Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Существование муниципального образования, как общественно необходимой организации, обуславливает наличие определенных потребностей, которые связанны с осуществлением им определенных функций. В этой связи муниципальное образование следует считать полноправным субъектом рынка, который, приобретая для своих нужд общественные блага, формирует рынок муниципальных закупок.

С переходом России к рыночным отношениям потребовался коренной пересмотр системы государственных и муниципальных закупок. От плановых, жестко регламентированных поставок продукции необходимо переключаться на приобретение товаров в среде, где перед покупателем всякий раз открываются широкие возможности выбора из многочисленных предложений поставщиков.

Необходимость перестройки данной системы обуславливает и столь остро стоящая в последние годы проблема дефицита муниципального бюджета, выдвигающая на первый план необходимость экономного расходования бюджетных средств Рынок муниципальных закупок - это не совсем частнокапиталистический рынок, где конкуренция продавцов и личная заинтересованность покупателя оказываются мощнейшим экономическим стимулом. Муниципальный чиновник не похож на типичного субъекта рынка: ему часто проще приобретать товары у одного, возможно, давно знакомого ему поставщика. У чиновника практически нет стимулов для тщательного отбора выгодных для муниципального образования предложений. Более того, при отсутствии четкой регламентации процесса государственных и муниципальных закупок этот сектор быстро становится питательной средой для злоупотреблений и коррупции.

Таким образом, относительная непроработанность в литературе и нормативных документах проблемы управления системой муниципальных закупок, а также практическая значимость этой проблемы для эффективного и экономного расходования бюджетных средств и предотвращения коррупции определяют актуальность выбранной темы исследования.

Объект исследования - общественные отношения по управлению организации муниципального заказа.

Предмет исследования - деятельность муниципальных образований по проведению муниципальных закупок.

Цель работы - на основе анализа практики и выявленных проблем разработать практические рекомендации в проведении муниципальных закупок.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Рассмотреть нормативно-правовые основы размещения муниципального заказа.

2. Проанализировать организацию размещения муниципального заказа в Российской Федерации.

3. Исследовать основные проблемы размещения муниципального заказа и сформулировать пути их разрешения.

4. Сформулировать рекомендации по совершенствованию процесса размещения муниципального заказа.

1. Правовые основы размещения муниципального заказа в Российской Федерации

1.1 Правовое регулирование размещения муниципального заказа

Институт муниципального заказа - основной и единственный организационно-управленческий инструмент финансового обеспечения из средств бюджета муниципального образования нужд функционирования и (или) развития жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования, социальной сферы, инженерной и транспортной инфраструктуры и деятельности органов местного самоуправления.

Муниципальными заказчиками могут выступать органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

С 1 января 2006 г. в полном объеме вступили в силу положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] в части формирования, утверждения, исполнения бюджета поселений. Главам администраций муниципальных районов необходимо обеспечить координацию и организацию процессов формирования и размещения заказов для нужд поселений.

Положениями ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ [5] установлено, что органы местного самоуправления поселений наделены полномочиями по формированию и размещению муниципального заказа. Полномочия органов местного самоуправления, установленные указанной статьей, в т. ч. по формированию и размещению муниципального заказа, осуществляются органами местного самоуправления поселений самостоятельно. Муниципальным образованиям (поселениям), чьи полномочия и бюджет позволяют обеспечить потребность поселения в товарах, работах и услугах за счет заключения договоров гражданско-правового характера на сумму до 100 тыс. руб. по одноименной продукции в квартал, не требуется принятия никаких дополнительных нормативно-правовых актов.

В настоящее время основополагающим законодательным актом Российской Федерации, регламентирующим гражданско-правовые, процедурные вопросы размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд является Федеральный закон от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон №94-ФЗ) [6], который вступил в силу с 1 января 2006 года. Он устанавливает единый порядок размещения заказов для муниципальных нужд.

Принятие Федерального закона №94-ФЗ [6] позволило обеспечить систематизацию законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных заказах, прозрачность механизма осуществления закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд, стимулирование добросовестной конкуренции и увеличение экономии бюджетных средств, а также устранение возможностей злоупотреблений и коррупции посредством четкой регламентации процедур осуществления закупок.

Учитывая особенности размещения строительных подрядов, хочу обратить внимание заказчиков на отражение в документации об аукционе отдельных положений и дать некоторые рекомендации. Требования к участникам размещения заказа, устанавливаемые в соответствии со статьей 11 Федерального закона №94-ФЗ от 21.07.2005 г. [6], можно конкретизировать со ссылкой на соответствующие законодательные акты. Например, соответствие участников размещения заказа требованиям, предъявляемым законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим выполнение строительно-монтажных работ, можно конкретизировать следующим образом:

а) государственная регистрация, предусмотренная статьей 51 Гражданского кодекса РФ;

б) наличие соответствующих лицензий на выполнение работ, являющихся предметом контракта, предусмотренных Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8.08.2001 г. №128 ФЗ (с последующими изменениями);

в) наличие внутренней системы контроля качества выполняемых работ и строительной продукции в соответствии с требованиями статьи 53 Градостроительного кодекса РФ [13, c. 3].

Закон №94-ФЗ предполагает определение:

- органа, уполномоченного на осуществление функций по размещению муниципального заказа для муниципальных заказчиков (не является обязательным) и утверждение порядка взаимодействия участников системы муниципального заказа при формировании, размещении, исполнении и контроле за размещением и исполнением муниципального заказа муниципального образования;

- органа, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения муниципального заказа;

- органа, уполномоченного на ведение реестра муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения муниципального заказа;

- официального сайта для размещения информации о муниципальном заказе и органе, уполномоченном на ведение официального сайта;

- официального печатного издания для опубликования информации о размещении муниципального заказа.

Таким образом, участниками системы муниципального заказа являются:

I. Муниципальные заказчики: 1) органы местного самоуправления; 2) бюджетные учреждения, иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

II. Уполномоченные органы: 1) уполномоченный орган на осуществление функций по размещению муниципального заказа для муниципальных заказчиков; 2) уполномоченный орган на осуществление контроля в сфере размещения муниципального заказа; 3) уполномоченный орган на ведение реестра муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения муниципального заказа; 4) уполномоченный орган на ведение официального сайта для размещения информации о размещении муниципального заказа.

III. Конкурсные, аукционные, котировочные комиссии.

IV. Участники размещения заказа [9, c. 183].

В связи с этим на уровне муниципального образования должна быть создана инфраструктура и система субъектов рынка муниципального заказа. Данные вопросы решаются через систему нормативных правовых актов органов местного самоуправления, которая самостоятельна, независима от органов государственной власти, но подчинена Конституции [1] и законам РФ и субъектов Федерации. В соответствии со ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Однако многие муниципальные образования не имеют соответствующих документов, что снижает эффективность размещения муниципального заказа.

Нормами Федерального закона №94-ФЗ [6] определяются сфера его действия, понятия «муниципальные нужды», «муниципальные заказчики», способы размещения муниципального заказа, порядок формирования комиссии по размещению заказов, требования к содержанию конкурсной документации и документации об аукционе, порядок проведения конкурса и аукциона, порядок размещения заказа иными способами, порядок осуществления контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов, механизмы, обеспечивающие защиту прав и законных интересов участников размещения заказа, в том числе обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, а также другие важные вопросы.

С 1 января 2011 года действует единый официальный сайт Российской Федерации в сети «Интернет» для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. В связи с этим с указанной даты субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не должны будут определять официальное печатное издание для опубликования информации о размещении заказов, а также вести официальный сайт субъекта Российской Федерации, официальный сайт муниципального образования в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов.

Таким образом, система муниципального заказа является одним из самых важных регуляторов экономических процессов на муниципальном уровне. Зачастую понятие муниципального заказа трактуется достаточно узко - как способ конкурсной закупки отдельных видов материальных ресурсов для муниципальных нужд либо (реже) оказания некоторых муниципальных услуг. С такой трактовкой согласиться нельзя. Через муниципальный заказ должны проходить вся продукция, закупаемая для муниципальных нужд, и все бюджетные муниципальные услуги, оказываемые как муниципальными, так и иными исполнителями. В этом смысле муниципальный заказ следует рассматривать как идеологию формирования и исполнения расходной части местного бюджета, элемент системы управления финансовыми ресурсами муниципального образования.

1.2 Организация размещения муниципального заказа в Российской Федерации

В соответствии со ст. 5 Федерального закона №94-ФЗ от 21 июля 2005 года №94 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [6] под размещением заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд понимаются действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных контрактов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд.

Понятие «государственный контракт» дано в ст. 72 БК РФ [4], согласно которой государственным контрактом является договор, заключенный органом государственной власти, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета.

Государственные контракты размещаются на конкурсной основе, если иное не установлено федеральными законами, законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации.

При этом в качестве обязательного условия государственного контракта БК РФ предусматривает условие о выплате неустойки при нарушении исполнителем условий контракта.

В ст. 9 Закона №94-ФЗ также дается определение государственного контракта как договора, заключенного заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд.

В государственный контракт включается обязательное условие об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом.

Определение государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд, а также государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд дается в ст. 526, 766 ГК РФ [2]. При этом государственный контракт на выполнение подрядных работ должен содержать условия об объеме, стоимости подлежащей выполнению работы, о сроках ее начала и окончания, о размере и порядке финансирования и оплаты работ, о способах обеспечения обязательств сторон.

В соответствии со ст. 18 Закона №94-ФЗ федеральный орган исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные на ведение реестров государственных контрактов, ведут такие реестры с целью систематизации информации обо всех заключенных контрактах.

Сведения, касающиеся размещения заказов и заключения контрактов и составляющие государственную тайну, включаются в отдельный реестр контрактов.

От имени государственного заказчика или уполномоченного органа при размещении заказов может выступать специализированная организация, привлекаемая на договорной основе для осуществления функций по размещению заказа путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона. В обязанности такой организации включаются:

- разработка конкурсной документации, документации об аукционе;

- опубликование и размещение извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона;

- направление приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе;

- иные функции, связанные с обеспечением проведения торгов.

Вместе с тем на специализированную организацию могут быть возложены только технические функции. Создание комиссии по размещению заказа, определение начальной цены государственного контракта, предмета и существенных условий государственного контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе, определение условий торгов и их изменение осуществляются заказчиком или уполномоченным органом.

В соответствии с п. 4 ст. 6 Закона №94-ФЗ в качестве гарантии защиты от незаконных действий со стороны специализированных организаций Закон предусматривает солидарную ответственность заказчика и уполномоченного органа за вред, причиненный физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) специализированной организации, совершенных в пределах полномочий, переданных ей заказчиком, уполномоченным органом и связанных с размещением заказа.

Согласно ст. 13 Закона №94-ФЗ для участия в размещении заказов для государственных нужд допускаются товары, работы, услуги, происходящие из иностранных государств на равных условиях с товарами российского происхождения, работами, услугами, выполняемыми, оказываемыми российскими лицами. Данный режим применяется к товарам, происходящим из иностранного государства или группы иностранных государств, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами, если аналогичный режим установлен иностранным государством или группой иностранных государств в отношении товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами.

Если иностранное государство или группа иностранных государств не установили такой режим, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, определяет условия их допуска для целей размещения заказов.

Запреты и ограничения могут устанавливаться Правительством РФ только в отношении иностранных товаров, работ, услуг, оказываемых иностранными исполнителями, необходимых для нужд обороны страны и безопасности государства.

В целях поддержки малого предпринимательства предусмотрена обязанность государственных заказчиков размещать 15% всех заказов (за исключением оборонных) у субъектов малого предпринимательства. Заказы подлежат размещению путем проведения торгов, на которые допускаются только субъекты малого предпринимательства. Перечень товаров, работ и услуг, заказы на которые размещаются среди малых предпринимателей, устанавливается Правительством РФ (ст. 15 Закона №94-ФЗ).

Законом №94-ФЗ установлены единые требования к участникам размещения заказов. Следует отметить, что Закон №97-ФЗ предусматривал право организатора конкурса определять дополнительные требования к участникам при проведении каждого конкурса. В Законе №94-ФЗ такое право отсутствует.

В соответствии со ст. 11 Закона №94-ФЗ к участникам размещения заказа предъявляются следующие обязательные требования:

1) соответствие участников размещения заказа требованиям, предъявляемым законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг), являющихся предметом торгов. Данная норма предусматривает соответствие именно требованиям, установленным законодательством. Государственный заказчик, уполномоченный орган или иные органы, специализированная организация не имеют права устанавливать какие-либо ограничения для участия в торгах;

2) непроведение ликвидации участника размещения заказа - юридического лица или непроведение в отношении участника размещения заказа - юридического лица, индивидуального предпринимателя процедуры банкротства;

3) неприостановление деятельности участника размещения заказа в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях [3] на день рассмотрения заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе;

4) отсутствие у участника размещения заказа задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или в государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает 25% балансовой стоимости активов участника размещения заказа по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период.

Большое значение для участников размещения заказа имеет, по нашему мнению, правило о том, что участник считается соответствующим установленному требованию, если он обжалует наличие вышеуказанной задолженности в соответствии с законодательством Российской Федерации и если решение по такой жалобе на день рассмотрения заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе не принято.

Статья 10 Закона №94-ФЗ предусматривает следующие способы размещения заказа:

1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

2) без проведения торгов (способом запроса котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) или на товарных биржах).

Решение о способе размещения заказа принимается заказчиком или уполномоченным органом. Вместе с тем, по общему правилу, размещение заказа осуществляется путем проведения торгов. Без проведения торгов заказ может размещаться только в случаях, предусмотренных Законом №94-ФЗ, о которых речь пойдет ниже.

При этом если товары (работы, услуги), на которые размещается заказ, производятся (выполняются, оказываются) не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа, для которых имеется функционирующий рынок, и если их можно сравнивать только по ценам, размещение заказов осуществляется исключительно путем проведения аукциона. Перечни таких товаров (работ, услуг) устанавливаются Правительством РФ.

Нарушение вышеуказанных правил о размещении заказа является основанием для признания размещения заказа недействительным.

Законом №94-ФЗ определено, что при проведении конкурса, аукциона или запроса котировок цен на товары создается конкурсная, аукционная или котировочная комиссия, назначаемая заказчиком или уполномоченным органом в составе не менее пяти человек. Комиссия должна состоять из физических лиц, не заинтересованных в размещении заказа (ст. 7 Закона №94-ФЗ).

В связи с тем, что до настоящего времени, достаточно большой круг вопросов, возникающих при размещении государственного заказа в Российской Федерации, не урегулирован действующим законодательством, в данной области имеются четко обозначенные и явные пробелы, часто являющиеся причиной последующих жалоб со стороны участников размещения заказа, не редко перетекающих в судебные споры и длительные тяжбы, для решения данных проблем приходится прибегать к гражданскому праву и конкретно Гражданскому кодексу Российской Федерации. Но при решении проблем связанных с образовавшимися пробелами в законодательстве с применением норм права по аналогии, не редко государственные заказчики, не находят понимания со стороны контролирующих органов, а порой и Уполномоченного органа, также.

Завершая перечисление проблем, несоответствий и сложностей применения законодательства в сфере размещения государственного заказа, а также не состыковок с другим законодательством РФ, следует заметить, что деятельность осуществляемая членами комиссии государственных заказчиков не оплачивается и является дополнительной нагрузкой к основной должности. Также, административные штрафы, которые налагаются на членов комиссии и операторов размещающих информацию о торгах, должны выплачиваться из собственных средств и не подлежат компенсации по месту работы, что противоречит Трудовому законодательству РФ.

Одна из основных проблем всех государственных закупок, по нашему мнению, в самом законе 94-ФЗ. О его несовершенстве свидетельствует, в частности, то, что только за прошлый год к нему было принято девять пакетов поправок, а за все время существования он стал чуть ли не втрое толще.

2. Разработка рекомендаций по совершенствованию размещения муниципального заказа в Российской Федерации

2.1 Рекомендации по улучшению правового регулирования размещения муниципального заказа в Российской Федерации

Рассмотрим возможность внесения изменений в нормы Федерального закона №94-ФЗ.

1. Увеличение размеров максимальной цены контракта, при которой размещение заказа может осуществляться у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) и путем запроса котировок цен товаров, работ, услуг, в том числе с учетом находящихся на рассмотрении законодательных инициатив по данным вопросам.

Согласно пункту 14 части 2 статьи 55 Федерального закона №94-ФЗ размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется заказчиком в случае, если осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке. При этом указанием Центрального Банка Российской Федерации от 20 июня 2007 года №1843-У данный предельный размер установлен в размере 100 тысяч рублей [8].

В соответствии с частью 2 статьи 42 Федерального закона №94-ФЗ заказчик, уполномоченный орган вправе осуществлять размещение заказа путем запроса котировок цен товаров, работ, услуг, соответственно производство, выполнение, оказание которых осуществляются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа и для которых есть функционирующий рынок, в случаях, если цена государственного или муниципального контракта не превышает пятьсот тысяч рублей, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 и 6 статьи и главой 5 этого Федерального закона №94-ФЗ.

Необходимо предусмотреть увеличение максимального размера суммы контракта, при которой:

- заказ на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд может быть размещен у единственного поставщика;

- размещение заказа может осуществляться путем запроса котировок цен товаров, работ, услуг.

Предлагаю увеличить максимального размера суммы, при которой заказ на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд может быть размещен у единственного поставщика, до 500 тысяч рублей, а также суммы, при которой допускается процедура запроса котировок до 1 000 тысяч рублей.

Необходимость внесения данных изменений обосновывается тем, что в настоящее время, размеры максимальных сумм, при которых размещение заказа для государственных и муниципальных нужд допускается путем запроса котировок и у единственного поставщика достаточно невелики для хозяйственного оборота. При этом контракты на суммы, превышающие указанные предельные значения, могут быть заключены заказчиками только по результатам торгов, на проведение которых у заказчиков возникают значительные организационные, материально-технические и финансовые затраты. Это приводит к тому, что в цене небольших контрактов затраты на организацию торгов занимают значительную долю, превышающую экономию бюджетных средств от его проведения. Данное обстоятельство снижает экономический эффект от проведения конкурсных процедур при закупке товаров, выполнении работ и оказании услуг. В силу сложности оформления конкурсной документации и длительности процедуры проведения торгов, приемлемых для крупных закупок, при размещении небольших заказов потенциальные поставщики зачастую просто отказываются от участия в торгах.

2. Право одностороннего отказа от исполнения государственного и муниципального контракта в случае нарушения одной из сторон его существенных условий, когда возможность и случаи такого отказа будет предусмотрена по соглашению сторон в данном контракте (то есть в данной ситуации соответствующее условие будет включаться в контракт только при наличии волеизъявления обеих сторон контракта).

В нормы части 8 статьи 9 Федерального закона №94-ФЗ предлагается внести изменения, предусматривающие возможность одностороннего расторжения контракта без решения суда по инициативе заказчика в случае нарушения поставщиком (исполнителем, подрядчиком) существенных условий контракта, в том числе сроков, требований к качеству товаров, работ и услуг. Предлагаю также предусмотреть возможность включения в реестр недобросовестных поставщиков сведений о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми контракты расторгнуты в связи с существенным нарушением ими условий контрактов во внесудебном порядке.

Согласно действующим положениям части 8 статьи 9 Федерального закона №94-ФЗ расторжение контракта допускается только по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

3. Предоставление права заказчику в некоторых установленных законом случаях проводить конкурс на выполнение определенных видов работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства (помимо работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения);

Предлагаю внести изменения в часть 4.1 статьи 10 Федерального закона №94-ФЗ, предусматривающие возможность размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства путем проведения не только открытого аукциона в электронной форме, но и конкурса.

Необходимость внесения подобных изменений вызвана тем, что размещение заказов на выполнение таких работ только путем проведения аукциона в электронной форме, единственным критерием определения победителем которого является самая низкая цена, создает трудности для привлечения к торгам квалифицированных подрядчиков, что негативно влияет на качество выполняемых работ для государственных или муниципальных нужд.

4. Снижение размера начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), при которой в городских и сельских поселениях муниципальным заказчикам можно будет устанавливать требование к участникам аукциона о наличии у них опыта выполнения аналогичных работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства объектов капитального строительства.

Нормы части 2.1 статьи 11 Федерального закона №94-ФЗ предусматривают возможность установления заказчиком, уполномоченным органом дополнительного требования к участникам размещения заказа в случае, если при размещении заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства путем проведения аукциона начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) составляет 50 млн. руб. и более.

Содержанием такого требования является выполнение участниками размещения заказа за последние пять лет, предшествующие дате окончания срока подачи заявок на участие в аукционе, работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, относящихся к той же группе, подгруппе или одной из нескольких групп, подгрупп работ, на выполнение которых размещается заказ, в соответствии с номенклатурой товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, стоимость которых составляет не менее чем 20% начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), на право заключить который проводится аукцион.

Необходимо предоставить возможность муниципальным заказчикам устанавливать указанное требование независимо от размера начальной (максимальной) цены контракта (цена лота) на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства.

5. Утвердить номенклатуру товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд в целях определения одноименных товаров, одноименных работ, одноименных услуг.

В соответствии с частью 6.1 статьи 10 Федерального закона №94-ФЗ под одноименными товарами, одноименными работами, одноименными услугами понимаются товары, работы, услуги, относящиеся к одной группе товаров, работ, услуг в соответствии с номенклатурой товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов. В настоящая время такая номенклатура не утверждена.

В соответствии с частью 19 статьи 65 Федерального закона №94-ФЗ до утверждения федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере размещения заказов, номенклатуры товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд под одноименными товарами, одноименными работами, одноименными услугами понимаются аналогичные по техническим и функциональным характеристикам товары, работы, услуги, которые могут отличаться друг от друга незначительными особенностями (деталями), не влияющими на качество и основные потребительские свойства товаров, результатов работ, услуг, являются однородными по своему потребительскому назначению и могут быть взаимозаменяемыми.

Вместе с тем в связи с отсутствием утвержденной номенклатуры товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд в ряде случаев у органов местного самоуправления возникают сложности в трактовке понятий «одноименные товары», «одноименные работы», «одноименные услуги». На практике бывает трудно провести границу между некоторыми товарами, работами и услугами на предмет их одноименности. В связи с этим требуется разработать указанную номенклатуру.

6. Утвердить порядок проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

В соответствии с частью 3 статьи 17 Федерального закона №94-ФЗ порядок проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов (Минэкономразвития России). В настоящее время указанный порядок Минэкономразвития России не установлен. До установления Минэкономразвития России порядка проведения плановых проверок указанный порядок регламентируется нормативными правовыми актами, принятыми субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления или органами, уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов, до вступления в силу указанной редакции Федерального закона №94-ФЗ, а в случае отсутствия указанных нормативных правовых актов органы, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов, должны руководствоваться непосредственно положениями статьи 17 Федерального закона №94-ФЗ.

В целях проведения указанных плановых проверок в соответствии с едиными требованиями, а также более четкой регламентации процедур их проведения следует ускорить принятие указанного порядка.

7. Утвердить методику или рекомендации по определению начальной (максимальной) цены муниципального контракта.

Согласно статье 8 Федерального закона №94-ФЗ определение начальной (максимальной) цены государственного или муниципального контракта, осуществляются заказчиком, уполномоченным органом.

Начальная (максимальная) цена контракта по общему правилу обязательно указывается в документах, сопровождающих размещение заказа, в том числе в извещении о проведении открытого конкурса (пункт 7 части 4 статьи 21, пункт 4 части 2 статьи 31.2 Федерального закона №94-ФЗ), в извещении о проведении открытого аукциона (пункт 2 части 3 статьи 33 Федерального закона №94-ФЗ), в извещении о проведении открытого аукциона в электронной форме (пункт 6 части 4 статьи 41.5 Федерального закона №94-ФЗ), в извещении о проведении запроса котировок (пункт 8 статьи 43, часть 2 статьи 45 Федерального закона №94-ФЗ) и других документах. Обоснованное определение начальной (максимальной) цены контракта имеет существенное значение в процедуре размещения заказа. При произвольном определении этой цены представляется некорректным обозначение экономии от проведения государственных (муниципальных) закупок. Некоторые специалисты в связи с этим предлагают установить, что определение государственными и муниципальными заказчиками начальной цены контракта при размещении заказов путем проведения торгов осуществляется на основе анализа рыночной цены указанных товаров, определенной в сопоставимых экономических условиях на момент размещения заказа.

Вместе с тем порядок определения начальной (максимальной) цены муниципального контракта муниципальным заказчиком каким-либо образом не регламентирован в законодательстве Российской Федерации. В связи с этим представляется весьма актуальной разработка методики или рекомендаций определения начальной (максимальной) цены муниципального контракта на Федеральном уровне.

На уровне субъекта Российской Федерации такой порядок утвержден Постановлением Губернатора Челябинской области от 09.12.2010 года №408 «Об утверждении Методики определения начальной (максимальной) цены государственного контракта при размещении заказов, выполнения работ, оказания услуг для нужд Челябинской области» [7]. Для муниципальных образований и муниципальных заказчиков указанный порядок носит рекомендательный характер.

8. Рассмотреть возможность оказания органам местного самоуправления организационной, методической и финансовой помощи по организации размещения муниципальных заказов в муниципальных образованиях, по профессиональной переподготовке или повышению квалификации специалистов в сфере размещения муниципальных заказов.

В соответствии с нормами части 2 статьи 7 Федерального закона №94-ФЗ заказчик, уполномоченный орган вправе включать в состав комиссии преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд. При этом согласно части 20 статьи 65 Федерального закона №94-ФЗ с 1 января 2009 года в состав комиссии по размещению заказов должно включаться не менее чем одно лицо, прошедшее профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд.

В настоящее время для эффективного применения процедур размещения муниципального закона во многих муниципальных образованиях отсутствует достаточное количество квалифицированных кадров. В связи с этим Правительству Российской Федерации и органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо оказать органам местного самоуправления организационную, методическую и финансовую помощь по профессиональной переподготовке или повышению квалификации специалистов в сфере размещения муниципальных заказов, в том числе за счет средств федерального и региональных бюджетов.

9. Рассмотреть вопрос о необходимости определения критериев для выявления признаков сговора участников торгов и установить порядок действий заказчиков в случае выявления признаков указанных сговоров, а также усилить контроль в данной сфере;

10. Создание органов (третейских судов) для разрешения споров между участниками размещения муниципального заказа в целях соблюдения баланса интересов заказчика и исполнителя заказа при одновременном сокращении административных издержек.

Представляется, что грамотно разработанная система нормативных правовых актов органов местного самоуправления по размещению заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд позволит повысить эффективность размещения муниципального заказа.

2.2 Проблемы размещения муниципального заказа и способы их разрешения

Проблемы размещения муниципального заказа, целесообразнее всего выявить путем последовательного анализа реализации всех этапов размещения муниципального заказа.

В разных муниципальных образованиях могут использоваться разные схемы формирования и исполнения муниципального заказа. Этот процесс чаще всего включает четыре этапа (рис. 1).

Первый этап. Одновременно с разработкой проекта бюджета на следующий финансовый год происходит сбор заявок о потребности бюджетных организаций в различных видах продукции и услугах в пределах плановых цифр бюджетных ассигнований на следующий финансовый год.

Второй этап. Разрабатывается сводный план муниципального заказа.

Третий этап. Определяются заказчики по отдельным позициям, т.е. определяется, кто именно и в какой сфере муниципальной деятельности наделяется функциями «заказчика» (кто имеет право заключать с поставщиками продукции и исполнителями услуг муниципальные контракты).

Четвертый этап. Размещение муниципального заказа, учет муниципальных контрактов и контроль их исполнения.

В ходе исполнения муниципального заказа текущего года осуществляется сбор заявок на следующий финансовый год. К его началу сводный план муниципального заказа должен быть готов к утверждению.

Во многих муниципальных образованиях приняты нормативно-правовые акты регулирующие систему муниципального заказа. Опыт реализации муниципального заказа в крупных городах России, введение конкурса на его размещение позволили снизить расходы бюджетов до 10-15% и свести к минимуму факты коррупции при распределении муниципальных контрактов.

Однако, реализация данной процедуры требует слаженной работы органов местного самоуправления, а также высоко профессионализма сотрудников. Первое, как правило, сложно в крупных муниципальных образованиях, со вторым условием возникают проблемы в мелких муниципальных образованиях.

Публичная фаза размещения заказа начинается с публикации на сайте и в прессе извещения и документации (конкурсной, об аукционе, о запросе котировок). И первое, что обращает на себя внимание при мониторинге рынка заказа для муниципальных нужд, - это значительное количество документов с нарушениями положений закона №94-ФЗ. Наибольший процент документов, несоответствующих требованиям действующего законодательства, составляет конкурсная документация.

Можно выделить следующие часто встречающиеся нарушения в извещениях и документациях о размещении заказа:

в документах содержится не вся информация, которая должна быть согласно статья 21 и 22 (в случае проведения конкурса), статья 33 и 34 (в случае проведения аукциона), статья 43 (в случае проведения запроса котировок) закона №94-ФЗ;

незаконные требования к участникам размещения заказа, в том числе по квалификации, наличию лицензий, сертификатов и т.д.;

- требования предоставить в заявке избыточные документы (бухгалтерские, налоговые и т.д.);

- не все формы (документы), которые должна содержать документация, присутствуют. Например, иногда в документации отсутствует проект контракта или технического задания (в случаях, когда оно необходимо).

В большинстве случаев нарушения связаны с низкой квалификацией разработчиков этих документов. Для устранения нарушений действующего законодательства в части оформления документации по размещению муниципального заказа, помимо обучения персонала на специальных курсах повышения квалификации, можно взять за образцы документацию о размещении заказа Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации или Федеральной антимонопольной службы как содержащей наименьшее количество формальных нарушений требований закона №94-ФЗ. Еще одним вариантом решения данной проблемы может быть обращение к экспертам, включая специалистов Минэкономразвития России и Федеральной антимонопольной службы.

Большое количество нарушений закона №94-ФЗ связано с критериями оценки конкурсных заявок. Среди прочих определений понятия конкурс, нам актуально вспомнить, что конкурсом называются торга, в которых помимо цены есть еще хотя бы один критерий определения победителя. При других способах размещения заказа победителем является лицо, предложившее наименьшую цену (аукцион, запрос котировок) или вообще нет критериев оценки (размещение у единственного поставщика, покупка на бирже).

Критерии оценки конкурсных заявок содержатся в статья 28 закона №94-ФЗ. [3] Других критериев оценки быть не может. До установления Правительством Российской Федерации порядка оценки заявок на участие в конкурсе для государственных и муниципальных нужд, такой порядок устанавливается заказчиком в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а при их отсутствии - самостоятельно. При этом в соответствии со статьей 65 закона №94-ФЗ заказчиками в конкурсной документации должны устанавливаться не только критерии оценки и их значимость в общей оценке, но и содержание критериев. Отсутствие содержания критериев оценки является одним из распространенных нарушений. Особенно важно для потенциальных поставщиков описание содержания таких критериев как квалификация участника конкурса, а также функциональные и качественные характеристики товара, работы или услуги.

Сумма всех критериев оценки всегда должна составлять 100%. Это максимум, который может набрать участник размещения заказа, если заказчик по всем критериям даст ему максимально возможную оценку. Квалификация и качественные характеристики при этом могут составлять максимум 20% общей оценки, а в некоторых случаях 45% (например, размещение заказа на научно-исследовательские, опытно-конструкторские и некоторые другие виды работ и услуг - часть 6 статью 28 закона №94-ФЗ). Функциональный, качественный и квалификационный критерии оценки являются субъективными. Позиция Федеральной антимонопольной службы (в частности, озвучена начальником Управления контроля размещения государственного заказа М.Я. Евраевым на V Всероссийском Форуме-выставке «Госзаказ - 2009», прошедшем 24-26 марта 2009 г.) состоит в том, что контролирующий орган не будет вмешиваться в решение заказчика по этим критериям. Но при этом заказчики должны оценивать заявки именно по тем параметрам, которые были в конкурсных документах, и именно так, как описывали методологию оценки.

Несмотря на наличие других критериев оценки, оценка заявок по цене имеет важное значение. При размещении заказа неправомочно препятствовать потенциальным поставщикам снижать первоначальную (максимальную) цену или, наоборот, заставлять их это делать. Поэтому в конкурсной документации недопустимы фразы, например, «расчет начальной цены сделан с учетом рыночных цен и реальных возможных затрат поставщика, поэтому предложения, содержащие уменьшение цены более чем в 2 раза не рассматриваются» или «если цена снижается более, чем на 10%, то надо давать технико-экономическое обоснование снижения цены», или «к рассмотрению принимаются заявки с ценой, ниже начальной (максимальной) цены» и т.п. Все приведенные выше фразы взяты из конкретных конкурсных документации. Некоторые недобросовестные заказчики для моделирования ситуации с определением победителя устанавливают, что всем заявкам с ценой ниже первоначальной на определенную величину (например, на 10%) присваивается одинаковое значение по цене.

В таком случае, независимо от того, каков формальный вес цены в общей оценке (40, 60, 80% и т.п.), реальный вес цены определяется как раз установленным пороговым значением ее снижения от первоначальной. Другие же критерии (особенно качественные и квалификационные), наоборот, приобретают непропорционально большой вес. Оценка по цене должна быть пропорциональной в зависимости от предлагаемой участниками размещения заказа цены. Можно рекомендовать две формулы для расчетов, которые обеспечивают пропорциональный результат.

Ц з - Ци

Цк = х 100% х Вк,

Цз

если Цз - Ци = 0, Цк = 1

где: Цк - критерий «цена контракта»;

Цз - установленная Заказчиком цена контракта;

Ци - предлагаемая участником конкурса цена контракта;

Вк - весовой коэффициент ценового критерия в общей оценке.

Цк = Цmin х 100% х Вк

Ци

где: Цк - критерий «цена контракта»;

Цmin - минимальная из цен, предложенных участниками размещения заказа;

Ци - предлагаемая участником конкурса цена контракта;

Вк - весовой коэффициент ценового критерия в общей оценке.

Соблюдение положений действующего законодательства в сфере размещения государственного и муниципального заказа стало особенно актуально для представителей стороны заказчика в связи с началом действия новой редакции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в которой предусмотрены штрафы от 30 тысяч до 50 тысяч рублей. Эти штрафы налагаются на конкретных лиц, ответственных за размещение заказа, в том числе на членов конкурсных комиссий и комиссий по проведению аукционов. Причем при принятии неправомочного решения штрафуются все подписавшие протокол члены комиссии или ответственное за размещение заказа должностное лицо, если нарушение произошло вне сферы ответственности конкурсной комиссии. При сегодняшнем уровне оплаты труда, например, муниципальных служащих, штраф в 30 тысяч рублей становится более чем серьезным стимулом для ответственного отношения к принимаемым решениям. Любое несоответствие документации о размещении заказа положениям закона №94-ФЗ - это причина для отмены процедуры размещения заказа не только по жалобе участника размещения заказа, но и по инициативе контролирующего органа. Прежде всего - это территориальные подразделения Федеральной антимонопольной службы, но также и органы прокуратуры, Счетная палата и др. Как отмечают представители Федеральной антимонопольной службы, не позднее начала функционирования единого портала по размещению заказа с 1 января 2010 г., планируется проводить сплошной мониторинг всех размещаемых заказов с регистрацией нарушений и автоматической рассылкой предписаний. На официальных сайтах будут размещаться все жалобы и решения по ним. За 2006-2007 гг. подано 10 тысяч жалоб, как со стороны поставщиков, так и со стороны заказчиков. И более половины из них признаны обоснованными. При этом отмечается ежеквартальный рост числа жалоб.

Необходимо отметить, что штрафы в КоАП не поглощаются более крупными, а складываются. В настоящее время отмечаются случаи, когда работники государственных органов и особенно органов местного самоуправления, начинают выходить из состава конкурсных комиссий или отказываются входить в состав таких комиссий. По мнению некоторых представителей государственных органов, ответственных за соблюдение положений действующего законодательства в сфере размещения заказа, это является положительной тенденцией: люди не подписывают автоматически все, что им говорит руководство, более ответственно относятся к работе по размещению заказа в комиссиях остаются более профессиональные сотрудники. В то же время есть понимание, что система штрафов должна быть более гибкой. Для заказов с небольшим объемом средств и незначительных нарушений (например, задержка на один день размещения протокола на сайте) штрафы слишком велики, а для крупных контрактов (например, многомиллиардных в строительстве) - несущественны. Было бы логичным сделать ступенчатую систему в зависимости от финансовых объемов бюджетных закупок тяжести нарушений по проведению процедур или по срокам (на один день нарушен, например, срок размещения документа или на десять).