Адміністративно-правовий статус державної служби зайнятості України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕРЖАВНИЙ НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ІНСТИТУТ

МІНІСТЕРСТВА ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

ЗЕЗЕКА Наталія Олексіївна

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС

ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ ЗАЙНЯТОСТІ УКРАЇНИ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ - 2009

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у Відкритому міжнародному університеті розвитку людини „Україна”

Науковий керівник -

доктор юридичних наук, професор

заслужений юрист України

Берлач Анатолій Іванович,

Одеський державний університет

внутрішніх справ проректор з наукової роботи

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор

заслужений юрист України

Білоус Віктор Тарасович,

Державний науково-дослідний інститут Міністерства внутрішніх справ України провідний науковий співробітник

кандидат юридичних наук, доцент

Демський Едуард Францович,

Академія праці та соціальних відносин Федерації профспілок України

професор кафедри господарського, адміністративного та фінансового права

Захист відбудеться „17” грудня 2009 року о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.732.01 у Державному науково-дослідному інституті Міністерства внутрішніх справ України за адресою: 01011, м. Київ, пров. Кутузова, 4а

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Державного науково-дослідного інституту Міністерства внутрішніх справ України за адресою: 01011, м. Київ, пров. Кутузова, 4а

Автореферат розісланий „13” листопада 2009 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.В. Артеменко

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми обумовлена необхідністю державного регулювання ринку праці через державні служби зайнятості та поліпшення соціального забезпечення, а також важливістю людських ресурсів у розвитку національної економіки. Основні аргументи на користь державної служби зайнятості полягають, по-перше, в тому, що державна служба зайнятості підвищує ефективність функціонування ринку праці та поліпшує прозорість інформації про стан ринку праці. По-друге, державна служба зайнятості є ефективним інструментом сприяння доступу населення до ринку праці та захисту соціального становища тих, хто за інших умов може потрапити у невигідні умови. По-третє, державна служба зайнятості служить противагою негативному впливу структурного регулювання попиту на робочу силу. По-четверте, у країнах, де є системи допомоги по безробіттю, державна служба зайнятості використовує заходи, спрямовані на швидке повернення до праці безробітних осіб, які перебувають на обліку в службі та отримують допомогу по безробіттю.

Здійснення раціональної вітчизняної політики зайнятості потребує подальших досліджень і реальних ефективних дій у цій сфері, удосконалення адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості України.

Головним чинником, що впливає на статус державної служби зайнятості, є визначення її як державного органу з правової точки зору. В Україні державна служба зайнятості входить до складу Міністерства праці та соціальної політики України та одночасно виконує функції виконавчої дирекції Фонду загальнообов'язкового державного страхування на випадок безробіття, тобто має подвійне підпорядкування, що негативно впливає на її регуляторні функції.

У зв'язку з відсутністю законодавчого закріплення адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості, комплексне наукове дослідження зазначеного питання набуває особливої актуальності. Також не відповідають вимогам сьогодення визначені правовими актами принципи та основні засади діяльності державної служби зайнятості України. Таким чином, необхідність удосконалення діяльності державної служби зайнятості України як спеціального органу здійснення державної політики зайнятості України обумовлює актуальність дослідження широкого кола питань, пов'язаних із визначенням, нормативно-правовим закріпленням, реалізацією та розвитком адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості України.

Фундаментальною основою для даного наукового дослідження стали праці таких вчених-адміністративістів: В.Б. Авер'янова, М.І. Ануфрієва, І.В. Арістової, О.М. Бандурки, А.І. Берлача, Ю.П. Битяка, В.Т. Білоуса, І.П. Голосніченка, Е.Ф. Демського, Є.В. Додіна, С.В. Ківалова, В.В. Коваленка, Л.В. Коваля, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, В.В. Конопльова, О.В. Кузьменко, К.Б. Левченко, Н.Р. Нижник, О.І. Остапенка, В.П. Пєткова, С.В. Пєткова, Д.В. Приймаченка, Т.О. Проценка, О.П. Рябченко, Л.А. Савченко, В.В. Цвєткова, В.О. Шамрая, В.К. Шкарупи, Х.П. Ярмакі та ін.

Зміст права на працю в умовах ринкової економіки, роль державної служби зайнятості як інструменту соціального захисту населення знайшли своє відображення у працях таких науковців, як: А. Грабелько, А. Комаренко, І.М. Львовська, О.Г. Огородник, Л.В. Самарай та ін. Проте, на нашу думку, поза увагою авторів залишились окремі питання адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості України, що потребує подальшого вивчення.

Наукова значущість дослідження комплексу проблем, недосконалості адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості України зумовила вибір теми дисертаційної роботи, визначила мету, конкретні завдання, об'єкт і предмет дослідження.

Зв'язок дисертаційної роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана згідно з планом науково-дослідницької роботи кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права Відкритого міжнародного університету розвитку людини «Україна» на тему: «Адміністративно-правове регулювання суспільних відносин» (номер державної реєстрації 0107U008696) виконана згідно з та Концепцією Загальнодержавної цільової соціальної програми збереження і розвитку трудового потенціалу України на період до 2017 р., схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22 липня 2009 р. № 851-р.

Тема затверджена вченою радою Відкритого міжнародного університету розвитку людини «Україна» 22 квітня 2008 р. протокол № 1.

Мета і завдання дослідження полягають у тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України та узагальнень практики його реалізації визначити поняття та структуру адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості України, її місце в системі виконавчої влади, розробити рекомендації щодо удосконалення адміністративно-правового регулювання у зазначеній сфері, а також шляхи його оптимізації.

Відповідно до поставленої мети сформульовано такі завдання:

- проаналізувати теоретико-правові основи становлення та розвитку державної служби зайнятості України;

- з'ясувати теоретичні основи адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості України як органу виконавчої влади;

- визначити поняття та структуру адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості України, проблеми його правового закріплення;

- узагальнити досвід діяльності служб зайнятості зарубіжних країн та визначити передумови для його запозичення в Україні;

- розкрити поняття та зміст компетенції державної служби зайнятості України;

- визначити форми та методи контрольної діяльності державної служби зайнятості України;

- з'ясувати повноваження державної служби зайнятості України щодо запобігання та припинення правопорушень у сфері зайнятості;

- визначити напрямки розвитку взаємодії державної служби зайнятості України з іншими державними органами та громадськими організаціями у сфері зайнятості населення;

- сформулювати рекомендації щодо удосконалення адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості України.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері реалізації адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості України.

Предметом дослідження є адміністративно-правовий статус державної служби зайнятості України.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертації складають як загальнонаукові методи пізнання об'єктивної дійсності, що базуються на діалектичному підході до об'єкта, який досліджується, так і окремі методи наукового пізнання. Зокрема, логічний метод використано під час дослідження нормативних актів, аналітичних матеріалів, поглядів вчених на окремі питання, які є предметом дослідження (розділи 1, 2, 3). Історичний метод застосовано під час аналізу історії та становлення державної служби зайнятості України (підрозділи 1.1). Порівняльно-правовий метод використано під час дослідження проблемних питань розмежування компетенції різних суб'єктів, задіяних у сфері регулювання зайнятості, з'ясування елементів адміністративно-правового регулювання, а також зарубіжного досвіду адміністративно-правового регулювання у названій сфері (підрозділи 1.3, 2.1-2.3, 3.1-3.2). За допомогою системного та функціонального методу було здійснено аналіз структури державної служби зайнятості України (підрозділи 2.2, 2.4, 3.2). Метод документального аналізу застосовано для виявлення результатів взаємодії державної служби зайнятості України з іншими державними органами та громадськими організаціями у сфері зайнятості населення (підрозділ 2.6). Вимоги формальної логіки щодо послідовності, визначеності, несуперечності й обґрунтованості суджень дотримувалися при формулюванні висновків і пропозицій згідно з метою дослідження. Застосування методів моделювання, аналізу та синтезу дозволили сформулювати пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним з перших монографічних досліджень проблем адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості України. На основі проведеного дослідження автором сформульовано ряд висновків, рекомендацій та пропозицій, які відповідають вимогам наукової новизни, зокрема:

вперше:

- на основі історико-правового аналізу та дослідження особливостей правового регулювання діяльності державної служби зайнятості України обґрунтовано позицію щодо необхідності віднесення її до органів управління;

- дано авторське визначення адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості України;

- розроблено пропозиції щодо внесення змін та доповнень до нормативно-правових актів України, норми яких регулюють відносини в сфері зайнятості, щодо уточнення понять: «зайнятість населення», «дохід», «підходяща робота», «державна служба зайнятості України»; запровадження відповідальності за використання роботодавцем праці іноземців або осіб без громадянства на умовах трудового договору без дозволу на використання праці іноземців та осіб без громадянства у вигляді штрафу; розширення підстав зняття з обліку та стягнення виплаченої допомоги по безробіттю, розширення переліку поважних причин звільнення з роботи;

удосконалено:

- зміст повноважень державної служби зайнятості України як сукупність юридично встановлених повноважень (прав і обов'язків), яка доповнюється такими елементами, як завдання, функції, характер взаємозв'язків з іншими органами, місце в ієрархічній структурі органів виконавчої влади, порядок вирішення установчих і кадрових питань тощо;

– правові та організаційні засади функціонування державної служби зайнятості України в контексті окреслення найуразливіших сторін її діяльності в умовах соціально-економічних трансформацій;

– механізм оцінки діяльності державної служби зайнятості України в частині визначення внутрішньої соціальної ефективності функціонування служби зайнятості, що дало змогу визначити можливості удосконалення діяльності державної служби зайнятості України в умовах соціально-економічних перетворень в Україні;

набули подальшого розвитку:

– обґрунтування доцільності використання позитивного досвіду зарубіжних країн в діяльності державної служби зайнятості України;

– шляхи взаємодії державної служби зайнятості України з органами місцевої влади, вищими навчальними закладами та науково-дослідними інститутами, засобами масової інформації, іншими установами щодо покращення соціального діалогу та посилення соціального захисту незайнятого населення;

– визначення форм та методів контрольної діяльності державної служби зайнятості України;

– наукові погляди щодо визначення системних властивостей організації та функціонування державної служби зайнятості України в регулюванні відносин зайнятості населення, а також організаційно-правових вимог, які визначають діяльність служби.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

- у науково-дослідній сфері -- положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки питань адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості України, проблем забезпечення прав та свобод громадян під час його реалізації;

- у правотворчій сфері -- вони можуть бути використані при підготовці відповідних нормативно-правових актів, які встановлюють організаційно-правові засади надвідомчого контролю та регулюють адміністративно-правовий статус державної служби зайнятості України, а саме: сформульовано ряд пропозицій щодо внесення змін і доповнень до чинного законодавства та проектів нормативно-правових актів в сфері регулювання зайнятості (акт впровадження від 08.04.2009 р., листи Держкомпідприємництва від 16.02.2009 р. № 1311, від 12.03.2009 р. № 2451, листи Державного центру зайнятості від 06.03.2009 р. № ДЦ-04-1677/0/6-09, від 19.03.2009 р. № ДЦ-04-2096/0/6-09та від 25.03.2009 р. № ДЦ-01-2246/0/6-09);

– у сфері правозастосування -- отримані результати дозволили покращити практичну діяльність державної служби зайнятості України (довідки від 19.09.2008 р. № 421, від 17.10.2008 р. № 2987, від 18.11.2008 р. № 312, від 08.12.2008 р. № 485). Крім того, сформульовані автором положення, висновки та рекомендації використані під час створення пілотного проекту в Сумгаітському центрі зайнятості Азербайджанської Республіки в 2008 році (довідка від 16.04.2009 р. № 16/С);

– у навчальному процесі -- матеріали дисертації використані при підготовці методичних матеріалів до курсів лекцій з таких дисциплін: «Державне соціальне страхування», «Правові основи соціальної роботи», «Трудове законодавство та правове регулювання зайнятості», а також в центрі підвищення кваліфікації в рамках Професійної програми підвищення кваліфікації державних службовців -- працівників державної служби зайнятості України (довідка від 02.10.2008 р. № 720 та акт від 23.02.2009 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано самостійно, усі сформульовані у ньому положення та висновки обґрунтовані автором на підставі особистих теоретичних і практичних досліджень. Ідеї та розробки, що належать співавторам, разом з якими були опубліковані праці, в дисертації не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Матеріали дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права Університету «Україна», основні положення та висновки дисертації були оприлюднені на наукових та науково-практичних конференціях, у тому числі міжнародних: науково-практичній конференції «Система менеджменту в умовах інституційно-структурної трансформації економіки України» (м. Київ, 7 червня 2006 р.); VІІІ Міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні проблеми навчання та виховання людей в інтегрованому освітньому середовищі» (м. Київ, 21-23 листопада 2007 р.), V Міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні питання реформування правової системи України» (м. Луцьк, 30-31 травня 2008 р.), ІХ Міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні проблеми навчання та виховання людей в інтегрованому освітньому середовищі» (м. Київ, 26-27 листопада 2008 р.), Міжнародній науково-практичній конференції молодих вчених «Сьомі осінні юридичні читання» (м. Хмельницький, 28-29 листопада 2008 р.), Міжнародній науково-практичній інтернет-конференції «Сучасна юридична наукова думка» (м. Тернопіль, 9 грудня 2008 р.), ІІІ Міжнародній науково-практичній конференції студентів, аспірантів та молодих вчених «Права людини в умовах сучасного державного будівництва: теоретичні та практичні аспекти» у ДВНЗ «Українська академія банківської справи НБУ» (м. Суми, 12-13 грудня 2008 р.), Міжнародній науково-практичній інтернет-конференції «Захист прав і свобод людини та громадянина: напрямки реалізації в Україні» (м. Тернопіль, 10 лютого 2009 р.), Міжнародній науково-практичній конференції «Роль та місце ОВС у розбудові демократичної правової держави» (м. Одеса, 10 квітня 2009 р.); І Всеукраїнській науково-практичній конференції «Державне управління та державна служба зайнятості: питання теорії та виклики практики» (м. Київ 9 листопада 2007 р.), VI Всеукраїнській науково-практичній конференції «Молодь: освіта, наука, духовність» (м. Київ, 23 квітня 2009 р.); на круглих столах: «Актуальні проблеми професійної самореалізації осіб з особливими потребами на ринку праці» (м. Київ, 12 грудня 2007 р.); «ДСЗУ на ринку праці в умовах світової фінансово-економічної кризи: питання теорії та виклики практики» (м. Київ, 23 грудня 2008 р.).

Публікації. Основні положення та результати наукового дослідження викладено в двадцяти трьох наукових працях, дванадцять з яких -- наукові статті, вісім з яких опубліковано у фахових виданнях з юридичних наук, що входять до переліку ВАК України, тезах доповідей на дев'яти науково-практичних конференціях та двох круглих столах.

Структура дисертації. Робота складається зі вступу, трьох основних розділів, що діляться на дванадцять підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації -- 279 сторінок, з них: 195 сторінок -- основний зміст; 34 сторінки -- список використаних джерел (303 найменування); 50 сторінок --додатки.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано вибір теми, її актуальність та ступінь дослідження; наголошено на зв'язку роботи з науковими планами та програмами; окреслено мету та основні завдання дослідження; визначено об'єкт і предмет, а також основні методологічні засади дослідження; вказано на його наукову новизну, теоретичне та практичне значення; наведено інформацію про апробацію результатів, а також висвітлено положення, що виносяться на захист.

Розділ перший «Теоретико-правові основи діяльності державної служби зайнятості України» складається з трьох підрозділів, присвячених дослідженню історико-правових аспектів становлення та розвитку адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості України, вивченню теоретичних основ адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості України, а також вивченню зарубіжного досвіду діяльності служб зайнятості.

У підрозділі 1.1 «Історико-правові аспекти становлення та розвитку державної служби зайнятості в Україні» досліджено історичні умови виникнення та розвитку служби зайнятості, зміну її прав і обов'язків залежно від чинників соціально-економічного, політичного, організаційно-технічного характеру. Історико-правовий аналіз організації, становлення та розвитку органів трудового посередництва показав необхідність формування у системі державних органів спеціального органу, до основних повноважень якого належить реалізація державної політики зайнятості. Наголошено, що протягом існування органів трудового посередництва їх статус змінювався і поступово набував статусу державної служби, відтак органи державної служби зайнятості України історично склалися як невід'ємна складова загальнодержавної системи боротьби з безробіттям.

Підкреслено, що розвиток сучасної служби зайнятості, як і в минулому, ускладнюється відсутністю чіткої регламентації адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості України та неузгодженістю чинного законодавства.

Встановлено, що діяльність служби зайнятості набуває найбільшої актуальності в ті історичні періоди, коли активно і потужно розвивається економіка країни. Здобувачем відстежено позитивну історичну тенденцію до деталізації регулювання суспільних відносин щодо діяльності державної служби зайнятості України. зайнятість правопорушення державний служба

Автор наголошує, що після проголошення незалежності України структура органів трудового посередництва неодноразово змінювалась, що, на думку автора, свідчить про пошук оптимальної організації її діяльності, визначення місця кожної структурної складової державної служби зайнятості України.

Автор пропонує проведення періодизації процесу становлення та розвитку сучасної державної служби зайнятості України на основі його поділу на різні етапи. Так, виділено такі п'ять етапів: перший етап -- період інституційного облаштування (1991-1995 рр.); другий етап -- набуття досвіду виконання центрами зайнятості елементарних функцій, зокрема, реєстрація безробітних і виплата допомоги по безробіттю, направлення незайнятих громадян на профнавчання (1995-2000 рр.); третій етап -- впровадження загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття, розробка та впровадження таких інноваційних технологій, як Єдина технологія обслуговування незайнятого населення та Єдина інформаційно-аналітична система (2001-2004 рр.); четвертий етап -- зміцнення матеріально-технічної бази (2004-2006 рр.); п'ятий етап -- удосконалення технологій активного сприяння зайнятості (2006 р. -- поточний час).

У підрозділі 1.2 «Теоретичні основи адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості України» присвячено дослідженню адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості України. Визначено, що правовідносини у сфері діяльності державної служби зайнятості України є регулятивними правовідносинами пасивного типу, що виникають із фактів правомірної поведінки суб'єкта, тобто такої поведінки, яка відповідає нормам права. Як правило, вони можливі за наявності норм права та юридичного факту, а також можуть виникати на основі договору між сторонами.

Узагальнено погляди вчених на класифікацію суб'єктів адміністративного права, що дозволило визначити існування адміністративної правосуб'єктності державного органу, посадової особи.

Проведено аналіз особливостей правовідносин у сфері регулювання зайнятості, в результаті чого визначено, що правосуб'єктність державної служби зайнятості України в зазначеній сфері існує як єдина праводієздатність і одночасно дає можливість мати права та обов'язки та можливість їх самостійно здійснювати.

Враховуючи, що поняття правового статусу містить у собі правосуб'єктність у поєднанні з іншими правами та обов'язками, можна зробити висновок про складові адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості України як державного органу, а саме: компетенцію, правозастосування, юридичну відповідальність.

Підрозділ 1.3 «Зарубіжний досвід діяльності служб зайнятості» присвячено вивченню та можливості застосування позитивного досвіду діяльності служб зайнятості зарубіжних країн.

У дисертації розглянуто стратегічні принципи, конкретні підходи та програми у сфері зайнятості в розвинених країнах з точки зору їх корисності та можливості застосування за вітчизняних умов. Зокрема, зроблено висновки про доцільність використання в діяльності державної служби зайнятості України позитивного досвіду Німеччини, Швеції та Франції.

На прикладі діяльності служб зайнятості зарубіжних країн автором проаналізовано три основні моделі політики регуляції ринку праці: ліберальну, патерналістську та соціал-демократичну. У зв'язку з цим встановлено, що ліберальна (американська) модель характеризується обмеженим втручанням держави в трудові відносини, децентралізацією системи управління та соціального страхування, високою мобільністю робочої сили. Патерналістська модель, на думку здобувача, передбачає гарантії зайнятості працівників до настання пенсійного віку, тоді як соціал-демократична (шведська) модель базується на активній державній політиці щодо ринку праці.

Проведений аналіз досвіду зарубіжних країн з питань регулювання ринку праці переконливо свідчить, що державні служби зайнятості -- це не тимчасові структури, які виникають в екстремальних ситуаціях, а інститут, іманентний ринковій економіці, одна з головних конструкцій ефективної економічної політики.

Обґрунтовано висновок, що державна служба зайнятості України розвивається в рамках загальносвітових тенденцій, адекватно реагуючи на зміну пріоритетів та ситуації на ринку праці. Водночас зазначено про доцільність диференційованого та виваженого підходу до використання позитивного досвіду іноземних держав із обов'язковим урахуванням національних, політичних, економічних та інших особливостей України.

Розділ другий «Юридична природа і структура адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості України» складається з п'яти підрозділів, присвячених дослідженню правового забезпечення, структури, головних завдань і функцій, прав та обов'язків державної служби зайнятості України, а також її взаємодії з іншими організаціями.

У підрозділі 2.1 «Правове забезпечення діяльності Державної служби зайнятості України» здійснено аналіз правового забезпечення діяльності державної служби зайнятості України та досліджено принципи її організації.

Виділено групи правових норм у системі юридичних гарантій законності в адміністративній діяльності державної служби зайнятості України, які:

– визначають адміністративну діяльність державної служби зайнятості України як діяльність, що здійснюється тільки на основі і на виконання закону;

– регламентують конкретні права та обов'язки працівників державної служби зайнятості України, форми контролю за фактичним виконанням нормативно-правових актів;

– регламентують підстави, порядок та межі застосування заходів адміністративного примусу;

– спрямовані на забезпечення ефективної роботи структурних підрозділів, а також на правовий захист працівників державної служби зайнятості України;

– встановлюють адміністративну, дисциплінарну та інші види юридичної відповідальності за порушення правових норм, які визначають юридичні гарантії як для громадян, так і для працівників державної служби зайнятості України.

Визначено поняття правового регулювання діяльності державної служби зайнятості України як специфічного виду соціального регулювання, що полягає у нормотворчій діяльності уповноважених органів щодо функціонування державної служби зайнятості України як структурної складової системи органів виконавчої влади, а також забезпечення взаємодії державної служби зайнятості України (їх посадових осіб) із громадськістю у сфері зайнятості населення.

Зроблено висновок, що для підвищення якості надання соціальних послуг державною службою зайнятості України необхідно врегулювати суперечності законодавчо-правового, економічного, організаційного та соціального характеру, а саме слід розробити та затвердити державні стандарти надання соціальних послуг, що дозволить чіткіше врегулювати компетенцію та сфери відповідальності працівників та керівництва державної служби зайнятості України.

У підрозділі 2.2 «Організаційна структура державної служби зайнятості України» йдеться про те, що в державній службі зайнятості України застосовується лінійно-функціональна структура управління.

Зазначено, що на сучасному етапі державна служба зайнятості діє як єдина цілісна система органів виконавчої влади з трирівневою структурою.

Наголошено на тому, що державна служба зайнятості України є одночасно підрозділом Міністерства праці та соціальної політики України та виконавчою дирекцією Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття, що є для нашої країни оптимальним, оскільки зникає потреба створення додаткового органу, який би виконував функції виконавчої дирекції Фонду державного соціального страхування на випадок безробіття.

У дисертації визначені резерви підвищення ефективності діяльності державної служби зайнятості, а саме оптимізація її організаційної структури, яка в нашій країні копіює адміністративну. Автор обґрунтовує висновок, що у містах з районним поділом, доцільно відкривати центри не в кожному районі, а створювати міські центри зайнятості з відкриттям у районах їхніх філій або кореспондентських пунктів, підключених до загальноміської комп'ютерної бази даних про вакансії та шукачів роботи. Переваги такого підходу з одного боку пов'язані з концентрацією спеціалістів, коштів і обладнання, скороченням чисельності управлінського персоналу, а з другого -- із наближенням адміністративних послуг до споживачів, якими є громадяни, які шукають роботу, безробітні та роботодавці.

Автор робить висновок, що удосконалення організаційної структури необхідне для ухвалення не тільки нової державної політики і програм зайнятості, але й для змін у методах управління державною службою зайнятості. Визначено, що найбільш ефективними заходами, які можуть бути використані державною службою зайнятості України для удосконалення організації діяльності, є децентралізація, інтеграція послуг і конкурсне надання соціальних послуг.

У підрозділі 2.3 «Завдання та функції державної служби зайнятості» досліджено та проаналізовано завдання та функції державної служби зайнятості України, що дало змогу оцінити її роль і призначення в реалізації державної соціальної політики та політики зайнятості.

Автором зазначено, що поняття «діяльність державної служби зайнятості України» підпадає під формулювання «державне управління», що характеризує діяльність держави, пов'язану з її організуючим впливом з боку уповноважених суб'єктів права на суспільні відносини.

На підставі аналізу Положення про державну службу зайнятості України, а також вивчення її практичної діяльності зроблено висновок, що функції служби можна поділити на основні та специфічні.

До основних функцій державної служби зайнятості, крім викладених в Концепції проведення в Україні адміністративної реформи, автором віднесено функції, що уточнюють функціональну реалізацію цілей та завдань державної служби зайнятості, зокрема: здійснення державної кадрової політики у сфері державної служби; удосконалення нормативно-правового забезпечення діяльності державної служби зайнятості; планування та прогнозування розвитку персоналу державної служби зайнятості; аналіз стану та ефективності державної служби в органах державної служби зайнятості; нормативно-правове та організаційне забезпечення комплектування персоналу органів державної служби зайнятості з урахуванням здібностей, професійних досягнень, особистісних і моральних якостей службовців; розроблення та впровадження сучасних типових схем управління та їх методичного забезпечення; визначення і унормування професійно-кваліфікаційних характеристик посад ДСЗУ; визначення кваліфікаційних вимог до державних службовців; організація та методичне керівництво професійною підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації та стажуванням державних службовців; контроль за дотриманням законодавства про державну службу та діяльністю її персоналу. Крім того,основною функцією державної служби зайнятості України, відповідно до статті 12 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття», є функції виконавчої дирекції Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття.

Специфічні функції державної служби зайнятості України автором згруповані у чотири основні групи: посередництво у працевлаштуванні; розвиток інформаційних систем ринку праці; управління програмами регулювання ринку праці; управління з надання допомоги по безробіттю.

Доведено, що функції державної служби зайнятості України, які часто розглядаються як окремі та різні програми діяльності, мають декілька стратегічних і практичних зв'язків. Наголошено на важливості цих зв'язків, що є головною тенденцією розвитку державної служби зайнятості України. Визначено, що до основних функцій державної служби зайнятості України слід додати ще одну -- управління регулятивною діяльністю у сфері зайнятості населення.

У підрозділі 2.4 «Права й обов'язки державної служби зайнятості України як основа адміністративної правосуб'єктності» на підставі аналізу норм Закону України «Про зайнятість населення» та Положення про Державну службу зайнятості, інших нормативно-правових актів здійснено аналіз прав та обов'язків державної служби зайнятості України.

Автором виділено ряд суб'єктивних прав державної служби зайнятості України, а саме: право вимагання, право домагання, право на позитивні дії.

У зв'язку з відсутністю чітко визначених обов'язків державної служби зайнятості автором було розроблено пропозиції щодо внесення змін до Закону України «Про зайнятість населення», а саме норм, які визначають обов'язки служби.

Наголошено, що розробка та законодавче закріплення чітко визначених обов'язків ДСЗУ обумовлене необхідністю удосконалення організації діяльності державної служби зайнятості України, приведення її у відповідність до сучасних вимог соціально-економічного розвитку країни, необхідністю гармонізації українського законодавства із міжнародними правовими актами.

Автором обґрунтовано висновок, що затвердження визначеного переліку обов'язків державної служби зайнятості України сприятиме посиленню державного регулювання у сфері зайнятості населення, підвищенню відповідальності роботодавців за використання робочої сили та посиленню ролі соціального партнерства у вирішенні проблем зайнятості населення, поліпшенню ситуації на вітчизняному ринку праці.

У підрозділі 2.5 «Особливості правозастосовчої та правотворчої діяльності державної служби зайнятості України» здійснено аналіз правозастосовчої діяльності державної служби зайнятості України, використання в адміністративній діяльності служби заходів адміністративного примусу, які, на думку автора, мають бути виділені в окрему норму на підставі наявності таких ознак: по-перше, ці заходи використовуються у діяльності державної служби зайнятості України з метою запобігання і припинення правопорушень або притягнення винних до відповідальності; по-друге, вони застосовуються у примусовому порядку; по-третє, застосовуються щодо осіб, які не підпорядковані державній службі зайнятості України або її посадовим особам, яка ці заходи використовує; по-четверте, підстави та порядок застосування заходів встановлено державною службою зайнятості адміністративно-правовими нормами.

У роботі наголошено на тому, що служба зайнятості має досить широкий спектр повноважень, однак всі вони визначаються різними нормативними документами. На основі результатів проведеного аналізу нормативно-правових актів автором сформульовано пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства.

Визначено безпосереднього суб'єкта нормотворчості державної служби зайнятості України, яким є Державний центр зайнятості. Наголошено на ролі базових центрів зайнятості в процесі створення відомчих нормативно-правових актів, оскільки вони зазвичай виступають ініціаторами прийняття нормативних приписів та займаються первинною підготовкою проектів нормативних актів з питань, що належать до їх компетенції.

Встановлено, що до нормотворчої компетенції державної служби зайнятості України належить не лише прийняття відомчих нормативних актів, а й право на участь у створенні актів вищої юридичної сили, зокрема законів України, постанов Кабінету Міністрів України, наказів Міністерства праці та соціальної політики України, постанов Правління Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття та ін.

За результатами проведеного аналізу правотворчої діяльності державної служби зайнятості України встановлено, що її нормотворчість відрізняється від підзаконної нормотворчості органів виконавчої влади метою, принципами, етапами нормотворчого процесу. Наголошено на доцільності публікацій єдиного інкорпоративного збірника, до якого входили б усі нормативно-правові акти з питань зайнятості та загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття.

Розділ третій «Удосконалення діяльності державної служби зайнятості України» складається з трьох підрозділів, присвячених удосконаленню правового забезпечення, організації діяльності державної служби зайнятості України та заходів юридичної відповідальності її працівників за порушення законодавства про зайнятість.

У підрозділі 3.1 «Удосконалення правового забезпечення діяльності державної служби зайнятості України» наголошено, що органічним недоліком чинного законодавства про зайнятість населення є відсутність стратегічного уявлення про мету державної політики зайнятості в умовах побудови в Україні соціально орієнтованої ринкової економіки.

З метою визначення прогалин у чинному законодавстві України щодо загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття автором проведено порівняльний аналіз положень Конвенції № 168 про сприяння зайнятості та захист від безробіття, Конвенції № 88 про організацію служби зайнятості та діючих нормативно-правових актів, на основі чого визначено шляхи гармонізації вітчизняного законодавства з міжнародними правовими документами.

У зв'язку з цим встановлено, що стратегічні завдання інтеграції України до Європейського Союзу потребують урахування в новій редакції Закону України «Про зайнятість населення» міжнародних норм і стандартів та досвіду розвинених країн, приведення понятійного апарату, який застосовується у сфері зайнятості, у відповідність до вимог Міжнародної організації праці.

Автором уточнено апарат ряд понять, зокрема таких, як «зайнятість населення», «дохід», «підходяща робота». Для запобігання зростанню безробіття в умовах сучасної кризи дисертантом запропоновано прийняти такі антикризові заходи, як допомога з часткового безробіття, а також впровадження системи державних громадських робіт.

На підставі проведеного аналізу правового забезпечення діяльності державної служби зайнятості України автором запропоновано внести ряд змін та доповнень до чинного законодавства, а також розроблено пропозиції до проектів нормативно-правових актів, норми яких регулюють надання соціальних послуг.

У підрозділі 3.2 «Удосконалення організації діяльності державної служби зайнятості України» автором зазначено, що в останні роки державна служба зайнятості України перебуває у стані постійної реорганізації. Наголошено, що організаційні удосконалення потрібні державній службі зайнятості України для інтеграції змін у методах управління державною службою зайнятості України. Однак, на думку автора, постійні організаційні перетворення негативно впливають на безпосереднє виконання службою своїх завдань.

У результаті проведеного дослідження автором запропоновано шляхи удосконалення організації діяльності державної служби зайнятості України, зокрема, для підвищення своєї функціональної ефективності державна служба зайнятості України повинна в своїй діяльності враховувати потреби безробітних, фактори економічного зростання підприємств, враховуючи регіональний аспект, здійснювати інноваційну діяльність із залученням ефективних технологій та стандартів обслуговування клієнтів, реалізовувати цільові інвестиційні програми з підготовки кадрів безпосередньо на виробництві, на які Фондом загальнообов'язкового державного страхування на випадок безробіття щорічно виділяються відповідні кошти.

У зв'язку з цим, автором обґрунтовано необхідність забезпечення проведення моніторингових досліджень оцінки діяльності служби зайнятості суб'єктами цього процесу на основі відстеження з певною періодичністю, процесів і тенденцій, що позначаються в реальному житті.

У підрозділі 3.3 «Взаємодія державної служби зайнятості України з іншими державними органами і громадськими організаціями у сфері зайнятості населення» проведено аналіз особливостей такої взаємодії за напрямами діяльності державної служби зайнятості України, визначено основні форми такої взаємодії. Автором констатовано, що основними напрямами є: забезпечення надання соціальних послуг, профілактична, організаційна та дозвільна діяльність.

Наголошено, що при здійсненні своїх повноважень районні, обласні центри зайнятості враховують історичні, національно-культурні, соціально-економічні, природні та інші особливості відповідних регіонів. На підставі даних місцевих органів виконавчої влади, з урахуванням їх пропозицій, державною службою зайнятості України формуються найважливіші державні програми, здійснюються заходи загальнодержавного масштабу.

Автором запропоновано шляхи покращення взаємодії державної служби зайнятості України з іншими соціальними партнерами та удосконалення надання соціальних послуг через посилення соціального діалогу, то наприклад, створення у центрах зайнятості спеціальних інформаційних секторів, де буде зосереджуватись інформація про можливі джерела робочої сили тієї чи іншої професії, нормативно-правові акти, що регулюють сферу трудових відносин та діяльність ДСЗУ, а також інформація про професії й вимоги до працівників.

У підрозділі 3.4 «Юридична відповідальність працівників державної служби зайнятості України за порушення законодавства про зайнятість» здійснюється аналіз юридичної відповідальності працівників державної служби зайнятості України в сфері надання соціальних послуг. При цьому підтримується точка зору вчених-адміністративістів про необхідність законодавчого закріплення поняття «адміністративна відповідальність».

Визначено принципи та особливості інституту юридичної відповідальності державних службовців, що полягають у рівності перед законом, встановленні єдиних підстав для притягнення до відповідальності, єдиному процесуальному порядку, єдиному судочинстві. Автором обґрунтовано твердження, що інституту юридичної відповідальності державних службовців притаманні такі особливості, як: коло значний ряд підстав відповідальності; наявність таких підстав відповідальності, які застосовуються тільки до державних службовців; підвищений рівень їх відповідальності щодо тих її видів, які поширюються також і на громадян; наявність складу протиправних дій, прямо пов'язаних з наділенням суб'єкта юридичної відповідальності державно-владних повноважень.

Проаналізовано різні види юридичної відповідальності відповідно до норм Закону України «Про державну службу». Наголошено, що в Законі України «Про державну службу» та Кодексі України про адміністративні правопорушення передбачена відповідальність «посадових осіб», а Законом України «Про зайнятість населення» передбачена відповідальність «службових осіб», поняття яких міститься лише в Кримінальному кодексі України, що, на думку здобувача, потребує законодавчого узгодження. Крім того, здобувач звертає увагу на необхідність врахування положень законів, норми яких регулюють механізм надання соціальних послуг.

Автором запропоновано викласти статтю 35 Закону України «Про зайнятість населення» в такій редакції: «Посадові особи органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про зайнятість, несуть цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законами України».

Висновки

У результаті дослідження, проведеного на основі аналізу чинного законодавства України та практики його реалізації, теоретичного осмислення ряду наукових праць у різних галузях знань, автором здійснено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що полягає у необхідності вдосконалення адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості України.

Запропоновано авторське бачення основоположних висновків, визначень, змін і доповнень до чинного законодавства, що визначає адміністративно-правовий статус державної служби зайнятості України. До основних з них можна віднести такі:

1. У процесі історико-правового аналізу, а також дослідження особливостей правового регулювання діяльності державної служби зайнятості України було отримано висновок про необхідність надання державній службі зайнятості України статусу органу державного управління у сфері зайнятості.

2. Адміністративно-правовий статус державної служби зайнятості України є складною юридичною конструкцією, яка включає в себе різні за обсягом складові елементи. Головною серед них є компетенція державної служби зайнятості України, що доповнюється відповідальністю, завданнями, функціями, організацією (структурою) та порядком діяльності (форми та методи діяльності, порядок створення державної служби зайнятості України та припинення її діяльності).

3. За наявності принципу розподілу функцій між різними рівнями державної служби зайнятості України компетенція державної служби зайнятості України має спеціальний характер, в межах якої можна виділити повноваження, встановлені нормами чинного законодавства. До повноважень державної служби зайнятості України належать права різних посадових осіб цих органів. Функції і завдання є різнопорядковими категоріями, оскільки через функції визначаються основні напрямки діяльності державної служби зайнятості України, що мають вияв у вчиненні ними дій, прийнятті рішень або створенні документованої інформації, задля досягнення нормативно визначених завдань.

4. Запропоновано використання позитивного зарубіжного досвіду, завдяки впровадженню якого діяльність державної служби зайнятості України стане більш наближеною до користувачів соціальними послугами, що надасть можливість дієвого захисту соціальних прав і гарантій громадян.

5. Ознаками адміністративної діяльності державної служби зайнятості України названо: державно-владний й організаційний характер, підпорядкованість і підконтрольність у процесі її здійснення відповідним державним органам, законність, профілактична спрямованість.

6. Адміністративну діяльність державної служби зайнятості України регламентують правові норми, що об'єднані у такі групи: а) норми, якими визначено права та свободи громадян; б) заборонні норми; в) норми, які регламентують організацію діяльності державної служби зайнятості України.

7. Аналізуючи методи адміністративної діяльності державної служби зайнятості України, автором встановлено, що заходи адміністративного примусу, які використовують працівники державної служби зайнятості України, поділені на:

– адміністративно-запобіжні;

– заходи адміністративного припинення;

– адміністративні стягнення.

8. Обґрунтовано, що контроль, який здійснюється державною службою зайнятості України, не повинем зводитись лише до виявлення порушень та притягнення винних до відповідальності. Першочергова увага в діяльності державної служби зайнятості України повинна приділятися аналітичній та профілактичній роботі. Головна мета контролю -- не фіксація недоліків, а активна діяльність, спрямована на виявлення причин цих недоліків, їх усунення та запобігання їх повторенню.

9. Внесено пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правового статусу державної служби зайнятості України:

- внести зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення вiд 07.12.1984 р., зокрема:

· викласти ст. 165-3 КУпАП «Порушення законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від безробіття» у новій редакції, а саме, доповнити її частиною другою такого змісту: «Приховування посадовими особами підприємств, установ, організацій, фізичними особами, які використовують найману працю, інформації про наявність вакансій та вільних робочих місць, тягне за собою накладення штрафу від восьми до п'ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. У зв'язку з чим вважати частину другу частиною третьою»;

· викласти ст. 244-9 КУпАП «Органи Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття» у такій редакції: «Органи Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття розглядають справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтею 165-3 КУпАП. Право накладати фінансові санкції та адміністративні штрафи від імені Фонду мають керівник виконавчої дирекції Фонду, його заступники, керівники робочих органів виконавчої дирекції Фонду - центру зайнятості Автономної Республіки Крим, обласних, Київського і Севастопольського міських, районних, міськрайонних, міських та районних у містах центрів зайнятості та їх заступники».

- внести зміни до Закону України «Про зайнятість населення» від 1 березня 1991 р. № 803-ХІІ, зокрема:

· викласти статтю 1 Закону в такій редакції: «Зайнятість населення -- діяльність осіб, пов'язана із задоволенням їхніх особистих або суспільних потреб, що не суперечить законодавству України та, як правило, приносить їм заробітну плату (дохід) у грошовій або іншій формі; дохід -- сума будь-яких коштів, інших активів, що мають вартість, у тому числі цінних паперів або деривативів, одержаних особою у власність або нарахованих на його користь, але не менше ніж в розмірі податкової соціальної пільги, встановленої законом на 1 січня звітного податкового року»;

· доповнити статтю 7 Закону таким пунктом: «Максимальна віддаленість підходящої роботи від місця проживання безробітного визначається місцевими органами влади та управління (місцевого самоврядування) з урахуванням розвитку мережі громадського транспорту в даній місцевості»;

· доповнити статтю 8 Закону таким пунктом: «У разі використання роботодавцем праці іноземців або осіб без громадянства на умовах трудового договору без дозволу на використання праці іноземців та осіб без громадянства державна служба зайнятості стягує з роботодавця штраф за кожну таку особу у двадцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом. Порядок накладення штрафу визначається центральним органом виконавчої влади у сфері праці та соціальної політики»;

· викласти статтю 18 Закону в такій редакції: «Державна служба зайнятості є урядовим органом державного управління, який діє у складі центрального органу виконавчої влади у сфері праці та соціальної політики і йому підпорядковується. Регулювання правового становища державних службовців, які працюють у підрозділах державної служби зайнятості, здійснюється відповідно до Закону України «Про державну службу»;

· доповнити статтю 18 Закону в частині, що визначає обов'язки державної служби зайнятості;

· викласти статтю 35 Закону в такій редакції: «Посадові особи органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про зайнятість, несуть цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законами України»;