Обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

По своей юридической природе обращения представляют собой юридические акты, т.е. действия, сознательно направленные на создание юридических последствий.

Из рассмотренного видно, что обращения граждан подразделяются на:

- предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

- заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

- жалобу - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

При этом каждый из типов обращения обладает своей спецификой, а по форме допустимы как письменные, так и устные обращения.

Обращения граждан выполняют сразу несколько функций. Во-первых, они являются одной из форм участия граждан в управлении делами государства; во-вторых, это один из способов восстановления нарушенного права; в-третьих, это один из источников информации для органов государственной власти и местного самоуправления; в-четвертых, обращение можно рассматривать как один из способов устранения нарушений законности и предотвращения правонарушений.

Институт обращений граждан в органы государственной власти является правовым институтом конституционного права не только потому, что ст. 33 Конституции РФ гражданам предоставлено право апелляции к государственным органам, органам местного самоуправления и их должностным лицам, а прежде всего в силу декларирования Российского государства правовым, демократическим, социальным государством (ст. 1, 7 Конституции РФ). Закрепление права обращений в Конституции подтверждает особую значимость, важность данного права, поскольку «не все права и свободы, которыми обладает человек и гражданин, подлежат закреплению в Конституции, а только основные, или фундаментальные из них». Создание и функционирование института обращений - свидетельство того, что он позволяет существенным образом обеспечить возможность участия граждан в управлении делами государства.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами регулируются Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

В силу того что институт обращений в государственные органы, органы местного самоуправления является правовым институтом конституционного права, он относится к предмету науки конституционного права и обязан быть исследован через содержание механизма его реализации только с позиции данной науки (конституционного права).

Следует подчеркнуть, что институт обращений по самой сути всегда воздействует на деятельность органов государственной власти, в силу чего верно обоснование той части ученых, которые считают институт обращений формой, средством оказания воздействия на решения и функционирование государственных органов и органов местного самоуправления. Результаты правовой работы в рассматриваемой сфере свидетельствуют о том, что посредством обращений граждане и их объединения воздействуют на разрешение общественно значимых вопросов органами государственной и местной власти.

Посредством института обращений удовлетворяются различные взаимосвязанные интересы граждан, как то: интерес к охране (защите) нарушенных прав и свобод; свободному выражению мнения; участию в управлении делами государства и общества. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» не содержит в себе определения права на обращения, тем более института обращений, в ст. 2 Закона лишь повторяется формулировка ст. 33 Конституции РФ: «…граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам».

В научной литературе учеными-конституционалистами предпринимались попытки дать определение праву на обращения в органы публичной власти.

Так, М.В. Карасева полагает, что право на обращения в органы публичной власти - это конституционное право, предполагающее обращения гражданина или коллектива граждан к компетентным органам в целях защиты (восстановления) лично его (их) нарушенных прав и законных интересов и выражающее волю всего советского народа, социальную свободу, а также общественное отношение по участию в управлении государственными и общественными делами как наиболее существенное коренное отношение между государством и гражданином.

По мнению А.А. Дворака и А.П. Любимова, «право на обращения - это право граждан (иностранных граждан и лиц без гражданства) обращаться в письменной или устной форме с предложением, заявлением, ходатайством, а также с жалобой, которые адресуются органам, в чью компетенцию входит решение этих вопросов». Более убедительным следует признать научное определение права на обращения, предложенное С.А. Широбоковым. По его мнению, обращение - это волеизъявление индивида, выражающееся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы. Вышеприведенные определения имеют свои недостатки. А.А. Дворак и А.П. Любимов к числу субъектов права на обращения не относят организации и раскрывают его путем перечисления видов обращений, определение С.А. Широбокова сложно для восприятия и запоминания.

Большинство ученых и практиков, исследовавших и исследующих содержание конституционного института обращений в органы государственной власти, считают, что его можно признать институтом защиты человеком и гражданином своих прав и свобод и законных интересов. Н.Ю. Хаманева полагает, что право граждан на обращения является важным конституционно-правовым средством защиты их прав и свобод. Кроме того, она указывает, что в этом своем проявлении оно является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом каждого человека. М.В. Карасева, С.Б. Соболева также считают, что важнейшим конституционно-правовым средством защиты прав человека и гражданина является институт обращений. Некоторые авторы рассматривают право на обращения как средство самозащиты. А.В. Малько классифицирует такие варианты самозащиты, как: обращения в государственные органы и органы местного самоуправления; обжалование действий (бездействия) должностных лиц, нарушающих права граждан; обращения в средства массовой информации и правозащитные организации, общественные объединения, с чем соглашаются М.В. Баглай, Ю.И. Стецовский.

Институт обращений граждан в органы государственной и муниципальной власти теологически распадается на две составляющие: благодаря созданию настоящего правового института конституционного права граждане вправе реально добиться участия в управлении делами государства; посредством данного института представляется возможным добиться защиты личностью своих прав, свобод и законных интересов.

Приверженцы первой целевой установки убеждены в том, что институт обращений является формой непосредственной демократии. Так, М.Ф. Чудаков, Т.И. Крыжантовская, Н.П. Фарберов, В.Ц. Киров, Ю.Н. Алистратов, А.А. Дворак полагают, что данный институт представляет собой одну из форм непосредственной демократии. Под формой непосредственной демократии они понимают: способы непосредственного волеизъявления граждан и их объединений, имеющих целью решение общественно значимых вопросов, оказание влияния на принимаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления решения, осуществление контроля за действиями и внесение корректив в их работу в соответствии с интересами субъектов волеизъявления. Оспаривать данную позицию сложно, ибо на самом деле институт обращений способен преследовать такую цель.

Сторонники второго назначения цели полагают, что институт обращений граждан в органы государственной власти не может быть признан формой непосредственной демократии, ибо его нормативная база не отражает, не представляет воли всего народа в целом и не носит общеобязательного характера, тем более что институты непосредственной демократии установлены Конституцией: референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ). В силу указанного они считают возможным рассматривать институт обращений граждан (петиций) в качестве института так называемого гражданского лоббизма - одного из звеньев умеренного влияния на власть. Поскольку институт обращений граждан в органы государственной власти не в полном объеме обеспечивает одновременно интересы и суверенную волю всего народа в целом либо его части (посредством предложения, пожелания, жалобы, ибо на их основе далеко не всегда принимаются публично-властные решения, обязательные для всех либо части органов государственной власти), поэтому, считают приверженцы второго назначения института обращений, его нельзя признать формой непосредственной демократии.

В конечном счете посредством направления в государственные органы и органы местного самоуправления различного рода обращений человек выражает в них свое отношение, например, к политике государства или деятельности того или иного органа власти. Институт обращений непосредственно выходит на обеспечение реализации гражданами права на собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Суть данных мероприятий состоит в привлечении внимания органов государственной и местной власти к какому-либо общественно значимому вопросу, зачастую в результате таких мероприятий его участники подают коллективные обращения с определенными требованиями, которые обязательны для рассмотрения данными органами, что детерминирует демократические тенденции в государстве.

При рассмотрении данной модели правового регулирования существенным моментом является то, что основополагающие нормы содержатся непосредственно в тексте Конституции Российской Федерации. Так, по мнению В.Д. Сорокина, данный вид административного производства «опирается на конституционное право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции Российской Федерации). В известном смысле данный вид производства связан также с реализацией конституционного права граждан «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». В отношении первого положения Конституции, полагаем, все достаточно понятно. Второе положение относится к рассматриваемой проблеме постольку, поскольку граждане вправе в своих запросах испрашивать у органов государственной власти и органов местного самоуправления интересующие их сведения.

Итак, институт обращений граждан в органы государственной и местной власти - самостоятельный комплексный правовой институт, регламентированный национальным и международным правозащитным законодательством, на основе которого закрепляется право человека и гражданина, их объединений непосредственно или через представителей обращаться в устной или письменной форме, индивидуально или коллективно в государственные органы и органы местного самоуправления в целях обеспечения реализации и защиты (восстановления) своих прав, свобод и законных интересов, прав, свобод и законных интересов других лиц и участия в управлении делами государства. В представленном определении усматриваются следующие признаки института обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления:

а) конституционно-правовая закрепленность права граждан на обращения, означающая, согласно содержанию в ч. 2 ст. 17, ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, что такое право принадлежит человеку и гражданину от рождения, и они не могут быть лишены его каким-либо государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, причем ни при каких обстоятельствах, кроме ограничений, установленных на основании и в порядке, которые предусмотрены законом (например, ограничения на повторные обращения или при злоупотреблении правом на обращения, обращения несовершеннолетних и недееспособных лиц). То есть это право является неотъемлемым, но не абсолютным - не подлежащим ограничению ни при каких обстоятельствах. На необходимость закрепления неотъемлемости права на обращения в органы власти указывают Ю.Н. Алистратов, В.А. Карташкин, Е.А. Лукашева, В.С. Нерсесянц, А.В. Стремоухов и др. Именно конституционно-правовое закрепление неотъемлемости права на обращения в органы власти позволяет субъектами института обращений признать несовершеннолетних и недееспособных лиц, поскольку возраст и психическое здоровье человека не являются основанием лишения человека его прав и свобод, в то же время это не означает, что оно не может ограничиваться при наличии определенных обстоятельств (примеры чему приводились ранее);

б) институт обращений приводится в действие на основе устного либо письменного обращения в процессе участия в приеме должностным лицом органа власти либо посредством направления в соответствующий орган, его должностному лицу письменного предложения, заявления, жалобы или петиции. Так, право субъекта свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию (ч. 4 ст. 29) реализуется посредством направления обращений в органы государственной власти с требованиями о предоставлении информации об их деятельности, если это не связано с разглашением государственной и иной охраняемой законом тайны, а также об информации, затрагивающей его права, свободы и законные интересы. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти является способом выражения общественного мнения и средством получения государственными органами и органами местного самоуправления информации от граждан о качестве и недостатках своей работы. Б.Н. Чичерин писал: «Общественное мнение обнаруживает настоящее состояние общества и управления. Существующее зло не таится внутри, а выходит наружу. Народные нужды становятся известны всем, а потому скорее и легче могут быть изысканы средства исправления недостатков». Институт обращений, являясь одним из способов выражения свободы мнений, в любом случае используется для разрешения конкретного вопроса, в силу чего носит конкретную правовую форму (предложение, заявление, жалоба, петиция). Выражение мнения в общей форме не вправе относить к институту обращений;

в) институт обращений включается в действие индивидуальными и коллективными обращениями, свидетельствует о том, что его субъекты могут реализовать свои правомочия самостоятельно либо объединившись с другими субъектами в коллективное образование, которое может быть оформленным в виде юридического лица, или не оформленным объединением граждан;

г) институт обращений имеет свои объекты, то есть охраняемые законодательным образом ценности материального и морального характера, которыми его субъекты наделены от рождения либо приобрели на законных началах посредством вступления в различные виды правоотношений;

д) институт обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления имеет свою правовую базу, которую составляет национальное законодательство (федерального уровня, уровня субъектов федерации и местного уровня), где представлены конституционная, муниципальная, административная, гражданская, уголовная, семейная, гражданско-процессуальная, уголовно-процессуальная отрасли права, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, соглашения Российской Федерации;

е) институт обращений наделен своим специфическим механизмом правового регулирования, в который входят правовые методы (убеждение, принуждение, обжалование, контроль и надзор), средства (административное расследование, применение мер юридической ответственности, возбуждение уголовных дел), способы (административно-правовой, гражданско-правовой, уголовно-правовой, конституционно-правовой, муниципально-правовой и международно-правовой);

ж) функционирование института обращений граждан в различные органы власти предполагает также специфическое правоотношение, представляющее собой ту часть общественных отношений, урегулированных законодательством, которые возникают между его субъектами по поводу подачи, приема, рассмотрения и разрешения вопросов, содержащихся в обращениях граждан, их коллективов либо организаций.

Сущность института обращений в органы власти заключается в комплексном характере и выражается в том, что граждане на его основе вправе участвовать в управлении делами государства, реализовывать и защищать свои права, свободы и законные интересы, использовать в качестве канала обратной информационной связи с государством, его органами и организациями, а также в целях взаимопроникающей и взаимообусловленной связи с другими конституционными правами в качестве способа их реализации. В объективном смысле он представляет собой один из важнейших институтов, в котором задействована совокупность определенных нормативно-правовых норм, обеспечивающих реализацию конституционного права каждого на участие в управлении делами государства; выражение своего мнения; защиту и восстановление своих нарушенных прав, свобод и законных интересов. В субъективном смысле институт обращений представляет собой совокупность определенных правомочий, составляющих его содержание. К таким правомочиям относятся:

а) право на критический анализ деятельности органов власти;

б) право представлять рекомендации в целях улучшения деятельности органов власти и их должностных лиц;

в) право граждан инициировать своими действиями (путем подачи коллективных обращений) принятие и отмену или изменение и дополнение нормативно-правовых актов и иных решений органов власти и их должностных лиц;

г) право добиваться содействия органов власти в реализации конкретных прав и свобод;

д) право на обращение за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также прав, свобод и законных интересов других лиц;

е) право сообщать о ставших им известными нарушениях законности, допущенных органами власти и их должностными лицами.

Правомочиям субъектов института обращений корреспондирует обязанность органов власти - субъектов данного института, заключающаяся в:

а) принятии, регистрации, рассмотрении и ответе на обращения в установленные законом сроки и порядке;

б) претерпевании уполномоченными органами власти и их должностными лицами неблагоприятных последствий в виде наступления юридической ответственности за невыполнение обязанностей, вытекающих из правоотношений, порождаемых институтом обращений граждан.

Известно, что любая правовая норма имеет представительно-обязывающий характер, в силу чего она предусматривает как возможное, так и должное поведение. Следовательно, и у управомоченного лица есть обязанности перед органами власти. Они заключаются в том, что оно (лицо) не должно злоупотреблять возможностями института обращений и использовать его в клеветнических целях, как угрозу жизни, здоровью или имуществу должностного лица (или членов его семьи). В противном случае он также несет ответственность, установленную законодательством. Представленные правомочия субъектов института обращений реализуются посредством направления обращений Президенту РФ, в Государственную Думу ФС РФ, в Совет Федерации ФС РФ, в Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, в исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, к высшим должностным лицам субъектов РФ (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), иным должностным лицам отмеченных органов, в органы местного самоуправления и к их должностным лицам.

Субъекты института обращений делятся на лиц, правомочных обращаться в органы власти, и субъектов, обязанных принять, рассмотреть и ответить на обращения в порядке, форме и сроки, которые установлены законом. К первым относятся граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, а также организации (как в форме юридического лица, так и без образования такового). Специфика первой группы субъектов института обращений состоит в том, что для них не устанавливается ценз (ограничения), например достижение определенного возраста и наличие дееспособности. Вторую группу субъектов института обращений представляют государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица. Субъекты института обращений вправе действовать через своего представителя, что гарантировано Конституцией РФ и гражданским законодательством. Поэтому предлагаем дополнить ст. 5 «Права гражданина при рассмотрении обращения» Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» следующим положение: «гражданин реализует право на обращения не только лично, но и через представителей на основе полномочий, основанных на доверенности или указаниях закона».

Таким образом, институт обращений граждан в органы государственной власти - важнейшая составная часть правового статуса человека и гражданина любого развитого демократического правового государства и по своей сути всегда воздействует на деятельность органов государственной власти. Результаты правовой работы в рассматриваемой сфере свидетельствуют о том, что посредством обращений граждане и их объединения воздействуют на разрешение общественно значимых вопросов органами государственной и местной власти.

1.3 Совершенствование нормативно-правовых основ работы с обращениями граждан