Правове регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади

Особливості організації та діяльності Київської та Севастопольської міських. державних. адміністрацій. визначаються законом "[6] При цьому варто зауважити, що відповідних змін потребують Закони України „Про місцеві державні адміністрації” та „Про місцеве самоврядування”.

Крім цього, слід відзначити, що особливого правового регулювання потребує діяльність місцевих державних адміністрацій у м. Києві та в м. Севастополі, а також у Автономній Республіці Крим.

Так, у м. Києві виконавча влада здійснюється. відповідно до пункту. 2 розділу VІІ Конституції України. „Прикінцеві положення” та Закону України „Про столицю України - місто-герой Київ”, у якому зазначено, що. міська та районні в місті Києві ради вирішують питання щодо формування власних виконавчих органів на базі відповідних державних адміністрацій, які паралельно виконують функції державної виконавчої влади, що є. особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві. Таким чином, підтверджується, що у місті Києві саме місцеві державні адміністрації є виконавчими органами відповідних рад. Все вищевказане дає змогу стверджувати, що найпростіше здійснити реформування системи місцевих органів виконавчої влади саме в Києві, так як місцеві державні адміністрації фактично є виконавчими органами відповідних місцевих рад.

Що стосується особливості здійснення виконавчої влади в Автономній Республіці Крим, то тут варто зазначити, що органи виконавчої влади обласного (республіканського) рівня відсутні. Це перш за все пояснюється автономізацією даної адміністративно-територіальної одиниці. Крім того, при призначенні керівників місцевих державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим та керівників структурних підрозділів даних місцевих органів виконавчої влади застосовується особлива процедура. Так, відповідно до п. 3 ст. 37 Закону України „Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим” від 23 грудня 1998 р. № 350-XІV керівники. місцевих. державних. адміністрацій в Автономній Республіці Крим призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, погодженим з Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Постійним представником Президента України в Автономній Республіці Крим. Також варто відзначити, що відповідно до ч 4 ст. 46 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 р. № 586-XІV призначення першого заступника та заступників голови, а також керівників структурних підрозділів районної державної адміністрації в Автономній Республіці. Крим. здійснюється головою відповідної районної державної адміністрації за погодженням з відповідними посадовими особами Ради міністрів Автономної Республіки Крим [4] Таким чином, аналізуючи положення зазначених законів, можна зробити висновок, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим має досить широкі повноваження у сфері організаційно - кадрового забезпечення діяльності районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим. Крім того, Рада міністрів Автономної Республіки Крим має. право скасовувати розпорядження голів відповідних районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, іншим актам законодавства України, а також нормативно-правовим актам Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішенням Ради міністрів Автономної Республіки. Крим, що не суперечать законодавству України. Отже, Рада міністрів Автономної Республіки Крим фактично може повністю контролювати на тільки діяльність районних державних адміністрацій, але й інших місцевих органів виконавчої влади в Автономній Республіці Крим. Це випливає з того, що відповідно до п 7 ст. 36 Закону України „Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим” від 23 грудня 1998 р. № 350-XІV „голова Ради міністрів погоджує. призначення. на. посади. і. звільнення. з. посад заступників начальника Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Криму, начальників міських і районних відділів внутрішніх справ Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Криму; заступників начальника Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим; голови і заступників голови Державної податкової адміністрації в Автономній Республіці Крим і керівників районних і міських державних податкових інспекцій в Автономній Республіці Крим; начальника і заступників начальника управління податкової міліції в Автономній Республіці Крим; начальника і заступників начальника Контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим; начальника і заступників начальника Кримської регіональної митниці”.

Таким чином, можна зробити висновок про те, що місцеві органи виконавчої влади в Автономній Республіці Крим майже повністю підконтрольні виконавчому органу автономії та Верховній Раді Автономної Республіки Крим, які, в свою чергу, контролюються вищим та центральними органами виконавчої влади в частині делегованих повноважень. Що стосується делегованих повноважень, то в Україні існують певні проблеми з реалізацією цієї функції як державними органами, так і органами місцевого самоврядування.

Підсумовуючи все вищевикладене, необхідно відзначити, що між трьома основними елементами, які визначають правовий статус місцевих державних адміністрацій, а саме: компетенцією, правами та контрольними функціями - відсутній стійкий корелюючий зв`язок. Тобто, місцеві державні адміністрації, виходячи із норм Закону України „Про місцеві державні адміністрації”, мають певний обсяг компетенції по управлінню відповідними сферами суспільного життя, однак при цьому перелік їх прав не відповідає обсягу компетенції; до того ж такі місцеві органи виконавчої влади можуть здійснювати контроль у галузях, які не відносяться до сфери їх повноважень. З огляду на це, дисертантом пропонується перш за все чітко визначити обсяг компетенції місцевих державних адміністрацій, по-друге, визначити коло прав, які відповідали б компетенції та не виходили б за її межі, по-третє, функція контролю місцевими державними адміністраціями має здійснюватися лише у тих сферах, які належать до їх компетенції [14, с. 199].

Висновки до розділу 2

1. Стосовно існуючої системи та правового статусу місцевих органів виконавчої влади, то можна констатувати той факт, що на сьогодні така система є досить. неузгодженою і незбалансованою. Органи виконавчої влади, що функціонують на місцевому рівні, не відповідають усім ознакам системи або ж відповідають їм частково. Тому система місцевих органів виконавчої влади потребує реформування шляхом ліквідації певних органів та перерозподілу повноважень між іншими органами.

2. Варто відзначити, що існують певні проблеми і з призначенням посадових осіб місцевих органів виконавчої влади, зокрема, голів місцевих державних адміністрацій. Так, відповідно до ст. 118 Конституції України передбачається, що голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. При цьому незрозуміло, чи Президент зобов`язаний призначити відповідну особу головою місцевої державної адміністрації чи він має право і не призначати таку особу, а якщо не призначати, то у яких випадках. На думку дисертанта, Президент України може і не призначити голову відповідної державної адміністрації за поданням Кабінету Міністрів України у випадку загрози національній безпеці України, що випливає із п. 1 ст. 106 Конституції України. У зв`язку із цим, у закон «Про місцеві державні адміністрації» варто внести зміни, які б усунули можливість двозначного трактування такої норми, визначивши випадки, коли президент має право відхилити пропозицію. Кабінету Міністрів України про призначення на посаду голови місцевої адміністрації ту чи іншу кандидатуру.

3. Крім того, необхідно визначити основні принципи, відповідно до яких має формуватись система місцевих органів виконавчої влади. Такими принципами можуть бути: ефективність, стабільність, обгрунтованість, врахування місцевих особливостей. Також при побудові такої системи необхідно врахувати всі фактори, за яких виключалась можливість регулювання певного кола суспільних відносин більш ніж одним органом.

4. Місцеві державні адміністрації повинні відігравати роль ключової ланки в системі місцевих органів виконавчої влади. Для цього необхідно ліквідувати районні державні адміністрації, передавши при цьому частину повноважень виконавчим комітетам відповідних місцевих рад, а іншу частину - обласним державним адміністраціям, закцентувавши функціонування останніх виключно на реалізації державної політики.

Розділ 3. Організаційно-правові форми діяльності місцевих органів виконавчої влади

3.1 Правові форми діяльності місцевих органів виконавчої влади

Форма діяльності органів виконавчої влади полягає у здійснені конкретними суб`єктами певних дій, які специфічним чином розкривають зміст управлінської діяльності. Загалом усі форми діяльності можна розмежувати на правові та організаційні (неправові). Під правовою формою діяльності розуміють зовнішньо виражене та юридично оформлене діяння органу чи посадової особи, яке прийняте в межах їх компетенції і спричиняє виникнення, зміну або припинення прав та обов`язків.

Найбільш повну та грунтовну класифікацію правових форм діяльності органів виконавчої влади запропонував російський вчений Ю. М. Козлов. Він здійснив це за такими критеріями:

1) за ступенем юридичного вираження: основні (прийняття правових актів, укладання адміністративних договорів, випуск цінних паперів) та такі, які базуються на основних, тобто різні опосередковані правом дії, що тягнуть за собою настання певних юридичних наслідків і мають певну юридичну спрямованість (реєстраційні, дозвільні, контрольні, наглядові, ліцензійні тощо). У всіх випадках потрібно враховувати їх зв`язок із оформленням юридично значущих документів, які тягнуть за собою прийняття правових актів, укладання адміністративних договорів. Саме тому здійснення юридично значущих дій (у тому числі проведення перевірок, ревізій, складання протоколів про адміністративні правопорушення) не тільки передує правовим актам, але є основою для їх прийняття;

2) за досягнутими результатами: позитивне регулювання або реакція на негативні явища у сфері виконавчої влади;

3) за спрямованістю: вплив на суспільні відносини у сфері державного управління (зовнішня спрямованість) або вплив на діяльність підпорядкованого управлінського персоналу (внутрішня спрямованість);

4) за обсягом: загальнообов`язкові або такі, що. адресовані конкретним суб`єктам;

5) за суб`єктним складом: ті, що виражають волю одного суб`єкта (правові акти), або дво- та багатосторонні (адміністративно-правові договори);

6) за ініціативою застосування: такі, що використовуються суб`єктами виконавчої влади та місцевої адміністрації з власної ініціативи або за ініціативою вищих органів, або за ініціативою інших учасників управлінських відносин (наприклад, за зверненнями громадян, повідомленням у засобах масової інформації, результатам опитування населення);

7) за умовами застосування: нормальна обстановка або надзвичайні обставини, режим надзвичайного або воєнного стану;

8) по відношенню до інших суб`єктів державної влади: ті, що використовуються у відносинах із законодавчими (представницькими органами) або судовими органами;

9) за особливостями об`єкту управлінського впливу: юридичні особи, громадяни, іноземці;

10) за юридичним змістом: дозвільні, заборонні, наказові;

11) за характером та методом вирішення питань компетенції: процедурні (наприклад, підготовка та прийняття управлінського рішення) та процесуальні (наприклад, у рамках адміністративного провадження) [9, с. 225-226].

Правові форми діяльності органів виконавчої влади завжди пов`язані із здійсненням такими органами владних повноважень правоустановчого, правозастосовчого, регулятивного та правоохоронного характеру, що дає нам змогу охарактеризувати їх за основним компонентом - змістом.

Що стосується змісту правоустановчої форми, то він пов`язаний із створенням, розробкою та прийняттям правових актів управління. Традиційно в нормотворчій діяльності виділяють чотири етапи: нагальна необхідність прийняття адміністративного акту, підготовка проекту адміністративного акту, обговорення проекту і прийняття рішення відповідним компетентним органом, опублікування прийнятого адміністративного акта. Таким чином, правоустановча форма діяльності - це створення правових норм, їх. зміна або скасування. Дана правова форма є досить складною, так як вона характеризується наявністю у системі публічного управління великої кількості правотворчих процедур, які використовуються органами управління для адміністративної правотворчості, конкретизують та уточнюють завдання та функції управління, що передбачені Конституцією та законами України. При цьому варто зауважити, що правотворча діяльність органів виконавчої влади завжди повинна носити підзаконний характер, тобто здійснюватись у суровій відповідності із законом.

Правозастосовча форма діяльності передусім пов`язана із виконанням законів та інших нормативно-правових актів, метою якого є застосування норми права у кожному конкретному випадку, тобто в рамках цієї форми діяльності відбувається розгляд і вирішення певних управлінських спорів. Правозастосовча форма передусім характеризується такими загальними функціями управління як організація, облік, розпорядництво, кадрове забезпечення системи управління та інші. Дана форма діяльності включає в себе такі елементи: встановлення фактичних обставин справи, пошук спеціальної правової норми для застосування в кожному конкретному випадку, встановлення юридичного значення та масштабу діяльності цієї правової норми, з`ясування та тлумачення змісту цієї норми, прийняття рішення по справі, видання індивідуального акта управління.

Регулятивна форма діяльності органів виконавчої влади. характеризується тим, що вона спрямована на створення необхідних умов для здійснення позитивного управління, яке орієнтоване на забезпечення добробуту суспільства і держави, реалізацію функції управління в економічній, соціально-культурній, адміністративно-політичній та інших сферах суспільства. При застосуванні регулятивної форми діяльності реалізуються такі функції управління, як: державне регулювання, прогнозування, планування, координація, керівництво та інші. Саме за допомогою регулятивної форми діяльності забезпечуються права і законні інтереси громадян та інших суб`єктів права, створюється необхідний порядок управління.

Правоохоронна форма діяльності пов`язана із здійсненням контрольно-наглядової функції управління. У рамках цієї форми захищаються права і свободи громадян та інших суб`єктів права, застосовуються заходи адміністративного примусу до фізичних та юридичних осіб, використовуються особливі примусові засоби та способи впливу. Правоохоронна форма діяльності покликана охороняти встановлений порядок управління, забезпечувати законний режим функціонування органів управління та посадових осіб.

Специфіка змісту актів державного управління визначає коло органів, що їх видає. Питання безпосередньої організації практичної реалізації функцій нашої держави вирішують виключно органи виконавчої влади. Тому адміністративні акти управлінського характеру видаються тільки органами державного управління.

Як справедливо відзначає А П. Коренєв, адміністративний акт є об'єктивованим вираженням правової форми діяльності. суб'єктів державного управління; адміністративно-правові акти управління є основною юридичною формою перетворення у життя завдань та функцій виконавчої влади. Цей автор виділяє найбільш значні якісні ознаки адміністративного акта, що визначають його юридичну природу таким чином:

адміністративний акт має державно-владний характер і є обов'язковим для адресата та має правове походження. Адміністративний акт це - перш за все юридично-владне волевиявлення відповідного суб'єкта виконавчої влади. У ньому знаходить свій вираз владна природа управлінської діяльності держави;

адміністративний акт управління є підзаконним, тобто він може видаватись уповноваженим на те суб'єктом виконавчої влади у відповідності до Конституції Російської Федерації, іншими законодавчими актами в інтересах забезпечення їх виконання. Відповідність актів управління волі держави підтверджується тим, що акти державного управління є підзаконними актами. Вони повинні бути у відповідності з державною волею, яка виражена законодавчо;

виконання адміністративно-правового акта управління забезпечується владою державного примусу. Акти державного управління - це правові акти. Вони, як і закони, створюються за волею людей та мають тільки юридичну силу. Юридична сила акта державного управління, як акта, що створений волею людей, означає, що він має державно-владний характер, забезпечується примусовою владою держави. Правовий характер адміністративно-правового акта є рисою, яка властива всім актам державних органів. Особливість правового характеру адміністративного акта органу виконавчої влади полягає в тому, що він містить державно-владне юридичне рішення управлінських питань [13, с. 149-150].

Підсумовуючи все вищевказане, є підстави стверджувати, що акт управління містить юридично-владний припис суб'єктів виконавчої влади,. їх волевиявлення, яке обумовлено характером виконавчої влади в цілому, а також є обов'язковим для адресата.

По-перше, по своїй сутності адміністративний акт управління являє собою юридичний варіант управлінського рішення держави. За допомогою його видання орган виконавчої влади (посадова особа) вирішує конкретне питання, яке виникає. в процесі його діяльності в інтересах реалізації завдань та функцій державного управління.

По-друге, адміністративний акт управління у випадку недодержання імперативних правових приписів, які в ньому містяться, тягне за собою юридичні наслідки правоохоронного характеру - настання відповідальності для винної сторони (зазвичай настає дисциплінарна або адміністративна відповідальність).

По-третє, адміністративно-правовий акт завжди має імперативний характер, виходить від органів виконавчої влади, посадових осіб чи інших суб'єктів державного управління, які наділені відповідною компетенцією. Таким чином, адміністративний акт видається тільки повноважними суб'єктами управління у межах їх компетенції у відповідності з діючим законодавством чи підзаконними актами.

Що стосується актів місцевих державних адміністрацій, то відповідно до ст. 6 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 року № 586 на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами [4].

Загалом для прийняття та набуття юридичної сили нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади необхідні такі стадії нормотворчого процесу:

- розробка та підготовка проекту нормативного акта місцевого органу виконавчої влади;

- прийняття та підписання нормативно-правового акта;

- реєстрація нормативно-правового акта;

- оприлюднення нормативно-правового акта.

Крім того, варто відзначити, що не всі акти місцевих органів виконавчої влади є нормативними і підлягають обов`язковій державній реєстрації. Так, зокрема відповідно до п. 5 Постанови Кабінету Міністрів України „Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади” від 28 грудня 1992 р. № 731, на державну реєстрацію не подаються акти:

а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо);

б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми;

в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення);

г). якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищих органів;

д) спрямовані на організацію виконання рішень вищих органів і власних рішень. міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що не мають нових правових норм;

е) нормативно-технічного характеру (державні стандарти, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, форми звітності та інші).

Таким чином, можна дати наступне визначення нормативно-правового акту місцевого органу виконавчої влади. Це офіційний письмовий документ, прийнятий чи виданий уповноваженими на це суб'єктами у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, який спрямований на регулювання суспільних відносин, містить нормативні приписи (має неперсоніфікований характер, розрахований на багаторазове застосування і його дія не вичерпується одноразовим виконанням).

Що стосується нормотворчих та правозастосовчих адміністративних договорів, то по суті у першому випадку такі договори є джерелом права, а у другому - юридичним фактом. Нормотворчі договори укладаються між державними органами, які мають відповідні повноваження. У сфері адміністративного права необхідність застосування таких договорів викликана тим, що управлінські відносини, які потребують врегулювання, знаходяться за межами компетенції одного органу, або ж врегулювання даних адміністративних відносин якимось одним органом державного управління може виявитись не ефективним. Для максимально ефективного врегулювання тих чи інших управлінських відносин у таких випадках необхідне єдине волевиявлення двох або більше державних органів, які мають нормотворчі повноваження. Такого роду договори можуть мати різну юридичну форму. Це може бути і спільна інструкція, і спільний наказ, а також інші форми, що передбачені законодавством України.

На відміну від адміністративних договорів, що носять нормотворчий характер, правозастосовчі договори (договори як юридичні факти) більш подібні до договорів інших галузей права, наприклад, цивільного. Зазначена подібність є досить умовна і виражається у тому, що правозастосовчі адміністративні договори як і договори цивільного права встановлюють, змінюють або припиняють конкретні правовідносини. Правозастосовчі адміністративні договори укладаються на основі норм адміністративного права і застосовуються по відношенню до конкретних відносини, які виникають при здійсненні виконавчо-розпорядчих функцій органами державної влади. На відміну від нормотворчих договорів, правозастосовчим договорам притаманне більш широке коло суб`єктів, до яких можуть відноситися із певними застереженнями не тільки органи державної влади, а й інші суб`єкти адміністративного права.

Підсумовуючи вищесказане, можна стверджувати, що у своїй діяльності місцеві органи виконавчої влади повинні застосовувати всі можливі правові інструменти для реалізації тих функцій, які покладені на них відповідними правовими актами. А інші державні органи, зокрема орган законодавчої влади - створювати необхідне правове поле, яке надавало б можливість максимально ефективно здійснювати державне управління. Тобто на законодавчому рівні надати відповідні повноваження місцевим органам виконавчої влади щодо можливості укладання адміністративних договорів для виконання покладених завдань, однак з обов`язковою умовою, що стосується відповідальності по управлінню певною сферою суспільного життя

3.2 Організаційні форми діяльності місцевих органів виконавчої влади

Діяльність органів виконавчої влади здійснюється не тільки у правових формах, але й у організаційних. Так, під організаційними формами діяльності органів виконавчої влади, в тому числі місцевих, розуміють здійснення управлінської діяльності, яка безпосередньо не пов`язана із реалізацією державно-владних повноважень.

Традиційно до організаційних форм діяльності органів виконавчої влади включають:

1) організаційні дії (або заходи): громадсько-організаційні дії або дії організаційно-інструктивного характеру, проведення нарад, поширення позитивного досвіду, інформацію про негативні явища в управлінні та ступені їх поширеності, розробку методичних рекомендацій та наказів, надання практичної допомоги виконавцям, прес-конференції представників відповідних державних органів і тд. Організаційні дії або заходи застосовуються в процесі звичайної управлінської діяльності та не впливають на процес встановлення, зміну або припинення правовідносин, тобто цим підкреслюється їх другорядна роль у системі здійснення функцій публічного управління;

2) матеріально-технічні дії: форми управлінської діяльності, що покликані забезпечити ефективність державно-службової діяльності і пов`язані із веденням документообігу, реєстрацією, оформленням та розсиланням документів, матеріалів, довідок, обробкою інформації (підрахунки, підготовка даних для машинної обробки), аналітичні розрахунки, різні вимірювання, матеріально-технічне забезпечення [11, с. 5].

Загалом, враховуючи специфіку діяльності місцевих органів виконавчої влади, можна виділити такі основні види організаційних форм діяльності цієї діяльності:

- матеріально-технічні операції;

- організація роботи щодо кадрового забезпечення;

- засідання колегії місцевих державних адміністрацій, наради, семінари.

Здійснення матеріально-технічних операцій за питомою вагою у реалізації внутрішньоуправлінської діяльності займають провідне місце. Враховуючи специфіку матеріально-технічних операцій, їх можна визначити як дії, що здійснюються на основі правових актів уповноваженими на те органами та посадовими особами в межах їх компетенції або на основі спеціального дозволу (наказу), і за порушення встановленого порядку виконання даних операцій передбачено застосування відповідного виду юридичної відповідальності.

Необхідність дослідження документування управлінської діяльності місцевих органів виконавчої влади також обумовлюється тим фактом, що саме дані державні органи. безпосередньо здійснюють державне управління. Саме за допомогою відповідних документів здійснюється комунікативний зв`язок між суб`єктом та об`єктом управління. Таким чином, суб`єкт управління, визначаючи зміст управлінського документу і передаючи документ до виконання, розраховує, що в результаті даної операції у середовищі управління відбудуться заплановані зміни та буде досягнуто запланований результат. У зв`язку з цим особливістю документів місцевих органів виконавчої влади є те, що відомості, які містить документ - це один із факторів, який визначає ефективність та можливість здійснення процесу управління. На жаль, українське законодавство головним чином, регулює процес документообігу і не встановлює певних вимог щодо управлінських документів не тільки місцевих органів виконавчої влади, але й інших органів державного управління. Таким чином, основною проблемою документування управлінської діяльності місцевих органів виконавчої влади є вплив документа на якість та ефективність процесу управління.

Крім управлінських документів, в організації роботи місцевих органів виконавчої влади важливу роль відіграють так звані службові приписи. Критеріями ж відмежування даного виду дій від індивідуальних (адміністративних) актів є: а) різна конструкція правової основи обох цих дій і різна процедура їх здійснення, б) пов`язані із кожною з цих дій абсолютно різні правові результати та порядок примусового забезпечення виконання

Під вказівками слід розуміти керівний наказ працівникові здійснити певну управлінську дію (підготувати інформативний матеріал, повідомити всіх учасників про нараду, тощо); як правило, такий вид матеріально-технічних дій вичерпується одноразовим застосуванням і доводиться до виконавця в усній формі.

Доручення у сфері управлінської діяльності - це письмове розпорядження, адресоване виконавцю щодо забезпечення реалізації певної управлінської функції, дія якого не вичерпується одноразовим застосуванням.

Резолюція як одна з форм службових приписів являє собою напис на документі, зроблений керівником місцевого органу виконавчої влади або його заступником, що містить вказівки щодо виконання документа. Резолюція складається з таких елементів: прізвище виконавця (виконавців), зміст резолюції, термін виконання, особистий підпис керівника, дата. У разі, коли резолюція стосується кількох посадових осіб, головним виконавцем є особа, яка зазначається першою у дорученні, якщо в документі не обумовлено інше. Для виконання доручення їй надається право скликати інших виконавців і координувати їх роботу. На документах з термінами виконання, які не потребують додаткових вказівок,. у резолюції може зазначатися: виконавець, підпис автора резолюції, дата.

Однією із найважливіших форм організаційної діяльності місцевих органів виконавчої влади є робота, що спрямована на кадрове забезпечення відповідних органів. Загалом всіх працівників місцевих органів виконавчої влади можна поділити на три категорії:

- керівний склад;

- спеціалісти;

- технічні працівники

До керівного складу можна віднести керівників та заступників керівників місцевих органів виконавчої влади, спеціалістами є працівники, на яких згідно чинних нормативно-правових актів або їх посадових інструкцій покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій, технічними працівниками є всі інші особи, що працюють у відповідному місцевому органі виконавчої влади.

Іншою важливою формою діяльності місцевих органів виконавчої влади є засідання колегії місцевої державної адміністрації. Дана організаційна форма діяльності забезпечує реалізацію принципу колегіальності в державному управлінні на місцевому рівні.

Колегіальність - один з найважливіших принципів роботи місцевих адміністрацій. Вона забезпечує розвиток активності та ініціативи всього складу, сприяє розгортанню критики і самокритики, дає змогу успішно використовувати досвід і знання всіх членів колегії адміністрації, убезпечує від прийняття суб`єктивних або поверхових рішень. Разом з тим, як свідчить практика роботи місцевих державних адміністрацій, колегіальність слід використовувати розумно, в справді необхідних випадках, тоді, коли цього вимагають інтереси справи.

Застосування колегіальності без достатньої потреби не тільки не призводить до поліпшення керівництва, а навпаки, гальмує вирішення питань, знижує відповідальність працівників, бо в більшості випадків голова адміністрації та його заступники без порушення законодавства набагато швидше розв'язують важливі питання в оперативному порядку. Підставою для визначення, які питання повинні вирішуватися колегіально, а які безпосередньо головою місцевої державної адміністрації, є ступінь їх важливості та складності. До таких питань можна віднести обговорення нормативно-правових актів місцевої адміністрації, ліквідація наслідків аварій, стихійного лиха, тощо.

Персональний склад колегії адміністрації визначає її голова, до складу колегії, як правило, входять: голова адміністрації, його заступники, керівник апарату, голова відповідної ради (за згодою), начальник управління Міністерства внутрішніх справ, начальник податкової адміністрації (інспекції), керівник відповідного підрозділу Антимонопольного комітету та ін. Рішення колегії приймаються відкритим голосуванням більшістю голосів присутніх на засіданні колегії. У разі рівного розподілу голосів голос головуючого є вирішальним.

В окремих випадках за рішенням головуючого може бути застосована процедура таємного голосування. У місцевих державних адміністраціях колегія обговорює і приймає рішення щодо перспектив і найважливіших напрямів діяльності даного органу виконавчої влади. Обговорює прогнози і план соціально-економічного розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці, інші державні програми та визначає напрями їх реалізації. Розглядає проекти бюджету та дотримання фінансової, бюджетної дисципліни, збереження та використання державного майна, здійснення внутрішнього фінансового контролю та усунення виявлених недоліків, пропозиції щодо вдосконалення діяльності місцевої державної адміністрації, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери її управління. Аналізує стан роботи з питань забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Також розглядає результати роботи інших підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності і підпорядкування (в межах компетенції). Проводить аналіз стану дотримання законодавства з питань державної служби, організаційно-кадрової роботи та виконавської дисципліни.

Формою діяльності колегії місцевої державної адміністрації, яка забезпечує колегіальне обговорення і розв'язання завдань, що стоять перед нею, є засідання колегії. Проведення засідань у діловій обстановці дає можливість врахувати при колективному погодженні питань досвід всього складу колегії, а також громадськості. А тому засідання колегії є однією з найважливіших гарантій вирішення питань, що належать до компетенції місцевої державної адміністрації.

Проаналізувавши основні види організаційних форм діяльності місцевих органів виконавчої влади, можна дійти висновку про їх виняткову важливість для реалізації відповідних функцій таких державних органів. Однак варто зауважити, що такі форми діяльності можуть здійснюватись максимально ефективно лише у тому випадку, якщо в місцевому органі виконавчої влади існує чітке планування діяльності, особливо це стосується місцевих державних адміністрацій як органів, що забезпечують виконання найбільшої кількості функцій у різноманітних сферах суспільного життя. Планування роботи місцевих органів виконавчої влади є найважливішою функцією, відповідно до якої будується робота всіх управлінь, відділів, інших структурних підрозділів вищевказаних державних органів. Завдання, які визначенні у відповідних нормативних актах, можуть бути успішно розв'язані в практиці роботи лише за допомогою планування економічного і соціального розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також шляхом перспективного і поточного планування роботи.

Висновки до розділу 3

1. Підсумовуючи даний розділ, необхідно зазначити, що діяльність системи місцевих органів виконавчої влади повинна бути зосереджена на правовому регулюванні суспільних відносин. Такі державні органи мають до мінімуму звести оперативне управління суб`єктами, які належать до сфери їх компетенції. Тобто переважна більшість управлінських рішень має реалізовуватись саме за допомогою правових інструментів. Що стосується організаційних форм діяльності, то вони, насамперед повинні забезпечувати належне функціонування самих місцевих органів виконавчої влади, а не використовуватись для управління іншими суб`єктами

2. При цьому для впровадження більш широкого застосування правових інструментів необхідно вдосконалити та більш чітко формалізувати процес розробки нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади. Передусім це стосується такої стадії розробки як публічне обговорення та опублікування проектів таких нормативно-правових актів. Крім того, необхідно законодавчо закріпити можливість громадян та юридичних осіб висувати пропозиції щодо розробки проектів нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади

3. Варто також відзначити, що потребує вдосконалення процедура погодження, реєстрації та опублікування правових актів місцевих органів виконавчої влади. Особливо це стосується саме опублікування правових актів. Є всі передумови, що вказують на необхідність заснування збірників нормативно-правових актів на рівні області

4. Крім того, виходячи із сучасних тенденцій, які склалися у державному управлінні на місцевому рівні, виникає необхідність більш широкого використання адміністративних договорів. Це дозволить підвищити ефективність функціонування місцевих органів виконавчої влади, дозволить їм здійснювати свої повноваження більш узгоджено, уникати суперечок щодо сфери управління певним колом суспільних відносин

5. Для більш ефективної організації роботи місцевих органів виконавчої влади необхідно регламентувати організаційні форми діяльності таких органів, тобто необхідно розробити та прийняти нормативно-правові акти, які б регулювали основні внутрішньоорганізаційні дії посадових осіб місцевих органів виконавчої влади. Оптимальним шляхом вирішення цієї проблеми є прийняття інструкції із діловодства центральними органами виконавчої влади, у підпорядкуванні яких перебувають місцеві органи виконавчої влади

Висновки

Відповідно до поставленої мети та визначених завдань у курсовій роботі зроблені такі висновки.

1. Місцеві органи виконавчої влади утворюють окрему систему, яка потребує особливого правового регулювання, з врахуванням того факту, що на сьогодні вона є поки що недостатньо узгодженою і збалансованою. Так, органи виконавчої влади, що функціонують на місцевому рівні, у ряді випадків не відповідають усім ознакам системи або ж відповідають їм частково. Існує потреба реформування системи місцевих органів виконавчої влади з метою уникнення дублювання та паралелізму у їх діяльності.

2. Необхідно чітко визначити межі державного втручання при здійсненні виконавчої влади на місцевому рівні. На нашу думку, на місцевому рівні держава має забезпечувати: виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; дотримання законності та забезпечення правопорядку, додержання прав і свобод людини та громадянина; обороноздатність і національну безпеку України; здійснення управління об'єктами державної власності; проведення фінансової, цінової та податкової політики; реалізацію політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту; екологічну безпеку, охорону природи і природокористування. Всі інші функції по управлінню на місцевому рівні мають здійснювати виконавчі комітети відповідних місцевих рад.

3. При побудові системи місцевих органів виконавчої влади було б доцільно визначити та законодавчо закріпити такі основні принципи: ефективність, стабільність, обгрунтованість, врахування місцевих особливостей. Це забезпечить цілісність та єдність системи місцевих органів виконавчої влади, допоможе подолати внутрішні протиріччя, зміцнить ієрархічні зв`язки та надасть системі ознак завершеності.

4. Важливим фактором, який необхідно враховувати при побудові системи місцевих органів виконавчої влади, є співвідношення між їх завданнями, функціями та повноваженнями, а також відповідальністю. Передусім необхідно чітко визначити межі компетенції кожного окремо взятого місцевого органу виконавчої влади, усунути випадки, коли управління однією і тією ж сферою суспільного життя здійснюють два і більше органів. При цьому необхідно також зауважити, що відповідний державний орган має право здійснювати контроль лише стосовно тих суб`єктів, які належать до сфери його компетенції. Потребує своєї розробки система чітких та прозорих механізмів відповідальності посадових осіб місцевих органів виконавчої влади, зокрема і способи відшкодування шкоди, завданої неправомірними діями таких осіб.

5. Центральне місце в системі місцевих органів виконавчої влади повинні займати обласні державні адміністрації. За своєю структурою даний місцевий орган виконавчої влади у своїх мажах має бути певним „віддзеркаленням” вищого органу виконавчої влади - Кабінету Міністрів України. Що стосується місцевих органів виконавчої влади спеціальної компетенції, то їх діяльність має координуватись відповідними управліннями місцевої державної адміністрації.

6. Удосконалення потребує не тільки сама система місцевих органів виконавчої влади, але і форми її діяльності. Саме від належної реалізації форм управлінської діяльності залежить те, наскільки ефективно місцеві органи виконавчої влади будуть здійснювати свої повноваження. Так, необхідно зазначити, що діяльність системи місцевих органів виконавчої влади повинна здійснюватись лише на основі Конституції, законів, інших нормативно-правових актів.

7. Стосовно правових форм діяльності місцевих органів виконавчої влади необхідно відзначити, що основною серед них є прийняття нормативно-правових актів.

Однак варто зауважити, що реалізація такої форми діяльності потребує свого вдосконалення. Так, перш за все, необхідно запровадити публічне обговорення проектів нормативно-правових актів шляхом оприлюднення їх змісту у пресі та інших місцевих засобах масової інформації. Також необхідно вирішити питання щодо оприлюднення нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади, шляхом видання відповідних збірників.

8. Для покращення ефективності функціонування місцевих органів виконавчої влади необхідно більш активно використовувати адміністративні договори. З цією метою необхідно внести до закону «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року № 586-XІV, відповідні доповнення, що стосуються розширення повноважень місцевих органів виконавчої влади щодо можливості укладання адміністративних договорів для виконання покладених завдань, а також встановлення відповідальності за їх невиконання.

9. Що стосується вдосконалення форм управління, то необхідно перш за все, детально урегулювати процеси документування управлінської діяльності місцевих органів виконавчої влади. Така потреба обумовлюється тим фактом, що саме за допомогою управлінського документа здійснюється комунікативний зв`язок між суб`єктом та об`єктом управління. Оптимальним шляхом вирішення цієї проблеми є прийняття інструкції з діловодства центральними органами виконавчої влади, у підпорядкуванні яких перебувають місцеві органи виконавчої влади.

10. Законодавство, яке регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади,. умовно можна диференціювати на три рівні: конституційний, рівень законів та рівень підзаконних нормативно-правових актів, зокрема до останніх варто віднести нормативно-правові акти місцевих органів виконавчої влади. Основним питанням, яке потребує свого вирішення, є проблема ефективності такого законодавства. Головним фактором, який впливає на ефективність такої системи, є узгодженість та збалансованість нормативно-правових актів усіх трьох рівнів. У силу своєї природи система законодавства повинна розвиватись у напрямку логічної завершеності, узгодженості та цілісності. Така система повинна бути стабільною, формалізованою, чіткою та зрозумілою, побудованою за ієрархічним принципом, внутрішньо узгодженою.

Список використаних джерел

1. Закон України „Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим” від 23 грудня 1998 року № 350-XІV// Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 5-6 - Ст. 43.

2. Закон України “Про державну статистику” від 17 вересня 1992 року. № 2614-XІІ // Відомості Верховної Ради. - 1992 - № 43. - Ст. 608

3. Закон України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” від 26 січня 1993 року № 2939-XІІ // Відомості Верховної Ради. - 1993. - № 13. - Ст. 110

4. Закон України “Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 року № 586 // Голос України. - 1999. - № 84. - С. 9-12.

5. Указ Президента України „Питання Секретаріату Президента України” від 24 березня 2005 року № 532/2005 // Урядовий кур'єр. - 2005р. -. . . № 64. - С. 3-4

6. Постанова Верховної Ради України „Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року N 2223-ІV // Голос України. - 2005. - № 5. - с. 2

7. Постанова Кабінету Міністрів України „Про примірні переліки управлінь, відділів, інших структурних підрозділів Київської міської та районної у місті Києві державних адміністрацій” від 27 04 2000 № 733 // Офіційний вісник України. - 2000. - № 18. - Ст. 745.

8. Наказ Головного контрольно-ревізійного управління України “Про затвердження Положення про Контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі” від 09 01 2001 № 111 // Офіційний вісник України. - 2001. - № 4. - Ст. 142

9. Алехин А П , Козлов Ю М. Административное право Российской Федерации. -. М : Теис, 1994. - 280 с

10. Атаманчук Г В. Государственное управление: Учебное пособие. - М : Омега, 2004. - 580 с

11. Бахрах Д Н , Хазанов С Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. - М , 1993. - 124 с

12. Борденюк В. Механізм (апарат) державного управління як система органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування // Право України. - 2005. - № 6. - С. 16-21.

13. Коренев А П. Административное право России. - М : ЩИТ-М, 2001. - 280 с

14. Мельник Ю В. До питання про правовий статус місцевих державних адміністрацій // Зб. наук. пр. КНЕУ «Правове регулювання економіки». - К. - 2006. - С. 191-199.

15. Нижник Н Р , Машков О А. Системний підхід в організації державного управління. Навчальний посібник. - К , 1998. - 159 с.

16. Панина Н. Украинское общество 1994-2005: год перелома / Ин-т социологии НАН Украины. - К , 2005. - 149 с

17. Політологічний енциклопедичний словник / За ред. Шемшученка Ю С. - Київ: Генеза, 1997. -. 687 с

18. Слюсаренко А Г , Томенко М В. Історія української конституції. - К , 1993. - 192 с

19. Юридична енциклопедія. - К : Українська енциклопедія, 1999. - Т. 2. - 276 с

20. Юридическая энциклопедия / Под ред. Тихомирова М Ю. (3-е издание). - М : Юринформцентр, 1995. - 365 с

Размещено на Allbest.ru