Правове регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади

171

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсова робота

Правове регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади

Зміст

Вступ

Розділ 1. Правові засади діяльності місцевих органів виконавчої влади

1.1. Місцеві органи виконавчої влади в Україні в системі державних органів

1. 2. Законодавство про місцеві органи виконавчої влади

Висновки до розділу 1

Розділ 2. Система та правовий статус місцевих органів виконавчої влади

2 1. Системно-правова характеристика місцевих органів виконавчої влади

2 2. Правовий статус місцевих державних адміністрацій як ключової ланки місцевих органів виконавчої влади

Висновки до розділу 2

Розділ 3. Організаційно-правові форми діяльності місцевих органів виконавчої влади

3 1. Правові форми діяльності місцевих органів виконавчої влади

3 2 Організаційні форми діяльності місцевих органів виконавчої влади

Висновки до розділу 3

Висновки

Список використаних джерел

Вступ

На сучасному етапі державотворення Україна стоїть на шляху розбудови демократичної, соціальної та правової держави. У зв'язку із цим виникає необхідність формування нової системи державного управління, яка повинна забезпечити становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії.

Актуальність теми дослідження. Політичні та соціально-економічні перетворення, які відбулися в Україні обумовлюють необхідність створення такої системи місцевих органів виконавчої влади, яка б забезпечила ефективне державне управління на місцевому рівні, захист прав та законних інтересів громадян, належний соціально-економічний розвиток відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Поряд із цим варто відзначити, що реформування потребує не тільки система місцевих органів виконавчої влади, але і напрямки їх діяльності.

Мета і завдання дослідження. Мета даної курсової роботи полягає у створенні нових науковообгрунтованих положень і рекомендацій спрямованих на вдосконалення системи та правового регулювання форм діяльності місцевих органів виконавчої влади.

Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити такі основні завдання:

- визначити місце та роль місцевих органів виконавчої влади в системі державних органів;

- проаналізувати законодавство, що регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади та розробити конкретні пропозиції щодо підвищення ефективності їх правового регулювання;

- охарактеризувати систему місцевих органів виконавчої влади та розробити рекомендації щодо покращення. її функціонування;

- визначити межі державного втручання при реалізації виконавчої влади на місцевому рівні;

- узагальнити основні теоретичні та практичні положення, які визначають правовий статус місцевих органів виконавчої влади в Україні;

- дослідити діалектичний взаємозв'язок між завданнями, функціями, повноваженнями, правами та обов'язками місцевих органів виконавчої влади;

- проаналізувати основні правові та організаційні форми діяльності місцевих органів виконавчої влади, та розробити пропозиції щодо їх вдосконалення;

- сформулювати пропозиції та рекомендації щодо реформування системи місцевих органів виконавчої влади та напрямків їх діяльності.

Об'єктом дослідження є система органів виконавчої влади та форми їх діяльності.

Предметом дослідження є правове регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади.

Розділ 1. Правові засади діяльності місцевих органів виконавчої влади

1.1 Місцеві органи виконавчої влади в Україні в системі державних органів

Інститут місцевих органів виконавчої влади є відносно новим. Його становлення, розвиток та формальне закріплення розпочинає свій відлік з встановлення епохи радянської влади на Україні.

Одним із перших нормативних документів, що регулював питання діяльності місцевих органів виконавчої влади в Україні того періоду був Декрет, яким було затверджено “Тимчасове положення про організацію влади на місцях”. Даним нормативним актом владні повноваження щодо реалізації влади на місцях надавались революційним комітетам, комітетам бідноти і народним комісарам.

Згідно з Конституцією УСРР, що була прийнята у березні 1919 р. система державних органів в Україні була представлена наступним чином: вищим органами були Всеукраїнський з'їзд Рад робітничих, селянських і червоноармійських депутатів, Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет Рад та Рада Народних Комісарів. Згідно ст. 18 органами радянської влади на місцях були такі: Ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів (міські та сільські), а також обрані ними Виконавчі комітети, що являли собою базовий рівень; зїзди Рад (губернські, повітові та волосні), а також обрані ними Виконавчі Комітети, що були проміжною ланкою між вищими органами та базовим рівнем [18, с. 131].

Наступний етап реформування системи державних органів радянської України пов'язаний із Х Всеукраїнським з'їздом Рад УРСР, що відбувся у 1928 р , який значно розширив компетенцію місцевих органів влади.

Так місцеві Ради міст і сіл ставали вищими органами державної влади на місцях. Їм були надані права юридичної особи, вони приймали самостійний бюджет, їх компетенція поширювалась на управління у галузі промисловості, сільського господарства, вони мали право вирішувати фінансово-господарські питання.

Із розпадом СРСР і здобуттям Україною незалежності систему виконкомів реорганізували, був створений новий інститут у системі державних органів - Представник Президента, який започаткував нову структуру місцевих органів виконавчої влади - місцеві державні адміністрації.

Таким чином, підсумовуючи вищенаведене, можна твердити, що за радянських часів фактично не існувало системи місцевих органів виконавчої влади, їх функції покладались на органи місцевого самоврядування, на основі принципу демократичного централізму. Взагалі в Україні на той час був відсутній поділ влади, а всі державні органи трактувались як органи державного управління. Влада за радянською ідеологією була неподільна і повністю належала народові.

Система державних органів в Україні представлена сукупністю усіх органів держави, які забезпечують реалізацію влади на всій території та в усіх сферах суспільного життя. [15, с. 18]

Таким чином, на основі аналізу наведених вище думок, можна дати наступне визначення системи державних органів. Під системою державних органів слід розуміти апарат держави, що представлений впорядкованою, чітко організованою, цілісною системою органів законодавчої, виконавчої та судової влади, які наділені відповідними владними повноваженнями, діяльність яких спрямована на реалізацію державної влади на всій території та в усіх сферах суспільства.

Однак для того, щоб визначити, яке положення займають місцеві органи виконавчої влади в системі державних органів, потрібно зясувати сам феномен поняття “виконавча влада”. Для цього необхідно, перш за все, зясувати предмет діяльності та сферу застосування виконавчої влади, її завдання та зміст, а також методи реалізації.

Після прийняття Конституції України виконавча влада стала досить самостійною гілкою державної влади поряд із законодавчою та судовою гілками влади, які у сукупності створюють механізм державно-правового управління суспільством.

У науковій літературі містяться досить різні як за змістом, так і за формою визначення виконавчої влади. Так, за “Політологічним енциклопедичним словником” виконавча влада - одна з трьох гілок державної влади, котра організовує і спрямовує внутрішню і зовнішню діяльність держави, забезпечує здійснення втіленої в законах волі суспільства, охорону прав і свобод людини. [17, с. 395] Вартим уваги є також таке визначення виконавчої влади (англ. еxеcutіvе роwеr/rulе), за яким вона відповідно до теорії “поділу влад” - влада правозастосовча, яка здійснює функцію виконання законів, котрі приймаються парламентом, тобто законодавчою владою [20, с. 365].

Особи, які займатимуть політичні посади, повинні зосередитися на визначенні урядової політики, розв'язанні стратегічних проблем економічного і соціального розвитку суспільства та відповідної сфери управління і з цією метою мають бути звільненими від щоденних адміністративних справ та управління персоналом. До політичних посад мають бути віднесені посади: Прем'єр-міністра України, міністрів та деякі інші посади,. статус яких як політичних. буде. визначено законами України.

Виконання функцій з організації та впровадження рішень міністра, прийнятих у межах законодавства, прийняття управлінських рішень. щодо завдань, покладених на апарат міністерства, а також управління. персоналом повинен здійснювати державний секретар міністерства. До адміністративних посад мають належати також інші посади керівників, заступників керівників та спеціалістів, крім політичних і патронатних. посад. Вони в установленому порядку віднесені до відповідних категорій посад державних службовців. Хоча при цьому варто зазначити, що посади державних секретарів проіснували досить короткий термін.

До патронатних посад відносяться посади радників, консультантів, помічників, прес-секретарів та інші посади, передбачені штатним розписом для організаційного та інформаційно-аналітичного. забезпечення діяльності членів Кабінету Міністрів України, керівників органів державної влади.

Однак серед науковців існують також і інші думки щодо визначення виконавчої влади та сфери її застосування, а також органів, які її здійснюють. Так, В. Борденюк зазначає, що за умов демократичного політичного режиму вона має своєрідне продовження в місцевому самоврядуванні, яке є однією із форм демократичної децентралізації виконавчої влади. ЇЇ суть полягає у звичайному розподілі повноважень по здійсненню завдань і функцій виконавчої влади, з одного боку, і відповідними територіальними колективами (громадами) та утворюваними ними органами, - з іншого. При цьому за такого розподілу повноважень природа влади не змінюється, а тому органам місцевого самоврядування притаманні практично всі характеристики органів виконавчої влади [12, с. 18].

Загалом визначаючи предмет і сферу діяльності виконавчої влади, то тут потрібно зазначити, що масштаб її діяльності та функціонування у державі є найбільш широким. Виконавча влада забезпечує вирішення всіх управлінських справ, які необхідні для виконання функцій держави. Вона охоплює майже всі сфери суспільного життя: економічну, соціальну, культурну, сферу забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, вживає заходів щодо забезпечення дотримання прав та свобод людини і громадянина, а також виконує покладені на неї функції в інших сферах суспільного життя. Для забезпечення ефективної діяльності виконавча влада використовує значні правові, економічні, технічні, інформаційні та інші ресурси. Тобто виконавча влада впливає на всі суспільні процеси, які відбуваються у нашій державі.

Таким чином, підсумовуючи вищенаведене, є всі підстави стверджувати, що виконавча влада відрізняється від інших гілок державної влади (законодавчої і судової) певними притаманними лише їй предметом і сферою діяльності, призначенням, завданнями і змістом діяльності та методами здійснення цієї діяльності.

Для максимально повної характеристики системи органів виконавчої влади необхідно, перш за все, визначити критерії класифікації таких органів. Критеріями класифікації органів виконавчої влади можуть бути: обсяг, характер і зміст компетенції, становище та місце в системі державних органів, порядок вирішення підвідомчих питань, територіальний масштаб діяльності.

Що стосується обсягу, характеру і змісту компетенції, то органи виконавчої влади поділяються на: органи загальної компетенції, органи галузевої компетенції, органи спеціальної компетенції та органи предметної компетенції. Органи загальної компетенції - це органи, які в межах підвідомчої території здійснюють державне управління (виконавчу владу) та координацію діяльності всіх або більшості підпорядкованих або підконтрольних їм органів галузевої або спеціальної компетенції. До таких органів належать Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної республіки Крим, місцеві державні адміністрації.

Органами виконавчої влади галузевої компетенції є державні органи, що реалізовують державну політику у відношенні поєднання певної системи обєктів за ознаками виробничої єдності, тобто конкретної галузі. Органами галузевої компетенції є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні та управлінні підприємства, установи, організації. інші структури, а також здійснюють управління відповідною галуззю. До таких органів належать Міністерство аграрної політики України, Державний комітет лісового господарства України.

Органами спеціальної компетенції є такі, що здійснюють керівництво з питань, які мають загальний характер для всіх або багатьох галузей господарства, як правило для таких органів встановлено особливий порядок функціонування. Вони координують діяльність галузевих міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих органів державної виконавчої влади, а також підприємств, установ і організацій незалежно від їх відомчого підпорядкування. До таких органів належать Антимонопольний комітет України, Державна податкова адміністрація України, Міністерство економіки України, а також їх місцеві органи.

Органами предметної компетенції є органи виконавчої влади, які, залежно від предмета спрямованості, поділяються на органи:

управління господарським виробництвом, сферою послуг, іншими галузями економіки;

управління соціальним розвитком та культурою;

управління адміністративно-політичною сферою;

міжгалузевого управління.

Що стосується становища та місця в системі державних органів, то за даним критерієм всі органи виконавчої влади можна поділити на вищі та нижчі. Дана класифікація базується на основі двох принципів побудови системи органів виконавчої влади, а саме: підзвітності та підконтрольності. Підконтрольність полягає у тому, що вся діяльність органів або певний її обсяг перевіряються вищим органом виконавчої влади. Підзвітність полягає у тому, що нижчий орган зобовязаний інформувати вищий орган про свою діяльність, який, керуючись відповідними звітами, оцінює роботу підзвітного органу в цілому чи за окремими напрямками. Так, обласна державна адміністрацій буде нижчим органом стосовно Кабінету Міністрів України, проте буде вищим органом стосовно відповідної районної адміністрації.

Колегіальний орган відрізняється від єдиноначального тим, що він очолюється групою осіб, які, як правило, входять до складу такого органу, тобто становлять організаційну єдність, проте не завжди такі органи мають статус юридичної особи. Основні питання які віднесені до повноважень та компетенції даного органу вирішуються колективно. Колегіальність дозволяє більш правильно та точно вирішувати найбільш складні питання, однак уповільнює процес прийняття рішень. Проте, і в таких органах колегіальність доповнюється єдиноначальністю, яка полягає у тому, що керівники таких органів особисто можуть вирішувати певні організаційні питання, крім того, рішення таких органів підписуються їх керівниками. До таких органів належать Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної республіки Крим.

Залежно від територіального масштабу діяльності органів виконавчої влади їх можна поділити на дві групи. Перша - це органи, компетенція яких поширюється на всю територію держави, друга - це місцеві органи виконавчої влади, компетенція яких поширюється на певну частину території, яка залежить від адміністративно-територіального устрою.

Першу групу становлять Кабінет Міністрів України, міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади. Що стосується Кабінету Міністрів України, то він є вищим органом в системі державних органів виконавчої влади, забезпечує загальне керівництво всіма підвідомчими органами, його компетенція поширюється на всю територію держави. Стосовно центральних органів виконавчої влади, то вони реалізують галузеве управління, здійснюють спеціальний вплив на підвідомчі об'єкти незалежно від їх місцезнаходження на території України

Другу групу -. місцеві органи виконавчої влади - складають три підгрупи органів виконавчої влади: міжтериторіальні органи, органи виконавчої влади певної адміністративно-територіальної одиниці (району, області) та органи виконавчої влади Автономної республіки Крим. Що стосується міжтериторіальних органів, то вони охоплюють своєю діяльністю територію декількох адміністративно-територіальних одиниць, як правило районів, або територію, межі якої взагалі не залежать від адміністративно-територіального устрою. Дані органи забезпечують здійснення галузевих або спеціальних функцій на відповідній частині території України. До таких органів належать міжрайонні державні податкові інспекції, митниці, військові формування.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим формується Верховною Радою Автономної Республіки Крим на термін її повноважень, відповідальна перед нею і очолюється Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим [1] Таким чином, Рада міністрів Автономної республіки Крим є радше виконавчим органом Верховної Ради Автономної республіки Крим, а. повноважень та компетенції органу виконавчої влади вона може набути лише за умови делегування їй державних виконавчих функцій.

Таким чином, підсумовуючи все вищевказане, у даному підрозділі можна виокремити наступні ознаки місцевих органів виконавчої влади.

По-перше, місцевий орган виконавчої влади представляє собою організаційно-структурну єдність, може виступати як від свого імені так і від імені держави, перебуває на утриманні держави і повинен бути юридичною особою публічного права, яка здійснює відповідні виконавчо-розпорядчі функції.

По-друге, місцеві органи виконавчої влади мають обмежений територіальний масштаб діяльності, тобто діють не на всій території держави, а лише в рамках певної адміністративно-територіальної одиниці або в межах кількох таких одиниць, що визначається установчим нормативно-правовим актом про такий орган виконавчої влади.

По - третє, місцеві органи виконавчої влади підзвітні, підконтрольні та підпорядковані вищим органам, тобто діяльність таких органів контролюється та координується вищими по відношенню до них органами виконавчої влади.

По-четверте, місцеві органи виконавчої влади є єдиноначальними органами. Це, перш за все, обумовлюється тим, що такі органи здійснюють оперативне управління, і швидкість прийняття рішень відіграє визначальну роль при здійсненні виконавчої влади на місцевому рівні, завдяки чому досягається максимальний ефект від виконавчо-розпорядчої діяльності, а також посилюється відповідальність керівників відповідних органів.

По-п'яте, місцеві органи виконавчої влади здійснюють свої повноваження безпосередньо, тобто керуючі суб`єкти управління здійснюють прямий вплив на керованих суб`єктів.

Отже, місцевими органами виконавчої влади є юридичні особи публічного права, які виступають як від свого імені, так і від імені держави, утримуються за рахунок державного бюджету, здійснюють державне управління, тобто виконавчо-розпорядчі функції, в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці або в межах кількох таких одиниць, є підзвітними, підконтрольними та підпорядкованими вищим органам. Такими органами є місцеві державні адміністрації, їх структурні підрозділи, місцеві (територіальні) органи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

1.2 Законодавство про місцеві органи виконавчої влади

Відповідно до ст. 1 Конституції України проголошена суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою. Для побудови правової держави необхідною умовою є створення дієвої і ефективної системи законодавства, яка виступала б як регулятор усіх суспільних відносин, у тому числі і тих, що виникають при реалізації місцевими органами виконавчої влади своїх повноважень.

У юридичній доктрині поняття «законодавство» одержало дещо відмінні тлумачення. Так, Юридична енциклопедія визначає законодавство як систему нормативних актів, якими регулюються суспільні відносини і яка є головним засобом реалізації функцій законодавчої влади» [19, с. 499].

Нормативний базис конституційного рівня законодавства, яке регулює місцеві органи виконавчої влади, представлений єдиним документом - Конституцією України. місцевий орган виконавчий влада

Характеризуючи норми Основного закону України, можна твердити, що вони у своїй сукупності визначають конституційні основи правового порядку, відповідно до якого повинні формуватись та діяти державні органи, у тому числі місцеві органи виконавчої влади.

Однак на практиці існують випадки неналежної реалізації конституційних норм. Так, згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Подібна норма міститься також у ст. 120 Конституції України, відповідно до якої організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України. Крім того, п. 12 ст. 92 Основного закону нашої держави встановлено, що виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики.

Проте значна кількість повноважень державних органів, у тому числі місцевих органів виконавчої влади, закріплена не в Конституції та законах України, а в інших нормативно-правових актах. Так, наприклад, указом Президента України від 30 грудня 1997 року N 1396/97 «Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України»[5] визначається правовий статус та функції даного органу виконавчої влади. Що стосується територіальних органів Міністерства юстиції, які є місцевими органами виконавчої влади, то їх правове положення визначається наказом. Міністерства юстиції „Положення про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні і міжрайонні управління юстиції” від 30 08 2000 № 36/5.

Тобто є підстави стверджувати, що в українському законодавстві, яке регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади на рівні законів, існує певний правовий вакуум, який заповнюється іншими підзаконними нормативно-правовим актами. На думку дисертанта, дану проблему, яка носить більш формальний, ніж практичний характер, можна вирішити шляхом надання у спеціальних законах відповідних повноважень Президенту України та Кабінету Міністрів України.

Аналізуючи законодавство, що регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади, на рівні законів можна виділити два типи відповідних нормативно-правових актів. До першого типу слід віднести компетенційні акти - це закони, якими встановлюються функції, завдання, права та обов`язки певних державних органів виконавчої влади, у тому числі місцевих, без закріплення певної компетенції за такими суб`єктами державного управління. До другого типу слід віднести компетеційно-установчі акти - це закони, в яких зазначаються функції, завдання, права та обов`язки певних державних органів виконавчої влади, при цьому в такому акті вказуються конкретні місцеві органи, а також обсяг компетенції таких суб`єктів державного управління.

Прикладом компетенційних актів є закони України, “Про державну статистику”[2], “Про Службу безпеки України”. Зокрема, ст. 11 закону України “Про державну статистику” визначає види органів статистики, а ст ст. 12, 13, 14, встановлюють загальні функції, завдання, права та обов`язки цих органів. Також подібним чином визначаються повноваження органів Служби безпеки України. у відповідному законі, проте, на відміну від двох попередніх нормативно-правових актів, у ст. 11 дано перелік видів регіональних органів, але знову ж без визначення компетенції кожної з ланок.

Прикладом компетеційно - установчих актів на рівні законів можуть бути такі: “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”[3].

Особливу увагу варто звернути на закон “Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 року № 586[4], що обумовлюється перш за все тим, що даний вид місцевих органів виконавчої влади має найширші повноваження при здійсненні виконавчо - розпорядчої діяльності на відповідній території. Однак слід зазначити те, що у даному законі відсутнє розмежування повноважень між обласною та районною державними адміністраціями. Така ситуація призводить до того, що фактично два різні органи дублюють повноваження один одного, крім того, це дає змогу обласним державним адміністраціям невиправдано часто втручатись у діяльність районної державної адміністрації, що призводить до зниження ефективності державного управління на місцевому рівні.

Варто також зазначити, що районні державні адміністрації фактично можуть виконувати повноваження, які не передбачені законом “Про місцеві державні адміністрації”, і хоча в ч. 2 ст. 13 зазначено, що місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень, однак існують випадки, коли такі повноваження встановлюються іншими нормативно-правовими актами. Крім того, привертає увагу той факт, що на місцеві державні адміністрації можуть бути покладені функції, які одночасно покладені на інші органи виконавчої влади. Так, зокрема, відповідно до п. 11 ст. 16 закону “Про місцеві державні адміністрації”, місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за: 1) додержанням громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху ” Хоча дана функція покладена на відповідні підрозділи органів Міністерства внутрішніх справ України.

Також слід звернути увагу на те, що відповідно до ч. 2 ст. 43 вищевказаного закону розпорядження голови місцевої державної адміністрації, які суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку. На нашу думку, скасування актів голови місцевої державної з підстав «недоцільності», «неекономності», «неефективності» є такими, що не відповідають змісту ч. 7 ст. 118 Конституції України, згідно якою скасування таких рішень можливе лише у випадках невідповідності актам законодавства.

Загалом, оцінюючи стан законодавства, що регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади на рівні законів, можна зазначити наступне.

Рівень законодавчого регулювання є недостатнім. Значна частина не тільки місцевих органів, але й інших органів виконавчої влади, їх правовий статус, діяльність законами не врегульовано. У більшості випадків таке регулювання здійснюється на рівні указів Президента України або ж постанов Кабінету Міністрів України. Звичайно, така ситуація обумовлена тим фактом, що законодавець просто не в змозі врегулювати все коло питань, регулювання яких повинно здійснюватись на рівні законів. Однак, Конституцією України чітко визначено, що організація і діяльність органів виконавчої влади регулюються виключно законами України. Таким чином, легітимність існування певних органів виконавчої влади ставиться під сумнів. На нашу думку, усунення подібного юридичного протиріччя доцільне у такий спосіб, що Верховна Рада України може прийняти закон у якому делегує повноваження Президенту України та Кабінету Міністрів України врегульовувати питання організації і діяльності органів виконавчої влади до прийняття відповідних законів.

Що стосується підзаконних нормативно-правових актів, то їх кількість у врегулюванні діяльності місцевих органів виконавчої влади є найбільшою. Це, перш за все, обумовлено тим, що даний вид нормативно-правових актів більш детально врегульовує відповідне коло питань. Крім того, у разі відсутності закону підзаконні нормативно-правові акти досить часто заповнюють прогалини у правовому регулюванні діяльності не тільки місцевих, але й інших органів виконавчої влади

Окреме місце в системі законодавства займають постанови Верховної Ради України. Таке положення цих актів законодавства обумовлюється, перш за все, тим фактом, що ні Конституція України, ні Закони України не визначають юридичної сили постанов Верховної Ради України. Тому досить складно встановити, чи дані нормативні акти мають вищу юридичну силу у порівнянні із указами Президента або ж із постановами Кабінету Міністрів України? Можна лише припустити, що постанови Верховної Ради України є підзаконними нормативно-правовими актами.

Загалом, підсумовуючи стан законодавства, що регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади, можна зазначити наступне. Враховуючи вищевикладене, можна констатувати, що законодавство, яке регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади, є досить безсистемним, неузгодженим та суперечливим, низькоефективним та таким, що не завжди відповідає сучасним вимогам. Саме ефективність законодавства є тим визначальним чинником, дослідження якого дозволяє визначити та вирішити проблеми, що виникають при застосуванні норм законодавства

Що стосується ефективності законодавства, яке регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади, то його основною своєрідністю, на нашу думку, є те, що саме у цій сфері здійснюється безпосереднє, практичне виконання законів та підзаконних нормативно-правових актів, які конкретизують норми законів або забезпечують їх дотримання при здійсненні виконавчо-розпорядчої діяльності. Таким чином, з огляду на вищезазначене, узагальнюючим критерієм оцінки ефективності законодавства, що регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади, слід вважати створення таких умов, які необхідні для досягнення належних результатів, позитивних якісних показників управлінської діяльності місцевих органів виконавчої влади

Висновки до розділу 1

1. Місцеві органи виконавчої влади займають важливе місце в системі державних органів, що обумовлено їх функціями та повноваженнями. Від ефективності державного управління на місцевому рівні багато в чому залежить реалізація завдань внутрішньої політики держави. Для досягнення позитивних результатів у даній сфері необхідна перш за все детальна регламентація компетенції таких органів, визначення всієї їх системи, структурних зв'язків між елементами такої системи, їх нормативне закріплення у відповідних правових актах

2. Найбільший ефект може бути досягнуто лише при комплексному врегулюванні всієї системи органів виконавчої влади, а не лише місцевих. Це обумовлено тим, що врегулювання потребують не лише елементи системи, але й зв'язки, які виникають між ними. Насамперед це процеси пов'язані із підпорядкованістю, підконтрольністю, підзвітністю та координацією, які також повинні знаходити своє відображення у нормативних актах

3. При цьому варто зазначити, що систему законодавства, яка регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади не слід розглядати як ізольоване, замкнуте ціле. Така система є відкритою, має тісні зв'язки з іншими системними утвореннями національного законодавства. Тому при врегулюванні діяльності місцевих органів виконавчої влади потрібно враховувати, як нові норми вплинуть на діяльність всієї системи державних органів та систему законодавства

4. У системі законодавства про місцеві органи виконавчої влади. доцільно виділити три рівні. Головним фактором, який впливає на ефективність такої системи, є узгодженість та збалансованість нормативних актів усіх трьох рівнів. В силу своєї природи система законодавства повинна розвиватись у напрямку логічної завершеності, узгодженості та цілісності. Така система повинна бути стабільною, формалізованою, чіткою та зрозумілою, побудованою за ієрархічним принципом, внутрішньо узгодженою

Розділ 2. Система та правовий статус місцевих органів виконавчої влади

2.1 Системно-правова характеристика місцевих органів виконавчої влади

Місцеві органи виконавчої влади безпосередньо здійснюють державне. управління, і саме від цих органів багато в чому залежить ефективність та якість виконавчо-розпорядчої діяльності. Одним із чинників, що впливають на дані процеси, є оптимальна побудова системи місцевих органів виконавчої влади.

На думку Г В. Атаманчука, для державного управління системне уявлення про його компоненти, елементи та їх взаємозв`язки має принципове методологічне і теоретичне значення. Так, він виділяє три логічні схеми, через які розкриваються різні аспекти державного управління. Перш за все мається на увазі взаємозв`язок суб`єкта держаного управління з керованою суспільною системою. Однозначно можна стверджувати, що суб`єкт державного управління не може існувати без відповідних об`єктів і тільки в сукупності вони можуть утворювати систему державного управління, яка має обов`язково включати:

1) організацію і функціонування суб`єкта управління - керівну систему;

2) структуру взаємозв`язків керівної системи із суспільною системою - керованими об`єктами;

3) компоненти суспільної системи або їх окремі прояви, які створюють у взаємозв`язку структуру керованої системи і безпосередньо сприймають державно-управлінські впливи або беруть участь у їх формуванні [10, с. 26]

Оскільки формування правильного уявлення про систему місцевих органів виконавчої влади неможливе без усвідомлення її місця у системі органів виконавчої влади, розглянемо системно - структурний склад останньої.

На сьогодні в Україні існують три рівні системи органів виконавчої влади:

- вищий, що включає в себе Кабінет Міністрів України;

- центральний, що включає в себе. міністерства, та інші центральні органи виконавчої влади, підвідомчі Кабінету Міністрів України;

- місцевий, що включає в себе:

1) органи виконавчої влади загальної компетенції - Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації;

2) органи галузевої, спеціальної та функціональної. компетенції, котрі безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади;

3) органи, що перебувають у так званому подвійному підпорядкуванні (тобто водночас відповідному центральному і місцевому органу виконавчої влади).

Серед місцевих органів виконавчої влади в залежності від територіального масштабу діяльності, який обумовлюється адміністративно-територіальним поділом, можна виділити органи обласного та районного (міжрайонного) рівнів. Так, прикладом органу обласного рівня може бути територіальне управління антимонопольного комітету, прикладом місцевого органу виконавчої влади міжрайонного рівня може бути міжрайонна або об`єднана державна податкова інспекція, прикладом же районного рівня є районний відділ статистики.

Відносно внутрішнього змісту побудови системи місцевих органів виконавчої влади слід зазначити, що вона базується на відносинах підпорядкування, підзвітності, підконтрольності та координації.

Під підпорядкованістю слід розуміти такі управлінські відносини, за яких накази вищих органів виконавчої влади є обов`язковими для виконання нижчими органами. Саме завдяки таким відносинам система місцевих органів виконавчої влади є ієрархічно побудованою. Що стосується відносин підзвітності, то вони виражаються в обов`язку інформувати про свою роботу вищі органи виконавчої влади, які, керуючись даними звітів, мають змогу оцінити ефективність роботи певного місцевого органу в цілому чи за окремими напрямами. Суть відносин підконтрольності полягає у тому, що вся діяльність певного органу виконавчої влади або якийсь її напрям може перевірятись вищим чи спеціально створеним для цього органом для здійснення контролю чи нагляду. Що стосується координації, то під нею слід розуміти відносини, котрі виникають у процесі організації спільної управлінської діяльності місцевих органів виконавчої влади, які підпорядковані різним органам.

У зв`язку із тим, що здійснення виконавчої влади в Україні побудоване не тільки відповідно до адміністративно - територіального устрою, але й на основі галузевого та функціонального управління, єдиного нормативного документу, який би визначав структуру місцевих органів виконавчої влади, немає.

Зокрема до управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласної державної адміністрації належать:

Відділи та інші структурні підрозділи апарату:

1) Організаційний відділ;

2) Відділ кадрової роботи;

3) Відділ роботи із зверненнями громадян;

4) Юридичний відділ;

5) Загальний відділ;

6) Відділ фінансового забезпечення;

7) Відділ взаємодії з правоохоронними органами та оборонної роботи;

8) Відділ (сектор) інформаційно-комп'ютерного забезпечення;

9) Відділ (сектор) господарського забезпечення;

10) Відділ (сектор) режимно-секретної роботи;

11) Сектор мобілізаційної роботи;

12) Відділ (сектор) контролю;

Управління, відділи та інші структурні підрозділи:

1) Головне управління агропромислового розвитку;

2) Головне управління праці та соціального захисту населення;

3) Головне управління економіки;

4) Головне фінансове управління;

5) Головне управління промисловості та розвитку інфраструктури;

6) Управління містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства;

7) Управління з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи;

8) Управління освіти і науки;

9) Управління охорони здоров'я;

10) Управління культури і туризму;

11) Управління у справах сім'ї, молоді та спорту;

12) Управління з питань внутрішньої політики;

13) Управління інформації та зв'язків з громадськістю;

14) Управління з питань майна комунальної власності (за умови делегування радами повноважень з управління майном);

15) Служба у справах неповнолітніх;

16) Державний архів області;

17) Інспекція державного технічного нагляду;

18) Інспекція якості та формування ресурсів сільськогосподарської продукції;

Структура Севастопольської міської державної адміністрації багато в чому подібна до структури обласних державних адміністрацій, однак містить ряд відмінностей, які полягають у наступному. Так, у апараті Севастопольської міської державної адміністрації відсутній відділ роботи із зверненнями громадян, наявний відділ морської акваторії та ряд інших. Варто також зазначити, що відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України „Про примірні переліки управлінь, відділів, інших структурних підрозділів Київської міської та районної у місті Києві державних адміністрацій” від 27 04 2000 № 733[7], структура даного органу виконавчої влади є найбільш численною. На відміну від обласних держадміністрацій та згідно з п. 2 даної Постанови управління, відділи, інші структурні підрозділи Київської. міської та районної у місті Києві державних адміністрацій,. не визначені примірними переліками, можуть бути утворені головами державних адміністрацій у межах видатків, встановлених на утримання відповідної державної адміністрації, та коштів відповідних місцевих бюджетів, передбачених на здійснення повноважень виконавчих органів рад, що не передбачається для обласних державних адміністрацій.

Крім того, варто зазначити, що існують місцеві органи виконавчої влади, які структурно не належать до місцевих державних адміністрацій. До них відносяться наступні: управління, відділи Міністерства внутрішніх справ України, управління Міністерства юстиції України, податкові адміністрації та інспекції Державної податкової служби України, управління Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг, управління Державного казначейства України, управління та відділи Державного комітету статистики України, управління Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку, підрозділи Державної прикордонної служби, підрозділи Державної митної служби України, управління Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої. політики, територіальні управління Антимонопольного комітету України, управління та відділи Служби безпеки України, управління та відділи Головного контрольно-ревізійного управління, управління Фонду державного майна України.

Таким чином, підсумовуючи вищевикладене, можна зробити висновок про елементний склад системи місцевих органів виконавчої влади. Так, їх можливо класифікувати за територіальним масштабом діяльності: обласного рівня, районного рівня, міжрайонного рівня, органи виконавчої влади міст Києва та Севастополя, а також Рада Міністрів Автономної республіки Крим. За внутрішньою структурою органу виконавчої влади: складні та прості. До складних слід віднести місцеві органи виконавчої влади, які у своєму складі містять структурні підрозділи, які мають ознаки органу (місцеві адміністрації, Рада Міністрів Автономної республіки Крим). До простих слід віднести органи, у складі яких відсутні подібні структурні підрозділи (територіальне управління Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку).

Однак особливу увагу необхідно звернути, на ту обставину, що голови місцевих державних адміністрацій погоджують призначення на посади керівників деяких контролюючих місцевих органів виконавчої влади. Так, відповідно до п. 4 1. Наказу Головного контрольно-ревізійного управління „Про затвердження Положення про Контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі” від 9 січня 2001 р. № 111 управління. очолює. начальник, який призначається на посаду Головою Головного контрольно-ревізійного управління України, за погодженням з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, міськими державними адміністраціями [8].

Президент України в процесі формування та призначення на посади керівників відповідних місцевих органів виконавчої влади, також відіграє досить значну роль. Перш за все, існують певні проблеми пов`язані із процедурою призначення на посаду голів місцевих державних адміністрацій. Так, відповідно до ст. 118 Конституції України передбачається, що голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. При цьому незрозуміло чи Президент зобов`язаний призначити відповідну особу головою місцевої державної адміністрації чи він має право і не призначати таку особу, а якщо не призначати, то у яких випадках. Президент України може і не призначити голову відповідної державної адміністрації за поданням Кабінету Міністрів України у випадку загрози національній безпеці України, що випливає із п. 1 ст. 106 Конституції України.

Стосовно голів місцевих державних адміністрацій нижчої ланки, то варто відзначити, що подання про призначення на посаду голів районних, районних у мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій здійснюється головами відповідних обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, а голів районних держадміністрацій в Автономній Республіці Крим - Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Відсутність чіткості та прозорості правового регулювання процедури призначення на посади та звільнення із займаних посад керівників місцевих державних адміністрацій сприяють розвитку таких фактичних відносин, за яких Секретаріат Президента України може перетворитись із органу, що забезпечує діяльність Президента, на орган управління місцевими органами виконавчої влади. Таким чином, в Україні має місце ситуація, за якої кадрову політику у сфері виконавчої влади визначає орган, який до цієї гілки влади не відноситься.

Аналізуючи все вищезазначене, можна дійти висновку про необхідність суттєвих змін, які поліпшили б ситуацію та забезпечили. водночас стабільність і ефективність виконавчої влади на місцях.

2.2 Правовий статус місцевих державних адміністрацій як ключової ланки місцевих органів виконавчої влади

Інститут місцевих державних адміністрацій бере свій початок із 1992 р, коли в результаті реформування та розподілу системи місцевих рад народних депутатів були утворені дві структури: виконавчі комітети місцевих рад (які, власне, існували до цього) та представництва Президента України. Однак свою теперішню назву місцеві державні адміністрації отримали після прийняття відповідного Закону 9 квітня 1999 року.

На сьогодні місцеві державні адміністрації здійснюють управління досить значною кількістю різноманітних сфер суспільного життя. Саме місцеві державні адміністрації відіграють ключову роль у системі місцевих органів виконавчої влади, і від того, яким буде правовий статус даного виду державних органів, багато в чому залежатиме ефективність державного управління на місцевому рівні. Таким чином, з`ясування правового статусу даних місцевих органів виконавчої влади дозволить виявити сильні та слабкі сторони функціонування місцевих державних адміністрацій.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України [4].

Таким чином, можна відзначити, що місцеві державні адміністрації, по - перше, здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, по - друге, можуть реалізовувати делеговані повноваження органів місцевого самоврядування, по - третє, діяльність Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій повинна здійснюватись відповідно до окремих законів

При визначенні виконавчо - розпорядчої діяльності варто відзначити. її державно - владний характер. При цьому слід зауважити, що суть виконавчо-розпорядчої діяльності місцевих державних адміністрацій полягає у здійсненні державного управління на місцях, забезпеченні виконання законів та інших нормативних актів за допомогою як організаційних так і правових інструментів. Тобто передусім місцеві органи виконавчої влади забезпечують виконання державних функцій.

Варто також відзначити, що при вирішенні питання сфери відання та діяльності місцевих державних адміністрацій виникають певні проблеми, пов`язані передусім із розмежуванням функцій обласних та районних державних адміністрацій. Так, аналізуючи норми Закону України „Про місцеві державні адміністрації”, зокрема ст ст. 13-16, неможливо визначити, які саме функції має виконувати обласна державна адміністрація, а які районна. На думку автора, вирішення даної проблеми можливе шляхом ліквідації районних державних адміністрацій та передачі частини повноважень виконавчим комітетам відповідних районних рад. Таке рішення обумовлюється наступними факторами.

По - перше,. районні державні адміністрації є органами виконавчої влади найнижчого рівня, тобто їх основне завдання полягає у здійсненні відповідного соціально - економічного розвитку району. Однак, державні інтереси не завжди співпадають із місцевими, а так як громадяни відповідної адміністративно-територіальної одиниці практично не мають ніякого впливу на діяльність таких органів виконавчої влади, то, звичайно, районні державні адміністрації будуть захищати виключно державні інтереси, іноді на шкоду місцевим. Крім того, більшість громадян України незадоволені роботою місцевих державних адміністрацій, що підтверджується відповідними соціальними дослідженнями. [16, с. 93].

По - друге, наша держава прагне стати соціальною, демократичною і правовою державою. Тобто Україна як держава, має забезпечувати певний соціальний розвиток на основі демократичних і правових засад. А районні державні адміністрації передусім здійснюють оперативно-організаційний вплив на управління в межах певного району, а не правовий.

По - третє, районні держані адміністрації досить часто використовуються в якості так званого „адміністративного ресурсу” під час виборів. Тобто в період виборів керівництво районних державних адміністрацій за негласною вказівкою повинні забезпечувати необхідний результат, який би забезпечив незмінність існуючої влади,. шляхом впливу на волевиявлення громадян під час виборів.

По - четверте, існуючі повноваження районних державних адміністрацій можна частково передати виконавчим комітетам відповідних районних рад, а частково їх можуть виконувати обласні державні адміністрації, особливо це стосується тих, які забезпечують реалізацію державою своїх функцій. У разі потреби обласна державна адміністрація може створювати певні окремі підрозділи на території відповідного району. Наприклад, відділи, що займаються реєстрацією суб`єктів підприємницької діяльності.

Звичайно, процес реформування системи місцевих державних адміністрацій потребує певного часу та політичної волі законодавця. Однак уже здійснено перші кроки нашою державою по вдосконаленню системи місцевих державних адміністрацій.