Координація та субординація як методи державного управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство освіти, науки та спорту України

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ «ОСТРОЗЬКА АКАДЕМІЯ»

Кафедра муніципального права

та адміністративно-правових дисциплін

Координація та субординація як методи державного управління

Підготувала: студентка другого курсу

інституту права імені І.Малиновського

спеціальність «Право»

Острог 2012



Зміст

Вступ

Розділ 1. Поняття та види методів державного управління

1.1 Поняття державного управління

1.2 Методи державного управління: поняття, види, характеристика

Розділ 2. Субординація в державному управлінні та погодження субординаційних відносин

2.1 Поняття субординації в державному управлінні

2.2 Погодження субординаційних відносин: підпорядкованість, підконтрольність та підзвітність

Розділ 3. Роль методу координації в державному управлінні

3.1 Поняття та види координації в державному управлінні

3.2 Реалізація координації як методу державного управління

Висновки

Список літератури



Вступ

Актуальність обраної теми полягає в тому, що необхідність розбудови демократичної правової держави із соціально орієнтованою ринковою економікою вимагає створення в Україні ефективної системи місцевого самоврядування, яка відповідає цінностям демократичного суспільства й забезпечує здійснення прав і свобод людини і громадянина на місцевому рівні, обумовлена потребою не тільки закріпити досягнуті здобутки у справі становлення України як суверенної держави, але й продовжити розбудову її як соціальної країни, де особа є дійсно вищою цінністю. Адже, як засвідчує досвід країн західної демократії, тільки за умов оптимальної децентралізації й деконцентрації влади, дотримання принципів субсидіарності й самостійності місцевого самоврядування є можливим поліпшення добробуту населення, створення дієвих гарантій реалізації прав і свобод людини і громадянина, покращення соціально-економічного розвитку територіальних громад, районів та регіонів.

Мета даної роботи - проаналізувати складові структури та методи державного управління.

Виходячи з мети витікає ряд завдань:

- визначення сутності державного управління;

- визначення основних складових структури державного управління;

- аналіз організаційної структури державного управління;

- аналіз методів державного управління.

Об'єктом роботи виступає правові методи державного управління, як комплекс взаємозалежних складових, направлених на ефективну реалізацію функцій державного управління.

Предметом роботи є взаємозв'язок між різними та, в той же час, взаємозв'язаними методами державного управління.

У курсовій роботі використовуються думки В.В. Копєйчикова, Атаманчук Г.В., Стефанюк В.С., В.Ф. Опришка та інших.

Методологічну основу складають: Конституція України від 1996 року, Закону України «Про нотаріат» від 02.09.93, Закон України « Про прокуратуру» від 05.11.91, Закон України «Про судоустрій» від 07.02.2002, Закон України «Про порядок відшкодування шкоди, заподіяної громадянину незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури та суду» від 01.12.94, Закон України «Про звернення громадян» від 12.10.96, Кодекс загальних адміністративних процедур, Постанова Верховної Ради України «Про Рекомендації парламентських слухань «Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування».

Курсова робота складається з трьох розділів. У першому розділі «Поняття та види методів державного управління» розкривається зміст таких понять як «управління», «державне управління», «метод державного управління», також там наводяться види методів та їх коротка характеристика.

У Другому розділі «Субординація в державному управлінні та погодження субординаційних відносин» наводиться поняття субординації та її роль у злагодженій роботі державного управління.

У Третьому розділі «Роль методу координації в державному управлінні» розкривається поняття координації, реалізація її у державному управлінні



Розділ 1. Поняття та види методів державного управління

1.1 Поняття державного управління

Для забезпечення ефективного функціонування економіки і демократичної діяльності держави дуже важлива злагоджена робота системи державного управління. Для з'ясування цього процесу необхідно розкрити зміст таких понять як «управління» та «державне управління».

Існує багато дефініцій терміна «управління», які вживають залежно від сфери застосування. Управління існує у фізичних, хімічних та біологічних явищах, технологічних і політичних процесах, а також у взаємодії різноманітних сил у Всесвіті. Наприклад, кібернетики визначають управління як переведення об'єкта (певної системи) у новий стан для зміни стану об'єкта управління і досягнення мети системи[13, с. 10]. Однак в адміністративному праві, такі явища як індивідуальні правові акти можуть впливати не на систему загалом, а лише на певного індивіда.

Деякі вчені трактують термін «управління» як родове поняття, що характеризує впорядкування взаємозв'язків і взаємодії певної множини елементів або складових частин природи, суспільства чи самої людини[3, с. 53]. На нашу думку, краще використовувати термін «управління», як вид суспільної діяльності, який передбачає систему скоординованих дій суб'єкта на об'єкт з метою досягнення певної організаційної мети.

Управління здійснюється залежно від об'єкта. Тобто виокремлюють різні види управління - технічне, біологічне та соціальне - управління людьми. Найскладнішим видом є соціальне управління, оскільки у його межах здійснюється також біологічне та технічне управління.

Існування у багатьох людей спільних та індивідуальних інтересів об'єктивно вимагає узгодження цих інтересів заради досягнення спільної мети - забезпечення життєдіяльності всіх членів соціуму.

Управління - це властивість, що внутрішньо притаманна суспільству на будь-якому етапі його розвитку, оскільки серед об'єктивних закономірностей його існування і розвитку є потреба постійного впорядкування, тобто впливу на нього.

Отже і суб'єктами, і об'єктами соціального управління є люди та їх спільноти. Предметом соціального управління можуть бути різноманітні матеріальні речі, технічні засоби, технологічні процеси або ж духовні цінності, однак сторонами у відносинах управління виступають тільки люди.

Найпоширенішою класифікацією соціального управління є виокремлення за ознакою характеру діяльності суб'єктів управління таких видів:

а) державне управління (суб'єкт - держава та її органи),

б) самоврядне або муніципальне управління (суб'єкт - органи місцевого самоврядування),

в) громадське управління (суб'єкт - органи громадських організацій, інших об'єднань громадян),

г) корпоративне управління (суб'єкт - органи господарських товариств та об'єднань підприємств)[3, с. 56].

Поняття державного управління надзвичайно багатозначне і складне, а відтак існує багато підходів до його визначення. У радянській правовій науці домінуючим вважали положення, згідно з яким державне управління розглядали як управління людьми. Проте держава управляє не лише людьми, а й речовими елементами виробничого та духовного життя людини - природними, матеріальними і фінансовими ресурсами, територіями, матеріальними об'єктами культури, тобто усіма тими речами, що перебувають у її розпорядженні[17, с. 29].

Упродовж багатьох років точилася дискусія між прихильниками широкого і вузького розуміння поняття державного управління. На рівні розгляду загальносоціальної системи управління доцільно застосовувати широке трактування державного управління, яке зводить його до сукупності усіх видів діяльності органів держави, тобто означає фактично всі форми реалізації державної влади загалом. Це дає змогу відмежувати державні суб'єкти управлінського впливу від недержавних суб'єктів[3, с. 59].

У вузькому розумінні терміну «державного управління» державу розглядають не загалом, а диференційовано - як сукупність державних органів, між якими розподілено різні види діяльності держави. Відтак державне управління у вузькому значенні відображає відносно самостійний вид діяльності держави, що його здійснює певна частина державних органів.

Відповідно з Концепцією адміністративної реформи в Україні, державне управління - це «вид діяльності держави, що полягає у здійсненні нею управлінського, тобто організуючого впливу на ті сфери і галузі суспільного життя, які вимагають певного втручання держави шляхом використання повноважень виконавчої влади. У той же час державне управління здійснюється і за межами функціонування виконавчої влади, наприклад, на рівні державних підприємств, установ і організацій. Завдяки цьому поняття «державне управління» за змістом є ширше, ніж поняття «виконавча влада»[22].

У радянській науці визначалося чотири відносно самостійні види діяльності держави - державне управління, здійснення власне державної влади (діяльність Рад народних депутатів та місцевих депутатів усіх рівнів), правосуддя та прокурорський нагляд. Однак після проголошення незалежності в Україні було впроваджено конституційний принцип поділу державної влади та визначено нову класифікацію видів державної діяльності: здійснення законодавчої, виконавчої та судової влад (ст. 6 Конституції України).

У Конституції України відсутній окремий підрозділ «Державне управління», а натомість вживаються поняття «державна влада» та «місцеве самоврядування». Наприклад, у статті 38 Основного Закону написано: «Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування». Тут вжито термін «управління державними справами».

Можна погодитися з позицією В. Авер'янова, що саме вузьке поняття державного управління має бути основним в адміністративному праві, оскільки реальної потреби у використанні тут ще одного - широкого - розуміння державного управління просто немає[3, с. 60].

Н. Глазунова визначає державне управління як цілеспрямований організуючо-регулюючий вплив держави (через систему його органів і посадових осіб) на суспільні процеси, відносини і діяльність людей[13, с. 13].

На нашу думку, державне управління можна визначити як вплив на діяльність персоналу державної служби, а також керівництво суспільними сферами (економікою, правовими процесами, соціальним забезпеченням, культурою), суспільними групами, організаціями та інститутами.

Державне управління має низку специфічних властивостей:

1) суб'єктом управління є держава;

2) державне управління спирається на владні повноваження і поширюється на все суспільство;

3) за характером і обсягом управлінських явищ державне управління охоплює вирішення спільних справ, узгодження дій всіх громадян, захист спільного інтересу, задоволення потреб всього суспільства в цілому, а не певних громадян і соціальних груп;

4) державне управління містить не лише комплекс правових, політичних, економічних (регулювання, узгодження, переконання, стимулювання тощо)методів і засобів, а й характеризується можливістю примусу із допомогою правоохоронних органів[13, с. 13-14].

1.2 Методи державного управління: поняття, види, характеристика

Термін «метод» у загальноприйнятому розумінні означає спосіб чи прийом здійснення чого-небудь, засіб досягнення поставленої мети. Відповідно до цього, методи державного управління - це сукупність засобів здійснення управлінських функцій держави, впливу суб'єктів державного управління на об'єкти[11, с. 41].

Особливості методів державно управління:

· реалізуються в процесі державного управління;

· виражають керівний (упорядковуючий) вплив суб'єктів управління на об'єкти управління є змістом цього впливу і завжди мають своїм адресатом конкретний об'єкт(індивідуальний чи колективний);

· в методах державного управління завжди міститься воля держави, виражаються повноваження владного характеру органів виконавчої влади; використовуються суб'єктами управління як засіб реалізації їх компетенції;

· мають свою форму і зовнішнє вираження.

У зв'язку з переходом до ринкових відносин і корінними змінами в механізмі державного управління та організаційно-правовому статусі суб'єктів управління, різноманітність конкретно використовуваних у державному управлінні методів реалізації завдань і функцій державних органів роблять актуальною проблему їх класифікації.

Традиційно управлінські методи поділяються на :

· наукові та ненаукові методи;

· демократичні й диктаторські;

· державні й суспільні (громадські);

· творчі й шаблонні;

· адміністративні й економічні;

· прямого й непрямого впливу;

· загальні й спеціальні [11, с. 46].

Найпоширенішою є класифікація методів державного управління на загальні й спеціальні. Загальні - методи управління, які застосовуються на найважливіших стадіях управлінського процесу; спеціальні - методи управління, які застосовуються при виконанні окремих функцій або на окремих стадіях процесу управління.

Проаналізуємо загальні методи управління.

1) Контроль і нагляд:

Контроль - це активне втручання суб'єкта управління в діяльність підконтрольного об'єкта. У цілому сутність контролю як соціального явища полягає в перевірці відповідності діяльності учасників суспільних відносин встановленим у суспільстві приписам, у межах яких вони мають діяти. Мета такої діяльності полягає у виявленні результатів впливу суб'єктів на об'єкт, допущених відхилень від прийнятих вимог, діючих принципів організації і регулювання, причин цих відхилень, а також визначення шляхів подолання наявних перешкод для ефективного функціонування всієї системи[12].

В широкому аспекті контроль виступає в двох основних видах: державний та недержавний, що в сукупності утворюють соціальний. Державний контроль включає контролюючі дії усіх без винятку державних структур, враховуючи контроль у сфері державного управління. Його основною метою є дослідження взаємовідносин суб'єктів державного управління з метою дотримання законності та дисципліни у державному управлінні. Поряд з широким поняттям контролю як діяльності, що має місце в роботі усіх державних органів, контроль розглядають і звужено - як діяльність органів контролю, для яких функція контролю є основним видом їх роботи, і які за допомогою притаманних їм форм, методів та визначених процедур здійснюють даний контроль.

Виходячи з вищевикладеного, контроль можна визначити як сукупність дій суб'єкта управління по спостереженню за функціонуванням відповідного об'єкта контролю з метою отримання об'єктивної та достовірної інформації про нього; застосування заходів щодо попередження правопорушень (з правом прямого втручання в оперативну діяльність об'єкта контролю); надання допомоги підконтрольній структурі у поновленні законності і дисципліни; встановлення причин і умов, що сприяють порушенню вимог правових норм; прийняття заходів щодо притягнення до правової відповідальності винних осіб [12].

Контроль слід відрізняти від близького до нього методу державного управління - нагляду, хоч у них є ряд однакових рис: єдина ціль - забезпечення законності, й дисципліни у державному управлінні, можуть здійснюватись в однакових формах (перевірки, вимоги звітів, пояснень тощо), контролюючі та наглядові органи мають право безперешкодно відвідувати підконтрольні та піднаглядні об'єкти, давати тим, кого перевіряють, обов'язкові до виконання вказівки.

Основні відзнаки контролю, як методу державного управління, від нагляду:

· контроль повсякденний та безперервний, здійснюється як органами державної законодавчої та виконавчої влади, судами, так і багаточисельними спеціально створеними для цього контролюючими органами,

· контролюючий орган має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного органу та право самостійно притягувати винних осіб до відповідальності.

Нагляд - пасивний метод управління, що полягає у збиранні потрібних знань про діяльність об'єкта управління й їх оцінки, це юридичний аналіз стану справ додержання законності і дисципліни щодо об'єкту управління, який здійснюється суб'єктом управління із застосуванням відповідних, наданих йому законодавством форм, але без безпосереднього втручання в оперативну та іншу діяльність підконтрольного об'єкту [12].

2) Метод прямого та непрямого(опосередкованого) впливу

Органи державного управління можуть впливати на об'єкти управління шляхом прямого або непрямого впливу.

Прямий вплив - безпосередній вплив суб'єкта управління на об'єкт через наказ, що виражає волю відповідного суб'єкта управління.

Непрямий (опосередкований) вплив - створення зацікавленості у об'єктів управління, вплив через функції, інтереси, стимулювання, надання можливості вибору варіанту поведінки [12].

3) Адміністративні й економічні методи:

Адміністративні методи - це вплив на об'єкт управління шляхом встановлення їх прав, обов'язків, через систему наказів, що спираються на систему підпорядкування, владні повноваження. Це односторонній вибір органом управління способу вирішення завдання чи конкретного варіанта поведінки об'єкта управління. Базуються на застосуванні нормативних актів (розпоряджень, наказів, постанов органів виконавчої влади), мають директивний, обов'язків характер, ґрунтуються на таких управлінських відносинах, як дисципліна, відповідальність, влада, примус. При використанні адміністративних методів орган управління прямо приписує керованому, що він повинен робити [29].

Характерні особливості адміністративних методів державного управління:

· прямий вплив на керований об'єкт шляхом установлення його повноважень (прав і обов'язків);

· односторонній вибір суб'єктом управління кінцевої мети, завдань управлінського процесу, порядку, термінів його виконання об'єктом, ресурсного забезпечення, умов виконання завдань на кожному конкретному етапі;

· юридична обов'язковість актів управління (указів, постанов, рішень, розпоряджень, наказів і резолюцій), невиконання яких розглядається як порушення обов'язків.

Виділяють три основні групи адміністративних методів управління:

· Регламентаційні;

· Розпорядчі;

· Нормативні [10].

Сутність адміністративних регламентаційних методів полягає у розмежуванні і закріпленні завдань, функцій, прав і відповідальності, встановленні взаємозв'язків між суб'єктами. Вони реалізуються за допомогою положень, статутів, посадових інструкцій та інших регламентів. Складаються з чотирьох основних видів: загальноорганізаційного, функціонального, структурного, посадового.

Загальноорганізаційне регламентування включає закони, статути і положення загального характеру, які встановлюють організаційну структуру і порядок функціонування соціальної системи в цілому. Наприклад, закон про державну службу, закон про Кабінет Міністрів України тощо.

Функціональне регламентування охоплює положення, які визначають і встановлюють внутрішній порядок роботи, організаційний статус різних ланок, їх цілі, завдання, функції, повноваження, відповідальність тощо. Наприклад, положення про лінійні та функціональні підрозділи різних органів виконавчої влади (положення про міністерство, державний комітет тощо).

Структурне регламентування включає організаційні форми управління, які відображають основні елементи і взаємозв'язок внутрішніх структур. Мета - досягнення уніфікації форм управління однотипних адміністративних структур. Наприклад, положення про управління, відділи служби органів виконавчої влади.

Посадове регламентування здійснюється розробкою штатного розкладу та посадових інструкцій, що встановлюють перелік посад і основні вимоги їх заміщення, виконання посадових обов'язків [10].

Розпорядчі методи відображають поточне використання встановлених організаційних зв'язків, їх часткове коригування в разі зміни умов роботи. В основі розпорядчого впливу лежать повноваження органів виконавчої влади - закріплені в установленому порядку їх права та обов'язки. Розпорядчий адміністративний метод державного управління має активний (накази, постанови, розпорядження, рішення, директиви, резолюції, вказівки) та пасивний(інструкції, інформування, рекомендації, моніторинг) характер [10].

Нормативні методи доповнюють регламентаційні та розпорядчі. Метод нормування полягає у встановленні нормативів, які є орієнтиром в управлінській діяльності. Формою вираження нормативного впливу є встановлення меж, обмежень та відхилень. Відповідно, стандарт, норма, ліміт, класифікатор, довідник є документальним вираженням адміністративних нормативних методів державного управління [10].

Економічні методи - створення економічних умов, стимулів, що викликають зацікавленість під час роботи. Надається широкий вибір варіантів поведінки, заохочується ініціатива тощо.

Реформування економіки України потребує здійснення переходу від переважно адміністративних до економічних методів управління на всіх рівнях та активізації людського фактора. Економічні методи зорієнтовані на досягнення поставлених цілей за допомогою притаманних управлінню економічних засобів та стимулів, що впливають на економічні інтереси працівників.

Економічні методи державного управління - це система прийомів і засобів прямої дії на суб'єктів господарювання шляхом запровадження фінансово-економічних законів, грошово-кредитних відносин з метою створення оптимальних умов, що забезпечують досягнення високих економічних результатів.

До економічних методів державного управління відносяться:

· індикативне планування;

· державне регулювання;

· грошово-кредитна та фінансова політика;

· конкурентна політика;

· вплив на ринкове ціноутворення;

· податкова політика;

· економічне стимулювання.

При визначенні співвідношення адміністративного та економічного методів державного управління слід зазначити, що ці методи практично використовуються одними і тими ж суб'єктами управління та застосовуються щодо одних і тих же керованих об'єктів. Крім цього, вищенаведені методи використовуються з єдиною кінцевою метою - реалізація управлінського впливу суб'єкта управління на поведінку керованого об'єкта. Для їх реалізації потрібна, як правило, правова форма.

4) Регулювання, керівництво, управління:

Регулювання - визначення загальної політики й принципів її реалізації через різні напрямки державного фінансування, пільги тощо.

Керівництво - практичне проведення в життя загальної політики й принципів у відповідній галузі управління, контроль й розробка напрямків діяльності підконтрольних об'єктів.

Управління - прямий систематичний вплив суб'єкта управління на об'єкт повсякденного оперативного характеру [17].

1) Переконання й примус:

Методи переконання й примусу використовуються в усіх сферах та на всіх рівнях управління, багато в чому визначаючи зміст та конкретний прояв інших методів. Наприклад, економічні та адміністративні методи державного управління засновані на методі переконання.

Переконання - система методів правового й неправового характеру, яка здійснюється державними й недержавними органами, виявляється у застосуванні виховних, заохочувальних, роз'яснювальних заходів з метою формування у громадян розуміння необхідності виконання приписів нормативних актів. Основними формами переконання, що застосовуються у державному управлінні, є:

- організація державних і громадських заходів, спрямованих на вирішення конкретних завдань (облік, контроль, прийняття необхідних документів, проведення семінарів, зборів тощо);

- виховання (економічне, правове, моральне та ін.);

- особистий приклад;

- роз'яснення завдань державного управління (усне чи через засоби масової інформації);

- інструктаж осіб підпорядкованого апарату і громадськості з питань найбільш дійового виконання поставлених завдань;

- заохочення (моральне - подяка, нагородження почесним знаком, присвоєння почесного звання, матеріальне - грошові премії, путівки тощо);

- критика роботи і поведінки окремих осіб;

- організація певних заходів тощо.

Примус - додатковий метод державного управління, психологічний або фізичний вплив державних органів (посадових осіб) на певних осіб з метою змусити їх виконувати приписи правових норм. Державний примус проявляється у двох формах: судовій та адміністративній. Ґрунтується на авторитеті держави і силі закону, спрямований на вироблення певних форм поведінки та підтримання суспільної дисципліни [17]. Всі методи державного управління взаємодоповнюють один одного, пов'язані між собою і утворюють єдину систему.



Розділ 2. Субординація в державному управлінні та погодження субординаційних відносин

2.1 Поняття субординації в державному управлінні

У попередніх розділах ми дали визначення такому поняттю як державне управління та методи державного управління, визначили види методів державного управління та їх особливості. Однією ж з ознак державного управління є стійка підпорядкованість одних органів іншим, нижчих посадових осіб вищим тощо. Враховуючи вищезазначене, можна стверджувати, що домінуючими серед управлінських відносин органів виконавчої влади є субординації (або субординація), оскільки в державному управлінні, тільки спираючись на владу і використовуючи її важелі, можна здійснювати державно-управлінський вплив.

У літературі уперше термін субординація вживався для означення чітких ієрархізованих відносин між рядовими солдатами та вищими військовими чинами. Сучасне означення цього поняття не змінилося, «субординація» - це службове підпорядкування молодшого старшому, що базується на правилах службової дисципліни; відносини, дії між одиницями спільноти, побудованої за ієрархічним принципом, що власне і полягають у безпосередньому підпорядкуванні одного члена ієрархії іншому [33].

В юридичній літературі «субординацію» найбільш змістовно, на нашу думку, визначив Б.П. Курашвілі, який розглядав її як «вертикальну» взаємодію сторін, коли одна сторона підпорядкована іншій, а також наявні владні повноваження у вищого рівня в системі управління щодо нижчого [25].

Підпорядкування або підлеглість нерозривно пов'язане з владою. За визначенням авторів Концепції адміністративної реформи в Україні, підпорядкованість органів виконавчої влади - це найвища організаційна залежність органу нижчого рівня від органу вищого рівня.

Метод субординації формує централізоване, імперативне регулювання, яке зверху до низу проводиться на владно-імперативних засадах. Юридична енергія надходить тільки зверху, від компетентних суб'єктів. Тому статус сторін, їхнє становище у правовідносинах насамперед характеризується субординацією чи підпорядкованістю.

Субординаційні відносини в системі органів виконавчої влади визначаються як відносини, в яких управлінський вплив здійснюється одним органом виконавчої влади (керуючим суб'єктом) щодо іншого органу виконавчої влади (керованого об'єкта), який йому підпорядковується; вони спрямовані на досягнення кінцевого результату діяльністю однієї із сторін відносин.

2.2 Погодження субординаційних відносин: підпорядкованість, підконтрольність та підзвітність

Слід звернути увагу на те, що в системі органів виконавчої влади субординаційні відносини існують за наявності підпорядкування різних видів, а саме:

1. Повна підпорядкованість (підлеглість) передбачає наявність у вищого органу всіх або переважної більшості важелів керівного впливу, зокрема вирішення щодо підлеглого органу установчих питань, визначення його правового статусу, кадрових питань, здійснення контролюючих функцій, отримання звітності, застосування заходів відповідальності.

Аналіз нормативно-правових актів свідчить, що повна підпорядкованість характерна, здебільшого, для територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади щодо вищих органів, районних державних адміністрацій щодо обласних, а обласних державних адміністрацій щодо Кабінету Міністрів України. Наприклад, відповідно до п.1 Положення про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення) управління юстиції (затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 30.08.2000р.), управління юстиції підпорядковуються Міністерству юстиції України та безпосередньо Головному управлінню юстиції в АР Крим, обласним, Київському та Севастопольському міським управлінням юстиції.

1. Часткова підпорядкованість існує, коли в організаційних відносинах наявні не всі, а лише деякі з важелів підпорядкування. Часткова підпорядкованість багато в чому нагадує функціональну, оскільки, коли наявні деякі із зазначених важелів, то вони здебільшого стосуються певних функцій, щодо яких один орган підпорядковується іншому [15].

Субординаційні відносини в системі органів виконавчої влади існують по вертикалі і по горизонталі. Сторони в субординаційних відносинах є нерівноправними. Характер субординаційних відносин (як і координаційних та реординаційних) розкривається, в першу чергу, за допомогою категорії “підпорядкування”, яка, на жаль, не має чіткого визначення.

Можливо, слід запропонувати визначити підпорядкування в системі органів виконавчої влади як залежність керованого органа від керуючого, що знаходить вираз, зокрема, у залежності щодо установчих та кадрових питань, щодо здійснення окремих повноважень, щодо підконтрольності, підзвітності.

За обсягом категорія підпорядкування поділяється на два види:

* лінійне (засновник - А. Файоль, французький учений, який досліджував принципи організації адміністративної діяльності);

* функціональне (засновник - Ф. Тейлор, американський інженер,який розробив його принципи) [11].

За лінійного підпорядкування всі суб'єкти диференціюються за певними ознаками на автономні групи, і керівництво кожною з них в повному обсязі контролює певний суб'єкт. Таке керівництво є широким за обсягом і охоплює багато функцій адміністративної діяльності. За лінійного підпорядкування кожен підлеглий має лише одного безпосереднього керівника, до компетенції якого належать усі питання діяльності підлеглого. Наприклад, так будуються відносини між міністерствами та їх територіальними органами.

Функціональна підпорядкованість полягає в підпорядкованості у якійсь частині діяльності, в межах певної функції. Спектр владних повноважень суб'єктів виконавчої влади в таких випадках досить вузький. Наприклад, згідно з п. 4 Положення про Міністерство юстиції України (затвердженого Указом Президента України від 30.12.1997р.), Міністерство юстиції здійснює державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер. Тобто такі органи виконавчої влади функціонально підпорядковані Міністерству юстиції.

У науковій літературі виділяють також інші види підпорядкування, серед яких виокремлюють наступні[11]:

1. Загальне підпорядкування, за якого повноваження вищого органу не орієнтовані на конкретні питання керівництва об'єктом, що перебуває в такому підпорядкуванні. Загальне керівництво може здійснюватися як за наявності проміжних ланок між суб'єктом і об'єктом управління, так і без них.

Аналіз положень про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади свідчить, що відповідні міністерства та інші центральні органи здійснюють загальне керівництво своїми територіальними органами.

На мою думку, загальним може бути і повне підпорядкування без наявності проміжних ланок, коли важелі керівного впливу, що властиві повному підпорядкуванню, стосуються установчих питань, визначення правового статусу, кадрових питань, здійснення контролюючих функцій, отримання звітності, застосування заходів відповідальності, а не орієнтуються на конкретні питання, що їх територіальні органи вирішують самостійно.

2. Безпосереднє підпорядкування виражається, насамперед, у відсутності між суб'єктом і об'єктом управління проміжних ланок.

Але тут інший характер організаційних та правових зв'язків, ніж у випадку загального підпорядкування. Безпосереднє підпорядкування передбачає значну організаційну та правову залежність об'єкта від суб'єкта управління. Зокрема, безпосереднім є підпорядкування між районними і обласними державними адміністраціями, між обласними адміністраціями та урядом.

3. Оперативне підпорядкування означає юридичну залежність суб'єкта управлінських відносин від іншого тільки у певних питаннях та непідпорядкованість йому в інших формах. Таке підпорядкування передбачається також у випадках, коли потрібна швидка реакція на питання, що виникають і вимагають втручання вищого чи нижчого органу або за необхідності керівництва поточною роботою органу.

4. Співпідпорядкування виражається в одночасному підпорядкуванні суб'єкта управління двом і більше вищим органам, оскільки, на відміну від «подвійного» підпорядкування, застосовується по вертикалі.

Я вважаю, що співпідпорядкування може існувати в межах однієї ієрархічно побудованої підсистеми органів, але не може виходити за її межі, оскільки в такому випадку органи виконавчої влади будуть співпідпорядковуватися лише в межах певних функцій. А на відміну від функціонального, співпідпорядкування може застосовуватися тільки по вертикалі. Наприклад, п. 5 Положення про Міністерство промислової політики України (затвердженого Указом Президента України від 21.09.2001 р.) та п. 5 Положення про Державну податкову адміністрацію України (затвердженого Указом Президента України від 13.07.2000 р.) передбачають, що ці органи отримають від місцевих органів виконавчої влади необхідну інформацію для виконання покладених на них завдань. Функціонально співпідпорядкованими органами у даному випадку є місцеві органи виконавчої влади.

Слід зауважити, що залежно від того, скільком органам підпорядковується орган виконавчої влади, підпорядкування може бути пряме чи подвійне (по «вертикалі» й по «горизонталі»).

5. «Подвійне» підпорядкування в чистому вигляді визначити доволі важко. Але можна навести такий приклад. Відповідно до ст. 31 Закону України від 09.04.1999 р. «Про місцеві державні адміністрації», керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади з питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій. Вважаємо, що це можна розглядати як підпорядкування «по горизонталі». Крім того, керівники територіальних органів підпорядковані відповідному вищому органу виконавчої влади, тобто «по вертикалі». Тобто такі відносини є підстави вважати окремим виявом подвійного підпорядкування.

На мою думку, виокремлення різноманітних форм підпорядкування створює можливості для покращення правового регулювання субординаційних управлінських відносин в інтересах підвищення ефективності управління.

Крім підпорядкування, Концепція адміністративної реформи розглядає і такі стани (режими) організаційних відносин як підзвітність, підконтрольність та відповідальність.

Підпорядкованість - це поняття характеризує найвищу організаційну залежність органу нижчого рівня від органу вищого рівня. І має різні ступені повноти.

Повна підпорядкованість (підлеглість) передбачає наявність у вищого органу всіх або переважної більшості важелів керуючого впливу (вирішення щодо підлеглого органу установчих питань, визначення правового статусу, кадрових питань,здійснення контролюючих функцій, отримання звітності, застосування заходів відповідальності).

Часткова підпорядкованість зауважує наявність лише деяких із зазначених вище важелів.

Підзвітність і підконтрольність органів виконавчої влади - це певний стан (режим) організаційних відносин між органами виконавчої влади, за яким один орган має право перевіряти діяльність іншого, включаючи право скасовувати чи зупиняти дію його актів, а останній зобов'язаний надавати необхідні можливості для таких перевірок і звітувати про свою діяльність. За змістом "підконтрольність" дещо ширша, ніж "підзвітність", оскільки завжди передбачає одержання інформацій та звітів. У свою чергу, підзвітність може застосовуватись окремо від здійснення в повному обсязі функції контролю.

Важливим елементом правового статусу є відповідальність органу виконавчої влади. Адже будь-яка влада повинна нести відповідальність за свої дії чи бездіяльність. Там, де є влада, виникає й відповідальність. Чим вищий ієрархічний рівень суб'єкта управління, тим вищим є й ступінь його відповідальності. Відповідальність (політична) Кабінету Міністрів України - конституційне встановлений обов'язок уряду скласти свої повноваження за встановлених Основним Законом умов.

Відповідальність (крім політичної) органів виконавчої влади - певний стан (режим) організаційних відносин між органами, за яким певний орган (посадова особа) вправі застосовувати заходи дисциплінарної (службової) відповідальності до інших органів (посадових осіб).



Розділ 3. Роль методу координації в державному управлінні

3.1 Поняття та види координації в державному управлінні

Координація є ще одним методом державного управління. Координацією є взаємодія сторін, які виступають рівноправними учасниками відносин. О.Є. Луньов вказував, що координація означає погодження та об'єднання дій з метою найбільш швидкого і найбільш правильного розв'язання завдань з найменшими витратами сил, коштів та матеріальних цінностей [26]. Він виділяв два види координації: вертикальну і горизонтальну.

Вертикальна координація - це управлінські відносини, які виникають між вищим і нижчим органами виконавчої влади. При цьому суб'єкти зв'язків можуть перебувати в організаційній залежності (один з них підпорядкований іншому), а можуть і не перебувати в ній. Так, наприклад, Міністерство юстиції України, згідно з п. 4 Положення про Міністерство юстиції, координує діяльність місцевих органів виконавчої влади (котрі не підпорядковані йому) щодо правової освіти населення. Горизонтальна координація виникає між двома або більше органами,що перебувають на одному організаційному рівні системи органів. Наприклад, коли те саме Міністерство юстиції координує діяльність центральних органів виконавчої влади щодо правової освіти населення.

Горизонтальна координація може бути двох видів:

а) коли суб'єкти юридично нерівні, оскільки один з них наділяється державно-владними повноваженнями щодо іншого;

б) коли відносини виникають за умов компетенційної рівності суб'єктів.

В літературі виділяються також й інші види координації: узгодження, ієрархічна координація, предметно-технологічна, штабна та інші [23].

Метод координації - це способи і прийоми взаємодії, узгодження, коригування дій органів публічної влади, їх підрозділів, посадових осіб у процесі реалізації функцій і повноважень. Вони залежать від характеру відносин і зв'язків між суб'єктами, що задіяні в управлінському процесі. Якщо суб'єкти перебувають у стані підпорядкованості, залежності, відносини між ними набувають субординаційного характеру, відповідно й способи взаємодії називаються методом координації-субординації. Якщо відбувається узгодження дій між владними інституціями, що не є підпорядкованими, виникає метод координації-взаємодії [26].

Різноманітні засоби координації можуть бути класифіковані на:

а) інституційні (створення спільних органів: координаційних, консультативних, дорадчих);

б) правові (прийняття спільних або погоджених актів, участь у розробці правових актів кількох владних суб'єктів);

в) організаційні (проведення спільних і розширених засідань, колегій, семінарів, конференцій, «круглих столів», звітів, перевірок);

г) інформаційні (спільне обговорення проблеми, обмін інформацією: листування, переговори, надсилання проектів рішень і копій прийнятих актів);

ґ) матеріально-фінансові (спільне фінансування заходів, створення спільних підприємств та організацій та ін.).

Метод координації формує децентралізоване, диспозитивне регулювання, що проводиться на паритетних засадах. Джерелом юридичної енергії за такого регулювання є будь-які суб'єкти правовідносин. Тому статус суб'єктів характеризується в першу чергу їх рівноправним становищем у правовідносинах, що відповідає закону необхідної різноманітності, який свідчить: різноманітність складної системи потребує управління, яке саме має достатню різноманітність. Відповідно до цього закону, із збільшенням складності форм та функцій державного управління складність системи управління також повинна підвищуватися.

В сучасних умовах все більше ускладнення системи управління є цілком закономірним процесом. Але розвивати та втілювати на практиці різноманітні методи та форми державного управління слід за рахунок інтенсивних, а не екстенсивних заходів (залучення додаткових людських ресурсів). Щоб досягти необхідного різноманіття державного управління, керівні органи повинні бути здатними до вироблення певного мінімуму керуючих впливів через прийняття відповідних рішень. Якщо ж керівні органи не здатні забезпечити якість управління, то централізоване державне управління в сучасних умовах приречене, оскільки принципово не здатне виробляти необхідні рішення. Таким чином, децентралізація - один з наслідків закону необхідної різноманітності.

Закон необхідної різноманітності має принципове значення для розробки оптимальної структури системи державного управління. Якщо центральний орган управління при збереженні розумних важелів впливу не володіє необхідним розмаїттям засобів, то слід передавати прийняття частини рішень на нижчі рівні і не допускати, щоб вони перетворювалися на інстанції формальної передачі управлінських рішень. Тобто на кожному рівні менеджери державного управління мають право приймати рішення, а не тільки «доставляти» інформацію як ліфт: вгору або вниз.

Отже, забезпечити достатню кількість керуючих впливів здатна децентралізована система державного управління, яка має гнучкість, відповідну до сучасних вимог.

3.2 Реалізація координації як методу державного управління

державний управління координація влада

Я вважаю, що, існування координаційних управлінських відносин не тільки між непідпорядкованими органами влади, а й між підпорядкованими є підтвердженням багатоманітності форм і методів державного управління, надає можливість підпорядкованим органам виконавчої влади бути повною мірою самостійними у здійсненні управлінської діяльності, погоджуючи її з координаційним органом.

Існування значної кількості суб'єктів виконавчої влади в державі є об`єктивною передумовою координації та узгодження їх діяльності. Координація здійснюється органами загальної компетенції як на загальнодержавному рівні, так і на міжгалузевому та галузевому рівнях, міністерствами та відомствами, а також місцевими державними адміністраціями [26].

Координаційні зв'язки базуються на взаємній зацікавленості органів державної влади (та органів місцевого самоврядування) в узгодженні своїх управлінських впливів або на один і той же об'єкт, або на різні об'єкти, і можуть передбачати:

· створення й функціонування спеціальних координаційних органів управління;

· проведення координаційних нарад;

· регулярний обмін інформацією, насамперед плановою і обліковою;

· прийняття одночасних спільних рішень.

Порядок відповідальності органів, які мають між собою координаційні зв'язки, може бути передбачений як нормативними рішеннями вищих за організаційно-правовим статусом органів, так і спільними рішеннями.

Координація-взаємодія має місце у таких випадках:

1. З органами місцевого самоврядування:

- місцеві держадміністрації на відповідній території взаємодіють із сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, розглядають і враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб;

- у разі розгляду місцевою держадміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, про це повідомляється заздалегідь відповідним органам місцевого самоврядування; представники цих органів та посадові особи територіальних громад мають право брати участь у розгляді таких питань місцевою держадміністрацією, висловлювати зауваження і пропозиції;

- голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої держадміністрації або їх представники мають право бути присутніми на засіданнях органів місцевого самоврядування та бути вислуханими з питань, що стосуються їх компетенції;

- для здійснення спільних програм місцеві держадміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації;

- місцева державна адміністрація розробляє проекти програм соціально-економічного розвитку і подає їх на затвердження відповідній раді, забезпечує їх виконання, звітує перед відповідною радою про їх виконання;

- місцева державна адміністрація розглядає та приймає рішення за пропозиціями органів місцевого самоврядування щодо проектів планів та заходів підприємств, установ, організацій, розташованих на відповідній території;

- місцева держадміністрація на пропозиції органів місцевого самоврядування формує обсяги продукції, що постачається для місцевих потреб за рахунок коштів бюджетів місцевого самоврядування та інших джерел фінансування;

- місцева державна адміністрація складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його виконання;

- місцева державна адміністрація у спільних інтересах територіальних громад об'єднує на договірній основі бюджетні кошти з коштами підприємств, установ, організацій та населення для будівництва, розширення, реконструкції, ремонту та утримання виробничих підприємств, транспорту, мереж тепло-, водо-, газо-, енергозабезпечення, шляхів, зв'язку, служб з обслуговування населення, закладів охорони здоров'я, торгівлі, освіти, культури, соціального забезпечення житлово-комунальних об'єктів, у тому числі їх придбання для задоволення потреб населення та фінансує здійснення цих заходів;

- місцева державна адміністрація розробляє, подає на затвердження відповідної ради та забезпечує виконання регіональних екологічних програм; звітує перед відповідною радою про їх виконання; вносить до відповідних органів пропозиції щодо державних екологічних програм [23].

2. З органами виконавчої влади:

- місцева державна адміністрація подає в установленому порядку до органів виконавчої влади вищого рівня фінансові показники й пропозиції до проекту Державного бюджету України, пропозиції щодо обсягу коштів Державного бюджету України для їх розподілу між територіальними громадами, розмірів дотацій і субсидій, дані про зміни складу об'єктів, що підлягають бюджетному фінансуванню, баланс фінансових ресурсів для врахування їх при визначенні розмірів субвенцій, а також для бюджетного вирівнювання, виходячи із забезпеченості мінімальних соціальних потреб;

- Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим у межах наданих йому повноважень взаємодіє з районними державними адміністраціями в Автономній Республіці Крим.

3. З політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями:

- місцеві державні адміністрації взаємодіють з політичними партіями, громадськими й релігійними організаціями для забезпечення прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, екологічних, соціальних, культурних та інших інтересів з урахуванням загальнодержавних і місцевих інтересів, сприяють виконанню статутних завдань та забезпечують додержання законних прав цих об'єднань громадян;

- політичні партії, громадські та релігійні організації можуть вносити пропозиції з питань їх діяльності на розгляд місцевих державних адміністрацій; у цих випадках представники зазначених організацій мають право бути присутніми під час розгляду внесених ними питань, давати необхідні пояснення.

В основу формування вертикальних управлінських зв'язків покладено повноваження Кабінету Міністрів України щодо спрямування, координації діяльності інших органів виконавчої влади та здійснення контролю за їх функціонуванням.

Управлінські зв'язки Кабінету Міністрів України з іншими органами виконавчої влади формуються за такими напрямами:

· з метою координації роботи центральних органів влади створюються урядові програмно-цільові комітети;

· Прем'єр-міністр вносить подання Президентові України про призначення на посаду керівників центральних органів влади та їх заступників, накладає на них дисциплінарні стягнення;

· Кабінет Міністрів України затверджує граничну чисельність працівників апарату управління і розмір асигнувань на утримання центральних органів влади, здійснює добір керівних кадрів підвідомчих йому органів, заслуховує звіти керівників центральних органів влади;

· Кабінету Міністрів України підзвітні та підконтрольні місцеві державні адміністрації, за його поданням призначаються і звільняються голови місцевих держадміністрацій. Уряд розробляє примірний перелік їх управлінь, інших структурних підрозділів, затверджує положення про ці підрозділи, чисельність працівників місцевих держадміністрацій та витрати на їх утримання.

· Кабінет Міністрів України має право зупиняти дію рішень голів місцевих держадміністрацій, а також скасовувати рішення їх структурних підрозділів тощо.

Формування управлінських зв'язків на місцевому рівні великою мірою визначається взаємовідносинами органів виконавчої та представницької влади. Місцеві держадміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм обласними і районними радами й у цій частині підзвітні та підконтрольні останнім.

Слід врахувати, що об'єктивну основу управлінських відносин органів виконавчої влади (як форму суспільних дій) складають наступні зв'язки:

а) зв'язки, функціонально необхідні органам, - це зв'язки, без яких нормальна робота елементів системи практично неможлива або ж неефективна;

б) позитивні зв'язки - це ті, які хоча й не є функціонально необхідними, але значною мірою покращують дію системи;

в) негативні зв'язки - до них відносяться зв'язки надмірні й суперечливі, які ускладнюють або ж паралізують роботу органів та підсистем.



Висновки

Державне управління - це соціальне, політичне явище; вид суспільної діяльності, пов'язаної із здійсненням державної влади в демократичній країні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, має процесуальний характер (що охоплює процеси цілевизначення, цілепокладання та цілездійснення), політичний та адміністративний аспекти.