федерацию;

6) в области международного сотрудничества

§ участвует в установленном порядке в подготовке проектов межправительственных соглашений (договоров) в области миграции населения;

§ проводит в установленном порядке консультации и переговоры с международными и зарубежными правительственными и неправительственными организациями, ассоциациями, иностранными фирмами по вопросам международного сотрудничества в области миграции;

§ вносит в установленном порядке предложения по ратификации Российской Федерацией конвенций и других международных документов по вопросам миграции населения;

§ принимает в установленном порядке участие в работе международных организаций по вопросам миграции населения;

§ принимает участие в пределах своей компетенции в проведении работы по вопросам миграции в посольствах и представительствах Российской Федерации;

§ осуществляет в установленном порядке представительство Российской Федерации в международных организациях.

ФМС России наряду с выполнением перечисленных функций:

§ обобщает практику применения законодательства по вопросам, отнесенным к ведению ФМС России, и в установленном порядке вносит предложения по совершенствованию действующего законодательства;

§ создает в установленном порядке организации, осуществляющие деятельность, связанную с решением проблем миграции населения;

§ осуществляет методическое и организационное руководство деятельностью территориальных органов миграционной службы, обеспечивает повышение квалификации их работников;

§ получает от Государственного комитета Российской Федерации по статистике, центральных органов федеральной исполнительной власти, органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, предусмотренные государственной статистической отчетностью сведения по вопросам, относящимся к компетенции ФМС России;

§ вносит в установленном порядке предложения по совершенствованию форм первичного учета и статистической отчетности по вопросам миграции населения;

§ содействует в предоставлении мигрантам услуг по социальному страхованию, паспортно-визовому, транспортному обслуживанию, а также юридических и других консультаций;

§ проводит разъяснительную работу среди населения и юридических лиц по вопросам своей компетенции;

§ рассматривает письма, жалобы и предложения граждан, принимает по ним необходимые меры в сроки, установленные действующим законодательством, ведет прием граждан по относящимся к ее компетенции вопросам.

ФМС России предоставляется право:

§ принимать в пределах своей компетенции решения, в том числе совместно с другими центральными органами федеральной исполнительной власти, органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, общественными объединениями;

§ участвовать в разработке мер финансово-кредитной, инвестиционной, налоговой, региональной политики, влияющих на состояние миграции населения в Российской Федерации;

§ осуществлять издательскую деятельность, в том числе выпускать справочную и другую печатную продукцию по проблемам миграции;

§ организовывать проведение благотворительных акций и программ, направленных на социальную поддержку мигрантов;

§ проводить в установленном порядке конференции, семинары, совещания.

ФМС России возглавляет руководитель, назначаемый Президентом Российской Федерации.

Руководитель ФМС России имеет заместителей, назначаемых Правительством Российской Федерации.

Руководитель ФМС:

§ несет персональную ответственность за выполнение возложенных на ФМС России задач, распределяет обязанности между заместителями руководителя, устанавливает степень их ответственности и степень ответственности руководителей структурных подразделений ФМС России за выполнение возложенных на них обязанностей;

§ утверждает структуру и штатное расписание центрального аппарата ФМС России в пределах численности и фонда оплаты труда работников, установленных Правительством Российской Федерации, смету расходов на его содержание, а также положения о структурных подразделениях;

§ издает приказы и дает указания в пределах своих полномочий, обязательные для исполнения органами миграционной службы;

§ назначает на должность и освобождает от должности руководителей подразделений, других работников центрального аппарата ФМС России;

§ по представлению соответствующего органа исполнительной власти принимает решение о назначении на должность и освобождении от должности руководителей территориальных органов миграционной службы республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

В ФМС России образуется коллегия в составе руководителя (председатель коллегии), заместителей руководителя по должности, руководящих работников ФМС России, других центральных органов федеральной исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций.

Члены коллегии ФМС России, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Правительством Российской Федерации. Коллегия рассматривает важнейшие вопросы, входящие в компетенцию ФМС России. Решения коллегии реализуются, как правило, приказами руководителя.

С выходом указа Президента о включении Федеральной миграционной службы в структуру Министерства внутренних дел данное положение утратило силу.

В этой связи на Министерство внутренних дел РФ возложены следующие задачи:

а) подготовку предложений по основным направлениям государственной миграционной политики;

б) подготовку и представление в установленном порядке предложений по совершенствованию правового регулирования миграционных отношений;

в) координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации государственной миграционной политики;

г) исполнение в пределах его полномочий законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев;

д) участие в реализации установленного порядка предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;

е) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации мер по регулированию процессов внешней трудовой миграции, привлечению иностранной рабочей силы на территорию Российской Федерации и трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

ж) разработку и реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, осуществление иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;

з) подготовку предложений по выделению в установленном порядке средств федерального бюджета и по использованию иных источников финансирования на реализацию государственной миграционной политики, осуществление контроля за расходованием указанных средств;

и) участие в подготовке и реализации в пределах его полномочий международных договоров Российской Федерации в области миграции.

Несмотря на реорганизацию структуры федеральных органов исполнительной власти, произошедшую в конце зимних месяцев нынешнего года, Указом Президента от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная миграционная служба по-прежнему осталась в ведении Министерства внутренних дел РФ.

С учетом того, что до выхода вышеуказанных законодательных актов миграционная служба находилась в ведении Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ, можно констатировать отсутствие нормативного регулирования деятельности миграционных инспекций, в том числе и положения о миграционной инспекции.

Кроме того, на сегодняшний день деятельность миграционных инспекций осуществляется в экспериментальном порядке. Штат инспекторов миграционной инспекции формируется за счет свободных вакансий участковых и постовых милиционеров на территориях, где проводится эксперимент.

Впрочем, как показывает действительность, первоначально всегда формирование новой структуры проводится в виде эксперимента на отдельно взятых территориях, как было, к примеру, с вводом обязательного медицинского страхования. Из чего можно сделать заключение о том, что где-нибудь через год - два миграционные инспекции будут официально введены в структуру территориальных миграционных служб, и деятельность их будет регулироваться нормативно-правовыми актами РФ.

Поэтому, основываясь на законодательных актах о миграционной политике Российской Федерации, нам предстоит в рамках тематики данной работы самостоятельно разработать положение о миграционной инспекции, определить сферу ее компетенции.

2.3 Создание единой системы иммиграционного контроля в Российской Федерации

В настоящее время незаконная миграция в России приобрела характер постоянно действующего фактора, все более негативно влияющего на социально-экономическую и внутриполитическую стабильность в регионах, независимо от их удаленности от государственных границ, и создающего потенциальные угрозы потери контроля над отдельными приграничными районами страны, что в совокупности является потенциальной угрозой национальной безопасности России. По экспертным оценкам, на территории государства находится до 1,5 млн. иностранцев без определенного правового положения и, примерно, 3,5 млн. осуществляющих незаконную трудовую деятельность.

В сложившихся условиях с особой остротой встает вопрос о принятии мер по противодействию этому негативному процессу. МВД России представляется, что наиболее перспективной мерой в этом плане могло бы стать создание современной, отвечающей международным стандартам и учитывающей российские условия межведомственной единой системы иммиграционного контроля.

В целях совершенствования миграционной политики Правительство Российской Федерации одобрило Концепцию регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, в которой предусмотрены разработка и создание единой системы иммиграционного контроля на территории Российской Федерации.

Предполагается, что межведомственная единая система иммиграционного контроля должна включать в себя комплекс мероприятий, проводимых федеральными органами исполнительной власти в пределах полномочий, определенных для них действующим законодательством, по осуществлению визовой политики, контролю за въездом, выездом и пребыванием иностранных граждан на территории Российской Федерации.

При этом данный комплекс мероприятий должен осуществляться на трех уровнях (этапах): до въезда в страну иностранного гражданина, в момент пересечения границы (въезд и выезд) и в период пребывания в стране.

В Российской Федерации задачи по соблюдению физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу возложены на пограничную службу. При этом пропуск лиц через Государственную границу осуществляется органами пограничного контроля.

В начале 90-х годов, в связи с изменением в политической, социально-экономической обстановке в Российской Федерации, развитием международного сотрудничества, принятием Российской Федерацией международных обязательств по предоставлению убежища, резко увеличились миграционные потоки в Россию. В этой связи возникла необходимость во введении иммиграционного контроля. Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 года "О мерах по введению иммиграционного контроля" эти функции в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации возлагались на органы Федеральной миграционной службы России.

Указом предусматривалось осуществление ряда согласованных с другими федеральными органами исполнительной власти мер. Указ придал импульс для разработки и принятия целой серии нормативных правовых актов, направленных на конкретизацию мероприятий по созданию системы иммиграционного контроля в Российской Федерации.

В интересах совершенствования иммиграционного контроля и условий для выполнения возложенных на него задач, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти постоянно велись поиски более эффективных приемов, путей и способов взаимодействия контрольных органов на границе, разрабатывались, уточнялись и дорабатывались нормативные правовые документы.

В рамках этой работы постоянно совершенствовалась нормативная правовая основа, велись поиски наиболее эффективных мер борьбы с незаконной миграцией, в том числе и путем улучшением обмена оперативной информацией и созданием межведомственного банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства.

В этих условиях, исходя из сложности иммиграционной ситуации в стране, Указом Президента Российской Федерации от 23 февраля 2002 г. "О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики" (п.п. "ж", пункт 1) задачи разработки и реализации мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, а также осуществлению иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства были возложены на Министерство внутренних дел Российской Федерации.

С момента выхода Указа была проделана большая организационная работа по формированию звеньев миграционной службы. Одновременно была резко активизирована разработка поправок в действующее законодательство и иные нормативные правовые акты по вопросам убежища, привлечения и использования иностранной рабочей силы, борьбы с незаконной миграцией, инструктивных документов для территориальных подразделений по делам миграции по применению действующих законодательных норм в отношении нарушений в миграционной сфере.

В апреле 2003 года на заседании Межведомственной рабочей группы по совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации были рассмотрены и одобрены подготовленные МВД России с участием ФПС России и ГТК России предложения по обустройству пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации и обеспечению в них иммиграционного контроля. Предложения по обустройству пунктов пропуска включают принятие федеральной целевой программы "Государственная граница Российской Федерации (2003-2010 г.г.)", подготовку заинтересованными федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации перечня приоритетных пунктов пропуска, на развитие и обустройство которых необходимо сосредоточить имеющиеся финансовые средства федерального бюджета, местных бюджетов и привлекаемых инвестиций, внесение изменений в режимы работы действующих пунктов пропуска в соответствии с их обустроенностью и объемами пропуска лиц и транспортных средств и др.

Вместе с тем в настоящий момент нет единого мнения федеральных органов исполнительной власти по вопросам статуса, роли и функций постов иммиграционного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Данные вопросы включены для детальной проработки и подготовки обоснованных предложений в план мероприятий по созданию межведомственной системы иммиграционного контроля в Российской Федерации.

Вступившим в силу 1 ноября 2002 г. Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" на МВД России, ФПС России и взаимодействующие федеральные органы исполнительной власти возложены дополнительные функции по регулированию внешних миграционных процессов. В этой связи были проведены необходимые совместные мероприятия по введению в действие предусмотренной данным законом миграционной карты. Издан и реализуется приказ МВД России, МИДа России, Минтранса России, МПС России, ГТК России, ФПС России от 11 ноября 2002 г. "О введении в действие миграционных карт".

По состоянию на 15 мая 2003 г. выдано в пунктах пропуска через Государственную границу и на территории Российской Федерации 2,7 млн. миграционных карт.

Одновременно принят ряд постановлений Правительства Российской Федерации, в соответствии с которыми, в частности, утверждены квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации, Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание, Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства видов на жительство, а также квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию с целью осуществления трудовой деятельности.

Совместно с заинтересованными ведомствами создается центральный банк данных иностранных граждан и лиц без гражданства, который будет представлять собой межведомственную автоматизированную систему по учету иностранных граждан, призванную повысить эффективность, устойчивость и качество информационного обеспечения подразделений МВД России, МИД России, ФСБ России, ФПС России, МНС России, МПС России, Минтранса России, ГТК России, Минсвязи России, Минтруда России, других заинтересованных министерств и ведомств за счет внедрения принятых в мировой практике передовых информационных технологий, перспективных систем связи и передачи данных и, как следствие, повышения эффективности функционирования всего государственного механизма контроля за миграционной ситуацией в стране. Его формирование позволит иметь единую систему учета, информации и контроля за пребыванием всех иностранных граждан в Российской Федерации.

Несмотря на принимаемые меры, нынешняя система иммиграционного контроля не в полной мере отвечает сложившейся иммиграционной ситуации в России. МВД России убеждено, что для осуществления полноценного и всеобъемлющего контроля за пребыванием иностранных граждан и проведения мероприятий по борьбе с незаконной миграцией на территории Российской Федерации необходимо распространить сферу и полномочия иммиграционного контроля на внутренние районы страны, для чего создать специальную структуру - иммиграционную инспекцию в составе подразделений по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации. В целях всестороннего изучения, подготовки обоснованных предложений и повышения контроля за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, в МВД России проводится эксперимент по созданию иммиграционных инспекций в структуре подразделений по делам миграции ГУВД г. Москвы, ГУВД Московской области и ГУВД Краснодарского края.

В настоящее время разработаны статусные, нормативно-определяющие и инструктивно-методические документы по организации деятельности указанных иммиграционных инспекций, в основном завершено их комплектование личным составом, проведен ряд режимно-профилактических мероприятий по контролю за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства миграционного законодательства, паспортно-визового режима и порядка занятия трудовой деятельностью.

Непродолжительный опыт эксперимента позволяет сделать предварительный вывод о целесообразности создания иммиграционных инспекций. Увеличилось число выявленных нарушителей миграционного законодательства, возросло количество работодателей, обратившихся за получением разрешений на использование иностранной рабочей силы и иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации, за получением миграционных карт в органах внутренних дел по месту их временного пребывания, а также улучшилась координация регулирования миграционных потоков и комплексное использование имеющихся сил и средств.