Форми державного управління
Поняття, зміст та форми державного управління. Особливості застосування органами виконавчої влади адміністративних договорів. Напрямки вдосконалення форм державного управління: оптимізація адміністративних структур, перепідготовка державних службовців.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | курсовая работа |
| Язык | украинский |
| Дата добавления | 22.09.2012 |
| Размер файла | 66,4 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Зміст
Вступ
1. Форми державного управління в управлінській діяльності
1.1 Поняття форми державного управління
1.2 Зміст форми державного управління
1.3 Співвідношення форми управління з функцією управління
1.4 Погляди українських і російських вчених про види форм державного управління
2. Правові форми державного управління
2.1 Класифікація форми державного управління по змісту
2.2 Форми державного управління по ціле направленості
2.3 Форми по способу вираження
2.4 Акти органів виконавчої влади як форма реалізації державної влади
3. Адміністративні договори
3.1 Поняття договора
3.2 Сучасні підходи до адміністративних договорів
3.3 Суть поняття адміністративного договора
4. Неправові форми державного управління
4.1 Організаційні заходи
4.2 Матеріально-технічні операції
5. Основні напрямки вдосконалення форм державного управління
Висновок
Список літератури
Вступ
У суспільному житті неможливо відшукати жодної сфери, якої так чи інакше не торкався б управлінський вплив держави. Цей вплив реалізовується в життя відповідними органами виконавчої влади в кожну сферу у відповідних формах управління. Але, у процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших правових актів держави, практичне застосування державою всіх цих законів та їх впливу на певні процеси суспільного розвитку.
Державно-управлінська діяльність завжди була і є необхідною. Головне полягає в обов'язкових змінах форми цієї діяльності, що диктуються умовами суспільного життя. Потреби в таких змінах найбільш голосно заявляють про себе у кризові періоди. В цей час суб'єкти державного управління не можуть забезпечити ефективного управлінського впливу, не встигають адекватно реагувати на трансформацію соціально-економічних відносин. А не встигають вони через те, що не мають достатньо знань та теоретичної підготовленості по такій темі як «Форми державного управління». Жоден керівник органу, жодна посадова особа не зможуть правильно й у повному обсязі застосувати всі існуючі форми державного управління (будь то правові чи неправові) в управлінській діяльності. Отже, вони мало володіють інформацією про форми такої складної сфери, як державне управління, про шляхи цілеспрямованого впливу суб'єкта управління на об'єкти управління. Тому важливим інструментом подолання трансформаційної кризи в Україні, є створення сучасної, ефективної системи державного управління за допомогою добре підготовлених форм державного управління. В свою чергу нова система державного управління в Україні має бути створена шляхом проведення адміністративної реформи.
Концепція адміністративної реформи передбачає створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні. Адміністративно-правове регулювання управління, вимагає чисельних законів та підзаконних нормативно-правових актів. При цьому адміністративно-правові норми містяться не тільки в актах адміністративного законодавства (Конституція України, Адміністративний кодекс України) але й в нормативних актах різних галузей законодавства (Закон України «Про місцеві державні адміністрації», Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закон України «Про дорожній рух» та ін.).
Це призводить до того, що норми адміністративного права розрізнені і малодоступні для користування, і тому існує потреба в їхній систематизації. Важливе місце в цій систематизації посідають підзаконні акти управління, які потрібно також, якимось чином удосконалювати з метою підвищення впливу законів у правовому регулюванні виконавчої влади.
Форми реалізації державної влади можна показати на прикладі органів виконавчої влади, тому що в діяльності цих органів найбільш простежується те, за допомогою яких дій (форм) вони повсякденно і багаторазово реалізовують поставлені перед ними завдання.
Хотілося б зрозуміти, якими шляхами та методами можна вдосконалити форми державного управління, що в свою чергу призведе до вдосконалення управлінської діяльності та інших позитивних результатів тільки на користь державного управління нашої України.
1. Форми державного управління в управлінській діяльності
1.1 Поняття форми державного управління
Як відомо, державна влада в цивілізованому світі і в Україні також (але Україну треба розглядати як частково-цивілізоване суспільство через той порядок і режим, який зараз існує) реалізується по принципу її поділу на законодавчу, виконавчу та судову влади. Тож єдність цих трьох гілок влади, передбачає не тільки чітку визначеність і детермінованість їх функцій і компетенцій, а й оснащення кожної з цих гілок відпрацьованим механізмом, призначеним реалізовувати ці функції і компетенції у конкретній практичній діяльності.
Як правило, задачі диктують функції. Отже, ці різноманітні задачі і функції державного управління практично втілюються в життя через дії представників органу управління - службових осіб. Ці дії досить різноманітні, тому що вони здійснюються різними (по-своєму призначенню) органами управління, або органами, що функціонують на різних рівнях управління.
Таким чином, державна влада повинна діяти, виявляти себе відповідним чином у різноманітних суспільних відносинах. Але щоб виявити себе, їй потрібен певний механізм реалізації, що додасть її галузям динамічний характер. З цього випливає, що державна влада не може реалізовуватися сама по собі. Вона завжди має бути представлена в певних діях, які сприймаються як такі, що містять державно-владні накази керуючого впливу, тобто - це комплекс цілеспрямованих і організуючих команд, заходів, прийомів, методів, за допомогою яких здійснюється вплив на об'єкт управління і досягаються реальні зміни в ньому.
«Такі дії являють собою:
- чітко виражені в реальній діяльності держави - вольові положення держави;
- дії, що йдуть від конкретних суб'єктів, які відбивають інтереси держави (суб'єктів з державно-владними повноваженнями)
- дії, які реально відчувають численні державні та громадські структури, а також фізичні особи».
Застосовуючи цей підхід до такої гілки державної влади як виконавча влада, то цілком справедливим буде висновок, що вона міститься і знаходить вияв у державному управлінні, а саме у специфічній діяльності держави, що дістає вияв у функціонуванні її органів, які безперервно, планомірно, владно і в рамках правових установлень впливають на суспільну систему з метою її вдосконалення відповідно до державних інтересів, а суб'єктами, в чиїх діях вона представлена, будуть органи державної виконавчої влади, які в свою чергу, поширюють її вплив за допомогою інших виконавчо-розпорядчих органів (наприклад, виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі реалізовують місцеві державні адміністрації), та за допомогою різних управлінських дій, які мають відповідну форму свого вираження.
Я пропоную декілька ознак, які на мою думку, дають відповідь на те, чому саме ми застосовуємо таку гілку державної влади як виконавча влада при визначені поняття «форми державного управління» :
- виконавча влада є відносно самостійною гілкою (формою, видом) єдиної державної влади в Україні - атрибутом державно-владного механізму, побудованого на засадах поділу влади, і здійснюється поряд із законодавчою і судовою владами, тісно з ними взаємодіючи;
- виконавча діяльність є основним призначенням державного управління і складає першу, найбільш важливу його сторону;
- виконавчі органи державної влади повсякденно і багаторазово реалізують виконавчу владу в різних формах;
- виконавча влада здійснюється системою спеціально створених суб'єктів - органами виконавчої влади різних рівнів, які наділені виконавчою компетенцією, що не властиве органам законодавчої та судової влади; через систему цих органів виконавчої влади - здійснюються державне управління, виконавча та розпорядча діяльність.
Отже, у діяльності органів виконавчої влади найбільше спостерігається і реалізується управлінська діяльність, тобто, використовуючи певні дії управління, вони певним чином впливають на управління, як всередині своїх органів, так і поза ними, цим самим втілюючи в життя державну політику держави.
Таким чином, виконавча і розпорядницька діяльність може виражатися в різних діях органів виконавчої влади, що характеризують як зовнішні, так і внутрішньо-організаційні управлінські відносини. Тобто, це і є здійснення ними управлінських функцій, які пов'язанні з реалізацією прав і обов'язків у межах своєї компетенції.
Зовнішнє практичне вираження цих функцій у конкретних діях, (про які так багато було сказано) здійснюваних суб'єктами державного управління (органами виконавчої влади чи влади його посадових осіб) одержало назву - форми державного управління. Відповідно до сучасного законодавства така категорія як форми управління (форми державно-управлінської діяльності, адміністративно-правові форми, форми управління), може характеризуватися як форми реалізації виконавчої влади. Тому що категорія «виконавча влада» є політико-правовою, а категорія «державне управління» - є організаційно-правовою. Єдине, що їх об'єднує - виконавчо-правова спрямованість.
Підводячи підсумок по даному пункту плану можна сказати, що форми державного управління - це будь-яке зовнішнє вираження конкретних управлінських дій, які здійснюються органами державної влади (виконавчої влади) для реалізації поставлених перед ними завдань та втілення в життя державної політики.
1.2 Зміст форми державного управління
Отже, форма управління - це зовнішнє вираження управлінської діяльності у конкретних практичних діях. Ці форми, власне кажучи, зовнішньо виражають зміст управлінської діяльності, тобто показують за допомогою яких дій суб'єкт управління впливає на об'єкт управління. Форми дають уявлення проте, як практично виконується дана функція управління, вирішується дана задача.
У загальнонауковому і філософському тлумаченні «форма» органічно зв'язана зі «змістом». Це обумовлено тим, що всі явища навколишнього світу, які нас оточують, мають визначену форму і зміст, які взаємозв'язані, взаємодіють і визначають ті образи відповідних явищ (процесів), які ми зовнішньо сприймаємо. У зв'язку з цим, під формою розуміють той чи інший варіант зовнішнього вираження змісту. Якщо застосувати цей підхід до управлінської діяльності, то це дасть уявлення про те, як здійснюється сама управлінська діяльність.
Розглянемо зміст форми державного управління на прикладі виконавчої влади.
Стосовно до виконавчої влади форма є способом вираження її державно-правового змісту, тобто всіх тих якостей (насамперед юридичних), що характеризують її як специфічну галузь державної влади. Ця посилка вірна в методологічному плані, однак, досить загальна. Справа в тому, що зміст виконавчої влади розкривається і у її функціях, і в компетенції її суб'єктів, і в методах, використовуваних ними в інтересах вирішення поставлених перед ними задач та інше. У сукупності все це дає уявлення про те, для чого формується система виконавчої влади, що вона і її окремі ланки практично роблять заради виконання управлінських функцій, вирішення управлінських задач, тобто, здійснення державно-управлінської діяльності.
У той же час А.П. Альохін вказує, що: «обмежитися констатацією лише даного методологічного моменту недостатньо. Увагу, зокрема, не може не привернути до цікавості наступна дуже істотна обставина. Кожен орган виконавчої влади або його представник (посадова особа) у силу закріпленої за ними компетенції, мають можливість діяти тим чи іншим способом у тих чи інших конкретних ситуаціях». Іншими словами, вибирати у конкретних ситуаціях той чи інший варіант конкретних дій, означає на мою думку, вибрати зміст державно-управлінської діяльності в тій формі, яка на його думку, найбільш ефективна і найбільшою мірою відповідатиме державним інтересам. Конкретними прикладами дій суб'єктів управління, в яких виражається зміст управлінської діяльності, можуть слугувати такі їх дії, як: видання акту управління, ухвалення рішення, розгляд і вирішення скарги громадянина, здійснення контрольно-наглядових дій, проведення наради.
Але, що означає їхнє здійснення? Це додання їм того чи іншого варіанта зовнішнього вираження. Тільки виражені подібним чином вони стають реальними, тобто працюючим засобом вирішення управлінських задач і функцій.
Однак дії, чинені суб'єктами виконавчої влади, за своїм характером і призначенню різні. Тоді повинні бути й різними і варіанти їхнього вираження. Особливе значення при цьому має той факт, що в такому виражені насамперед потребують ті з них, у яких закріплений безпосередній керуючий вплив того чи іншого суб'єкта виконавчої влади на відповідний об'єкт. Інакше, при відсутності цієї особливості, ціль управління взагалі не буде досягатися.
З іншого боку, виконавчі органи здійснюють багато дій, які безпосередньо не пов'язані з керуючим впливом. Насамперед, це дії, що забезпечують підготовку зазначеного вище впливу, або його ефективність, збір інформації про результати керуючого впливу (наприклад, розробка проектів управлінських рішень, контроль за виконання прийнятих рішень).
Сполучення дій різного призначення додає механізму виконавчої влади стан постійного «руху», дозволяє йому практично реалізувати своє конституційне призначення. Зовнішнє вираження цих дій здійснюється по-різному. Якщо суб'єкт виконавчої влади виконує функції безпосереднього керуючого впливу, його дії виражаються «за межами» його апарату, (наприклад, з нижчестоящими виконавчими органами, суспільними об'єднаннями, громадянами тощо). Якщо суб'єкт виконавчої влади не здійснює керуючий вплив, то він повинен одержати відповідні зовнішні завдання. Але і вони різні по-своєму призначенню. Їх потрібно здійснювати повсякденно в інтересах організації і забезпечення порядку роботи даного виконавчого органу. Прикладом таких дій можуть слугувати посадові інструкції, в яких зазначаються посадові повноваження, які повинен виконувати працівник.
Фактично - це дії, здійснюванні керівником виконавчого органу, які направлені підлеглим працівникам його службового апарату.
Однак, це не виключає можливості втілювати ці ж управлінські дії за рамки службового апарату органа (наприклад, проведення інструктивної наради з працівниками нижчестоящих органів чи служб).
Важливе значення мають і наслідки здійснюваних зовнішньо-виражених управлінських дій. В одних випадках вони викликають прямі наслідки юридичного характеру, а в інших - не викликають таких наслідків.
Отже, говорячи про форми управління, необхідно враховувати, що вони можуть виступати в ролі:
· форм реалізації виконавчої влади;
· форм державно-управлінської діяльності.
Велике значення в механізмі функціонування виконавчої влади належить першим, тому що виражають зовнішньо-юридичний вплив. У них зовнішнє вираження фактично одержує сама виконавча влада з усіма своїми атрибутами. Це - форми управління у власному змісті.
Форми ж державно-управлінської діяльності варто розуміти в широкому змісті, тобто, як усю сукупність здійснюваних у процесі функціонування виконавчих органів (посадових осіб) дій, включаючи і ті, котрі не носять характер прямого юридичного впливу. Вони, як більш загальна категорія, включають у свій склад форми реалізації виконавчої влади, але можуть розумітися і більш вузько, тобто, як сукупність дій, здійснюваних виконавчими органами (їх апаратом) за рамками безпосереднього керуючого впливу.
Отже, на прикладі виконавчої влади найбільше простежується зміст форми управління. В зв'язку з цим можемо зробити висновок, що «зміст державної виконавчої влади - це сукупність її елементів, процесів, зв'язків і відносин, які визначають її соціальну природу і призначення, а форма виступає способом зовнішнього вираження цих елементів, зв'язків, процесів і відносин».
На мою думку, під змістом форм управління треба розуміти те, як власне здійснюється управлінська діяльність, тобто, за допомогою яких конкретних дій, які виражаються в певних формах, вона функціонує.
1.3 Співвідношення форми управління з функцією управління
У попередньому розділі було сказано, що форма державного управління - це будь-яке зовнішнє вираження конкретних однорідних дій державного органу, котрі здійснюються з метою реалізації функцій управління. Тобто, державний орган використовуючи відповідну форму - реалізовує функцію управління.
Форми управління виступають нібито як «знаряддям» для того, щоб функції і задачі були реалізовані. Так, функція підбору, розстановки, підготовки кадрів реалізується через такі форми управлінської діяльності, як призначення (обрання) на посаду, заміщення такої за конкурсом, за контрактом, атестація службовців, проведення науково-практичних конференцій з обміну досвідом. Більшість дій на шляху реалізації, наприклад «кадрової» функції, знаходить своє вираження у такій основній формі управлінської діяльності, як юридичні акти управління.
Функція управління і форма управління - опосередковуються компетенцією державного органу (проявом якої є владне повноваження її представника - посадової особи). Так як функція управління - це державно-владне повноваження, то форма управління - це ті дії, за допомогою яких це державно-владне повноваження втілюється в життя.
Отже, говорячи про співвідношення функції управління з формою управління можемо сказати, що функція управління не може існувати без форми управління, так як останнє є тим зовнішнім проявом, за допомогою якого функція реалізовується державним органом (посадовою особою).
Таким чином, узагальнюючи викладені положення можна зробити висновок, що під формою державного управління слід розуміти будь-яку зовнішньо виражену дію - волевиявлення державного органу (виконавчо-розпорядчого органу або його посадової особи), здійснюване у рамках режиму законності та його компетенції, з метою реалізації функцій управління, тобто, для досягнення управлінської мети.
1.4 Погляди українських і російських вчених про види форм державного управління
Щоб дати класифікацію форм державного управління, спочатку необхідно показати від чого залежить вибір тих чи інших форм управління, за якими критеріями.
Різноманітність задач і функцій державного управління обумовлює існування різних форм управлінської діяльності, що передбачаються нашим законодавством. Тобто, різноманітність таких форм, помітні відмінності в характері, юридичній силі, в управлінському процесі роблять актуальною проблему їх класифікації. Треба сказати, що багато вчених схиляються до думки, що загально прийнятої класифікації форм управлінської діяльності поки що немає.
На думку відомого вітчизняного вченого О.П. Рябченка, за умови, “якщо засада правових та неправових форм єдина, то, можливо, доцільніше було б вживати такі терміни, відповідно, як “форма, що має юридичні наслідки” та “форма, що не має юридичних наслідків”.
За переконанням Г.В. Атаманчука, функції державного управління слід класифікувати на:
· внутрішні (управління всередині державної управляючої системи);
· зовнішні (вплив державних органів на об'єкти управління);
· загальні (які відображають суттєві моменти управління: організація, планування, регулювання, кадрове забезпечення і контроль);
· специфічні (які відображають особливий зміст окремих впливів).
А ось російський вчений Альохін А.П. говорить проте, що адміністративно-правова форма може бути представлена в багатьох інших видах, утворити своєрідну систему дій виконавчих органів (посадових осіб):
· по ступені юридичного вираження: основні (видання правових актів) і базуються на них, тобто різні дії, що волочуть визначені юридичні наслідки що мають визначену юридичну спрямованість (реєстраційні, дозвільні, наглядові, попереджувальні, забезпечувальні дії і т. п.). В усіх випадках необхідно враховувати ступінь їхнього зв'язку з виданням правових актів управління;
· за достигнутими результатами: позитивне регулювання (твердження програм соціально-економічного розвитку і т. п.) або реакція на негативні явища в сфері державного управління;
· по спрямованості: що впливають на суспільні відносини в сфері державного управління (зовнішня спрямованість) або на діяльність нижчестоящого управлінського апарату (внутрішня спрямованість);
· по обсягу: загальнообов'язкові або адресовані конкретним об'єктам;
· по масштабності: уся система виконавчої влади або упорядкування роботи усередині робочого апарату даного виконавчого органа (самоорганізація);
· по характеру і методам вирішення питань компетенції: процедурні (наприклад, підготовка і ухвалення управлінського рішення) і процесуальні (наприклад, в рамках адміністративного виробництва);
· по суб'єктивному вираженню: односторонньо виражені або двох і багатобічні (адміністративно-правові договори);
· по ініціативності: використовувані суб'єктом виконавчої влади за власною ініціативою в силу вимог закріпленої за ними компетенції або яка являється реакцією на ініціативу інших учасників управлінських відносин (наприклад, по скаргах громадян);
· за умовами застосування: нормальне громадське життя або режим надзвичайного чи воєнного стану;
· по відношенню до інших суб'єктів державної влади: використовувані у відносинах із законодавчими (представницькими) або судовими органами;
· по особливостях об'єкта керуючого впливу: у залежності від форми власності (державні, кооперативні, акціонерні, комерційні, колективні, частки, індивідуальні об'єкти);
· по юридичному змісту: дозвільні, забороні або що наказують. Альохін А.П. наводить систему дій виконавчих органів (посадових осіб), тобто описує адміністративно-правову форму, тому можна застосовувати деякі моменти з цієї системи при класифікації форм державного управління.
Існують й інші підходи до класифікації форм державного управління, однак це не свідчить про проблемність питання, а лише характеризує суб'єктивний підхід окремих авторів до питання, що розглядається. До того ж, в життєвих реаліях спостерігається взаємодоповнення та взаємодія окремих форм, що забезпечує комплексний та системний характер державно-управлінського впливу суб'єктів на відповідні об'єкти управління.
Спробуємо зробити деяку класифікацію форм управління.
Вибір тих чи інших форм залежить від багатьох обставин. На нього впливають слідуючі фактори: характер компетенції даного органу (посадової особи); особливості об'єкта керуючого впливу; конкретні цілі здійснюваних управлінських дій; характер розв'язуваних у процесі управлінської діяльності питань; характер викликаних даними діями наслідків та інше.
Найбільш поширеними критеріями класифікації форм управління, на які схиляються ряд вчених є:
· за значенням наслідків, які виникають у результаті використання тієї чи іншої форми (наявності правового ефекту);
· за способом реалізації методів управління.
За значенням наслідків, які виникають у результаті використання форм виділяють: правові форми державного управління; неправові форми державного управління.
За способом реалізації методів управління виділяють такі форми:
1. Встановлення норм права (правотворча діяльність).
2. Застосування норм права (розпорядницька діяльність).
3. Здійснення інших юридично значимих (зовнішньо та внутрішньо владних) дій.
4. Укладання адміністративних договорів.
5. Провадження організаційних дій.
6. Виконання матеріально-технічних операцій. Зупинимося на змісті перелічених форм.
Регламентація форм управлінської діяльності здійснюється адміністративно-правовими нормами. Як правило, такого роду норми містяться в юридичних актах, якими закріплюється організаційно-правовий статус виконавчого органу (посадової особи). Наприклад, це можуть бути положення про міністерства, посадові інструкції тощо. Таким прикладом є «Положення Про Міністерство транспорту України», згідно з яким, Міністерство транспорту України (Мінтранс України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Тобто, в цьому положенні вказуються основні права, обов'язки, завдання Мінтрансу України, іншими словами, його правовий статус, як головного (провідного) органа у системі центральних органів виконавчої влади, забезпечує реалізацію державної політики в галузі транспорту, у сфері використання повітряного простору України та навігаційно-гідрографічного забезпечення мореплавства.
Описавши критерії, за якими класифікуються форми управлінської діяльності, можна сказати, що його елементи займають там своє місце, розбиваючись на правові і неправові форми, в зв'язку з чим, можна навести слідуючу класифікацію, до якої вдаються більшість науковців.
Правові форми:
1) По змісту: Укладення
· правотворча; адмінистрат.
· правозастосовча (регулятивна і правоохоронна); договорів
2) По ціленаправленості:
· внутрішні;
· зовнішні;
3) По способу вираження:
· словесні (письмові й усні);
· конклюдентні;
Неправові форми:
· організаційні дії;
· матеріально-технічні дії.
Ця класифікація в своїй більшій частині схожа на ту класифікацію, яку наводить російський вчений Коренєв А.П., а саме класифікацію форм радянського державного управління.
Я вважаю цю класифікацію більш близькою до того, щоб повністю розкрити види форм державного управління, які існують в Україні.
2. Правові форми державного управління
У правових формах управління чітко проявляється державно-владний, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер повноважень органів управління і їхніх посадових осіб.
Правова форма управління відрізняється від інших правових форм діяльності держави (законодавчої, правосуддя, прокурорського нагляду) тим, що за допомогою цієї форми практично організовується здійснення задач і функцій управління, повсякденне безпосереднє керівництво господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом на основі виконання законів.
Охарактеризуймо тепер детально правову форму на основі тієї класифікації, яку було наведено вище.
2.1 Класифікація форм державного управління по змісту
По змісту правові форми державного управління діляться на правотворчу та правозастосовчу форми управлінської діяльності, які мають свої особливості.
Правотворча форма управлінської діяльності полягає у виробленні правових норм, їх вдосконаленні, зміні й скасуванні, тобто, у виданні нормативних актів управління. Це викликано тим, що загальні норми та правила поведінки, сформульовані в законах, не в змозі охопити всі аспекти життя суспільства, відрегулювати суспільні відносини в усіх подробицях. Тому виникає необхідність у конкретизації та деталізації норм на стадії їх застосування.
Таким чином, встановлення норм права підзаконного характеру в процесі діяльності органів державної влади - це адміністративна нормотворчість, яка здійснюється у формі видання органами державної влади - нормативних актів управління.
«Нормативні акти управління - це акти нормативно-правового характеру, якими установлюються відповідні правила належної або можливої поведінки в сфері державного управління, які розраховані на кількаразове застосування й мають типовий, модельний характер».
В залежності від суб'єктів управління, які видають нормативні акти управління, виділяються:
· укази й розпорядження Президента України;
· постанови й розпорядження Кабінету Міністрів України;
· накази й інструкції міністрів;
· накази, постанови, розпорядження, вказівки, інструкції, правила й положення видані відомствами;
· рішення й розпорядження місцевих державних адміністрацій;
· нормативні акти (положення, правила) видані керівниками державних підприємств та установ.
В нормативних актах деталізуються й конкретизуються положення законодавчих актів, які прямо чи опосередковано стосуються сфери адміністративно-правового регулювання. Так, наприклад, Правила дорожнього руху відповідно до Закону України «Про дорожній рух», установлюють єдиний порядок дорожнього руху на всій території України і водночас є базою для інших нормативних актів, які стосуються цієї галузі.
Нормативні акти управління можуть визначати типові правила поведінки у сфері державного управління, регламентувати і уточнювати порядок та особливості взаємодії між учасниками управлінських відносин, окреслювати їх організаційно-правовий статус, а учасників нерідко наділяють спеціальними правами, необхідними для здійснення тих чи інших функцій управління, на них також можуть покладатися й спеціальні обов'язки, зумовленні специфікою відносин. Як правило, повноваження органів державного управління з встановленням загальнообов'язкових адміністративно-правових приписів (норм права), тобто, повноваження щодо самостійної (на основі та на виконання законів) правотворчості, закріплюються у відповідних нормативних документах. Прикладом цього можуть бути Положення про міністерства, в яких закріплюються основні права, обов'язки і завдання органу, який повинен їх суворо дотримуватися.
Але, акти державного управління відрізняється від закону тим, що:
а) в системі правових актів закон має вищу юридичну силу;
б) будь-який акт державного управління повинен бути виданий на основі закону (безпосередньо чи опосередковано);
в) ніякий акт державного управління не може скасувати або змінити закон;
г) закон може скасувати або призупинити дію акта управління;
ґ) в разі, якщо акт державного управління суперечить закону, діє закон.
Провадження з опрацювання й ухвалення нормативних актів управління має свою процедуру, яка виступає як організуюче начало підготовки й ухвалення такого акту, є гарантією його відповідності вимогам законодавства.
Нормативними актами управління формується механізм відносин держави й громадянина. У разі неналежного регулювання тих чи інших аспектів цих відносин корекція нормативних актів управління ускладнюється, порівнюючи з корекцією актів управління, які мають індивідуальний характер. В зв'язку з цим, «можна виділити основні стадії з опрацювання й ухвалення нормативних актів управління:
· установлення доцільності й необхідності ухвалення акта і підготовка його проекту;
· винесення проекту на розгляд відповідного органу;
· обговорення й доопрацювання проекту нормативного акту управління;
· ухвалення й реєстрація нормативного акту управління;
· його опублікування».
Цей комплекс правотворчих дій характерний для правотворчої діяльності колегіальних органів. Що стосується правотворчої діяльності єдиноначальних органів, то тут «технологія» створення нормативних актів менш складна. Наприклад, керівник міністерства чи відомства або іншого органу управління після підготовки проекту може, минаючи обговорення й інші правотворчі дії, відразу затвердити проект.
Таким чином, виконавчо-розпорядча діяльність органів державного управління виступає як регулятор суспільних відносин у сфері управління. Це дає можливість органам державного управління (органам виконавчої влади) активно впливати на суспільне життя, ефективно вирішувати питання господарського, соціально-культурного будівництва.
Шляхом адміністративної нормотворчості забезпечується для органів державної влади (органів виконавчої влади) можливість активно впливати (керувати) у рамках вимог законності на підвідомчі сфери.
На основі цих позицій можна сказати, що правотворча управлінська діяльність уповноважених державних органів полягає у розробці та прийняті нормативних актів. Вони визначають як напрямки державної діяльності, так і напрямки в середині діяльності окремих органів державного управління.
Правозастосовча форма державного управління (адміністративне розпорядництво) існує поряд із правотворчою формою управлінської діяльності. Це діяльність органів і посадових осіб, що здійснюють керування. Вона полягає у діях суб'єктів управління по підведенню конкретного юридичного факту під відповідну норму права, з метою прийняття індивідуального акту, тобто, вирішення на основі норм права конкретних управлінських справ (питань) у процесі повсякденного безпосереднього управління різними сферами життя суспільства.
Видання індивідуальних (ненормативних, адміністративних) актів управління є близьким до нормативних, але не тотожне йому. Відмінність між ними полягає в тому, що індивідуальні акти управління встановлюють, змінюють або припиняють конкретні адміністративні правовідносини. Вони відрізняються від нормативних тим, що звернені до конкретних суб'єктів управлінських відносин і їх дія припиняється після здійснення прав і обов'язків, тобто, після їх застосування. Саме за допомогою індивідуальних актів управління закони та інші правові акти пристосовуються до конкретних умов реального суспільного життя.
Індивідуальні акти містять точно визначені і персоніфіковані юридично-владні приписи, які виступають в ролі юридичних фактів, з якими пов'язується виникнення, зміна, припинення адміністративно-правових відносин. Наприклад, юридичним фактом є видання наказу (розпорядження) про призначення на посаду, тому що з цим фактом пов'язується виникнення у службовця визначених повноважень.
Акти застосування норм адміністративного права мають свої відмітні ознаки:
· акт застосування норм адміністративного права має індивідуальний характер, так як він розв'язує цілком визначене й конкретне питання і в ньому вказується конкретний адресат, який повинен дотримуватись вміщеного в акті припису;
· акт застосування адміністративно-правової норми має юридичну природу. Він має державно-владний характер і є обов'язковим для всіх кому адресований. Виконання акта гарантується, а за необхідності забезпечується примусовою силою держави;
· такі акти завжди видаються в односторонньому порядку. Вони виходять від компетентного органу (посадової особи) - суб'єкта застосування норм права. Дана обставина залишається в силі і тоді, коли акт виступає результатом погодження волі усіх учасників правовідносин. Наприклад, акт про призначення пенсії, надання відпустки, матеріальної допомоги;
· акт застосування норм адміністративного права спричиняє виникнення, зміну, припинення адміністративних правовідносин, тобто є юридичним фактом.
За своєю суттю індивідуальний акт застосування норм права - це оформлене у вигляді індивідуального державно-владного припису рішення органу управління з приводу оцінки конкретної життєвої обставини з точки зору діючих нормативних приписів. Прикладами таких актів є накази про призначення на посаду, про звільнення з посади, про надання відпустки, допомоги, пільг,розгляду скарг громадян.
Практично неможливо з достатньою точністю визначити ту величезну кількість індивідуальних актів управління, що видаються щодня з усіляких питань. По суті вся динаміка державного управління охоплюється правозастосовчою формою діяльності виконавчо-розпорядчих органів, тобто, органів виконавчої влади.
Процедура ухвалення індивідуальних актів управління є простою. Одним із головних параметрів провадження є дотримання законності. Це означає, що індивідуальні акти управління мають ухвалюватися тільки згідно з положеннями Конституції та інших законодавчих актів, відповідати їх вимогам і компетенції органу, який їх ухвалив. Є й вимоги щодо їх форми та змісту: письмовий індивідуальний акт має бути викладений ясно й чітко, його текст не повинен припускати різночитань і двозначності; обов'язковим є посилання на те, ким і коли його ухвалено; мають зазначені дата видання та його номер; повинен бути підписаний особою, котра його ухвалила, чи кількома уповноваженими на те особами; у деяких випадках необхідним є штампи й печатки.
Можливий і колегіальний порядок, який припускає обговорення акту й голосування при його ухвалені. Ухвалені індивідуальні акти доводяться до виконавців. Їх копії можуть розсилатися відповідним адресатам, або зацікавлені особи ознайомлюються з ним під розписку.
Отже, з усього цього, я можу зробити такий висновок: все що було викладено вище - дало мені можливість визначити поняття результату правозастосовчої форми державного управління, а саме: індивідуальні акти управління - це акти органів управління, які з моменту їх видання породжують, змінюють або припиняють правові відносини між відповідними суб'єктами.
Треба також сказати, що по змісту і властивостям правових норм, які застосовуються органами державного управління і їхніми посадовими особами, в правозастосовчій формі виділяють регулятивну та правоохоронну форми.
Регулятивна форма застосування норм права використовується для дозволу індивідуальних конкретних управлінських дій і питань організаційного, господарського, соціально-культурного, оборонного, внутрішнього і зовнішньополітичного характеру, для реалізації прав і законних інтересів громадян, державних органів, підприємств, установ, організацій у сфері управління.
Правоохоронна форма застосування норм права спрямована на охорону врегульованих юридичними нормами управлінських відносин, покликана забезпечити їхню недоторканість. За допомогою цієї форми вирішуються юридичні суперечки, що виникають у сфері державного управління; здійснюється захист суб'єктивних прав громадян, державних органів, підприємств, установ, організацій, державних і цивільних службовців у сфері державного управління; застосовуються примусові заходи до осіб, що не виконують адміністративно-правові та інші юридичні обов'язки. Іншими словами, правоохоронна форма простежується в діяльності державних органів і організацій, щодо створення умов, необхідних для дотримання законності, а також застосування належних форм юридичної відповідальності у випадку невиконання державних повноважень або порушення прав і свобод особи в процесі їх реалізації.
Таким чином, акт застосування норм адміністративного права (тобто правозастосовча форма державного управління) - це індивідуальний юридичний акт, що вирішує конкретну управлінську справу, персонально визначає поведінку адресата, має державно-владний характер, видається уповноваженим органом в установленому порядку.
Порівнюючи правотворчу та правозастосовчу форми державного управління можна сказати, що для індивідуальних актів управління, так само як і для нормативних, характерним є владність та підзаконність, вторинність відносно закону.
Є така правова форма державного управління, як укладення адміністративних договорів. Вона використовується в правотворчій та правозастосовчій діяльності.
2.2 Форми державного управління по ціленаправленості
По ціленаправленості виділяють такі правові форми, як зовнішні та внутрішні.
Правові форми зовнішньої спрямованості використовуються з метою забезпечення виконання покладених на орган задач і функцій. До зовнішньо-владних юридично значимих форм державного управління відносяться організаційно-владні дії, що виникають у процесі видачі офіційних дозволень, здійснення державної реєстрації, оформлення правоустановчих документів. Здійснення організаційно-владних дій є засобом внутрішньої та зовнішньої організації повсякденної діяльності управлінських та правоохоронних органів державної виконавчої влади. Такі дії відіграють важливу роль перш за все в забезпечені форм внутріапаратної організаційної спрямованості, яка направлена на підвищення ефективності роботи відповідних органів і складових ланок державного апарату. Правові форми внутрішньо управлінської діяльності використовуються для рішення організаційно-штатних питань, ведення діловодства, керівництва співробітниками і структурними підрозділами усередині самого органа, а також керування нижчестоящими по підпорядкованості органами.
Управлінські дії не можна зводити тільки до видання актів управління.
У багатьох випадках, наприклад виконавчі органи (їх посадові особи), крім видання актів роблять багато дій іншого юридичного характеру: можуть дозволяти громадянам, суспільним об'єднанням і іншим учасникам управлінських відносин, здійснення визначених дій; здійснювати у встановлених випадках обов'язкову державну реєстрацію автомобільного транспорту, винаходів і відкриттів, суб'єктів підприємницької діяльності; видавати офіційні документи типу прав на володіння транспортних засобів. Подібні дії одержують своє вираження, як правило, не прямо, а опосередковано. Так, наділення спеціальними правами здійснюється на підставі вже прийнятого правового акту.
В загальному огляді, до інших юридично значимих дій державного управління належать такі як, прийняття присяги (наприклад, народні депутати перед вступом на посаду приносять перед Верховною Радою України присягу народного депутата України, яка наділяє та закріпляє за ними певні права та обов'язки), службове атестування тощо.
Зводячи в єдине ціле двох форм (зовнішніх і внутрішніх), можна сказати що їх «юридична значимість» має юридичні наслідки, наприклад: складання звіту даних; видача довідки з місця роботи; видача документів, що підтверджують наявність якого-небудь спеціального права (право на володіння транспортним засобом, на полювання, на зайняття визначеним видом підприємницької діяльності). В усіх цих випадках виражається юридичне волевиявлення органу державної влади.
Як ми бачимо, здійснення інших юридично значимих (внутрішніх і зовнішніх) дій державного управління, дуже потрібні в плані додаткової правової реалізації державної влади її органами (посадовими особами).
2.3 Форми по способу вираження
По способу вираження правові форми поділяються на словесні (усні й письмові) та конклюдентні.
Вибір того чи іншого способу вираження правових форм державного управління визначаються її юридичними властивостями.
Єдино прийнятним способом вираження правотворчої діяльності варто визначити словесний або письмовий спосіб. Результатом правотворчості суб'єктів державного управління є нормативний юридичний акт, що являє собою офіційний акт-документ.
Правозастосовча діяльність виражається письмовим, усним і конклюдентним способами.
Найбільш розповсюдженим способом вираження результату правозастосовчої управлінської діяльності являється індивідуальний письмовий акт-документ. Він використовується при рішенні питань, що вимагають фіксації правозастосування, його стабільності, точності, визначеності. Широко використовується й усна форма державного управління (усні накази, вказівки, розпорядження, команди). Ця форма часто застосовується при рішенні питань оперативного характеру.
Застосування норм права може виражатися також за допомогою визначених жестів, сигналів, рухів, знаків і інших конклюдентних дій, що явно виражають рішення суб'єкта, який застосовує норму права.
Підводячи підсумок по правовій формі державного управління, можна сказати, що її використання спричиняє виникнення правових наслідків у формі видання певних актів управління, їх застосуванні або здійсненні інших юридично значимих дій. При цьому, видання правових актів управління, як форма реалізації державної влади, спричиняє виникнення юридичних наслідків безпосередньо, бо зв'язана з реалізацією правоустановчих, правореалізуючих і правоохоронних функцій державної влади.
Жоден процес державно-управлінської, правоохоронної, праворегулятивної діяльності неможливо уявити без відповідного регулювання й координації на основі видання й застосування відповідних правових актів, які визначають організаційні форми, методи, правила і способи реалізації державної влади. Отже, форма державного управління може бути віднесена до числа правових форм тільки в тому випадку, якщо в діях, чинених суб'єктом державної влади, чітко виявляється характерне для державного управління - юридичне волевиявлення даного суб'єкта. В цьому і заключається сутність правових форм реалізації державної влади.
Виконавчі органи державної влади повсякденно і багаторазово реалізовують державну і свою владу в різних формах актів виконавчої влади по реалізації як своєї, так і державної влади.
2.4 Акти органів виконавчої влади як форма реалізації державної влади.
Всі рішення виконавчої влади втілюються у відповідну форму, набувають певної юридичної сили і доводяться до виконавців по встановлених каналах інформації. Форма актів виконавчої влади передбачена в нормах Конституції України та інших (прийнятих на її основі) актів. На підставі чинного законодавства України можна виділити основні значимі форми актів органів виконавчої влади:
· Постанови - акти управління, як правило, нормативного характеру, які приймаються на вищому і центральному рівнях виконавчої влади в колегіальному порядку з важливих питань державного будівництва. Такі акти мають право приймати - Кабінет Міністрів України (наприклад, Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами», в якій зазначається порядок надання дозволів; органи, які мають право надавати ці дозволи; види користування надрами; строк дії дозволу та інші положення, тобто ця постанова регулює управлінські відносини у всіх сферах і галузях на території України); державні комітети України; уряд АРК; відомства.
· Розпорядження - це, як правило, індивідуальні акти управління, що приймаються одноособово на всіх рівнях управлінської ієрархії держави, юридична сила, яких залежить від характеру та правового становища конкретного носія владних повноважень - автора розпорядження. Розпорядження надаються з вимогою. Розпорядження видають: Кабінет Міністрів України; міністри міністерств України; голови державних комітетів; місцеві держ. адміністрації; керівники відділів, управлінь та інших підрозділів місцевих держ. адміністрацій; уряд АРК. Можна сказати, що розпорядження місцевих рад (міського голови) мають різний характер (про звільнення, про надання відпустки, про призначення на посаду та ін.).
· Накази - це акти управління, що містять пряме, обов'язкове для виконання веління органів виконавчої влади, щодо певної фізичної або юридичної особи (осіб), і містять вимогу необхідності вчинення якоїсь дії або утримання від неї. Накази бувають щодо загальних та організаційних питань управління, накази з виробничо-технічних питань, накази з питань особового складу («кадрові»). Накази видаються: міністрами; головами державних комітетів України (наприклад, Наказ Державного комітету статистики України «Про затвердження Порядку перевірок достовірності первинних та статистичних даних, вивчення стану первинного обліку і статистичної звітності органами державної статистики»); головами державних департаментів, державних служб; начальниками головних управлінь, завідувачами відділів і управлінь державних адміністрацій. Я можу навести приклад наказу, який був виданий директором Первомайського районного центру зайнятості при Державному центрі зайнятості.
· Рішення - це акти управління, які приймаються у колегіальному порядку з важливих питань і в більшості випадків має нормативний характер. Вони приймаються Радою міністрів АРК; місцевими державними адміністраціями; органами місцевого самоврядування. Рішення приймаються також на рівні центральних органів виконавчої влади (наприклад, колегіями міністерств, відомств). Рішення - це заключні акти в процесі розгляду, розв'язання якихось управлінських питань, і вони мають містити відповіді на ці питання.
· Інструкція - відомчий нормативний акт управління, яким встановлюється процедура, роз'яснюються умови застосування будь-якого законодавчого чи нормативного акта. Звідси її похідний, вторинний характер. Інструкція розрахована на багаторазове застосування. Їх видають відомства, міністри та керівники відділів, управлінь та інших підрозділів місцевих державних адміністрацій. Особливе місце займає посадова інструкція - документ, важливий при вирішені питання про юридичну відповідальність службової особи та скоєння саме службових злочинів або аналогічних адміністративних правопорушень, оскільки ставити за вину службовій особі порушення відповідних службових повноважень можна за умови, якщо службова особа наділена такими повноваженнями юридично.
Також, регулярною практикою є затвердження Кабінетом Міністрів України таких форм державного управління, як положення і статути (постановами) з наданням їм чинності нормативних актів.
Положення - це сукупність правил, що стосуються побудови, способів дії центральних галузевих органів, інших урядових установ або організації будь-якого аспекту господарського, оборонного, культурного, адміністративного будівництва.
Статутами йменуються нормативні акти, що визначають форми й методи діяльності установ, службових осіб у будь-якій галузі (статути залізниць, зв'язку) або визначають організацію, права, обов'язки об'єднань громадян (статут житлово-будівельного кооперативу), приватних структур.
Як ми бачимо, органи виконавчої влади наділені широкими повноваженнями у видані та прийнятті актів управління, які регулюють управлінські відносини в усіх сферах і галузях, відносини пов'язанні з якоюсь однією галуззю державного управління, тобто являються важливою гілкою державної влади по втіленню, реалізації в життя державної влади в формі видання та прийняття різних актів управління.
3. Адміністративні договори
До числа найбільш значимих форм державного управління відноситься така діяльність, як укладення адміністративних договорів.
Останнім часом одним із перспективних напрямів розвитку правового регулювання державного управління визнається використання в правотворчій та правозастосовчій діяльності органів виконавчої влади адміністративних договорів. Сучасна практика державного управління свідчить про наявність договірних елементів у діяльності органів виконавчої влади. Горизонтальні управлінські відносини набувають дедалі більшого поширення в умовах ринкової економіки.
На перший погляд, договірні правовідносини у сфері виконавчої влади суперечать призначенню управлінської діяльності, яка передбачає відповідну ієрархію органів виконавчої влади, їх певну підпорядкованість, підконтрольність тощо. Однак з урахуванням тенденцій розвитку суспільних відносин у змісті державного управління відбуваються певні зміни. Одна з таких змін стосується можливого використання договірного регулювання адміністративних правовідносин.
3.1 Поняття договора
Поняття «договір» у значенні форми регулювання управлінської діяльності вжито і у чинному адміністративному законодавстві України. У частині п'ятій ст. 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» прямо сказано, що «для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації». Стаття 14 цього Закону передбачає також передачу місцевим державним адміністраціям повноважень «інших органів», крім можливості делегування повноважень органів виконавчої влади вищого рівня і повноважень органів місцевого самоврядування.
Отже, договірні форми діяльності органів державного управління сьогодні пов'язуються не тільки з їх господарським (цивільно-правовим) регулюванням.
Як відомо, договір - це згода двох чи більше суб'єктів права про встановлення, зміну або припинення суб'єктивних прав і обов'язків. Він є універсальним засобом правового регулювання, застосовується як регулятор суспільних відносин у багатьох галузях права.
Подобные документы
Розгляд адміністративного права як обов‘язкового інструменту, здійснення державної виконавчої влади у формі державного управління. Поняття і класифікація форм державного управління. Поняття і види правових актів управління; вимоги, що ставляться до них.
реферат [39,3 K], добавлен 07.03.2010Поняття і принципи державного управління суспільством. Розподіл влади як загальний принцип здійснення державної влади. Особливості управління різними сферами суспільного життя. Система органів виконавчої влади та управління: суть, функції та призначення.
реферат [27,6 K], добавлен 26.12.2013Поняття державного управління, його значення та основні системи. Цілі, функції державного управління, його форми і методи. Дослідження типології розвитку держави. Сучасні підходи до розуміння теоретико-методологічних засад державного управління.
курсовая работа [1,6 M], добавлен 23.06.2019Вищі органи державного управління економікою в Україні. Основні функції державного управління економікою. Національні особливості державного регулювання економічними процесами. Основні форми державного управління економікою.
курсовая работа [28,4 K], добавлен 18.03.2007Держава як організаційно-правова структура публічно-політичної влади, її характеристика, устрій і форми. Функції і принципи державного управління. Форми політико-правових режимів. Філософія державного управління. Рушійна сила сучасної української держави.
реферат [42,6 K], добавлен 26.04.2011Сутність, зміст та специфіка державного управління, його співвідношення з сучасною державною владою в Україні. Характеристика функціональної та організаційної структури державного управління, її аналіз та оцінювання, методи та шляхи вдосконалення.
курсовая работа [44,2 K], добавлен 19.08.2010Рівень організуючого впливу виконавчої влади на суспільні процеси. Поглиблення досліджень управлінської проблематики. Структура державного управління. Президент України і його повноваження. Законодавчий орган державної влади України і його функції.
контрольная работа [43,5 K], добавлен 20.03.2009Закони, закономірності та принципи державного управління. Конституційні основи компетенції Верховної Ради. Елементи статусу Президента України. Центральні органи виконавчої влади. Повноваження місцевих державних адміністрацій. Особливості судової влади.
курс лекций [2,7 M], добавлен 07.12.2010Поняття "електронна комерція" та її напрями, пов’язані з органами державного управління. Концепція "електронного уряду". Архітектура internet-порталів органів державного управління. Особливості електронної комерції в державному управлінні України.
реферат [1,1 M], добавлен 05.06.2010Поняття кризи державного управління та його складові. Причини виникнення криз державного управління у соціально-економічних системах, аналіз процесу їх розвитку. Антикризове державне управління в Україні. Моніторинг розвитку системи державного управління.
контрольная работа [48,3 K], добавлен 20.05.2015
