Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Мажоритарная избирательная система

1.1 Британский парламент

Глава 2. Выборы в палату общин

2.1 Активное и пассивное избирательное право

2.2 Избирательные округа

2.3 Избирательная комиссия

Глава 3. Особенности организации местных выборов в Великобритании

Заключение

Список использованных источников

Приложение



Введение

великобритания выборы парламент

Одну из ключевых ролей в политической демократии играет избирательная система. Именно избирательная система и партии являются главными субъектами политических отношений. Переводя различные формы плюрализма в гражданском обществе во властные структуры, они создают единый механизм завоевания и осуществления власти. Будучи оптимальным механизмом реализации идеи представительства, политические партии в осуществлении своих функций всецело опираются на поддержку британского избирательного корпуса, который выражает свои позиции через механизм выборов.

Изучение принципов и порядка организации и проведения выборов в Великобритании, равно как и анализ соответствия британского избирательного законодательства международным и общеевропейским электоральным стандартам, являются чрезвычайно актуальными и плодотворными на данный момент времени. Старейшая европейская парламентская демократия имеет чрезвычайно некодифицированные нормы избирательного права. Целый ряд нормативных положений, которые казались из глубины столетий реальным прорывом в сферу демократической парламентской репрезентации, сейчас выглядят не просто устаревшими, но и, подчас, вопиюще противоречащими базовым демократическим стандартам и стандартам соблюдения прав человека в сфере избирательного права и избирательного процесса. Сами британцы справедливо называют свой парламент пульсирующим сердцем политической жизни страны. Все министры кабинета министров являются членами одной из палат парламента и ответственные перед ним за свои поступки и за действия своих подчиненных. Любое правительство может оставаться при власти лишь до тех пор, пока ему обеспеченная поддержка Палаты общин, которая владеет исключительным правом на рассмотрение всех законопроектов. Разумеется, в теории европейского конституционализма о разделении властей нахождение всего состава правительства (исполнительная власть) одновременно и в составе парламента (законодательная власть) выглядит крайне недемократичным нонсенсом.



Глава 1. Мажоритарная избирательная система

Название этой системы происходит от французского слова majorite (большинство). Сущность мажоритарной избирательной системы заключается в том, что победившим на выборах считается кандидат, набравший определенное большинство голосов избирателей. Законодательство конкретного государства определяет, в зависимости от вида выборов (президентские, парламентские или местные), какое именно большинство голосов необходимо набрать - относительное или абсолютное. В соответствии с этим различают мажоритарную систему квалифицированного большинства, относительного большинства и мажоритарную систему абсолютного большинства.

Мажоритарные избирательные системы действуют преимущественно в одномандатных (униноминальных) избирательных округах, но возможно их применение и в многомандатных (полиноминальных), тогда голосование идет по партийным спискам в целом.

Мажоритарная система квалифицированного большинства

При мажоритарной системе квалифицированного большинства закон устанавливает определенную долю голосов, которую должен получить кандидат (список кандидатов), чтобы быть избранным. Эта доля больше абсолютного большинства, т.е. больше 50% плюс один голос (2/3, 3/5, 65% и т.д.). Так, Президент Азербайджана, для того чтобы быть избранным в первом туре, должен получить не менее 2/3 голосов лиц, участвовавших в голосовании. В Чили для избрания в первом туре депутат должен также получить 2/3 голосов. В Италии до реформы 1993 г. было установлено, что кандидат в сенаторы, чтобы быть избранным в первом туре, должен получить не менее 65% всех поданных голосов избирателей. На деле получить такое большинство очень трудно, поскольку голоса разбиваются между разными кандидатами. Поэтому в Италии в первом туре избирали в лучшем случае семь сенаторов из 315, иногда одного, а то и никого.

Если при мажоритарной системе квалифицированного большинства в первом туре никто не побеждает, следует второй тур, который обычно проводится через одну-две недели. Во втором туре на новое голосование избирателей при данной системе обычно выносятся две кандидатуры, набравшие наибольшее число голосов по сравнению с другими.

Мажоритарная система относительного большинства

При мажоритарной системе относительного большинства для победы на выборах кандидату необходимо набрать больше голосов избирателей, чем каждый из остальных кандидатов, пусть даже за него проголосовало менее половины избирателей.

Предположим, по одному округу баллотируются 4 кандидата, и голоса избирателей распределились между ними следующим образом:

А--11%; Б--23%; В--34%; Г--32%.

Победившим на выборах будет признан кандидат В, набравший 34% голосов избирателей, несмотря на то, что фактически против него проголосовало 66% избирателей. Таким образом, голоса 2/3 избирателей остаются неучтенными, “выброшенными”, а депутат в выборном органе представляет лишь 1/3 избирателей своего округа.

В Великобритании практика применения униноминальной мажоритарной системы относительного большинства приводила к парадоксальным ситуациям: абсолютное большинство мандатов в нижней палате парламента, а, следовательно, право формировать однопартийное правительство, получала партия, собравшая в целом меньше голосов избирателей, чем проигравшая партия.

Избирательная система Великобритании, как и любая избирательная система имеет ряд недостатков, например значительная часть населения страны остается непредставленной в органах власти, а партия, получившая на выборах меньше голосов, чем ее соперники, может оказаться представленной в парламенте большинством депутатских мест.

Результаты любых выборов при данной системе зависят не только от того, как голосуют избиратели, но и от того, как их голоса распределены по избирательным округам, и как эти округа распределяются по стране.

В то же время мажоритарная система, применяемая в Великобритании, проста и понятна. Здесь не требуется ни сложных расчетов, ни неясных для рядовых избирателей маневров с общими списками. Одно из ее преимуществ - тесная связь между депутатами и избирателями. Поскольку округа одномандатные, каждый депутат в единственном числе представляет свой округ. На выборах соревнуются не безликие списки, а кандидаты, чьи личностные качества небезразличны избирателям.

К числу положительных свойств мажоритарной избирательной системы относится и то, что в ней заложены возможности формирования эффективно работающего и стабильного правительства. Она позволяет крупным, хорошо организованным политическим партиям легко побеждать на выборах и создавать однопартийные правительства. Созданные на этой основе органы власти являются устойчивыми и способными проводить твердую государственную политику.

1.1 Британский парламент

Уточним тут, что Британский парламент состоит из трех составных элементов:

Палаты лордов (House Lords), Палаты общин (House Commons) и непосредственно Короны (Sovereіgn).

Палата лордов - уникальное явление в практике современного европейского парламентаризма. Сколь уникальное, столь и рудиментарное. Еще в ХІІІ столетии ради гарантий соблюдения условий Великой хартии вольностей в состав специальной коллегии, которая базировалась на принципах сословного представительства, сначала вошли 25 высших феодалов Англии. Однако, вновь созданный орган, носящий четкий отпечаток сословного представительства, играл скорее совещательную роль при монархе. Уже по Вестминстерскому уставу в 1330 году парламент было разделен на верхнюю и нижнюю палаты. Однако, невзирая на достаточно важные функции, верхняя палата парламента со временем как бы отошла на второстепенные роли в британской политической системе, а уже с начала ХХ века Палата лордов окончательно стала считаться проявлением общеизвестного британского консерватизма. Еще с давних времен своего образования она состояла из наследственных и духовных лордов, пожизненных пэров, а также ординарных лордов по апелляциям, общее количество которых превышало 1200 человек.

Наследственные лорды к принятию закона об отмене этого института в 1999 году во время правления лейбористов Тони Блэра составляли абсолютное большинство в палате - около 800 человек. Это представители старинных дворянских фамилий не ниже баронов, которые получали места в палате в силу самого своего происхождения и передавали свой титул и место в Палате лордов по наследству.

Духовные лорды - это высшие иерархи англиканской церкви, которые до XVІІ века составляли большинство верхней палаты. Однако бурные исторические события привели к значительному сокращению их количества: остались лишь архиепископы Йоркский и Кентерберийский, а также 24 епископа.

Пожизненные пэры, назначаемые в соответствии с Актом о пэрах 1958 года, являются представителями политической, экономической и культурной элиты Великобритании и свой статус приобретают в связи с собственными заслугами и достижениями. Поэтому их звание не передается по наследству, хотя это и не означает, что их отпрыскам за их собственные заслуги не будет дарован титул пожизненных пэров. Дарование пожизненного пэрства осуществляется монархом по предоставлению Кабинета.

Ординарные лорды по апелляциям назначаются пожизненно. Еще со средневековых времен Палата лордов выполняла функции высшей судебной инстанции. Однако постепенное развитие правовой системы требовало того, чтобы юридическими вопросами занимались квалифицированные специалисты. С конца ХІХ столетия в состав Палаты лордов начали вводиться юристы, задание которых заключалось в рассмотрении конкретных апелляционных дел. Юрисдикция Палаты лордов распространяется на все гражданско-правовые дела в Великобритании и на все уголовные дела в Англии, Уэльсе и Северной Ирландии. Палата не рассматривает эти дела в полном составе, она лишь вынуждена соглашаться с мнением специалистов в этой отрасли, то есть с ординарными лордами по апелляциям.

Итак, мы видим наличие в структуре британского парламента, как Короны, так и Палаты лордов, которые в принципе не имеют никакого отношения к демократическому состязательному избирательному процессу. Полномочия Палаты лордов абсолютно не могут считаться как-нибудь урезанными с правовой точки зрения в связи с тем, что разнообразные самоограничения последней выводились на уровень некоей внеправовой договоренности и, практически, никогда не фиксировались в законодательных актах Великобритании. Мы тут даже не говорим уже о самой монархической модели государственного правления, позволяющей назначать парламентариев верхней палаты парламента лично монарху, исходя из избирательных и весьма субъективных соображений.

В отличие от верхней палаты, Палата общин еще со времен принятия «билля о правах» и формально, и реально владеет чрезвычайно широкой компетенцией, которая ограничена, по словам самих британцев, «лишь прерогативами Творца» и основывается на принципе верховенства закона, то есть актов парламента, которые принимаются исключительно «общинами» как представителями всего народа. Рассмотрим подробнее базовые аспекты избирательного процесса Великобритании в контексте выборов в нижнюю палату парламента.



Глава 2. Выборы в палату общин

Итак, в Великобритании применяется мажоритарная система относительного большинства. Это самая простая система, при которой избранным является тот кандидат, который получил наибольшее количество голосов, то есть больше чем любой другой из его соперников. Надо отметить, что эта система является достаточно результативной: единственным случаем, когда результата может не быть, это получение одинакового наибольшего количества голосов двумя или больше кандидатами. Но такие случаи являются достаточно редкими и законодательным разрешением такой ситуации становится жребий. Данная система может применяться как в одномандатных, так и в многомандатных избирательных округах. При этой системе преимущественно не устанавливается обязательный минимум участия избирателей в голосовании: даже если проголосует лишь одно лицо, выборы - действительные. Если же на выборах был выдвинут лишь один кандидат, он считается избранным без голосования. Тут достаточно, чтобы за него проголосовал, по крайней мере, один избиратель (даже, если таким единственным избирателем будет он сам).

Как нами уже отмечалось выше, в Великобритании парламентарии избираются народом лишь в нижнюю палату парламента - Палату общин. Она избирается сроком на пять лет путем общих и равных выборов при тайном голосовании на основе мажоритарной системы относительного большинства.

Различают два вида выборов в Палату общин:

а) общие (general elections), которые проводятся одновременно на всей территории страны;

б) дополнительные (by-elections), которые проводятся дополнительно в отдельных избирательных округах в связи с появлением вакантного депутатского мандата в период между общими выборами.

Если в парламенте высвобождаются сразу несколько мест, то такие дополнительные выборы могут проводиться одновременно в нескольких округах для замещения свободных мест. Так, в течение срока действия парламента место может стать вакантным в связи с отказом или лишением кого-либо из парламентариев депутатского мандата, в результате нарушения требований несовместимости депутатского мандата с другой запрещенной законом деятельностью или смерти. Кроме того, в соответствии с законом депутата можно лишить депутатского мандата в случае его банкротства, психического заболевания или обвинения в совершении тяжелого преступления. Изменение депутатом политической партии не является обязательным основанием для проведения дополнительных выборов. До той поры, пока не будет избран новый депутат, интересы данного избирательного округа представляет член парламента, что принадлежит к той же партии, избранный в соседнем избирательном округе. По сложившемуся за долгие годы общему правилу дополнительные выборы организует Председатель политической партии, представитель которой занимает свободное место в парламенте.

В соответствии с официальной информацией опубликованной на сайте парламента Великобритании с 2005 года дополнительные выборы в парламент проводились семь раз: 6 раз в связи со смертью парламентариев и один раз в связи с отставкой.

2.1 Активное и пассивное избирательное право

Активным избирательным правом согласно Акту о народном представительстве 2000 года наделяются лица, которые:

(а) зарегистрированы в реестре избирателей парламентских выборов в конкретном избирательном округе;

(б) являются правоспособными;

(в) являются гражданами Содружества или Республики Ирландия;

(г) достигли избирательного возраста - 18 лет.

Лица, которые проживают за границей, могут принимать участие в парламентских выборах при условии, что они выехали из страны менее 15 лет назад. Лицо не имеет права голосовать на выборах, если оно зарегистрировано в одном избирательном округе более одного раза или одновременно в нескольких избирательных округах.

В Великобритании регистрация избирателей в регистрационных списках обязательна. Избиратели регистрируются по месту своего постоянного проживания. Постоянное проживание лица по данному адресу не считается прерванным в случае его длительного отсутствия в связи с исполнением любых обязанностей, которые возникают или связаны с его служебными или трудовыми функциями, при условии, что:

(а) такое лицо намеревается возобновить фактическое проживание в течение 6 месяцев после последнего отъезда;

(б) данное место является для этого лица постоянным местом жительства и было бы фактическим местом его проживания, если бы не его отсутствие в связи с исполнением вышеупомянутых обязанностей.

Интересно отметить, что регистрационные списки в Великобритании составляются чиновником-регистратором не на основе данных муниципальных органов, а по данным домовладельцев. Данная, весьма сомнительная с точки зрения демократических стандартов, практика имеет уже укоренившееся историческое значение и реально лишает права голоса значительное число избирателей, по воле домовладельцев или по другим причинам не имеющих транспарентных Транспарентный - от английского transparent - прозрачный. договоров найма жилого помещения.

Составленные списки избирателей вывешиваются для ознакомления в конце ноября каждого года в помещении библиотеки или в любом другом общественном месте. Обжаловать неправильность списков можно дважды, включая и апелляционный суд. Окончательное составление таких списков осуществляется до 16 января, и они действуют на протяжении одного года для всех выборов. Через год списки составляются вновь. Согласно Пункту 5 Части 2 Статьи 1 Акта о народном представительстве 2000 года лицо имеет право зарегистрироваться в списках избирателей в случае, если оно достигнет избирательного возраста на протяжении следующих 12 месяцев с момента регистрации. В этом случае в реестре указывается дата, когда такое лицо достигнет 18 лет. До наступления этой даты лицо не имеет права принимать участие в выборах.

По законодательству Великобритании не имеют права принимать участие в выборах:

(а) лица, которым назначено наказание в виде лишения свободы по решению суда;

(б) лица, которые находятся на службе в военно-воздушных, военно-морских силах или сухопутных войсках;

(в) лица, заключенные в психиатрические больницы;

(г) иностранцы.

Тут следует обратить внимание на то сколь принципиально подходят мониторинговые миссии БДИПЧ/ОБСЕ в восточноевропейских странах к дискриминационной проблематике лишения права голоса лиц, находящихся в заключении и сколь индифферентно они подходят к абсолютно аналогичным проблемам в странах Западной Европы.

Пассивным избирательным правом пользуются лица, которые достигли 21 года и имеют право голоса. Исключением являются:

(а) иностранцы (данное положение не касается граждан Ирландской республики);

(б) священники англиканской церкви;

(в) лица, которые признаны виновными в применении «нечестных и незаконных приемов на выборах»;

(г) банкроты;

(д) психически больные;

(е) лица, которые находятся на государственной службе (к ним относятся и судьи, которые осуществляют свою деятельность на профессиональной платной основе);

(ж) военнослужащие (кроме офицеров в отставке).

Данный дискриминационный список является одним из самых больших в рамках общеевропейского правового пространства.

Граждане, по отношению к которым применяется принцип несовместительства, должны подать в отставку еще до выдвижения своей кандидатуры. Это правило предусмотрено специальным правительственным постановлением о выдвижении общественными служащими кандидатур на выборы. Принцип несовместимости распространяется и на целый ряд лиц, занимающих должности в других государственных учреждениях. Перечень таких должностей находится в специальном законе. Среди них можно назвать руководителей публичных корпораций (Би-Би-Си, Независимое телевизионное управление и т.п.), клерков местных советов и других. Объяснением существующих ограничений является потребность в политическом беспристрастии, судейской выдержке и тому подобных вещах, несовместимых с членством в Палате общин.

Закон предусматривает различные виды правонарушений, связанных с ведением избирательной компании, которые объединяются понятиям «нечестных и незаконных приемов на выборах». В частности к ним относят: подкуп, вознаграждение избирателей путем организации ужинов, развлекательных мероприятий; влияние на участников избирательного процесса с применением угроз, силы, принуждения; фальсификация выборов; предоставление неправдивой информации об избирательных расходах; оплата избирательных расходов без разрешения кандидата или его агента. Британский закон запрещает осуществлять какие-либо расходы на проведение публичных собраний, издание рекламных объявлений или на использование каких-либо других средств с целью выражения взглядов кандидата, если это проводится без согласия кандидата или его агента. Незаконными приемами считаются действия, которые не содержат в себе состава правонарушения, но нарушают нормы закона о выборах. К ним можно отнести: сознательное превышение размера избирательных расходов, установленных законом; выплата вознаграждения за доставку избирателей к месту голосования; плата избирателям за демонстрацию плаката; организация мероприятий за пределами страны с целью влияния на результаты выборов. Суд может объявить выборы недействительными, если кандидат признал вину в применении нечестных или незаконных приемов на выборах. Лишение права баллотироваться на выборах лиц, виновных в применении незаконных приемов на выборах, устанавливается на определенный срок (5-10 лет) в зависимости от вида нарушения. Оно может касаться отдельного избирательного округа или быть универсальным.

Лицо, которое желает баллотироваться на выборах в Палату общин, должно подать «чиновнику по выборам» документ о выдвижении и внести денежный избирательный залог. Обычно эти средства предоставляют политические партии, которые выдвигают кандидатов по избирательным округам. Независимые кандидаты вносят сумму залога самостоятельно. Если кандидат набирает меньше установленного законом процента голосов избирателей (5%), внесенные средства не возвращаются. В среднем по Великобритании не возвращается около 20% от всей суммы избирательных залогов. После выполнения всех формальностей, связанных с регистрацией, кандидат начинает избирательную компанию в округе. Обычно в избирательном округе баллотируется 2-3 кандидата. Избранным считается тот кандидат, который получит больше всего голосов избирателей по сравнению с другими кандидатами.

2.2 Избирательные округа

Количество депутатов Палаты общин отвечает количеству избирательных округов. На сегодня Великобритания разделена на 646 избирательных округов, каждый из которых представлен одним парламентарием. Хотя все округа разнятся между собой по площади, среднее количество избирателей в каждом из них приблизительно равняется 68,500 лиц. В соответствии с официальной информацией, опубликованной на сайте британского парламента, Англия разделена на 529 округов, Шотландия - на 59, Уэльс - на 40, а северная Ирландия - на 18.

Определение границ избирательных округов осуществляется четырьмя постоянными Межевыми комиссиями, по одной в Англии, Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии. Комиссии делают регулярные доклады и вносят предложения относительно изменения границ избирательных округов в связи с изменением количества населения. В ближайшем будущем ожидается, что функции Межевых комиссий будут переданы Избирательным комиссиям.

Общие выборы в стране проводятся после досрочного роспуска парламента или окончания срока его полномочий. На практике, срок полномочий ни одного из парламентов последних созывов не достигал пяти лет. Средняя длительность полномочий парламента одного созыва равнялись 3-4 годам. Соответственно и средний промежуток между выборами исчислялся этими сроками. Дело в том, что в Великобритании вопрос о роспуске парламента решается премьер-министром. Понятно, что он пытается избрать наиболее удобный момент для своей партии с точки зрения ее шансов на выборах.

В отличие от других стран Западной Европы в Великобритании до самого недавнего времени, фактически, не существовали какие-либо специальные центральные органы, непосредственно занимающиеся организацией и проведением выборов. Отсутствовали они и в избирательных округах. Общее руководство этим процессом традиционно было возложено на Министерство внутренних дел (то есть на полицейское ведомство), а в избирательных округах - на чиновников по выборам (эти функции выполняют шерифы графств и председатели местных советов). 

2.3 Избирательная комиссия

В 2000 году в соответствии с Актом о политических партиях, выборах и референдумах (Political Parties, Elections and Referendums Act 2000) парламентом была создана Избирательная комиссия, функции которой очень ограниченны. По сути дела, она не занимается непосредственно организацией выборов. В сферу ее непосредственных обязанностей входят: привлечение населения страны к участию в демократических процессах, обеспечение осведомленности общественности по вопросам выборов, совершенствование избирательного законодательства и избирательных процедур. Следует отметить, что в Великобритании председатель и все члены вышеназванной комиссии назначаются лично главой государства, в текущей ситуации - королевой Елизаветой Второй. Члены Избирательной комиссии не могут одновременно являться членами или сотрудниками какой-либо партии или занимать выборную должность.

Фактически, в Великобритании парламентские выборы сейчас полностью организуются государственными структурами. Новацией всеобщих выборов 2005 года стал тот факт, что главная ответственность за проведение выборов на национальном уровне вместо традиционного Министерства внутренних дел была возложена на Министерство по конституционным вопросам, которое работало в тесном сотрудничестве с Министерствами по делам Шотландии и Северной Ирландии.

Непосредственно в регионах за организацию выборов отвечают официальные лица (Returning Officer), которые назначаются в каждом избирательном округе. Ими обычно, как уже указывалось выше, являются руководители органов местной власти (например, мэр города, шериф графства). Также назначаются действующий уполномоченный по выборам (Acting Returning Officer) - чаще всего глава исполнительной власти (Chief Executive) и его заместитель (Chief Elections and Electoral Registration Officer). Должностные лица, отвечающие за проведение голосования непосредственно на участке (Presiding Officer, Polling Clerks), а также за подсчет голосов, обычно назначаются из числа сотрудников местной администрации. В качестве счетчиков могут привлекаться добровольцы.

Таким образом, отвечая на вопрос, как обеспечивается независимость избирательных комиссий от административного влияния государственных органов на выборах в Великобритании, мы можем дать только один, единственно возможный ответ - увы, никак. На примере Соединенного Королевства можно говорить не только о доминирующем влиянии представителей власти в организации и проведении выборов, но и о фактическом государственном администрировании их властными структурами.

Весьма показательным и контрастным в этом контексте выглядит тот факт, что мониторинговая миссия БДИПЧ/ОБСЕ на парламентских выборах в Беларуси в своем итоговом отчете настоятельно рекомендовала изменить установленный законодательством Беларуси порядок формирования избирательных комиссий. При этом предлагала «...лишить органы государственной администрации исключительного права назначать состав избирательных комиссий на соответствующих уровнях» с тем, чтобы «обеспечить функциональную обособленность комиссий от государственных органов». Более того, миссия считала, что какая-либо «параллельная занятость членов комиссий в органах государственного управления должна быть недопустимой». Не стоит даже упоминать о том, что не менее гипертрофированная и антидемократичная ситуация в Великобритании у аналогичной мониторинговой миссии ОБСЕ не вызвала ровным счетом никаких замечаний, в очередной раз продемонстрировав уверенную поступь политики двойных стандартов.

Технически избирательная компания по выборам в Палату общин начинается с вручения лорд-канцлером «чиновникам по выборам» приказа о выборах, который содержит распоряжение о времени проведения выборов. Чиновники по выборам распространяют сообщения, посредством которых граждане получают всю необходимую информацию относительно запланированных выборов. После этого чиновник по выборам передает свои полномочия чиновнику по регистрации, которым является клерк (служащий) местного совета.

Парламентские выборы проводятся по всей стране в четко установленное время - с 7.00 до 21.00. Место голосования определяется администрацией графств и городов. Голосование проводится путем подачи бюллетеня. Результат определяется в ходе подсчета голосов, которые были отданы за каждого кандидата. К началу голосования председатель избирательного участка обязан продемонстрировать присутствующим, что урны для голосования пусты, а после этого опечатать их. С окончанием этой процедуры начинается голосование.

Бюллетень для голосования должен содержать фамилии всех кандидатов, перечисленные в алфавитном порядке, данные об их местожительстве, а также - по желанию кандидата - сведения о его партийной принадлежности.

Получив бюллетень, британский избиратель идет к кабине для голосования, ставит отметку рядом с именем одного из кандидатов и бросает бюллетень в урну. В соответствии со Статьей 13 Акта о народном представительстве 2000 года должностное лицо, ответственное за организацию выборов, должно обеспечить на каждом избирательном участке:

а) не меньше одного увеличенного изображения избирательного бюллетеня, которое должно висеть в середине помещения избирательного участка с целью предоставления помощи избирателям с плохим зрением;

б) средство любого типа, предназначенное для предоставления слепым избирателям возможности голосовать без любой помощи со стороны председателя или лица, которое сопровождает слепого на выборах.

Законодательством Великобритании также предусмотрена традиционно спорная в электоральном праве возможность голосовать по доверенности и с использованием почтовой связи. Данное право предоставляется больным, лицам, которые проживают за границей или находятся там в отпуске, а также лицам, которые работают вдалеке от дома.

По завершению голосования все урны передаются в центральный участок по подсчету голосов в избирательном округе. Подсчет проводится в присутствии агентов по подсчету голосов. Важно подчеркнуть, что при применении данной системы голосования каждый избиратель имеет право голосовать лишь за одного кандидата из списка.

На законодательном уровне установлен порядок обжалования результатов выборов. Так, в течение 21 дня с момента голосования избиратель, зарегистрированный в округе либо кандидат, который получил там поражение, либо любое другое лицо, выдвинутое в качестве кандидата, могут сделать заявление о неподобающем проведении выборов. Заявление может касаться неправомерного поведения на выборах должностных лиц; вопросов соответствия кандидата, который получил большинство голосов на выборах, требованиям закона о членстве в Палате общин; осуществления правонарушений в ходе проведения выборов и тому подобное. В случае внесения такой жалобы назначается суд по выборам, который состоит из двух судей Верховного (Высокого) суда. Данный суд имеет широкий круг полномочий, включая право вынести распоряжение об осуществлении пересчета голосов или проверки правильности выборов. Суд может признать выборы недействительными и требовать проведения новых выборов. Однако не к чести Британской избирательной системы на практике, предусмотренная законом процедура обжалования выборов, фактически, не применяется, а последний такой случай зафиксирован еще в 1923 году.

В свое время выдающиеся английские авторы ХХ столетия Харвей и Худ отмечали: «Среди англичан широко распространена иллюзия, что английская избирательная система является образцом демократической процедуры. В действительности не будет преувеличением утверждение о том, что английская избирательная система является одной из наиболее непредставительных избирательных систем, когда-либо изобретенных в стране с развитой парламентской демократией» Британское государство. Авторы: Харвей Д., Худ К., Перевод с английского: Ветвинская Т.Л., Ветвинский Л.А. Издательство: Иностранная литература, Москва, 1961 г. стр. 87.. И действительно, следует отметить, что британская мажоритарная система относительного большинства весьма мало имеет общего с базовыми общедемократическими стандартами.

В частности, к вопиющим недостаткам данной системы следует отнести то, что тут в значительной мере подрывается сам принцип представительства: ведь остается не представленной в парламенте значительная, а кое-где и подавляющая часть граждан в каждом избирательном округе. Таким образом, политические силы получают мандаты в парламенте совершенно неадекватно их реальному влиянию в обществе. Более того, получив существенное преимущество в меньшинстве избирательных округов и проиграв с незначительным разрывом в остальных, можно проиграть выборы, собрав больше голосов в целом по стране, чем партия - победитель. Значительная часть избирателей (иногда до 50%) остается не представленной в органах власти. Мажоритарная система относительного большинства не дает возможности учесть интересы всех избирателей округа, потому что кандидат может быть избран абсолютным меньшинством голосов, хоть и относительным их большинством на момент голосования. Легитимность избранного состава парламента подрывается также и тем, что при баллотировании в избирательном округе трех и больше кандидатов часто победитель получает существенно меньше голосов «за», чем «против». Таким образом, происходит определенное искривление воли избирателей, потому что побеждают в основном те кандидаты, которые набрали 35-45 % голосов, другие же кандидаты «делят» 55- 65 % оставшихся процентов и - проигрывают.

Высокий уровень зависимости результатов британских выборов от нарезки избирательных округов приводит к нарушениям принципа равенства избирателей и откровенным злоупотреблениям. Заинтересованные силы абсолютно свободно могут манипулировать волей избирателей. Например, как показывает опыт, сельское население голосует более или менее традиционно в сравнении с городским. Это учитывается при формировании избирательных округов и выделяется как можно больше избирательных округов с преобладанием сельского населения.

Имеется еще другой путь: в избирательный округ выделяется район, в котором партия - соперник пользуется наибольшей поддержкой. Противник обязательно получает там мандат большим количеством голосов избирателей. Вместе с тем, в других избирательных округах поклонников этой партии будет меньше и они там уже не победят.

Серьезными ограничением демократии является и то, что избирательное право в ходе проведения выборов в Палату общин не распространяется на миллионы жителей колоний, осужденных и военнослужащих. Однако парламент принимает законы и для них, а британское правительство, которое формируется из представителей партии, получившей победу на выборах, фактически управляет и их жизнями и судьбой.

Фактически можно говорить и об антидемократичном цензе оседлости в Великобритании. Хотя формально о нем не вспоминается ни в одном законе страны, фактически он существует. Как уже отмечалось, списки избирателей составляются 1 раз в год. Если подданный Великобритании не был внесен в эти списки, он не сможет принимать участие во всех выборах, которые будут иметь место на территории страны в течение последующих 12 месяцев.

Избирательное право Великобритании предусматривает тайное голосование, но существует реальнейшая возможность нарушения данного положения. На бюллетене, который выдается избирателю, ставится номер, который отвечает номеру на корешке бюллетеня, который остается у избирательной комиссии. На этом корешке указывается фамилия избирателя, которому был выдан данный бюллетень. Итак, совершенно очевидно, что в данной ситуации проверить результат персонального голосования не представляет никакого труда. О каком демократизме британской избирательной системы может вообще идти речь в данных условиях?

Начиная с 1990-х годов, реформирование избирательного законодательства проводилось в целом ряде государств. Среди них можно назвать реформы в Италии 1993 г., Японии 1994 г., Новой Зеландии 1996 г., России 2004 г. Великобритания, с приходом к власти лейбористов, также встала на путь широкомасштабных преобразований в избирательном праве. С конца 1990-х годов в стране бурно идет реформирование практически всех элементов избирательного права, связанных с развитием регионализма и предоставлением более широких форм автономии Шотландии, Уэльсу и Северной Ирландии, с разработкой и введением новых избирательных систем, пересмотром правового регулирования деятельности политических партий и финансирования выборов, расширением активного и пассивного избирательного права, применением новых способов голосования и т.д.



Глава 3. Особенности организации местных выборов в Великобритании

Избирательная система Великобритании действует в рамках конституционной монархии. Ей присущи давние и очень устойчивые демократические традиции, которые складывались на протяжении многих веков.

Великобританию часто называют родиной парламентаризма. С тем же основанием она может претендовать на роль родоначальницы многих институтов избирательного права. Свое влияние она сохранила и сейчас. Ее опыт заимствуется многими государствами, в основном Британского Содружества (Канадой, Австралией, Новой Зеландией, Индией и др.).

Вместе с тем нельзя не заметить мощного воздействия на избирательную систему Великобритании международно-правовых стандартов, гарантирующих проведение свободных, справедливых, подлинных и периодических выборов.

В настоящее время в Великобритании существует сложная многоуровневая система выборов. На первом - национальном - уровне проводятся выборы в Парламент Великобритании и в Европейский Парламент. На втором - региональном - проходят выборы в законодательные органы Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. Наконец, на местном уровне осуществляются выборы в советы графств, округов, приходов и общин, избираются мэры и главы администраций соответствующих административных округов.

Практически на каждом из названных уровней применяются различные избирательные системы, что дает возможность более полно оценивать их достоинства и недостатки, внедрять новые комплексные системы, сочетающие в себе наиболее действенные элементы других систем.

Настоящая статья посвящена изучению местных выборов, а также особенностям организации органов местного управления в Великобритании.

Великобритания относится к числу стран с развитой системой местного самоуправления. Ее структура устанавливается в целом ряде законодательных актов, из которых наибольшее значение имеют Акт о местном управлении 1972 г., Акт о местном управлении 2000 г., а также Акты о местном управлении Шотландии и Уэльса 1994 г. с последующими изменениями.

Одной из особенностей местного управления является государственная концепция, согласно которой местные органы власти являются по своим функциям "агентами" центральных ведомств, оказывающими услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством. Система местного управления, таким образом, рассматривается как осуществление публичной власти на местном уровне. Круг полномочий местных органов власти также строго ограничен. В силу принципа "ultra vires" местные органы могут действовать исключительно в рамках делегированных полномочий, установленных в законе. В Великобритании принята концепция единства государственной власти, предполагающая возможность делегирования местным органам какой-либо части функций центра, но не части государственного суверенитета. Еще одной особенностью является то, что в Великобритании при всей жесткости доктрины местного управления не сложился институт представителей центральной власти на местах (в отличие от континентальных стран Европы). Любые местные органы, в том числе представительные, рассматриваются как элемент общей системы государственного управления.

Уэльс. Современное административно-территориальное устройство Уэльса определяется законом 1994 г. Вместо существовавших ранее восьми графств было создано одиннадцать и столько же графских борроу (county borough). Валлийские графства, как и английские, разделены на административные округа (их 37). В качестве низовой политико-территориальной единицы в сельской местности и небольших городах существуют общины (их статус аналогичен английским приходам).

Шотландия. Административное устройство и организация местной власти в Шотландии остается весьма схожим с английским. В 1994 г. вместо девяти регионов, разделенных на 53 административных округа (аналог английских графств и округов), были образованы 32 территориальные единицы местного управления (local government areas), включая три островные (Шотландские, Оркнейские и Гебридские острова). Правовой статус этих образований существенно не изменился. Реформа не затронула общины - низовые административно-территориальные единицы в сельской местности и небольших городах (аналог английских приходов). С образованием шотландского парламента и правительства контроль над деятельностью местных органов власти перешел преимущественно в сферу их компетенции. Существует определенная специфика выборов местных органов власти в Шотландии. Члены региональных советов избираются не на четыре, а на три года. Выборы председателей советов происходят не ежегодно, а на весь трехлетний срок.

Северная Ирландия. В 1972 г. британский парламент принял закон о реорганизации североирландской структуры местного управления. Графства были упразднены в качестве административных единиц, а система советов графств заменена советами 26 округов, формируемыми на выборной основе. В настоящее время в Северной Ирландии избираются 582 советника. По состоянию на 2005 г. общее число избирателей составляет 1 142 433.

В Шотландии, Уэльсе и Ирландии действует одноуровневая система местного управления. В Англии - сочетание одно- и двухуровневых.

Англия. Система местного управления в Англии организована значительно сложнее.

Англия разделена на девять регионов (Лондон, Юго-восток, Юго-запад, Западные центральные графства, Северо-запад, Северо-восток, Йоркшир и Хамбер, Восточные центральные графства и Восток Англии). В регионах нет собственных органов управления и их роль в целом невелика. В них организованы лишь представительства Правительства Великобритании и Агентства по региональному развитию (Regional Development Agency (RDA).

На следующем уровне стоят 45 графств. Шесть из них имеют особый статус метрополитенских (столичных). К их числу относятся Большой Манчестер, Мерсисайд, Южный Йоркшир, западный Мидлэнд, Западный Йоркшир, Тайн и Уэйр. Графства поделены на административные округа - в Англии их 296. В качестве низовой административно-территориальной единицы в сельской местности и небольших городах действуют приходы. Всего их насчитывается более 11 тысяч. Приход охватывает один небольшой населенный пункт или группу мелких поселений.

В различных областях Англии имеются как одно-, так и двухуровневые системы местного управления. В одних районах действуют как советы графств, отвечающие за решение общих вопросов графства, так и выборные советы округов. В других районах, которые именуются унитарными, применяется одноуровневая система местного управления.

В качестве представительных органов местного управления во всех английских территориально-административных единицах избираются советы. Исключение составляют метрополитенские графства, в составе которых образуются окружные советы, но нет единого совета графства. Не создаются советы и в приходах с населением менее 150 избирателей. В таких случаях самоуправленческие решения принимаются на общих собраниях избирателей либо образуется совет нескольких приходов.

В зависимости от статуса округа окружные советы в Англии носят различные названия - Советы округов, Советы Борроу, Городские Советы. Унитарные образования могут именоваться как Советы графств, Советы метрополитенских борроу, Советы Борроу, Городские Советы, Советы Округов или просто Советы. При этом название совета не влияет на его полномочия и компетенцию.

Исторически Советы обладали как законодательными, так и исполнительными полномочиями. Полномочия по традиции передавались Совету в целом, а их исполнение осуществляется комитетами совета. Председатель совета, как правило, возглавляет несколько ведущих комитетов, но при этом не обладает какими-либо особыми полномочиями.

В 2000 г. был принят новый закон о местном управлении, который существенно изменил его структуру. На местном уровне были выделены органы исполнительной власти.

Статья 11 Акта о местном управлении 2000 г. предусматривает, что органы местной исполнительной власти могут быть организованы в одной из следующих форм:

- мэр и кабинет (выборный мэр и два или более советника, назначаемые мэром);

- лидер и кабинет (член Совета, выбранный Советом в качестве руководителя (лидера) исполнительной власти и два или более советника, назначаемых лидером или Советом);

- выборный мэр и представитель Совета.

Общее число членов кабинета в первых двух вариантах не должно превышать десяти человек.

Единственным исключением стали местные образования с численностью населения до 85 тысяч человек, которые вправе применять систему исполнительных комитетов (ст. 31 Акта).

Статьи 39-45 Акта устанавливают порядок проведения выборов мэра. Срок полномочий мэра составляет четыре года. Время, а также дополнительные условия проведения выборов устанавливаются министром. Если одно и то же лицо было избрано и на пост мэра, и на должность члена Совета, то выбранным считается мэр, а на место советника открывается вакансия. Избранный мэр не вправе участвовать в выборах в Совет.

Избирательная система на выборах мэров строится следующим образом. Если на пост мэра баллотируются менее трех кандидатов, избиратель получает один голос, и побеждает кандидат, набравший простое большинство голосов. В случае если на выборах выступают три или более кандидатов, применяется Система дополнительного голоса (The Supplementary Vote (SV)), согласно которой избиратели получают право подать два голоса за двух кандидатов в порядке предпочтения (ст. 42 и Приложение 2 к Акту).

Вне зависимости от формы, в которой были организованы органы исполнительной власти, они подотчетны членам Совета и обязаны отчитываться о своей деятельности и обосновывать будущие проекты.

Полномочия органов местной власти рознятся в зависимости от их статуса. Так, округа прежде всего занимаются вопросами рекреации и развлечений, экологии, жилищного строительства, уборки территорий и местных дорог. Графства наделены более широкими полномочиями, включающими полномочия в сфере образования, библиотек, дорог, услуг в сфере социального обеспечения, торговли и транспорта. Унитарные образования отвечают за все названные сферы деятельности.

Все виды Советов также ответственны за обеспечение экономического, социального и экологического благополучия на отведенной территории. Но Советы ограничены принципом "ultra vires", согласно которому они вправе принимать решения исключительно по вопросам, прямо делегированным им Парламентом или Правительством. Тем не менее Советы могут выносить на одобрение Парламента акты местного законодательства.

Выборы в органы местного управления проходят в уордах (районах), на которые делится каждый округ. От такого района могут избираться несколько представителей. При этом не установлены жесткие ограничения по размеру уордов. Таким образом, от одного района может быть избран один представитель, в то время как от другого в рамках того же округа - несколько. В большинстве районов используется избирательная система относительного большинства. Однако в Шотландии к 2007 г. предполагается введение Системы голосования с указанием кандидатов в порядке предпочтения (система Единственного передаваемого голоса "Single Transferable Vote", или STV). По системе STV каждый избирательный округ представляется не одним, а несколькими кандидатами (как правило, от трех до шести). Избиратели оценивают кандидатов в порядке предпочтения, проставляя напротив имен кандидатов номера (1, 2, 3 и т.д.). Таким образом, избиратель получает возможность выбора не только партий, но и отдельных кандидатов. Например, избиратель, желающий, чтобы в Парламенте были лучше представлены женщины, может отдать свой голос за всех женщин в бюллетене, невзирая на их партийную принадлежность. Такая система предоставляет избирателям наибольшую свободу выбора.

Если кандидат, которому было отдано первое предпочтение, не нуждается в голосе избирателя, например, если он и так обеспечил свое избрание либо, напротив, набрал слишком мало голосов для того чтобы быть избранным, такие голоса передаются следующему по предпочтению кандидату.

Члены Советов избираются либо каждые четыре года (Советы графств) либо с использованием ротации каждый год по одной трети в течении трех лет и один год без выборов (советы метрополитенских графств). Не так давно появилась еще одна схема, по которой каждые два года избирается половина членов Совета. Другие окружные советы вправе самостоятельно избирать один из этих способов выборов.

На низшем уровне местного управления стоят приходы и общины, которые также называют местными советами (local councils).

Обязанности по установлению и изменению избирательных округов на местном уровне принадлежат различным органам: Комитету по определению границ избирательных округов Англии, а также трем Комиссиям по установлению границ избирательных округов местного управления в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии соответственно.

Лондон. Особым статусом и специфическим устройством обладает Большой Лондон. Высшим органом власти в Лондоне является Правление Большого Лондона (Greater London Authority). Территория города поделена на 32 борроу и центр города - Сити, который обладает правами как обычного округа, так и унитарного образования.

В разное время полномочия по управлению столицей принадлежали различным органам. Первоначально в Лондоне отсутствовал единый централизованный орган власти, и все вопросы решались на уровне небольших приходов и борроу. Позднее властные полномочия переходили между лондонским Сити, Столичным Советом рабочих, Лондонским советом графства, Советом Большого Лондона, и, наконец, с 2001 г. - Властям Большого Лондона (Greater London Authority).

В 1889 г. был образован первый единый орган управления Лондона - Совет Лондонского графства (London County Council). В 1899 г. учрежден второй уровень местного управления - 28 столичных борроу.

В 1965 г. на его месте был создан Совет Большого Лондона. В это же время учреждены 32 лондонских борроу. 28 старых столичных борроу преобразованы в 12, которые вместе составили территорию внутреннего Лондона (Inner London). Еще 20 стали именоваться Внешним Лондоном (Outer London).

В течение 21 года своей работы Совет большого Лондона совместно с борроу обеспечивал функционирование двухуровневой системы местного управления. В компетенцию Совета входили вопросы транспорта, пожарного и чрезвычайного планирования, предотвращения наводнений, а также ряд полномочий в сфере распространения информации и научных исследований. Борроу отвечали за экологию, защиту потребителей, услуги в сфере социального обеспечения, библиотеки и плавательные бассейны. По таким вопросам, как дороги, строительство, планирование и развлечения полномочия были разделены.