Полномочия глав правительств зарубежных стран в сфере государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Общая характеристика правового статуса главы правительства в зарубежных странах

1.1 Место правительства в системе государственных органов зарубежных стран

1.2 Глава правительства зарубежных стран: понятие, назначение на должность

Глава 2. Полномочия глав правительств в различных странах

2.1 Полномочия Президента США как главы исполнительной власти

2.2 Премьер-министр - глава Кабинета Великобритании

2.3 ФРГ - «канцлерская» республика

2.4 Полномочия глав правительств Франции и Италии

Заключение

Список литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Современный этап развития государства ставит перед наукой конституционного права значительное количество вопросов, связанных с необходимостью законодательного закрепления статуса главы высшего коллегиального органа исполнительной власти - правительства. Ставя целью построить в России демократическое, правовое государство, необходимо учитывать опыт стран, которые уже длительное время функционируют на принципах народовластия, разделения властей, политического и идеологического плюрализма. Речь идет о странах западной демократии. В процессе государственного строительства важно учитывать их опыт практики государственного управления.

Степень разработанности проблемы. В юридической литературе существуют работы, в которых освещаются отдельные аспекты организации деятельности правительств в зарубежных странах, раскрываются некоторые элементы статуса глав правительств. Данным вопросам посвятили свои труды И.А. Алебастрова, А.А. Арутюнян, С.В. Боботов, В.В. Виноградов, Д. Гарнер, Е.С. Дорошенко, Н.М. Касаткина, А.И. Ковлер, А.К. Колибаб, В.И. Лафитский, А.А. Мишин, Ж.-Б. Оби, А.Н. Пилипенко, С.В. Пронкин, И.А. Сенченко, Б.А. Стародубский, В.Е. Чиркин и др. Но обобщающих работ относительно полномочий глав правительств зарубежных стран нет.

Цель работы заключается в исследовании полномочий глав правительств зарубежных стран по вопросам государственного управления.

Для достижения названной цели в работе поставлены следующие задачи:

· определить понятие конституционно-правового статуса главы правительства в зарубежных странах и исследовать его основные структурные элементы;

· выяснить принципы, на которых построена деятельность главы правительства в зарубежных странах;

· выявить факторы, влияющие на конституционно-правовой статус главы правительства в зарубежных странах;

· осветить порядок назначения на должность и прекращения полномочий главы правительства в зарубежных странах.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и функционирования правительства в зарубежных странах.

Предметом исследования является зарубежное законодательство, регулирующее вопросы деятельности главы правительства.

Методологическую основу работы составляет общенаучный диалектический метод, позволяющий проанализировать конституционно-правовой институт главы правительства. Из специальных методов исследования в работе использовались: системный - для определения роли и места главы правительства в механизме государственной власти вообще, и в исполнительной власти в частности; сравнительно-правовой - для анализа и сравнения нормативно-правового регулирования деятельности главы правительства в зарубежных странах; системно-структурный и формально-логический - для выделения и исследования факторов, влияющих на конституционно-правовой статус главы правительства в зарубежных странах.

Теоретической основой исследования явились труды отечественных и зарубежных авторов, посвященные организации и функционированию правительства в зарубежных странах.

Эмпирическую базу исследования составляют: практика деятельности правительств в зарубежных странах, конституции зарубежных стран, текущее законодательство зарубежных стран.

Структура работы. Работа состоит из введения, шести параграфов, объединенных в две главы, заключения, списка использованных источников.

полномочие правительство глава государство

Глава 1. Общая характеристика правового статуса главы правительства в зарубежных странах

1.1 Место правительства в системе государственных органов зарубежных стран

Исполнительная власть олицетворяется в определенной системе государственных органов, связанных между собой по вертикали и горизонтали. На высшей ступеньке этой системы стоит правительство, возглавляемое главой государства или премьер-министром Сосновский, С.А. Компетенция органов исполнительной власти, их структурных подразделений и должностных лиц: соотношение и порядок реализации [Текст] / С.А. Сосновский // Известия вузов. Правоведение. - 2008. - № 2. - С. 32..

Правительство - это коллегиальный орган государственной власти общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (то есть административной) деятельностью в стране. В его состав входят руководители наиболее значительных органов центральной администрации, а иногда и представители нижестоящей администрации.

Правда, к президентским республикам, да и к некоторым дуалистическим монархиям это определение подходит не вполне. Администрация с общей компетенцией возглавляется там не коллегиальным органом, а единолично президентом или монархом. Поэтому, например, в Соединенных Штатах Америки мы вряд ли можем говорить о наличии правительства, ибо каждый из министров подчинен только Президенту. Кабинет же, объединяющий их всех, коллегиальным органом не является, решений не принимает, а только их обсуждает. Решения центральной исполнительной власти общей компетенции принимаются только Президентом США. Некоторые авторы утверждают, что Президент США - глава государства и глава правительства. Правильнее сказать, что он глава государства и глава исполнительной власти (или администрации). Иногда, впрочем, и при этой форме правления конституции предусматривают правительство как коллегиальный орган со своей компетенцией (например, в Колумбии).

Правительство в разных странах носит различные конституционные наименования: Правительство - в Чехии, Колумбии, Российской Федерации, Кабинет - в Японии, Совет Министров - в Индии, Совет министров (Правительство) - во Франции, на Кубе, Государственный совет - в Китае, Федеральное правительство - в Германии, Федеральный совет - в Швейцарии, Административный совет - в Корейской Народной Демократической Республике и так далее Алебастрова, И.А. Конституционное право зарубежных стран: [Текст] / учеб. пособие. - М.: БЕК, 2001. - С. 389.. Внутри правительства могут создаваться более узкие органы общеполитического характера, например, Кабинет в Великобритании, Постоянное бюро в Китае, Президиум в Италии, а также разного рода межведомственные структуры - комитеты в Великобритании, делегированные комиссии в Испании и другие. Во Франции заседания правительства именуются Советом министров, когда проходят под председательством Президента, и Советом кабинета, когда председательствует Премьер-министр; во втором случае основополагающие правительственные документы приниматься не могут и лишь обсуждаются. В Дании правительство под председательством Королевы и с участием престолонаследника именуется Государственным советом, а под председательством Премьер-министра - Советом министров.

Следует особо отметить, что употребляемый в анголоязычных конституциях термин Goverment, переводимый обычно как "правительство", подчас означает не правительство, как оно рассматривается здесь, а более широкое понятие - правление или вообще систему законодательных или исполнительных органов, включая главу государства, хотя иногда значит именно "правительство". Поэтому, читая переводы таких конституций, следует особо вдумываться в значение данного термина в данном контексте.

Положение правительства в системе органов государственной власти определяется формой правления, которая в свою очередь отражает особенности партийной системы каждой страны и сложившийся баланс законодательной и исполнительной власти Дорошенко, Е.С. Особенности реализации принципа разделения властей при смешанных формах правления [Текст] / Е.С. Дорошенко // Мир юридической науки. - 2009. - № 3. - С. 15.. В парламентарных республиках и монархиях правительство формируется парламентом, из чего логически вытекает его ответственность перед правительственным органом. В этих странах, имеющих развитую и сравнительно устойчивую партийную систему, правительство всегда состоит из представителей политической партии или коалиции партий, пользующихся поддержкой парламента. Отсюда проистекает ведущая роль правительства в государственной жизни, поскольку оно включает в свой состав лидеров политического большинства. Следовательно, ведущей фигурой выступает не глава государства, а премьер-министр.

По-другому выглядит роль правительства в президентской республике. Здесь выборный народом президент сам формирует состав правительства (администрации) при ограниченном участии парламента, он сам назначает и смещает министров. Правительство, являясь обычно однопартийным, несет ответственность перед главой государства, который никому не подконтролен. Думать, что тем самым учреждается авторитарная власть, - глубокая ошибка. Правительство и вообще вся исполнительная власть не уходят из-под контроля общественности, но получают возможность работать без постоянной оглядки на парламент, большинство в котором может принадлежать политической партии, оппозиционной по отношению к президенту. Правительство не знает частой смены своего состава вследствие вотумов недоверия, оно проводит курс президента, одобренный на всенародных выборах.

В полупрезидентской республике в положении правительства можно наблюдать элементы как первой, так и второй из рассмотренных форм правления. Правительство здесь формируется президентом, но оно делит свою ответственность между ним и парламентом. Глава государства формально не входит в исполнительную власть, но по существу, ее возглавляет, т.к. может председательствовать в совете министров. Правительство здесь обычно однопартийное, хотя может включать и представителей других партий. Преимущество положения правительства при данной форме правления состоит в его стабильности при сохранении известного контроля со стороны парламента. Такая форма правления обычно утверждается в странах с многопартийной системой по причине обилия разнопартийных представителей в парламенте, постоянно создающих серьезные помехи для стабильности правительства Конституционное право зарубежных стран. Учебно-методический комплекс [Текст] / Под ред. Малько А.В. - М.: Норма, 2004. - С. 189..

Внутренняя структура правительств очень разнообразна, но ее можно свести к двум основным системам -- континентальной и англосаксонской. В основу предлагаемой систематизации положен принцип определения состава правительства, а также способ образования вспомогательных учреждений, его обслуживающих Пилипенко, А.Н. Конституционная регламентация статуса исполнительной власти в зарубежных странах [Текст] / А.Н. Пилипенко // Журнал российского права. - 1997. - № 11. - С. 31..

Континентальная система организации правительства характеризуется тем, что в состав правительства входят все главы центральных ведомств с общенациональной территориальной юрисдикцией. Министры, главы департаментов, государственные секретари, возглавляемые премьер-министром, составляют единый коллегиальный орган. При континентальной системе организации правительства вне его рамок не остается каких-либо высших должностных лиц, возглавляющих общегосударственные исполнительные ведомства.

В ФРГ правительство в собственном смысле слова представляет собой коллегию, состоящую из федерального канцлера и федеральных министров. Один из министров назначается федеральным канцлером на должность вице-канцлера, который заменяет главу правительства во время его болезни или временного отсутствия. В работе федерального правительства обычно принимают участие некоторые другие высшие должностные лица -- начальник канцелярии президента республики, начальник ведомства печати и информации, личный референт канцлера. Для обсуждения и решения важных государственных вопросов на заседания федерального правительства приглашаются премьер-министры земель, что предусмотрено Регламентом федерального правительства, принятым 11 мая 1951 г. Конституционное право зарубежных стран [Текст] / Под ред. Баглая М.В., Лейбо Ю.И., Энтина Л.М. - М.: Норма, 2004. - С. 232..

В Конституции V Французской Республики мало говорится о правительстве Конституции зарубежных государств: США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Испания, Греция, Япония, Канада [Текст]. - М.: Изд. дом "ФБК-ПРЕСС", 1999. - С. 201.. Вопрос о его составе вообще не урегулирован. В состав французского правительства (как Совета министров, так и Совета кабинета) входят министры, возглавляющие центральные исполнительные ведомства (министерства), и государственные секретари, т.е. главы департаментов, которые считаются «младшими министрами». В тех случаях, когда президент и премьер-министр принадлежат к партиям парламентского большинства, правительством в собственном смысле слова (Советом министров) является коллегия, возглавляемая президентом. Премьер-министр согласно ст. 21 Конституции может председательствовать на заседаниях Совета министров вместо президента лишь в исключительных случаях, по прямому поручению президента и с определенной повесткой дня Там же. - С. 202.. Та же коллегия, но возглавляемая не президентом, а премьер-министром, представляет собой Совет кабинета, основная роль которого сводится к подготовке решений для Совета министров. В условиях сосуществования, когда президент представляет партию парламентского меньшинства, а правительство -- партию парламентского большинства, роль премьер-министра существенно возрастает: он самостоятельно определяет структуру правительства, осуществляет подбор кандидатур на должности министров, а также руководит деятельностью правительства.

Кабинет США, с точки зрения его внутренней структуры, относится также к континентальной системе. Американская Конституция ничего не говорит о Кабинете. Тем не менее к концу двукратного президентства Д. Вашингтона Кабинет вошел в обычный государственный обиход и приобрел черты правительства, хотя не имел никаких законных оснований для своего существования. Численный состав Кабинета в США неоднократно менялся; в 1789 г. в него входило 5 министров, в 1840 г. -- 7, в 1901 г. -- 9, в 1913 г.-- 10; к 1945 г. число членов Кабинета достигло 11, а с 1953 г. вновь сократилось до 10 Хофстедтер, Р. Американская политическая традиция и ее создатели [Текст] / Р. Хофстедтер // США. Экономика, политика, идеология. 1992. № 1. - С. 23..

Американский Кабинет является чисто совещательным органом, так как все решения в пределах полномочий исполнительной власти принимаются только единолично президентом. В этом отношении американский Кабинет весьма похож на британский и резко отличается от европейских континентальных правительств.

Следует отметить, что порядок организации правительства при континентальной системе неизбежно приводит к увеличению его численности, что снижает его работоспособность. Поэтому во многих странах, имеющих эту систему, создается более узкий орган, состоящий из руководителей важнейших ведомств и министерств. Наиболее типичным примером в этом отношении является итальянское правительство. В Италии не существует законов, ограничивающих численный состав правительства или определяющих номенклатуру министерств, но ст. 95 Конституции предписывает создание Бюро Совета министров, которое является внутриправительственным органом Конституции зарубежных государств: США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Испания, Греция, Япония, Канада [Текст]. - С. 289.. Кроме того, в соответствии с Законом о деятельности Правительства и организации Бюро Совета министров от 23 августа 1988 г. председатель Совета министров с учетом мнения правительства может создавать Совет кабинета в составе определенных им министров. Главная задача этого органа -- реализация в деятельности правительства согласованных позиций «пакта о коалиции», в соответствии с которым представители различных политических сил вошли в состав Совета министров. На практике председатель правительства не свободен в выборе кандидатов, поскольку члены Совета кабинета выступают в качестве «политических уполномоченных» собственных партий. Учреждение подобного органа, фактически подменяющего правительство, представляет собой определенный шаг к англосаксонской кабинетной системе Глазова, Е.В., Л.Н. Терехова, Л.Н. История государства и права зарубежных стран [Текст] / Е.В. Глазова и др. - М.: ТК Велби, 2005. - С. 278..

Англосаксонская система обязана своим происхождением государственной практике Великобритании, откуда она затем распространилась в другие страны (Канада, Австралия, Индия и др.). Эта система правительственной структуры отличается двумя существенными особенностями.

Во-первых, реально существующий высший исполнительный орган государственной власти конституцией не предусмотрен. Во всех странах, придерживающихся этой системы, кабинет существует на основе конституционного соглашения. Английские юристы Уэйд и Филлипс пишут: «Несмотря на то что существование Кабинета признано одним из положений Закона о министрах Короны 1937 г., предусматривающим выплату жалования министра -- членам Кабинета, Кабинет является таким органом правления, в основе существования которого лежит конституционный обычай. Ни статуты, ни общее право не определяют его состава и не формулируют его полномочия. Кабинет -- это всего лишь обозначение определенной группы королевских служащих, которых премьер-министр приглашает для того, чтобы они вместе с ним давали советы Королю по вопросам управления страной».

В Великобритании, Канаде, Австралии до сих пор конституционная догма на первый план ставит тайный совет (в Австралии и Новой Зеландии он называется исполнительным советом), реальное значение которого в практическом осуществлении государственного руководства обществом равно нулю Егорова, Н., Иванюк, О., Потапенко, В. Правовое обеспечение государственных реформ: проблемы и пути их решения [Текст] / Н. Егорова и др. // Журнал российского права. - 2007. - № 10. - С. 23..

Во-вторых, в состав правительства в собственном смысле слова, т.е. кабинета, входят не все главы центральных исполнительных ведомств, а лишь важнейшие из них. Министры в «ранге членов кабинета» занимают привилегированное положение по отношению к тем членам правительства, которые в кабинет не входят. Таким образом, при англосаксонской системе понятия «правительство» и «кабинет» не совпадают Мишин, А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран [Текст] / А.А. Мишин. -15-е изд., перераб. и доп. - М.: Юстицинформ, 2009. - С. 132..

Итак, правительство - это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т.е. административной) деятельностью в стране. В его состав входят руководители министерств и центральных ведомств. Правительство в разных странах носит различные конституционные наименования. Внутренняя структура правительств очень разнообразна, но ее можно свести к двум основным системам -- континентальной и англосаксонской. В основу предлагаемой систематизации положен принцип определения состава правительства, а также способ образования вспомогательных учреждений, его обслуживающих.

1.2 Глава правительства зарубежных стран: понятие, назначение на должность

Названия главы правительства бывают различны, однако в большинстве стран он именуется премьер-министром, то есть первым министром (фр. premier - первый) Алебастрова, И.А. Указ. соч. - С. 391.. Отсюда некоторая неточность именования главы правительства в Китае и Северной Корее просто Премьером соответственно Государственного и Административного совета. Нередко глава правительства называется председателем совета министров (например, в Италии) или председателем правительства (например, в Испании, Чехии). В некоторых странах (например, в Болгарии) главу правительства называют министром-председателем, в германских землях - министром-президентом. Встречаются и специфические наименования, как, например, Федеральный канцлер в Германии и Австрии.

Глава правительства в современных странах является центральной политической фигурой и обладает огромными полномочиями. Однако следует подчеркнуть, что все это справедливо только для парламентарных и смешанных форм правления, ибо в президентских республиках такого института, как глава правительства, обычно нет: его функции выполняет глава государства. В президентских республиках глава правительства - президент - располагает не меньшими, а порою и большими полномочиями, чем парламентарный премьер-министр.

При парламентарных и смешанных формах правления премьер-министр соединяет в своих руках функции лидера партии и главы самого могущественного органа государственной власти. Он назначает и смещает членов правительства. Министры, хотя это не записано ни в одной конституции, обязаны беспрекословно подчиняться главе правительства. Если какой-либо министр не согласен с мнением премьера, то он должен либо отказаться от своего мнения, либо уйти в отставку. Любое заявление премьер-министра считается официальным и не может критиковаться членами правительства. В то же время ни один министр не может публично высказываться без разрешения главы правительства.

При принятии решений мнение премьера является определяющим. Он играет главную роль в разработке политической линии правительства, располагает правом единолично принимать решения по важнейшим государственным вопросам Арутюнян, А. Парламент, президент, премьер-министр: перспективы взаимоотношений [Текст] / А. Арутюнян // Сравнительное конституционное обозрение. - 2005. - № 4. - С. 78..

Изначально глава правительства считался как бы первым среди равных (отсюда и название - первый министр), но в настоящее время практически повсеместно, где данный институт существует, он выступает как олицетворение всего правительства. Глава правительства подбирает остальных его членов, и они остаются в должности, пока это ему угодно; это в значительной мере верно и для тех случаев, когда правительство опирается на партийную коалицию и министров предлагают главе правительства партии-участницы. Мало влияют на эту ситуацию конституционные положения, требующие, чтобы правительство принимало решения коллегиально ("Вопросы, относящиеся к ведению Правительства, оно решает на своих заседаниях", - гласит, например, предложение первое § 3 гл. 7 шведской Формы правления): ведь каждый из членов этой коллегии в той или иной мере зависит от главы правительства. Хотя формально члены правительства обычно назначаются и смещаются главой государства, последний обязан действовать при этом в соответствии с предложениями главы правительства. Нечастые исключения можно встретить в отдельных постсоветских смешанных республиках. С прекращением по любой причине полномочий главы правительства в демократических странах прекращаются полномочия всего правительства Пронкин, С.В., Петрунина, О.Е. Государственное управление зарубежных стран [Текст] / С.В. Пронкин и др. - М.: Норма, 2004. - С. 145..

Особый статус главы правительства стал находить свое отражение и в конституциях. Например, в Швеции, где глава Правительства избирается Риксдагом, он сам назначает министров и представляет их Риксдагу, сам же и смещает их (предложение второе части второй § 1, часть первая § 4, § 6 гл. 6 Формы правления). В случае отставки или смерти главы Правительства тальман согласно § 7 гл. 6 Формы правления должен освободить от должности остальных министров. На период своего временного отсутствия глава Правительства может назначить одного из министров своим заместителем; если он этого не сделал или заместитель тоже отсутствует, руководство Правительством берет на себя министр, состоящий в Правительстве наибольшее время, а при равенстве этого времени предпочтение отдается старейшему по возрасту (§ 8 гл. 7 Формы правления) Чиркин, В.Е. Система государственного и муниципального управления [Текст] / В.Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 2005. - С. 179..

В ряде стран глава правительства подчас образует своеобразное постоянное совещание приближенных министров, возглавляющих наиболее влиятельные ведомства. В Великобритании оно получило наименование внутреннего кабинета, подобного "кухонному кабинету" при Президенте США. Такое совещание вырабатывает решения, которые затем издаются от имени всего правительства Сенченко, И.А. Государство и право, история и культура Великобритании и США. Конспект лекций [Текст] / И.А. Сенченко. - М.: Приор-издат, 2005. - С. 34..

В последние десятилетия четко выявилась тенденция создавать при правительстве, а точнее при его главе, особый аппарат, управляющий его делами. Руководитель этого аппарата - весьма влиятельное лицо и все чаще приобретает статус министра.

В Великобритании растет значение таких структур, как личный секретариат Премьер-министра и секретариат Кабинета. Во Франции при Премьер-министре действуют гражданский и военный кабинеты, а входящий в состав гражданского кабинета генеральный секретариат Премьер-министра координирует деятельность ведомств, готовит правительственные документы и контролирует их исполнение. В Германии возглавляемое министром Ведомство Федерального канцлера разрабатывает рекомендации для главы правительства по всем направлениям политики (административным, координационным, контрольным, организационным, прогностическим и др.), готовит проекты законов и правительственных постановлений, ответы на запросы, поступающие от членов Бундестага и Бундесрата Абдурахманова, И.В., Орлова, Н.Е. История государства и права зарубежных стран для студентов вузов [Текст] / И.В. Абдурахманова и др. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2005. - С. 92..

В Испании согласно Закону об организации Центральной администрации государства 1983 г. Председателю Правительства и его заместителям при осуществлении их функций помогают такие органы и учреждения, как министерство председательства, руководимое секретарем Совета министров, государственный секретариат по отношениям с Кортесами и по координации законодательства, бюро представителя Правительства, генеральный секретариат председательства, кабинет председательства Правительства как орган политической и технической помощи. На министерство председательства возложено осуществление полномочий председательства Правительства по вопросам административной организации, правового положения и вознаграждения носителей публичных функций, процедуры и инспекции служб Конституции зарубежных государств: США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Испания, Греция, Япония, Канада [Текст]. - С. 315..

В современных странах в зависимости от формы правления правительства формируются двумя основными способами, специфические черты которых определяются степенью участия парламентов в этом процессе.

Внепарламентский способ формирования правительства применяется в президентских республиках. Уполномочие на формирование правительства в этих странах имеет юридически своим источником не парламент, а избирательный корпус, так как правительство формируется президентом, избираемым посредством непарламентских выборов. Роль парламентов даже юридически невелика.

В США назначение глав исполнительных департаментов осуществляется президентом «по совету и с согласия» Сената, но фактически представляет собой его личную прерогативу. Сенат, который в соответствии с Конституцией одобряет назначения президента на высшие государственные должности большинством в две трети голосов, редко отказывает ему в своей санкции. В новейшей истории США имели место отдельные случаи, когда некоторые предложения Президента, касающиеся замещения высших государственных постов, встречали возражение в Сенате, но это обычно объяснялось чисто партийными противоречиями или даже личными отношениями. За время своего восьмилетнего пребывания в должности (1981-- 1989) Президент Р. Рейган неоднократно реорганизовывал и перетряхивал свой Кабинет и всегда получал «совет и согласие» Сената. Он столкнулся с сопротивлением верхней палаты лишь при заполнении вакансий в Верховном суде Василевич, Г.А., Кондратович, Н.М., Приходько, Л.А. Конституционное право зарубежных стран. - М.: Книжный дом, 2006. - С. 180..

Внепарламентский способ формирования правительства применяется и в странах, имеющих смешанную форму правления, наиболее типичным примером которых является V Республика Франции. Хотя Конституция 1958 г. и говорит об ответственности правительства перед Парламентом (ст. 20), правительство формируется внепарламентским путем и не из членов Парламента.

В ст. 8 Конституции Франции сказано: «Президент Республики назначает Премьер-министра. Он прекращает исполнение функций Премьер-министра по представлении им заявления об отставке Правительства. По представлению Премьер-министра Президент назначает других членов Правительства и прекращает исполнение их функций» Конституции зарубежных государств: США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Испания, Греция, Япония, Канада [Текст]. - С. 209.. Таким образом, президент лично определяет кандидатуру премьер-министра, однако в соответствии со сложившейся практикой он должен учитывать расстановку политических сил в Национальном собрании.

Парламентский способ формирования правительства применяется в странах с парламентарными формами правления. Полномочие на формирование правительства в этих странах получает та партия или партийная коалиция, которая победила на выборах и получила большинство мест в парламенте (точнее, в нижней палате). В конституциях многих стран это положение либо отсутствует, либо изложено в крайне расплывчатой форме. Например, ч. 2 ст. 92 итальянской Конституции содержит положение, согласно которому «Президент Республики назначает Председателя Совета министров и, по его предложению, министров». Буквальное толкование этой нормы может создать совершенно неправильное представление о том, что выбор председателя Совета министров и определение состава правительства осуществляется президентом и назначенным им главой правительства помимо Парламента. На практике подбор кандидатур министров и председателя Совета министров осуществляют политические партии, победившие на выборах. В отличие от других стран с парламентарной формой правления в Италии обе палаты парламента должны одобрить не только кандидатуру председателя Совета министров, но и весь состав правительства (ч. I ст. 94 Конституции) Конституции зарубежных государств: США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Испания, Греция, Япония, Канада [Текст]. - С. 290..

В Великобритании глава государства имеет право назначения премьер-министра, но это право сугубо номинально и не может быть истолковано как дискреционное полномочие Короны, выбор которой всегда детерминирован партийным составом Палаты общин. Корона лишена возможности выбора даже в пределах узкого круга партийных лидеров, так как нежелательное партийному руководству лицо никогда не сможет сформировать правительство.

В ФРГ кандидатура главы правительства -- федерального канцлера -- предлагается Бундестагу президентом, который решает этот вопрос только после консультации с лидерами крупнейших партийных фракций. Роль президента в подборе кандидатуры совершенно пассивна. Предложенная кандидатура канцлера избирается без обсуждения Бундестагом, после чего он назначается на должность президентом. Если в течение двух туров кандидатура федерального канцлера не соберет абсолютного большинства голосов членов Бундестага, то президент может назначить на эту должность кандидата, получившего относительное большинство голосов, или распустить парламент Административное право зарубежных стран [Текст] / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. - М.: ИНФРА-М, 2003. - С. 156..

Процедура назначения премьер-министра в Индии представляет собой республиканский вариант английской системы. Согласно Конституции (ст. 75) глава правительства назначается президентом, но в силу действующего конституционного соглашения президент может назначить на эту должность только лидера партии, располагающей большинством мест в Народной палате.

Новая тенденция в странах с парламентарной формой правления -- прямые выборы премьер-министра. С 1992 по 2000 г. такая практика существовала в Израиле, где избиратели одновременно выбирали членов парламента и премьер-министра. Получив поддержку избирателей, премьер-министр сам, без всякого участия президента страны, назначал министров, однако Кнессет должен был одобрить эти предложения. Выражение вотума недоверия автоматически влекло досрочное прекращение полномочий парламента и новые выборы в Кнессет Стародубский, Б.А. Уникальная система правления в Израиле [Текст] / Б.А. Стародубский // Государство и право. - 2000. - № 2. - С. 56..

Итак, названия главы правительства бывают различны, однако в большинстве стран он именуется премьер-министром, то есть первым министром. Глава правительства в современных странах является центральной политической фигурой и обладает огромными полномочиями при парламентарных и смешанных формах правления. В президентских республиках такого института, как глава правительства, обычно нет: его функции выполняет глава государства.

Глава 2. Полномочия глав правительств в различных странах

2.1 Полномочия Президента США как главы исполнительной власти

Конституция США 1787 г. закрепила принцип разделения властей, видя в нем важный элемент равновесия трех основных ветвей государственной власти для осуществления главной функции государства: охраны свободы и прав человека. Высшие органы американского государства в соответствии с действующей Конституцией США 1787 г. построены по образцу президентской республики.

Согласно ст. II Конституции США полномочия исполнительной власти принадлежат главе государства Президенту США Конституции зарубежных государств: США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Испания, Греция, Япония, Канада [Текст]. - С. 29.. То есть в США главой правительства, равно как и главой государства, а также верховным главнокомандующим вооруженными силами США является Президент США.

Исполнительная власть предоставлена Президенту США в личном качестве. В Конституции США ничего не говорится о каком-либо коллегиальном правительстве или хотя бы о структуре органов исполнительной власти.

Должности премьер-министра в США не существует; кабинет состоит из министров, которые назначаются и освобождаются от должности Президентом США. Министры в своей деятельности полностью подотчетны Президенту. (Министерства в США возникали постепенно. При Дж. Вашингтоне их было всего три: внутренних дел и внешних сношений; военное, финансовое.)

Современные американские исследователи единодушно отмечают ведущую роль Президента США в системе органов государства. Внутренняя и внешняя политика страны в основном формируются и осуществляются властью Президента.

Президенту принадлежит верховное командование армией. Он не вправе объявлять войну, но может направлять войска за границу для «защиты американских интересов», в «миротворческих целях» и т.п. По закону 1973 г. такие военные действия можно осуществлять в течение 60 дней, после чего Конгрессу должен быть представлен соответствующий доклад. К своему праву направлять вооруженные силы за границу президенты США прибегали весьма часто.

Президент США присуждает высшие воинские звания, производит назначения военачальников, формирует Объединенную группу начальников штабов родов войск (генеральный штаб), назначает министра обороны (гражданское лицо).

Обширны полномочия Президента США в сфере внешней политики: он назначает и отзывает послов и других полномочных представителей. Именно Президент США формирует и осуществляет внешнюю политику, ведет сам или через своих представителей международные переговоры. Ему, согласно Конституции США, предоставлено право «по совету и с согласия Сената» заключать международные договоры с последующей их ратификацией верхней палатой 2/3 голосов. По сложившейся практике значительная часть актов межгосударственного характера заключается Президентом не в форме договоров, а в форме «исполнительных соглашений», для которых не требуется ратификации Сената.

Одно из важнейших управленческих полномочий Президента США - назначения высших должностных лиц. Все высшие должностные лица (их примерно 300) назначаются главой исполнительной власти «по совету и с согласия» Сената. Среди них министры, судьи Верховного суда и других федеральных судов, руководители ведомств, послы и другие лица. Практика знает немало случаев, когда Сенат отказывал Президенту в назначении предложенных им кандидатов, в т.ч. и на должности министров. Отстранение всех этих лиц от их должностей осуществляется Президентом США по собственному усмотрению. Назначение и смещение должностных лиц более низкого уровня регламентируется законами и ведомственными инструкциями.

Президент США имеет право объявлять чрезвычайное положение - как в национальном масштабе, так и в отдельных штатах. Постановление Президента США об объявлении чрезвычайного положения незамедлительно передается в Конгресс и публикуется в официальном издании «Федерал реджистер». «Национальное чрезвычайное положение может быть прекращено совпадающей резолюцией Конгресса, изданием акта Президента или по истечении указанного срока. При объявлении национального чрезвычайного положения за Президентом сохраняются только те права и полномочия, которые основываются на законах» Лафитский, В.И. Основы конституционного строя США [Текст] / В.И. Лафитский. - М.: БЕК, 1998. - С. 145. .

Осуществляя свои полномочия, Президент издает различные правовые акты. Основные из этих актов обладают нормативным характером, во многом напоминающим законодательные акты Конгресса. Принудительная сила таких актов вытекает из конституционной обязанности Президента заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись. В число основных актов, издаваемых Президентом, входят Конституции зарубежных государств: США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Испания, Греция, Япония, Канада [Текст]. - С. 32.:

- исполнительные приказы, которые основываются на законах или делегированных полномочиях и регулируют многие важные вопросы государственного управления;

- реорганизационные планы, с помощью которых вносятся изменения в систему органов исполнительной власти (но с последующим утверждением Конгрессом);

- инструкции, директивы, прокламации, правила, положения. Они действуют на всей территории страны и периодически подвергаются судебному контролю.

Министры работают под непосредственным руководством Президента и перед Конгрессом ответственности не несут. Президент США не обязан регулярно созывать комитет, равно как и не обязан следовать советам, исходящим от кабинета, он даже может поступать вопреки мнению большинства членов кабинета. Поскольку кабинет не имеет конституционного статуса и подчинен непосредственно Президенту США, последний может по своему усмотрению распоряжаться не только всей его деятельностью, но и портфелями министров.

Номинально Президент США свободен в выборе министров. На практике же Президент, формируя кабинет, ориентируется прежде всего на финансовые группы Пронкин, С.В., Петрунина, О.Е. Указ. соч. - С. 157..

Исполнительный аппарат Президента США (ИАП) создается реорганизационными планами Президента или его распоряжениями, включает несколько структурных подразделений и большое число советников, помощников и референтов Президента США (всего около 2 тысяч человек) Лафитский, В.И. Указ. соч. - С. 78 - 79. . Каждый Президент США обязательно меняет число и функции отдельных служб ИАП. Как основной вспомогательный орган, ИАП должен оказывать помощь Президенту в связях с общественностью, Конгрессом и прессой, определять бюджетную политику и координировать позиции органов исполнительной власти перед Конгрессом, информационно обеспечивать принятие решений Президентом, представляя ему как можно более широкий спектр мнений, осуществляя консультации при планировании и анализе приоритетных направлений политики и др.

Исполнительные агентства (иногда именуются независимыми, административными, регулирующими, комиссиями). Некоторые из этих органов напоминают министерства (по численности чиновников они даже превышают отдельные министерства), их руководители назначаются Президентом с одобрения Сената. Некоторые агентства при этом формально Президенту не подчиняются, а подотчетны Конгрессу. Общее их число доходит до 50.

К наиболее значительным агентствам относятся: Национальное управление трудовых отношений, Информационное агентство, Агентство национальной безопасности, Федеральная резервная система, Национальное агентство по аэронавтике и космосу, Комиссия по атомной энергии, Комиссия гражданской службы, Комиссия гражданской авиации и др.

Итак, Президент США возглавляет всю структуру органов исполнительной власти. Он объединяет в своем лице главу государства и премьер-министра правительства.

2.2 Премьер-министр - глава Кабинета Великобритании

В Великобритании высшей инстанцией Правительства является Кабинет, назначаемый монархом. Главой Кабинета является Премьер-министр, который выбирается монархом с учётом неписанных конвенций (кандидат на пост должен быть членом Палаты общин и иметь поддержку Общин, достаточную для назначения). Затем премьер-министр выбирает остальных министров, которые и составляют Правительство и являются политическими главами Департаментов. Примерно 20 главнейших министров составляют Кабинет министров Алебастрова, И.А. Указ. соч. - С. 401..

Премьер-министр, хотя формально и считается первым среди равных ему по рангу коллег по кабинету, фактически располагает большей частью его формальной власти. Не последнюю роль в этом распределении власти играет тот факт, что премьер-министр может приглашать или увольнять членов кабинета. Премьеры председательствуют на заседаниях кабинета, они контролируют повестки дня, назначают и смещают членов кабинета и около 80 младших министров, не входящих в кабинет; они определяют также состав и повестки дня от 25 до 30 постоянных и временных комитетов, через которые проводится большая часть наиболее важных правительственных решений Боботов, С.В. Законодательный процесс в Великобритании [Текст] / С.В. Боботов // Журнал российского права. - 1998. - № 4/5. - С. 21.. Они возглавляют партию большинства в палате общин и в провинции и представляют Британию за рубежом. Премьер-министры также обладают правом назначать чиновников на различные государственные должности, а также влияют на разного рода другие назначения и непосредственно контролируют систему привилегий и почетных званий (пэрства, рыцарства и т.п.). Расширению сферы полномочий премьера способствую и современные средства массовой информации, придающие особое значению личностному фактору власти Правительства, министерства и ведомства в зарубежных странах [Текст] / Лафитский В.И., Касаткина H.M., Колибаб А.К. и др. - М.: Юрид. лит., 1994. - С. 27..

Премьер-министр и кабинет входят в парламент и являются его членами; это основа их политической легитимности и законодательных полномочий. Но королевские прерогативы предоставляют премьер-министру и членам кабинета дискреционные полномочия по подписанию международных соглашений, объявлению войны, управлению силами безопасности, регулированию государственной службы, осуществлению кадровых назначений без одобрения и иногда даже без информирования парламента. Эти полномочия обладают гораздо большей силой в Соединенном Королевстве, чем в других современных демократических странах, поскольку британская система не предусматривает разделения на исполнительную и законодательную вести власти. Управление государством осуществляется из центра, который не сдерживается уравновешивающими его выборными органами власти на региональном или местном уровнях. Премьер-министр и члены кабинета руководят сферой государственной службы и ее 18 или 20 министерствами (число их колеблется). Государственные чиновники подотчетны парламенту не непосредственно, а косвенно, через своих министров.

Итак, Премьер-министр Великобритании, хотя формально и считается первым среди равных ему по рангу коллег по кабинету, фактически располагает большей частью его формальной власти.

2.3 ФРГ - «канцлерская» республика

Исполнительную власть в ФРГ осуществляют Канцлер, Правительство и Президент.

Федеральное Правительство ФРГ состоит из Федерального канцлера и федеральных министров. Правительство формируется после избрания депутатов Бундестага, которые в свою очередь избирают Канцлера, принимающего непосредственную роль в формировании кабинета министров. Министры назначаются Президентом по предложению Канцлера.

Правительство находится в прямой зависимости от Бундестага и несет перед ним ответственность: Бундестаг может вынести вотум недоверия Правительству в лице Канцлера, что в конечном итоге приводит к отставке Канцлера и Правительства.

С другой стороны, Канцлер может поставить вопрос о доверии Бундестагу и в случае если не получит большинства голосов, Президент может распустить Бундестаг, а Правительство досрочно уходит в отставку. Кроме этого, Бундестаг может быть распущен Президентом, если на заключительном туре выборов Бундестаг не утверждает кандидатуру на пост Канцлера, выдвинутую Президентом.

К функциям Правительства можно отнести:

·воплощение в жизнь законов, принятых Парламентом;

·планирование политического развития страны;

·осуществление руководство государственными делами, а также другие вопросы;

·контроль за деятельностью органов управления в землях.

Бундестаг вправе делегировать законодательство Правительству. Правительство вправе издавать постановления общего характера, издавать постановления по исполнению законов, издавать постановления, имеющие силу законов, но только по отдельным вопросам и с согласия Бундестага. Также правительство обладает правом законодательной инициативы Пронкин, С.В., Петрунина, О.Е. Указ. соч. - С. 153..

Правительство находится у власти в течение 4 лет. Однако есть случаи досрочного прекращения его полномочий:

·в связи с уходом в отставку или смертью Федерального канцлера;

·с момента утверждения нового Бундестага;

·в результате вотума недоверия, выраженного Бундестагом Федеральному канцлеру;

·при отклонении Бундестагом поставленного Федеральным канцлером вопроса о доверии и роспуске Бундестага Президентом.

Таким образом, судьба Правительства во многом зависит от Канцлера, а его отставка означает отставку всех федеральных министров, а тем самым и всего Правительства Алебастрова, И.А. Указ. соч. - С. 405..

Система органов исполнительной власти трехступенчатая:

·Министерства, наделенные политическими функциями;

·Ведомства среднего звена, имеющие функции надзора;

·Ведомства низшего звена, осуществляющие сугубо исполнительные функции.

Министры назначаются Президентом по предложению Канцлера. Министры действуют самостоятельно в рамках своей компетенции и несут за это ответственность перед Канцлером, который имеет право их уволить.

Фактически Канцлер является главой исполнительной власти, так как он возглавляет Правительство, формирует его состав, а также вправе увольнять министров. Президент же занимает посредническую роль между Канцлером и Правительством, так как без одобрения Президента Канцлер не вправе назначать министров.

Наиболее существенное полномочие Президента заключается в том, что он выдвигает кандидатуру на пост Канцлера Бундестагу. А если в заключительном туре кандидат не получит большинства голосов, то Президент праве распустить Бундестаг. В действительности, это право является формальным и на практике таких случаев не было. Президент находится в устойчивой связи с партией, победившей на выборах. Именно поэтому он выдвигает кандидатуру на пост главы Правительства и Канцлером становится лидер победившей партии. Голосование по данной кандидатуре может проходить в три тура. Если кандидат получит абсолютное большинство голосов членов Бундестага, то Президент назначает его на пост Канцлера.

К функциям канцлера относится:

·определение основных направлений внутренней и внешней политики;

·формирование Правительства;

·руководство работой Правительства;

·увольнение министров, а также другие вопросы.

Контрасигнатуры Канцлера требуют многие полномочия Президента ФРГ (подписание федеральных законов, назначение министров, назначение судей). Но контрасигнатура не требуется в 2-х случаях: для акта об увольнении Канцлера и для роспуска Бундестага Пилипенко, А.Н. Контроль деятельности исполнительной власти за рубежом [Текст] / А.Н. Пилипенко // Журнал российского права. - 2000. - № 10. - С. 34..

Итак, Канцлер занимает особое положение в системе органов исполнительной власти ФРГ, именно поэтому ФРГ часто называют «канцлерской» республикой.

2.4 Полномочия глав правительств Франции и Италии

Правительство Франции состоит из премьер-министра и министров. В соответствии с Конституцией различаются: Совет министров - собрание министров под председательством Президента республики, и кабинет министров - собрание министров под председательством Премьер-министра. Именно Совет министров осуществляет полномочия, принадлежащие по конституции правительству Оби Ж.-Б. и др. Исполнительная власть, законодательная власть, судебная власть во Франции [Текст] / Ж.-Б. Оби. - М.: БЕК, 1999. - С. 19..

Правительство как коллегиальный орган и его руководитель - Премьер-министр обладают широкими полномочиями. В распоряжении Правительства находятся административный аппарат и вооруженные силы. Правительство обладает широкой регламентарной властью, и принимаемые им решения в форме декретов образуют весьма важный источник французского права. Правительство обладает правом законодательной инициативы Ковлер, А.И. О своеобразии государственной системы современной Франции [Текст] / А.И. Ковлер // Государство и право. - 2001. - № 1. - С. 33..

Конституция особо подчеркивает первостепенную роль Премьер-министра. Согласно основному закону Премьер-министр руководит деятельностью Правительства. На Премьер-министра возложено обеспечение исполнения законов. Он обладает собственной регламентарной властью. Премьер-министру принадлежит право назначения на военные и гражданские должности. Специальные законодательные акты разграничивают соответствующие полномочия главы государства и Премьер-министра.