Размещено на http://www.allbest.ru/

Пути повышения эффективности выработки и реализации решений в органах местного самоуправления на примере Администрации Челябинского городского округа

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты выработки и реализации решений в органах местного самоуправления

1.1 Содержание понятия и классификация решений в муниципальном управлении

1.2 Особенности выработки и реализации решений в органах местного самоуправления

Глава 2. Пути повышения эффективности выработки и реализации решений в Администрации г. Челябинска

2.1 Анализ практики выработки и реализации решений в Администрации г. Челябинска

2.2 Пути повышения эффективности выработки и реализации решений

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Деятельность органов государственной и муниципальной власти воплощается в принятии и реализации соответствующих управленческих решений. Решения постоянно принимаются и реализуются на всех уровнях системы управления: на федеральном, региональном, ведомственном, на уровне местного самоуправления. Качество и эффективность данного процесса является одним из актуальных факторов устойчивого существования и развития общества. В решениях фиксируется вся совокупность отношений, возникающих в процессе трудовой деятельности и управления Администрацией г. Челябинска. Эффективные выработка и реализация решений необходимы для выполнения управленческих функций. Эффективность процесса выработки и реализации обоснованных объективных решений в ситуациях исключительной сложности достигается путем использования научного подхода к данному процессу, моделей и количественных методов принятия решений.

Объектом исследования является Администрация г. Челябинска.

В качестве предмета исследования рассматриваются пути повышения эффективности выработки и реализации решений в Администрации г. Челябинска.

Цель курсовой работы проанализировать эффективность выработки и реализации управленческих решений в Администрации г. Челябинска и сформулировать пути ее повышения.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнение следующих задач:

- Выявить содержание понятия и классификацию решений в муниципальном управлении;

- Определить особенности выработки и реализации решений в органах местного самоуправления;

- Исследовать эффективность выработки и реализации решений в Администрации г. Челябинска;

- Разработать пути повышения эффективности выработки и реализации решений.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

Данная проблема имеет не только практическое решение, но и теоретическое. Об этом свидетельствует внимание к этой проблеме таких ученых, как Герчикова И., Карданская Н.Л., Гроув С. Э., Румянцева З.П., Питерс Т., Уотермен Р., Титова Н.Л., Эддоус М., Стэнсфилд Р. и др.

В работе использованы методы анализа, синтеза и сравнения.

Курсовая работа написана на основании изучения нормативно-правовых актов, учебных пособий, анализа монографий и статей периодических изданий. Список литературных источников включает в себя 30 наименований.

Глава 1. Теоретические аспекты выработки и реализации решений в органах местного самоуправления

1.1 Содержание понятия и классификация решений в муниципальном управлении

Для того чтобы управлять какими-либо социальными общностями или процессами, необходимы социальные нормы, требования которых признаются и соблюдаются как субъектами, так и объектами социального управления. Необходимость такого рода норм наиболее значима в муниципальном управлении, являющемся важнейшим видом социального управления. Именно выработка определенной социально-управленческой нормы лежит в основе всякого муниципального решения, принятие которого всегда - выбор нормы, способной урегулировать вопросы по приоритетной социальной проблеме.

Социально-управленческие нормы - это требования, выраженные в правилах поведения, упорядочивающих социальные отношения в соответствии с выбранными целями человеческой деятельности. С их помощью требования субъектов управления переводятся в модели, стандарты должного поведения объектов управления. Воплощение в реальной жизни они получают в процессе разработки и реализации управленческих решений, которые можно считать сердцевиной управленческой деятельности.

По своей сути управленческое решение - разработанный и принятый, формально зафиксированный проект социальных изменений. Поэтому всякое управленческое решение есть акт осуществления управленческого воздействия, средство выражения и способ регулирования управленческих отношений в конкретно-исторических условиях и социальной среде.

Муниципальное решение - осознанно сделанный субъектом муниципального управления выбор целенаправленного воздействия на социальную действительность, выраженный в официальной форме. Между тем существует более широкое понятие муниципального решения, - это властная воля муниципалитета, которая приобретает официально выраженную форму, будучи закрепленной в существующих актах, издаваемых органом местного самоуправления либо должностным лицом в соответствии со своей компетенцией и в пределах предоставленных полномочий Виханский О.С., Наумов А.И. Стратегическое управление. М., 2008. С.132..

Принятие муниципального решения традиционно рассматривается как этап волевого акта, совершаемого субъектом, наделенным государственно-властными полномочиями, при выборе одной из существующих возможностей в достижении предполагаемого результата намечаемых действий. Таким образом, муниципальное решение - это, как правило, идеальная модель будущего, где содержится информация, данная субъектом власти, о желательности и нужности того, что должно быть исполнено.

Социальный характер управленческих решений органов местного самоуправления в том, что они воздействуют не на природную или техническую среду, а на людей. Цель их побуждающего воздействия - мобилизовать людей на практическое (материальное) преобразование социальной действительности. Основное содержание данного управленческого процесса - волевое воздействие управляющих на управляемых. Если деятельность по подготовке и принятию управленческих решений всегда духовна, то деятельность по реализации этих решений в основном материальна, в какой бы социальной сфере она ни осуществлялась. Исполнение управленческих решений - это практическая, а следовательно, материальная сторона управленческой деятельности, так как именно в процессе организаторской и в результате практической деятельности происходит «материализация» содержащихся в управленческих решениях социальных норм, перевод их в реальные физические действия (отношения, процессы, результаты) под воздействием управляющей подсистемы на управляемую в целях преобразования ее в новое качественное состояние. Однако управленческие решения могут иметь двоякий характер, поскольку могут быть направлены как вовне - на управляемую подсистему, так и внутрь - на управляющую подсистему. Но при этом качественная специфика управленческих решений заключается в преобразовании и стабилизации управляемого социального объекта. Многообразие общественных отношений, требующих муниципального вмешательства, порождает множество видов муниципальных решений и соответственно действий властного характера.

В управленческой деятельности, как правило, решаются задачи двух типов: оригинальные (нетривиальные) и однотипные, повторяющиеся. Отсюда и решения, которые приходится находить и брать ответственность за их принятие и непосредственное исполнение, также могут быть оригинальными либо типичными. Оригинальные задачи не поддаются унификации и стандартизации в полном объеме. Но для них могут быть применены общие принципы решения управленческих задач. В большинстве случаев целесообразно стандартизировать как технологию решения повторяющихся однотипных задач, так и формы предоставления информации.

Муниципальные решения бывают политическими и административными. Первые принимаются по наиболее важным общественно значимым проблемам политическим руководством, т.е. высшими органами муниципальной власти, либо руководителями, непосредственно исполняющими полномочия муниципальных органов. Политические решения составляют первичный уровень муниципальных решений, тогда как административные решения являются вторичными, имеющими подчиненно-вспомогательное значение.

Административные решения производны от политических в том смысле, что они направлены на обеспечение условий для подготовки, принятия и реализации решений политического руководства. Отличительная особенность муниципальных решений административного уровня в том, что они имеют, как правило, обезличенный характер. В их подготовке, принятии и выполнении участвует большое число специалистов разного профиля и поэтому их авторство не связывают с именем конкретного муниципального служащего. Хотя в своем большинстве эти решения подготавливаются конкретными людьми, их личными решениями частного характера они не могут быть, так как принимаются от имени муниципальных органов. Отсюда возникает задача их юридического закрепления в надлежащей форме.

Все официальные решения, имеющие статус муниципальных, оформляются надлежащим образом в виде различных документов (актов). Документ - письменная форма управленческого решения, акт - разновидность документа. Документирование предполагает соблюдение установленных правил записи и оформления управленческих решений. Надлежащее соблюдение таких правил обязательно, так как придает им официальное выражение и юридическую силу.

Юридическая сила - свойство обязательности исполнения решений, содержащихся в официальном документе (в теории государства и права - правовой акт), сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления Карданская Н.Л. Основы принятия управленческих решений: Учебное пособие. М., 2008. С. 208.. Придание документу юридической силы, подтверждение факта его издания - главное назначение процедуры регистрации. Она обеспечивается установленным для каждой разновидности документов комплексом реквизитов - обязательных элементов оформления документов (в том числе наименование документа, его номер, дата принятия, гриф утверждения, сведения о подписавшем: название должности и фамилия, печать и др.). Так, пока какой-либо документ, например, приказ Главы Администрации, не зарегистрирован, он юридически не существует; если поступивший документ не зарегистрирован, никто из чиновников не возьмет на себя ответственность за него, так как не подтвержден факт его поступления. Регистрационные реквизиты позволяют также вести учет, поиск и идентификацию всех документов, а также контроль за исполнением управленческих решений.

Современные российские требования к оформлению организационно-распорядительной (административной) документации зафиксированы в государственном стандарте ГОСТ Р 6.30-97 «Унифицированные системы документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов». Наряду со многими функциями (социальной, коммуникативной, исторической и др.) документы несут в себе также правовую и информационную. Правовая функция выполняется документами, содержащими решения органов муниципальной власти, так как они являются средством закрепления и изменения юридически значимых состояний, связанных с управленческими решениями и правоотношениями. Выполняя информационную функцию, документ является основным носителем управленческой информации о принятых решениях. Муниципальные решения, принимаемые органами муниципальной власти, оформляются изданием правовых актов, которые могут быть нормативными и ненормативными. В зависимости от степени юридической значимости муниципальные решения могут быть в письменной (нормативные или ненормативные правовые акты) либо в устной форме (указание, распоряжение, приказание, поручение, служебное задание). Муниципальные решения, принимаемые в форме нормативно-правовых актов, издаются управомоченным органом и устанавливают, изменяют или отменяют нормы права.

Нормы права - установленные государством общеобязательные правила должного поведения. Они, как и все право в целом, направлены на урегулирование и развитие определенных общественных отношений. В них указываются условия, при которых следует руководствоваться данным правилом (гипотеза), субъекты регулируемых отношений, их права и обязанности, возникающие при обстоятельствах, предусмотренных в гипотезе (диспозиция), а также определяются последствия, которые должны наступить для лиц, нарушивших данное предписание (санкция). Обычно предписания норм права носят более или менее общий характер, регулируя определенный вид общественных отношений. Общеобязательность норм права обеспечивается государством посредством воспитания правосознания граждан и применения к нарушителям мер муниципального принуждения. Совокупность норм права в данном обществе составляет его право.

Среди многочисленных форм (внешних выражений внутренних связей и способов организации, взаимодействия элементов и процессов как между собой, так и с внешними условиями) важное место занимают управленческие акты муниципальных органов и должностных лиц. Такие акты есть выраженные в письменной форме решения компетентных муниципальных органов, в которых содержатся управленческие положения. Особую группу составляют муниципальные решения, которые всегда содержат указание на ответственность за их нарушение. К таким прежде всего относятся кодексы: об административных правонарушениях, уголовный, таможенный, налоговый и др. Другую группу составляют судебные решения, которые по российскому праву выносятся в виде приговоров по уголовным, арбитражным и административным делам либо в виде постановлений органа судебной власти (суда), чем заканчивается рассмотрение и разрешение гражданских дел по существу, а также по делам, рассмотренным в процессе конституционного судопроизводства.

Муниципальные решения оформляются обычно в правовых документах следующих видов: законы, указы, постановления, распоряжения, приказы, предписания, указания, положения, инструкции, приговоры и др. Виды и формы государственно-управленческих решений универсальны для всех муниципальных органов определенного типа. Например, для России закон есть акт законодательного органа вне зависимости от его уровня (федерального или субъекта федерации), постановление - есть акт Правительства России или правительств субъектов федерации и т.д. Такие разновидности документов, которые весьма часто используются во внутри- и межведомственном документообороте, как служебные письма, докладные записки, отчеты, рекомендации, извещения и другие не содержат властных требований, обязательных для исполнения их адресатами, а потому не являются актами, имеющими характер муниципальных решений. Юридический вариант управленческого решения представляет собой правовой акт управления, который есть разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе государственно-управленческой деятельности органов власти (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и др.) отражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение. Правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно. Например, в форме устного приказа в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления. С помощью правовых актов управления определяются правила должного поведения в сфере государственно-управленческих отношений. Путем их издания органы муниципальной власти и должностные лица решают те или иные вопросы (общие или индивидуальные), возникающие в процессе их деятельности. Правовые акты управления, наряду с некоторыми властно-управленческими действиями, иногда характеризуют термином из гражданского права - как конклюдентные (от лат. conclude - заключаю, делаю вывод) Питерс Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления (опыт лучших компаний) // Менеджмент в России и за рубежом. 2009. №7. С. 18.. Это значит, что они выражают волю по установлению правоотношений (например, совершение сделки), но не в форме устного или письменного волеизъявления, а поведением, по которому можно сделать заключение о таком намерении. В государственно-управленческой практике нередко встречаются повеления, не обязательно выражаемые в форме письменного акта. Это, например, сигнал сирены, светофора, свисток постового милиционера, дорожный знак и т.п.

По критерию гласности полезно обозначить открытые и закрытые формы управленческих решений. Открытые формы доступны всем, закрытые оформляют решения, обычно связанные с госбезопасностью, оперативно-розыскной, разведывательной, военной, частично внешнеполитической и подобной деятельностью, требующей соблюдения гостайны и режима секретности. Кроме того, в документах органов местного самоуправления могут содержаться различные сведения, касающиеся тех или иных вопросов государственно-управленческой деятельности. Такая информация, содержащаяся в государственно-управленческих решениях, фиксируется на материальных носителях, имеющих статус официальных документов муниципальных органов. К их числу могут относиться документы, составленные в виде справок, отчетов, проектов, смет, графиков, программ, планов, схем, карт и т.п. Причем односторонность волеизъявления субъекта муниципальной власти дает обычно юридически властную информацию о содержащихся для ее адресата предписаниях. Если иметь в виду деятельность всех субъектов публичного управления, под формами государственно-управленческих решений понимают формы внешнего выражения конкретных юридических либо организационно значимых установлений, в которые они облекаются.

Различают правовые и неправовые формы государственно-управленческих решений. Правовыми считаются те, в которые облекаются решения, влекущие определенные юридические последствия. Среди них выделяются:

1) правовые акты (решения);

2) правовые договоры;

3) иные акты, закрепляющие совершение юридически значимых решений.

В нормативно-правовых актах содержатся решения, которые устанавливают новые юридические нормы, изменяют или отменяют прежние, т.е. оформляют правотворческую деятельность госорганов. В правовых актах управления содержатся решения, с помощью которых формируются новые правоотношения, изменяются, прекращаются ранее действовавшие, выполняются и фиксируются юридически значимые действия, т.е. оформляется правоприменительная деятельность госорганов. Например, юридическим фактом является издание приказа (распоряжения) о назначении госслужащего на должность, так как с этим событием связывается возникновение у него определенного объема правомочий. Значение юридического факта имеет постановление соответствующего органа (должностного лица) о наложении административного взыскания на лицо, виновное в совершении правонарушения. Нормативные и индивидуальные правотворческие и правоприменительные акты - это основные и наиболее значимые формы муниципальных решений. Существуют и другие, например, такие, которые оформляют различные виды деятельности госорганов в связи с решениями о регистрации, лицензировании, выдаче документов, подтверждающих наличие либо лишение каких-либо специальных прав (например, на вождение автомобиля, охоту, предпринимательство), об отчетах о контрольно-надзорной, инспекционной, ревизионной и прочей деятельности. Во всех подобных случаях выражается юридическое волеизъявление муниципального органа (должностного лица), характерное в большинстве из них для решений, принятых в порядке исполнительно-распорядительной деятельности. Широкое распространение получают также решения, вырабатываемые в ходе договорной практики - формы трудовых договоров, административных договоров-соглашений между разными субъектами управления, контрактов о службе в органах муниципальной власти, государственно-правовых договоров между субъектами Российской Федерации, межмуниципальных и иных договоров.

Неправовые формы - оформление организационных мероприятий и материально-технических операций, совершаемых в процессе муниципального управления, которые непосредственно юридических последствий не влекут.

Организационные формы - решения совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, бухгалтерская и статистическая отчетность и т.п.

Материально-технические формы - решения, касающиеся ведения делопроизводства, оформления документов, финансового учета и отчетности, информационно-коммуникативной и справочно-аналитической и им подобной обеспечивающей деятельности Титова Н.Л. Разработка управленческих решений: курс лекций. М., 2007. С. 93..

Неправовые формы муниципальных решений не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий. Они не порождают, не изменяют и не прекращают правоотношения. Такие решения и действия не могут рассматриваться в качестве форм правового регулирования. Но они могут иметь иное значение (например, выдача какой-либо справки) или быть властными физическими действиями органа (представителя) власти (например, пресечение милиционером правонарушения). Неправовые формы государственно-управленческих решений могут предшествовать правовым либо следовать за ними. При этом, в отличие от правовых форм, они не требуют полного и строго определенного законом юридического закрепления; носят вспомогательный характер в управленческой деятельности.

Деление всех форм управленческих решений по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, накладываются одна на другую. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания. Работа по унификации и стандартизации управленческих решений государства и их документарному оформлению ведется во многих странах мира. Такую работу в течение длительного времени проводят организации по стандартизации в Англии, Бельгии, Германии, Норвегии, Швеции и других странах. Роль и значение унификации и стандартизации документов особенно возросли в связи с возможностями применения в управлении компьютерных технологий.

Все муниципальные решения оформляются в соответствии с имеющимися стандартами, в которых закреплены основные требования к их составлению и изданию (опубликованию). Так, судебное решение обычно состоит из вводной (описательной), мотивировочной и постановляющей частей. Текстуальное содержание документа, принимаемого органом исполнительной власти в виде постановления, распоряжения или приказа, чаще всего состоит из двух частей: констатирующей и резолютивной (директивной, распорядительной). В констатирующей части излагаются основания (мотивы) для издания документа, а в директивной указываются конкретные мероприятия (меры), которые надлежит предпринять во исполнение намеченных действий. Все меры расписываются отдельно по каждому пункту с указанием ответственных исполнителей, сроков исполнения, а в конце указываются те, на кого возлагается контроль за исполнением данного акта в целом или его отдельных пунктов. Государственно-управленческие акты подчиняются общим правилам подготовки служебных документов в соответствии с требованиями к их текстам, образцам бланков, порядку составления и оформления, их регистрации, учету, передаче, приему и хранению. Составляется номенклатура дел, проводится систематизация и унификация служебных документов. Все это определяется единой муниципальной системой делопроизводства, типовыми и отдельными инструкциями по делопроизводству в муниципальных органах.

Реквизиты муниципальных решений, как правило, следующие: герб (государственный, субъекта федерации, города), наименование муниципального органа, название акта (указ, приказ, постановление, распоряжение и т.п.), заголовок (о чем), номер, дата принятия (подписания), подпись должностного лица, визы согласования, исполнитель и др.

Классификация муниципальных решений позволяет систематизировать их по различным основаниям, например, по субъектам управления, времени и сфере действия, содержанию и форме и т.д. Итак, муниципальные решения можно классифицировать следующим образом.

1.По субъектам управления: а) общенародные (выборы, референдум); б) федеральные, региональные (субъектов федерации), местные; в) законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти; г) единоличные, коллегиальные.

2. По целям и времени действия - стратегические (долгосрочные); тактические (среднесрочные); оперативные (краткосрочные).

3. По масштабу действия - общемуниципальные; локальные (в пределах административно-территориальной единицы); внутриведомственные; межведомственные.

4. По нормативной природе - общие (нормативные), частные (ненормативные).

5. По юридической силе - высшие (конституционные), законодательные; подзаконные.

6. По видам муниципального управления - гражданские, военные.

7. По формам правовых актов - законы (конституционные, кодексы, федеральные, субъектов федерации); указы (царские, президентские); постановления (парламента, палаты парламента, правительства, суда, прокуратуры); распоряжения (президента, правительства, руководителей законодательных и исполнительных органов власти); приказы (руководителей госорганов и их структурных подразделений; военные); приговоры (суда); санкции (следственных, прокурорских органов); декреты; указания, предписания, инструкции и т.д.; программы, декларации, положения, уставы; межмуниципальные договоры и соглашения.

8. По порядку принятия - способу оформления и придания юридической силы: первичные, т.е. непосредственно приобретающие юридическую силу (законы, указы, постановления и т.п.); вторичные, т.е. вводимые в действие и утверждаемые другими решениями (например, инструкция, утверждаемая приказом министра; положение, утверждаемое постановлением главы администрации, и т.п.).

9. По методам разработки - типичные (аналогичные), нетипичные (оригинальные).

10. По содержанию - политические, административные, экономические, организационные, технологические и др.

11. По форме изложения - письменные, устные.

12. По механизму действия - прямого (непосредственного) действия, рамочные (отсылочного характера).

13. По значимости для исполнения - обязательные, рекомендательные.

14. По характеру воздействия - стимулирующие, протекционистские, мотивационные, ограничительные, запретительные и др.

15. По степени публичности (открытости) - общего пользования, служебного пользования, секретные, совершенно секретные Кинг У., Клиланд Д. Стратегическое планирование и хозяйственная политика. М., 2009. С. 184..

Данная классификация выражает системную характеристику всего комплекса муниципальных решений. Она охватывает наиболее общие, но при этом и свойственные таким решениям, характерные признаки. Управленческая деятельность в любой организации основана на переработке данных и производстве исходящей информации. Это предполагает наличие технологии преобразования исходных данных в результативную информацию о принятых решениях. Такие технологии применяются в процессе разработки, реализации, а также документооформления разного рода муниципальных решений. Документооборот в системе муниципального управления - процесс перемещения документов, используемых в служебной деятельности муниципальных органов, начиная с момента их создания или получения до завершения использования и дальнейшего движения с последующей передачей на хранение или уничтожение. Документооборот необходим для связи органов местного самоуправления при осуществлении ими властно-управленческих функций посредством официальных информационных потоков. В основе документооборота лежит документирование, представляющее собой запись деловой информации по установленным формам. Первичным элементом документооборота является документ - материальный объект, содержащий информацию в фиксированном виде и предназначенный для того или иного управленческого действия в ходе осуществления принятого решения. Совокупность однородных и взаимосвязанных документов по каким-либо вопросам, процессам, лицам или муниципальному органу образует документацию.

Организация документооборота строится на основе определенных требований: целесообразности, оперативности, непротиворечивости, адресности и т.п. По адресату отправителя/получателя документы бывают: входящие, исходящие, внутрислужебные. Соответственно масштабам движения документов может быть выделен в качестве самостоятельного объекта документооборот конкретного должностного лица, структурного подразделения, муниципального органа, отрасли муниципального управления, Администрации в целом.

Таким образом, эффективность управленческих решений органов местного самоуправления в немалой степени зависит от правильного использования всего многообразия их видов и формального выражения. Оптимальное сочетание различных видов решений и соответствующих им форм способствует лучшей организации муниципальной власти, совершенствованию ее управленческих связей в воздействии на внешнюю среду. Практическую ценность содержания деятельности органов местного самоуправления составляют принимаемые и исполняемые ими решения в целях реализации функций муниципального управления.

1.2 Особенности выработки и реализации решений в органах местного самоуправления

муниципальный администрация управленческий решение

Разработка, принятие и реализация муниципальных решений - это сложный, многоступенчатый процесс, в котором происходит выработка и согласование позиций по самым разнообразным общественно значимым вопросам с целью практического осуществления мер властного воздействия на социальную действительность. Многогранные проявления общественной жизнедеятельности и возникающих в ней ситуаций объясняют большое разнообразие соответствующих решений, принятие которых требуется со стороны муниципалитета. В муниципальном управлении решения разрабатываются, принимаются и исполняются в установленном порядке соответствующими правомочными субъектами: муниципальными органами и должностными лицами. Юридическое волеизъявление управленческого субъекта муниципальной власти предполагает наступление определенных последствий. Принятие и выполнение муниципальных решений порождают также правовые последствия или условия, необходимые для возникновения таких последствий. Поэтому следует подчеркнуть, что принятие решений является не только правом, но и обязанностью уполномоченных субъектов (муниципальных органов и должностных лиц), а вместе с тем предусматривает и ответственность не только за их принятие и выполнение, но также и за наступающие в результате последствия. И по этим же основаниям управленческие решения государства должны облекаться в надлежащие формы их официального выражения.

В повседневной жизни встречается множество муниципальных решений, связанных с управлением в различных сферах общественных отношений, различия между которыми весьма существенны для правоприменительной практики. Главное в них - муниципальное веление с целью урегулирования (упорядочения, разрешения и т.д.) общественных отношений, затрагивающих разнообразные проявления жизни и деятельности человека-гражданина в обществе-государстве. Необходимость правовой регуляции принятия и реализации муниципальных решений вызывает потребность в их документировании, должной фиксации и общезначимой удостоверенности фактов, событий и состояний. Принятие (издание, обнародование) муниципальных решений в документальной форме есть способ письменного сообщения (передачи) информации, необходимой для управления и иных видов деятельности.

Основу основ всей нормотворческой деятельности органов местного самоуправления составляют подготовка и принятие законов, которые являются актами муниципального управления, имеющими наибольшую юридическую силу. Высшим по правовой значимости среди них является конституция страны. Поэтому естественно, что главные процедуры принятия законодательных актов фиксируются в конституциях, изменение норм которых имеет особую по сложности процедуру. Подтверждающим тому примером может служить Конституция Российской Федерации. Наиболее характерные свойства государственно-управленческих решений заключаются в следующем. Решения, принятые органами местного самоуправления и оформленные как правовые акты, характеризуют юридическую значимость предписанных ими действий. Наряду с этим установленные в них меры обычно обязательны для исполнения. Отсюда выделяется такая черта муниципального решения, как его директивностъ, обязательность. Будучи властным актом, муниципальное решение, как правило, обязывает, предписывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает, разрешает, поощряет, наказывает и т.д. Властность проявляется в одностороннем принятии такого решения, которое поэтому не может быть результатом договора сторон. Государственно-управленческие решения отличаются также активной организующей, созидательной ролью. Для муниципального управления и принимаемых в процессе его осуществления решений характерна обычно не одна, а несколько целей, связанных между собой. Например, стратегической, главной, постоянной и всегда актуальной целью можно считать удовлетворение общественных потребностей по приоритетным направлениям развития общества и государства. Этому служат ряды обеспечивающих, часто изменяющихся и потому не отличающихся постоянством целей, достижение которых осуществляется посредством последующих государственно-управленческих решений.

Выделяется и такое важное свойство муниципальных решений, как наличие системы правил, определяющей порядок их разработки, обсуждения, принятия, вступления в силу, внесения изменений и отмены. Регламентация в данном случае служит прочной гарантией ведущей роли решений муниципальных органов в реальных управленческих процессах. Таким образом, можно отметить параметры, свойственные всем видам управленческих решений, которые принимаются государством. К ним относятся:

1) наличие субъектно-объектных отношений;

2) содержательность решений - информация о том, что должно быть сделано и для чего (в каких целях) и т.д.;

3) процедура принятия решения;

4) форма решения;

5) время действия решения Евланов Л.Г. Теория и практика разработки и принятия решений // Управление персоналом. 2010. №2. С. 14..

Для муниципальных решений, содержащихся в нормативно-правовых актах особенно важен процессуальный порядок (процедурные правила), определяющий весь цикл их разработки и реализации: подготовку, принятие, регистрацию, опубликование, применение и т.д. При этом все нормативно-правовые акты составляют единую систему, построенную по принципу обязательного соответствия актов нижестоящих органов актам вышестоящих. Наряду с этим каждое подготавливаемое решение должно быть выдержано в определенном стиле с точки зрения языка, логичности и формы изложения, а также удобства восприятия специальной терминологии и ее адекватного понимания всеми, кому предназначено данное решение. Оно должно ясно и точно передавать смысл и существо необходимых к исполнению действий, содержать обязательную для этого информацию и указывать конкретные способы исполнения. Директивные документы (приказы, распоряжения, постановления и пр.) не должны содержать неопределенных фраз и безадресных формулировок, затрудняющих однозначное понимание поставленных задач и нарушающих порядок реализации намеченных мероприятий либо допускающих противоречивые, взаимоисключающие меры. Решение только тогда будет надлежащим образом исполнено, когда оно вполне понятно его исполнителям. В государственном управлении необходимо максимально точно и правильно выражать смысл целесообразных форм, в которых содержатся властные требования, т.е. самих решений. Поэтому в юридической практике обычно закрепляются требования к правовым документам разного рода, их построению, соотношению частей, разбитых на статьи, пункты и подпункты, формулированию положений, используемой терминологии и т.д.

Среди правил юридической техники выделим: а) правильное формулирование правовых норм и предписаний; б) ясное определение смысловых значений применяемых понятий и терминов; в) четкий юридический язык; г) емкие и точные заголовки глав и статей; д) отсылки к другим статьям; е) правильные обозначения госорганов, должностных лиц и других субъектов; ж) реквизиты.

Стремясь упорядочить процесс разработки управленческих решений, муниципальные органы стандартизируют общие требования к ним в ведомственных инструкциях, памятках, рекомендациях по служебному делопроизводству. Правда, попытки различных ведомств упростить разработку решений путем их унификации во внутрислужебном делопроизводстве приводят в конечном счете лишь к излишнему бумаготворчеству. В силу чего весьма желателен общий регламентирующий акт об унифицированных требованиях для разработки однородных решений муниципальных органов. Сам процесс принятия управленческих решений осуществляется с использованием целого ряда специальных процедур. Суть и целесообразность их соблюдения в том, чтобы обеспечить наиболее оптимальные условия для принятия нужных решений в надлежащем порядке. Обычно совокупность процедур по принятию управленческих решений называют «регламентом» (от фр. reglement, regie - правило). Регламенты органов муниципальной власти представляют собой весьма объемные документы, подробно детализирующие технологию принятия издаваемых ими актов. Управленческие процедуры, связанные с принятием органами муниципальной власти соответствующих решений, служат обеспечению четкого функционирования муниципального аппарата, обеспечивают полноту, всесторонность и объективность анализа проблем и обстоятельств конкретных дел, правильное применение материальных норм различных отраслей права, служат достижению целей муниципального управления, способствуют его научной обоснованности и законности, создают условия для реализации прав, обязанностей и законных интересов граждан и других участников государственно-управленческой деятельности, помогают проводить в жизнь принцип ответственности каждого органа, должностного лица за порученное дело.

Принимая управленческие решения, орган муниципальной власти реализует возложенные на него полномочия для выполнения задач и функций в рамках своей компетенции, т.е. реализует государственный, иначе - публичный, интерес. Реализация публичного интереса, выражающего необходимость эффективного и рационального использования государственно-властных полномочий, напрямую связана с обязательностью четких процедурных правил для участников таких отношений. Подобные отношения возникают в связи или по поводу совершения органом муниципальной власти своей юрисдикционной деятельности в пределах предоставленной правовой компетенции.

В последнее время проблема принятия решений местными органами власти становится весьма актуальной.

Во-первых, расширяется сфера деятельности и самостоятельность местных органов власти, получающих новые полномочия и задачи.

Во-вторых, резко возрастают требования к уровню муниципального управления и местного социального планирования в условиях рыночных отношений и социально-экономических реформ. В целом задача местного муниципального управления заключается в обеспечении комплексного социально-экономического развития относящихся к нему территорий.

Современная характеристика процесса принятия решения местными органами муниципального управления исходит из того, что эти органы функционируют в рамках единого федеративного государства. Федеративный характер Российского государства является фактором, оказывающим определенное влияние на процесс принятия решения местными органами муниципального управления. Это влияние с учетом автономности и самостоятельности осуществляется в рамках определенных факторов:

- определение высшими органами власти России и Конституцией государственно-правового статуса местных органов управления, установление нормативов, обязательных при принятии решения местными органами муниципального управления (например, в строительстве, охране окружающей среды);

- на содержание и характер решений местных органов управления влияют нормы федеративного законодательства;

- на федеральном уровне осуществляется и регулируется бюджетное финансирование местных органов муниципального управления;

- федерализм как фактор влияния на процесс принятия решений позволяет формировать эффективное взаимодействие центральных и местных органов муниципального управления в рамках демократических реформ.

Принятие решений в органах муниципального управления распределяется по трем основным типам:

1. Решения, требующие основательных разработок и исследований. Это перспективные и годовые планы социального развития территорий, отдельных отраслей муниципальной экономики, жилищного и социально-культурного строительства, охраны окружающей среды и т.д.

2. Решения по текущим проблемам развития и регулирования социальной инфраструктуры.

3. Решения, связанные с устойчивыми и регулярными процессами (подготовка к зиме, организация летнего отдыха населения), и процессами, имеющими длительный характер (решение проблем занятости, жилищная проблема и т.п.).

Таким образом, решения в целом ориентируются на исполнение стратегических задач, рассчитанных на длительные сроки и на исполнение текущих, оперативных задач краткосрочного характера.

Глава 2. Пути повышения эффективности выработки и реализации решений в Администрации г. Челябинска

2.1 Анализ практики выработки и реализации решений в Администрации г. Челябинска

Эффективность управления во многом обусловлена качеством управленческих решений. Внимание специалистов к этой проблеме объясняется тем, что в решениях фиксируется вся совокупность отношений, возникающих в процессе трудовой деятельности и управления в Администрации г. Челябинска. Через них преломляются цели, интересы, связи и нормы. Именно поэтому решения - центральный элемент управления и организации. Управленческие решения всегда связаны с изменениями в Администрации г. Челябинска, их инициатором обычно выступает должностное лицо или отдел, несущий полную ответственность за последствия контролируемых или реализуемых решений.

Принятие решений в системе муниципальной власти имеет свои особенности, связанные главным образом с тем, что вынесенный вариант решения должен быть не только эффективным, но и признанным большинством населения, а также отвечать критериям легитимности и справедливости. Одной из основных функций руководителя органа местного самоуправления является разработка и реализация решений, которые затем должны быть реализованы и оценены исходя из поставленных первоначально целей. Управленческое решение - развернутый во времени логико-мыслительный, эмоционально-психологический и организационно-правовой акт выбора альтернативы, выполняемый руководителем в пределах своих полномочий единолично или с привлечением других лиц Рейльян Я.Р. Аналитическая основа принятия управленческих решений // Финансы и кредит. 2008. №9. С. 9.. Процесс принятия решения в Администрации г. Челябинска состоит из нескольких стандартных этапов (табл. 1).

Процесс и формы принятия решений в Администрации г. Челябинска значительно отличаются от той модели, которая встречается в частных структурах. Эти отличия связаны с деятельностью групп интересов, методами оценки результатов и т.д.

Таблица 1. Процесс принятия решения

В системе управления Администрации г. Челябинска главную роль играют и Глава Администрации, и Начальники Управлений и Отделов. При этом большое значение имеют, во-первых, роль населения, поскольку население - активная сила, определяющая не только политический характер местной власти, но и сам характер протекающих внутри общества процессов, и, во-вторых, существующие формальные и неформальные правила, обычаи и практика. Целесообразно при анализе принятия решения в Администрации г. Челябинска можно выделить три функциональных уровня в самой системе управления:

1) политический, на котором определяются цели, задачи и стратегия городской политики;

2) управленческий, связанный с распределением ресурсов и выполнением задач в определенной сфере;

3) технический, где реализуются чисто исполнительские функции через административный процесс.

Основными показателями результатов реализации муниципальных решений и одного из его видов - муниципальной программы - являются изменения социально-экономических показателей уровня удовлетворения потребностей населения в целом. При этом показатели результатов деятельности муниципальных служащих и показатели реализации муниципальных программ должны быть взаимоувязаны. Те и другие показатели могут иметь как абсолютные, так и относительные величины.

Абсолютные показатели оценки рассчитываются по формуле:

Э = Р - З,

где Э - экономический эффект реализованного решения за расчетный период;

Р - стоимостная оценка результатов реализации решения за расчетный период;

З - стоимостная оценка затрат на реализацию решения за расчетный период.

В то же время общим критерием относительных показателей оценки результатов труда муниципального служащего является мера приближения показателей удовлетворения тех или иных потребностей населения муниципального образования к оптимальным или наивысшим их значениям.

В этом случае показатели уровня удовлетворения тех или иных потребностей человека определяются по формуле:

У = ((С + Д)К + (С + Д)К +... + (С + Д)К) / (С Д +… С Д +... + С Д),

где С - показатели социальных нормативов уровня удовлетворения потребностей человека;

Д - показатели уровня удовлетворения потребностей человека;

К - коэффициенты приведения (весовые коэффициенты), установленные на основе экспертных оценок;

Для работников аппарата Администрации г. Челябинска величина К определяется в соответствии со схемой должностных окладов рассматриваемых категорий работников. Например, начальник Управления по закрепленной сфере деятельности может иметь весовой коэффициент (коэффициент приведения), равный 0,4, начальник отдела - 0,2, главный специалист - 0,1, специалист 1-й категории - 0,15, специалист 2-й категории - 0,1, специалист - 0,05 Питерс Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления (опыт лучших компаний) // Менеджмент в России и за рубежом. 2009. №7. С. 22. . Таким образом, общую ответственность, возлагаемую на определенный орган местного самоуправления, можно разделить на его работников соответственно их вкладу в формирование и реализацию принятого муниципального решения.

Эффективность процесса принятия и реализации решений зависит от следующих факторов:

а) какой информацией пользуются разработчики решения или лицо, индивидуально принимающее решение;

б) какие политические интересы и социальные ценности являются для них наиболее важными;

в) каково их отношение к изменениям и понимание своей ответственности за принятие данного решения.

Все чаще при подготовке решений отмечается роль интуиции руководителя. Так называемый тип интуитивного решения, сделанного лишь на основе ощущения того, что оно правильно. В данном случае не происходит сознательного взвешивания «за» и «против» по каждой альтернативе, более того, руководитель даже не нуждается в понимании ситуации, а просто делает выбор. Это своего рода «шестое чувство», природу чего мы до сих пор не понимаем, однако, вероятнее всего, здесь имеется связь с опытом руководителя, хотя решение и принимается на подсознательном уровне. Существует ряд руководителей, которые соглашаются с таким заявлением: «Почти все мои решения интуитивны, а те крупные решения, о принятии которых мне пришлось сожалеть, не были основаны на интуиции». Также еще одним условием эффективного решения является наличие развитой обеспечивающей системы, основанной на информационно-аналитических сетях. Учитывая это обстоятельство, рассматривая информационные требования к управленческим решениям, нельзя не выделить требование представления содержания решения в четкой логической форме, в модели действительного разрешения поставленного вопроса. Плохо, когда в управленческих решениях много отсылочной информации к прошлому, к другим актам. Из-за этого в подобном решении содержится не способ перевода того или иного социального явления, а лишь определенный промежуточный момент в подготовительном этапе, а то и просто видимость какой-то управленческой активности. Возникает иллюзия, что вроде бы что-то сделано, намечено, но на самом деле ничего не доведено до конца. Это так называемое отложенное управление. Тем не менее благодаря информатизации местные органы оперативно обобщают информацию и повышают эффективность использования управленческих технологий. Кроме того, важнейшим средством в принятии управленческих решений в регионах сегодня становятся ГИС-технологии.

Благодаря разработанным пакетам комплексных программ Arc View и Map Info сотрудники Администрации города Челябинска составляют базу данных о состоянии инфраструктуры, социально-экономической структуре населения и пр. Отображение этих данных на электронных картах позволяет наглядно обозначить пространственно локализованные проблемы территориального образования, организовать мониторинг за состоянием жилых домов и коммуникаций, предоставив органам власти объективно разрабатывать приоритеты в осуществлении бюджетного процесса и оптимально распределять средства на исполнение целевых программ.

2.2 Пути повышения эффективности выработки и реализации решений

Инициатором управленческих решений обычно выступает должностное лицо. В настоящее время в России острым считается вопрос о низком качестве принимаемых муниципальных решений на уровне руководителей органов местного самоуправления. А ведь от Главы Администрации и его заместителей во многом зависит продуктивность работы сотрудников, что, в свою очередь, влияет на качество принимаемых муниципальных решений. Управляемость персонала - это исполнительность, помноженная на его самостоятельность и творчество. От Главы администрации г. Челябинска требуется умение получать достоверную информацию, применяя научные методы анализа. Здесь важно отметить, что значительная роль в разработке и принятии решений отводится таким методам, как нормативный, балансовый и морфологический.