Размещено на http://www.allbest.ru/

Реферат

убежище право политический международный

Ключевые слова: международное сотрудничество, международные переговоры, убежище, миграция, беженцы, лицо, ищущее убежище; международное право, институт убежища, институт выдачи, соотношение внутригосударственного и международного права, право убежища, декларация, конвенция.

Право убежища - это право государства разрешить въезд и проживание на своей территории гражданину, преследуемого в своей стране обычно за политические и другие права. Право убежища включает и право невыдачи этого лица преследующего его государству (отечественное государство или государство постоянного места жительства). Так как приоритетное значение для всех стран имеют права и свободы человека, то следует поставить цель подробнее рассмотреть принципы функционирования института убежища. Таким образом, он приобретает очень важное место в законодательстве многих государств, в том числе Российской Федерации. Наряду с данным правом существует институт выдачи лиц другому государству, следует подробнее рассмотреть и разграничить эти два института, так как зачастую они пересекаются. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ "человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Проблема оказания действенной помощи беженцам является одним из актуальных вопросов, стоящих перед международным сообществом на современном этапе. Многочисленные противоречия экономического, политического, национального и религиозного характера, сопровождающие развитие человеческой цивилизации, природные и техногенные катаклизмы - все это время от времени вынуждает людей покидать страну происхождения и искать убежища за ее пределами. Как представляется, ссылка на предоставление права убежища, содержащаяся в преамбуле Конвенции 1951 г., подтверждает признание государствами-членами института права убежища. Вместе с тем право убежища остается суверенной прерогативой государства, используемой им по собственному усмотрению.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с процессом возникновения, развития и функционирования института права убежища. Тем самым, целями работы является: изучение института убежища в международном праве.

Задачи: анализ законодательства в данной области, рассмотрение процедуры предоставление убежища, выявление ограничений, связанных с правом убежища, рассмотреть правовое положение лиц, получивших политическое убежище; рассмотрение практики предоставления статуса беженца. Методологическую основу дипломной работы составляет диалектико-материалистический метод познания, в рамках которого применялись частно-научные методы: историко-правовой, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системный, формально-юридический и историко-описательный методы.

Введение

Право убежища - одно из старейших и получивших широкое распространение прав, возникновение которого в государствах древнего Востока ориентировочно датируется XX - XVIII вв. до нашей эры. В Древней Руси к середине XI в. сложилась практика предоставления убежища. Сформировавшиеся с целью регулирования данных явлений правила поведения постепенно прочно вошли в общественную и каноническую практику и не требовали какой-либо правовой регламентации. Предоставление убежища регулировалось индивидуальными актами.

Сложившаяся практика предоставления убежища впервые получила правовое закрепление в Конституции РСФСР 1918 г. За 1922 - 1932 гг. правом убежища в СССР воспользовались 6 935 иностранных граждан, большинству из которых было предоставлено политическое убежище.

В XX в. практически все страны, гарантируя соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина, в том или ином виде провозгласили право убежища. Во Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., записано «. каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем».

Изменение политического режима в России в 90-е г. XX в., признание принципов и норм международного права в качестве составной части правовой системы Российской Федерации, процессы глобализации и интеграции затронули такие важнейшие вопросы, как обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина. Происходящие в России последние пятнадцать лет глубокие концептуальные преобразования потребовали критического переосмысления и выработки нового подхода в отношении функционирования института права убежища. В 1992 г. Российская Федерация присоединилась к Конвенции ООН 1951 г. и Протоколу 1967 г. , касающихся статуса беженцев. В 1993 г. право убежища получило закрепление в ст. 63, 89 Конституции России. «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права».

Актуальность исследуемой темы определяется тем, что она раскрывает малоизвестные и малоизученные вопросы отечественной истории, связанные с предоставлением убежища, способствует объективному и более глубокому пониманию особенностей функционирования института права убежища на современном этапе существования российского общества.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с процессом возникновения, развития и функционирования института права убежища.

Предметом исследования являются нормативные и правовые акты законодательства, сложившаяся практика, архивные и иные документальные материалы, отражающие процесс возникновения, развития и функционирования института права убежища.

Целью дипломной работы является комплексный анализ нормативных и иных правовых актов, архивных материалов, опубликованных документальных источников, характеризующих процессы развития права убежища в России, основных черт и особенностей его реализации.

Для достижения указанной цели предполагается решить следующие задачи:

· исследование и выявление причин и условий возникновения права убежища;

· дать характеристику понятия и содержания права убежища;

· просмотреть механизм предоставления и реализации права политического убежища;

· рассмотреть правовое положение лиц, получивших политическое убежище;

· рассмотрение организационно-правовых основ института права убежища в российском государстве;

· рассмотреть практику предоставления статуса беженца.

Методологическую основу дипломной работы составляет диалектико-материалистический метод познания, в рамках которого применялись частно-научные методы: историко-правовой, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системный, формально-юридический и историко-описательный методы.

Теоретическими источниками стали труды правоведов, социологов, историков, философов, политологов, а также представителей других областей научных знаний. В исследованиях, проведенных Н.Н. Бухаровым, JI.H. Галенской, Ю.В. Герасименко, В.А. Конновым, А.А. Рыжовым, Н.А. Ушаковым, Е.А. Шибаевой, А.А. Юнусовым основное внимание было уделено общетеоретическим вопросам функционирования права убежища, рассмотрению процесса становления и развития данного института права в других странах. Многие выводы, сделанные в работе, опираются на труды представителей отечественной науки теории и истории права и государства, конституционного права, международного права, административного права XX-XXI вв. Это работы: М.В. Баглая, В.Н. Бутылина, А. Б. Венгерова, В. Г. Графского, В.Э. Грабарь, И.В. Гончарова, В.В. Лазарева, А. В. Малько, Ф.Ф. Мартенса, М. Н. Матузова, В. С. Нерсесянца, О.А. Степанова и др.

История возникновения права убежища

Право убежища получило статус международного лишь в XX веке, однако существовало оно в разных формах еще в Древнем мире. А затем постепенно уничтожилось регулирующими документами.

Еще в середине XIX века историки писали, что право убежища было известно во многих странах древнего мира: в Египте, Ассирии, древней Персии, в Риме и Греции. По мнению Б.А. Тураева и И. Авдеева, «первым источником, в котором упоминается о существовании права убежища, является «рассказ о Синухете»«, который был написан в период Среднего Царства (около 2000 - 1580 гг. до н.э.).

Кандидат исторических наук и начальник НИИ ФСИН России Алексей Антипов изучил истоки права убежища в Древнем мире и пришел к выводу, что в тот период в основном существовали религиозные и территориальные убежища. По словам исследователя, в древности это право не было массовым явлением: в основном, на территории другого государства убежище давали влиятельные и могущественные люди, и принимали они представителей привилегированных классов. «Отношения между государствами в древние века носили случайный характер. В этой связи явления, схожие с правом убежища, нельзя рассматривать … как право. … Тем более данные отношения нельзя рассматривать как международный институт. Регулировались они в лучшем случае индивидуальными актами, а в основном вербальными договорами, которые предполагали покровительство», -- отмечает Антипов.

В разных государствах Древнего мира к праву убежища относились по разному, и в таких странах как Палестина, Рим и Греция, оно в некоторой степени было санкционировано и регламентировано государством. Например, в Палестине в X веке до н.э. можно было найти убежище в иерусалимском храме. «Чтобы воспользоваться им человеку, ищущему спасения от неминуемой расправы, достаточно было взойти на алтарь и взяться за рога жертвенника» Там же , -- рассказывает Антипов. Так, например, поступил Адония, сын Давида, когда попытался оспорить трон у своего брата Соломона, но потерпел неудачу.

По древнееврейскому праву убежище могли получить случайные убийцы. Но было ли их преступление намеренным или случайным, решали старейшины, и это право распространялось лишь на свободных людей.

В древней Индии института религиозного убежища практически не существовало, зато там работал принцип территориального убежища. «Обнищание и политическая вражда приводили к вынужденному бегству людей. В Индии отказ принять человека, который нуждался в убежище, считался позором» Там же, -- рассказывает Антипов. Но и здесь имело значение, свободный человек или раб пытался укрыться от преследований. «Раб не был субъектом права, он не считался человеком, его причисляли, например, в древней Индии к семи домашним животным» Там же, -- добавляет исследователь.

В Древней Греции существовало и территориальное, и религиозное убежище, и претендовать на него могли как свободные люди, так и рабы. Они могли укрыться в одном из полисов, в храме, у алтаря, в священной роще, у статуи богов и даже у очага любого дома. Среди территориальных убежищ Древней Греции особое место занимали Афины, где любой человек мог найти пристанище, и город Теос. «Но и это убежище, которое предоставлялось рабам, имело ограничение. Причина, по которой раб мог воспользоваться убежищем, была одна - жестокое обращение с ним со стороны рабовладельца. Однако непременным условием было то, что раб должен был это доказать. Обращение раба с просьбой обеспечения его защиты, то есть предоставления убежища, приводило к судебному разбирательству. Если в ходе процесса подтверждался факт жестокости со стороны рабовладельца, раб подлежал продаже другому рабовладельцу (и не более). Вырученные деньги от продажи передавались прежнему господину. Если факты жестокого отношения рабовладельца к своему рабу не находили подтверждения, его возвращали хозяину. Таким образом, подобного рода укрывательства сами по себе не освобождали раба ни от власти рабовладельца, ни от наказания» Там же., -- объяснил Антипов.

Теоретически места убежищ были неприкосновенны. Например, в священных местах человека охраняли боги, поэтому нарушение пределов этого убежища считалось серьезным преступлением. Но на деле существовали и другие способы захватить преступника или беглеца. Его можно было выманить наружу и убить. Или же перекрыть все входы и выходы в храм, и тогда спрятавшийся человек просто умирал с голоду.

Древний Рим перенял традиции Древней Греции, и здесь убежище в основном продолжали давать храмы. В императорский период спрятаться можно было и у статуй Ромула или императоров, например, Юлия Цезаря, Августа. Анализируя отношения, возникающие в связи с определением религиозных мест предоставления убежища (основа религиозной формы права убежища), а также его предоставлением на определенной территории (основа территориальной формы права убежища), можно сделать вывод, что предоставление убежища в Греции и Риме в определенной мере способствовало безнаказанности умышленных преступников.

Во всех этих языческих государствах право убежища помогало ограничить право кровной мести. С распространением христианства эстафету приняли христианские церкви. В IV веке на Сардикийском соборе была установлена обязанность церкви принимать всех, кто искал спасения от преследований. «Одно из правил, выработанных на Соборе, гласило: «Прибегающий в церковь да помогают». С этого момента предоставление убежища в религиозных местах признается всей христианской церковью и прочно входит в каноническую практику» Там же. 

, -- отметил Антипов.

Епископы должны были вступаться за преступников, и постепенно право убежища стало составной частью христианского учения. Этим вопросом, в частности, занимался и Августин Блаженный (354?430). Но в Византии государство постепенно занялось вопросом регламентации права убежища, и сначала в этом праве было отказано государственным преступникам и государственным должникам, затем евреям и частным должником и, наконец, убийцам, разбойникам, прелюбодеям, растлителям и многим другим преступникам. Принятые в дальнейшем законы и другие нормативные акты почти на нет свели постановления Сардикийского собора. Последние остатки церковного права убежища были уничтожены в Византии в эпоху династии Комнинов.

В современном международном праве нет специальных правил применительно к предоставлению убежища и пользованию им. В международном пакте о гражданских и политических правах не содержится такого рода нормы. Лишь согласно статье 14 Всеобщей декларации прав человека, не являющейся нормативным актом, "каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем".

Под правом убежища понимается юридически закрепленная возможность получения лицом разрешения на проживание в предоставляющем убежище государстве. Обычно использование такой возможности вызвано преследованием лица по политическим, религиозным и иным мотивам в государстве, гражданином которого это лицо является или на территории которого постоянно проживает. Так, законодательство РФ признает право убежища за иностранными гражданами и лицами без гражданства.

В статье о праве на убежище кандидат исторических наук и начальник НИИ ФСИН России Алексей Антипов указывает, что "первым законодательным актом, официально оформившим право убежища, стала декларация французского Национального собрания 1791 года, в которой было записано: "Французская нация заранее принимает всех иностранцев, которые отрекутся от дела ее врагов…"

По мнению А.Н. Антипова, античное право убежища нельзя считать полноценным правом: "Отношения между государствами в древние века носили случайный характер. В этой связи явления, схожие с правом убежища, нельзя рассматривать … как право. Тем более данные отношения нельзя рассматривать как международный институт. Регулировались они в лучшем случае индивидуальными актами, а в основном вербальными договорами, которые предполагали покровительство".

В Иудее могли обрести убежище в иерусалимском храме даже невольные убийцы. Но с ограничениями: это право распространялось только на свободных людей и судьи выносили окончательный вердикт -- было ли их преступление преднамеренным или невольным. В библейской Книге Царств встречается такой эпизод. Адония, четвертый сын Давида, заявивший притязания на престол своего отца, узнав, что царем провозглашен Соломон, вбежал в храм и взялся за рога жертвенника. Тогда Соломон произнес свою знаменитую фразу: "Если он будет человеком честным, то ни один волос его не упадет на землю; если же найдется в нем лукавство, то умрет".

В древней Индии института религиозного убежища практически не существовало. "Обнищание и политическая вражда приводили к вынужденному бегству людей. В Индии отказ принять человека, который нуждался в убежище, считался позором, -- пишет Антипов. -- Раб не был субъектом права, он не считался человеком, его причисляли, например, в древней Индии к семи домашним животным". Там же.

А вот в Поднебесной империи право убежища существовало с первого тысячелетия до нашей эры. Им, в частности, несколько раз пользовался преследуемый своими врагами известный мудрец Конфуций. Однако до сих пор не совсем понятно, распространялось ли оно на всех жителей Древнего Китая, или же было "привилегией" исключительно тех, кто принадлежал к "ши" -- служилому сословию (гражданские и военные чиновники). Известно лишь, что вопросами предоставления убежища занимались исключительно светские власти, священнослужители не могли без согласования с ними принимать "политических беженцев".

Тем не менее, известно, что в Поднебесной охотно предоставляли политическое убежище и иностранцам -- например, вельможам кочевых племен, не нашедшим общего языка со своими ханами. Причем китайцы принимали не только самих проштрафившихся сановников и членов их семей, но и всех принадлежавших к одному с ними роду, то есть слуг, воинов и ремесленников. Этим "политэмигрантам" отводили специальные места для проживания, им назначали денежное содержание и даже включали знатных особ в китайский "табель о рангах". Ну и, конечно, назначали специального уполномоченного, в обязанности которого входило следить за беженцами, принимать от них жалобы и просьбы, а также регулировать конфликтные ситуации между ними и местным населением.

Право убежища существовало в Древней Греции в двух разновидностях. В качестве защиты от применения силы в форме привилегии, даруемой полисом, греческим городом-государством. Вторая, в отличие от политико-правового аспекта, была сакральной: свободный или зависимый человек, искавший убежища в храме или у алтаря, в священной роще, в святилищах у статуй богов, считался неприкосновенным. При нарушении права убежища следовало сакральное или государственно-административное наказание.

"Но и это убежище, которое предоставлялось рабам, имело ограничение. Причина, по которой раб мог воспользоваться убежищем, была одна -- жестокое обращение с ним со стороны рабовладельца. Однако непременным условием было то, что раб должен был это доказать. Обращение раба с просьбой обеспечения его защиты, то есть предоставления убежища, приводило к судебному разбирательству. Если в ходе процесса подтверждался факт жестокости со стороны рабовладельца, раб подлежал продаже другому рабовладельцу (и не более). Вырученные деньги от продажи передавались прежнему господину. Если факты жестокого отношения рабовладельца к своему рабу не находили подтверждения, его возвращали хозяину. Таким образом, подобного рода укрывательства сами по себе не освобождали раба ни от власти рабовладельца, ни от наказания" Там же. , -- пишет Алексей Антипов.

"В Римской республике право убежища применялось редко. Впервые право убежища находит некоторое распространение в Восточной Римской империи под влиянием греческого права убежища. В императорскую эпоху право убежища (прежде всего для рабов) стало составной частью культа императора", -- авторитетно заявляет "Словарь Античности". Римские наместники умели извлекать выгоду из всего, в том числе и из права убежища. Наряду с экономическими преимуществами речь шла также о том, чтобы при возникновении нападения врага пользоваться всеми привилегиями местных жителей. Надписи на некоторых древнеримских монетах хвастливо заявляют, что их полис предоставляет право убежища.

Состоявшийся в IV веке Сардикийский собор "не просто закрепил соответствующее право, но и установил обязанность церкви оказывать убежище всем нуждающимся. Одно из правил, выработанных на Соборе, гласило: "Прибегающий в церковь да помогают", -- уточняет Алексей Антипов. -- С этого момента предоставление убежища в религиозных местах признается всей христианской церковью и прочно входит в каноническую практику".

Просить церковного убежища были не вправе должники и уголовные преступники, а также люди, чьи религиозные догматы были несовместимы с христианским вероучением. Антипов подчеркивает: "Принятые в дальнейшем законы и другие нормативные акты почти на нет свели постановления Сардикийского собора. Последние остатки церковного права убежища были уничтожены в Византии в эпоху династии Комнинов".

На Западе в период Средневековья "монополия" на предоставление убежища перешла к католической церкви. В отличие от Античности явно был заметен перекос в сторону сакральности, а не политики. Однако превалировала не только христианская любовь к ближнему. Права убежища были лишены некоторые группы, в частности, рабы и евреи. Именно этот вариант права убежища, претерпев множество изменений, и дожил до Великой Французской революции, которая, как мы помним, породила новое толкование весьма древнего закона…

Институт убежища в России. Понятие политического убежища

Основные юридические нормы, регламентирующие право политического убежища в Российской Федерации и порядок его реализации.

Определения права убежища содержатся и в работах советских авторов. Они существенно отличаются от определений буржуазных юристов (следует отметить, что это отличие относится и к характеру исследования института в целом). В работах советских авторов (например, в диссертации Е. А. Шибаевой) подчеркивается все более проявляющаяся тенденция к предоставлению убежища прогрессивным политическим эмигрантам, говорится о необходимости предоставлять им основные права и свободы человека, не высылать и не выдавать их.

В ряде работ советских авторов право убежища рассматривается в связи с исследованием других проблем. Так, например, М. Д. Шаргородский пишет: «Право убежища-- это право государства предоставить лицу, преследуемому в другом государстве за совершение преступления, право проживания на своей территории без привлечения его к уголовной ответственности». Из определения М. Д. Шаргородского вытекает, что убежище предоставляется лишь тем лицам, которые совершили преступление в другом государстве. Это очень сужает понятие права убежища. Если исходить из данного определения, то убежищем не могут пользоваться лица, которые не совершили никакого преступления, а ищут его из-за своих политических убеждений или из-за невозможности проживания на родине, если там проводится, к примеру, политика расового террора (Южно-Африканская Республика) и т. д.

Точка зрения М. Д. Шаргородского характерна для юристов-криминалистов, которые в конечном итоге отождествляют право убежища с невыдачей преступников. Однако, если рассматривать право убежища даже с этих позиций, определение, безусловно, должно содержать указание на то, что государства не должны предоставлять убежище тем лицам, в отношении которых имеются запрещения в международном праве.

Наибольший интерес, естественно, представляют те работы, которые специально посвящены исследованию института права убежища. Н. А. Ушаков в своей кандидатской диссертации определяет право убежища как «предоставление политическому эмигранту права безопасного проживания в иностранном государстве при гарантии ему демократических прав человека и основных свобод со стороны государства-убежища». Это определение следует признать одним из наиболее удачных в советской международно-правовой литературе. В нем отражен целый ряд основных черт института права убежища: предоставление его только политическим эмигрантам, право безопасности проживания эмигрантов (т. е. невыдача и невысылка их), предоставление им демократических прав человека и основных свобод. Вместе с тем, на наш взгляд, в приведенное определение следует внести некоторые уточнения.

Институтом международного права на сессии 1950 г. в Бате было принято следующее определение: «Убежище - защита, которую государство предоставляет на своей территории или в каком-либо другом месте, находящемся под контролем его органов, лицу, прибывающему в поисках ее». Среди достоинств этого определения можно выделить то, что согласно ему государство гарантирует защиту преследуемому лицу.

В соответствии с нормами, закрепленными в международных документах, можно выделить следующие основные черты права убежища:

1. Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других станах и пользоваться этим убежищем. Положение лиц, получивших убежище, должно являться без ущерба для суверенитета государств и принципов и целей ООН предметом заботы международного сообщества.

2. Каждое государство имеет право предоставлять преследуемым лицам убежище на своей территории на основании государственного суверенитета.

3. Государство само оценивает основания для предоставления убежища.

4. Убежище не может быть предоставлено в случае преследования за совершение неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам ООН.

Под политическим убежищем понимается предоставление государством какому-либо лицу или лицам возможности укрыться от преследований по политическим мотивам, которым они подвергались в стране своего гражданства или обычного местожительства. Под преследованием по политическим мотивам понимается преследование не только за политические убеждения, но за общественную деятельность, религиозные убеждения, расовую или национальную принадлежность и т. п.

Различают территориальное и дипломатическое убежище. Территориальное убежище - предоставление какому-либо лицу или лицам возможности укрыться от преследований по политическим мотивам на своей территории. Дипломатическое убежище - предоставление какому-либо лицу или лицам возможности укрыться от преследований по политическим мотивам в помещении дипломатического представительства иностранного государства, консульского представительства иностранного государства или на иностранном военном корабле. В современном международном праве сложилось правило, запрещающее предоставление дипломатического убежища, хотя в Латинской Америке оно признается. Ушаков Н. А. Право убежища. - М., 1950.

Право иностранцев искать в другом государстве убежище от преследования за политическую деятельность и убеждения ("право убежища") восходит ко времени Великой французской революции, провозгласившей в Конституции 1793 г. предоставление "убежища иностранцам, изгнанным из своего отечества за дело свободы". За прошедшее с тех пор время право убежища было закреплено в конституциях большинства демократических государств и в XX столетии стало одним из общепризнанных положений международного права.

Основными законодательными актами, регламентирующими порядок реализации иностранцами и лицами без гражданства права на получение политического убежище в Российской Федерации, являются:

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года);

Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 "Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища";

Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации".

Указ Президента РФ от 26 июля 1995 года № 763 «Об утверждении Положения о порядке предоставления политического убежища в РФ»

Постановления Правительства от 9.04.2001 № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации»

Постановление Правительства РФ от 30 июня 1998 года № 679 «Об утверждении общего положения о месте временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцами»

Отдельные нормы, затрагивающие реализацию права на политическое убежище содержатся в:

кодексе Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ;

Законе Российской Федерации от 1 апреля 1993 года № 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации";

Федеральном законе от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации".

Часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации определяет общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации как составную частью правовой системы нашего государства. Статьей 63 Конституции Российской Федерации закреплено положение, согласно которому Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права.

На основе этого можно также сказать, что правовой механизм предоставления политического убежища в Российской Федерации опирается на такие международные правовые акты, как:

Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.);

Женевская конвенция о беженцах (принята 28 июня 1951 г. в соответствии с резолюцией 429 (V) Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций ООН от 14 декабря 1950 г.);

Декларация о территориальном убежище, принятая резолюцией 2312 (ХХII) Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 14 декабря 1967 г.;

Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минск, 22 января 1993 г.).

Важным аспектом обеспечения в Российской Федерации права иностранцев и апатридов на получение политического убежища является статья 64 Конституции РФ, которой закреплено, что положения главы 2 Конституции РФ "Права и свободы человека и гражданина" составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном Конституцией РФ.

Положения статьи 63 Конституции РФ полностью соответствуют ст. 14 Всеобщей декларации прав человека (принята Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 10 декабря 1948 года), провозглашающей право каждого человека искать убежище от преследования в других странах, и Декларации о территориальном убежище (принята 14 декабря 1967 года Резолюцией 2312 (XXII) Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций), которая в свою очередь исходит из того, что предоставление любым государством убежища лицам, имеющим основание ссылаться на ст. 14 Всеобщей декларации прав человека, является мирным и гуманным актом и поэтому не может рассматриваться никаким другим государством как недружественный акт.

Сформулированные и признанные государствами договоренности в сфере предоставления убежища не являются общепризнанными принципами и нормами международного права. Положения Декларации о территориальном убежище по своей юридической природе носят рекомендательный характер. Поэтому Декларация подчеркивает, что предоставление убежища является актом осуществления государственного суверенитета. В соответствии с этим просьба иностранного гражданина или лица без гражданства, поданная в порядке, установленном российскими нормативными актами, не обязывает уполномоченные государственные органы автоматически удовлетворять подобные обращения. Россия вправе определять перечень лиц и условия, на которых она предоставляет или не предоставляет убежище, сообразуясь, однако, с действующими нормами международного права.

Таким образом, суверенитет Российской Федерации в вопросах предоставления убежища позволяет реализовать данное право иностранцам и лицам без гражданства только в случаях, когда это соответствует государственным интересам России. Данная норма закреплена в Положении о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища.

Порядок рассмотрения вопроса и принятия решения о предоставлении политического убежища в Российской Федерации

Согласно статье 2 Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденного Указом Президента РФ от 21 июля 1997 года, Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. При этом принимается во внимание, что преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища.

Таким образом, российские правила предполагают предоставление политического убежища и защиту не просто за политическую деятельность и убеждения, а - что очень важно - за деятельность и убеждения, не противоречащие демократическим принципам, признанным мировым сообществом, и нормам международного права.

Под политически преследуемым лицом Женевская конвенция о беженцах, принятая 28 июня 1951 г. в соответствии с резолюцией 429 (V) ГА ООН от 14 декабря 1950 г., понимает каждого, кто по причине своей расовой, религиозной, национальной, социальной принадлежности или за политические убеждения подвергается преследованию с угрозой для жизни или ограничению личной свободы либо с достаточными основаниями опасается такого преследования.

Этому корреспондирует определение беженца, зафиксированное в статье 1 Федерального закона "О беженцах" № 4528-1 от 19 февраля 1993 года: беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Собственно механизм представления и рассмотрения ходатайств о предоставлении Российской Федерацией политического убежища четко регламентирован статьями 8-12 Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденного Указом Президента РФ от 21 июля 1997 года (далее - Положение).

В частности, лицо, желающее получить политическое убежище на территории Российской Федерации, обязано в течение семи дней по прибытии на территорию России или с момента возникновения обстоятельств, не позволяющих этому лицу вернуться в страну своей гражданской принадлежности либо страну своего обычного местожительства, обратиться лично в территориальный орган Федеральной миграционной службы по месту своего пребывания с письменным ходатайством.

В обязательном порядке в ходатайстве на имя Президента Российской Федерации о предоставлении политического убежища на территории Российской Федерации должны быть изложены обстоятельства, свидетельствующие о мотивах подобного обращения, то есть о наличии причин для реализации лицом права политического убежища в Российской Федерации, изложенных в ст. 2 Положения, а также необходимые автобиографические сведения. Кроме того, при подаче ходатайства заявитель вправе также представлять любые документы в обоснование своего ходатайства о предоставлении Российской Федерацией политического убежища.

Федеральная миграционная служба рассматривает поступившие ходатайства в порядке, утвержденном приказом ФМС РФ от 5 декабря 2007 г. № 451 "Об утверждении административного регламента Федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по исполнению законодательства Российской Федерации по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства".

В частности, сотрудник территориального органа ФМС России, ответственный за прием ходатайства, принимает документы, удостоверяющие личность заявителя, делает их ксерокопию, проверяет тождественность личности предъявителя с лицом, изображенным на фотографии в документе.

После заполнения ходатайства сотрудником территориального органа ФМС России, ответственным за прием ходатайства, проводится опрос заявителя с заполнением анкеты, которая является составной частью ходатайства. На первую страницу анкеты наклеивается фотография заявителя.

Анкета заполняется на русском языке сотрудником территориального органа ФМС России со слов заявителя. Каждая страница анкеты подписывается заявителем.

После заполнения анкеты и пятнадцатиминутного перерыва с заявителем проводится индивидуальное собеседование. Все задаваемые заявителю вопросы и ответы на них фиксируются в опросном листе, который является составной частью ходатайства.

Вопросы должны касаться мотивов обращения заявителя за предоставлением Российской Федерацией политического убежища.

Каждая страница опросного листа подписывается заявителем.

Ходатайство, анкета, опросные листы и другие документы, представленные заявителем в обоснование ходатайства о предоставлении Российской Федерацией политического убежища, формируются в личное дело заявителя.

Личному делу присваивается номер, который соответствует порядковому номеру обращения с ходатайством о предоставлении Российской Федерацией политического убежища.

Сведения об иностранных гражданах и лицах без гражданства, подавших ходатайства о предоставлении Российской Федерацией политического убежища, заносятся в государственную информационную систему миграционного учета. Каждое обращение с ходатайством о предоставлении Российской Федерацией политического убежища регистрируется в Книге учета обращений с ходатайством о предоставлении Российской Федерацией политического убежища.

После подачи ходатайства заявитель подлежит обязательной дактилоскопической регистрации в порядке, предусмотренном п. "и" статьи 9 Федерального закона от 25 июля 1998 года № 128-ФЗ "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации". Обязательную дактилоскопическую регистрацию заявителя проводит уполномоченный сотрудник территориального органа ФМС России по месту подачи заявителем ходатайства о предоставлении Российской Федерацией политического убежища.

После индивидуального собеседования с заявителем, заполнения анкеты и опросного листа ответственный за прием ходатайства сотрудник территориального органа ФМС России устанавливает наличие (или отсутствие) оснований, при которых ходатайство о предоставлении Российской Федерацией политического убежища не принимается к рассмотрению.

К таким основаниям статья 5 Положения относит следующие:

лицо преследуется за действия (бездействие), признаваемые в Российской Федерации преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;

лицо привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории Российской Федерации;

лицо прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование;

лицо прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека;

лицо прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ (например, из Республики Беларусь или Республики Казахстан), без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Законом Российской Федерации "О беженцах";

лицо представило заведомо ложные сведения;

лицо имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется;

лицо не может или не желает вернуться в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

После анализа и оценки полученной информации ответственный сотрудник представляет руководителю территориального органа ФМС России соответствующее мотивированное заключение.

В заключении отражаются основные биографические данные заявителя, его доводы в обоснование ходатайства, информация о внутриполитическом положении в стране происхождения заявителя, а также выводы и предложения о возможности принятия ходатайства к рассмотрению.

Руководитель территориального органа ФМС России рассматривает заключение и принимает решение о целесообразности направления ходатайства для рассмотрения в ФМС России либо о наличии оснований для отказа в приеме ходатайства к рассмотрению. При наличии оснований для отказа в рассмотрении ходатайства заявителю в течение пяти рабочих дней со дня поступления ходатайства вручается или направляется уведомление с указанием причин отказа в приеме к рассмотрению ходатайства.

В случае принятия ходатайства к рассмотрению заявителю на период рассмотрения ходатайства выдается Справка о законном пребывании иностранного гражданина или лица без гражданства на территории Российской Федерации в связи с рассмотрением его ходатайства о предоставлении Российской Федерацией политического убежища.

Справка наряду с документами, удостоверяющими личность заявителя, является подтверждением его законного пребывания на территории Российской Федерации. Выдача справок регистрируется в Книге учета обращений с ходатайством о предоставлении Российской Федерацией политического убежища. Выдаваемой справке присваивается соответствующий порядковый номер, под которым она зарегистрирована.

Справка оформляется на бланке территориального органа ФМС России, в верхнем левом углу которого расположен угловой штамп с реквизитами территориального органа ФМС России. Там же проставляется дата выдачи и порядковый номер справки.

В реквизите "Настоящая справка выдана" указывается фамилия, имя (имена), отчество заявителя в дательном падеже.

В реквизите "Гражданство" указывается гражданская принадлежность заявителя, подтвержденная паспортом иностранного гражданина либо иным документом, установленным федеральным законом или признаваемым в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина.

При наличии у заявителя документа, выданного иностранным государством и признаваемого в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства, либо разрешения на временное проживание или вида на жительство, выданных на территории Российской Федерации, в реквизите "Гражданство" указывается "Лицо без гражданства".

В справке также проставляются: дата принятия к рассмотрению ходатайства, наименование и номер контактного телефона территориального органа ФМС России, принявшего ходатайство к рассмотрению, номер личного дела заявителя.

В реквизите "Документ, удостоверяющий личность" указывается наименование документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина или лица без гражданства, и его реквизиты (кем выдан, номер, дата выдачи, срок действия).

На оборотной стороне справки в реквизите "С ним находятся" перечисляются члены семьи заявителя, пребывающие с ним в Российской Федерации (фамилия, имя (имена), отчество; дата рождения; степень родства; паспорт или иной документ, удостоверяющий личность члена семьи (его реквизиты)).

Далее проставляются дата выдачи справки и срок ее действия. Указывается должность и специальное звание руководителя территориального органа ФМС России, проставляется подпись руководителя и делается ее расшифровка (имя, отчество, фамилия).

Подпись руководителя территориального органа ФМС России заверяется печатью территориального органа ФМС России.

Как правило, срок действия справки определяется из расчета предполагаемого времени рассмотрения ходатайства заявителя о предоставлении политического убежища. При необходимости срок действия справки может быть продлен, о чем делается соответствующая запись, которая заверяется подписью руководителя территориального органа ФМС России и печатью территориального органа ФМС России. После принятия решения по ходатайству справка изымается органом, ее выдавшим.

Как указано выше, при наличии достаточных оснований для рассмотрения ходатайство направляется в центральный аппарат ФМС России для его рассмотрения. К ходатайству приобщаются заключение территориального органа ФМС России о целесообразности направления ходатайства для рассмотрения в ФМС России и материалы личного дела заявителя.

Днем принятия к рассмотрению ходатайства считается день поступления в ФМС России всех необходимых для его рассмотрения материалов.

Федеральная миграционная служба России рассматривает поступившее ходатайство и приложенные к нему материалы, после чего запрашивает заключения МИД России, МВД России и ФСБ России. С этой целью в данные инстанции направляются копии ходатайства и материалов личного дела заявителя. Срок рассмотрения ходатайств в Федеральной миграционной службе, Министерстве внутренних дел Российской Федерации, Министерстве иностранных дел Российской Федерации, Федеральной службе безопасности Российской Федерации не должен превышать одного месяца в каждом из этих органов.

На основании статьи 89 Конституции Российской Федерации решение вопросов предоставления политического убежища возложены на Президента Российской Федерации. В этой связи после рассмотрения ходатайства и получения заключений МИД России и ФСБ России все материалы со своим заключением о возможности и целесообразности предоставления заявителю политического убежища Российской Федерацией ФМС РФ направляет в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации. Данная Комиссия рассматривает ходатайства и материалы к ним и вносит свои предложения по каждому ходатайству Президенту Российской Федерации для принятия им решения.

В случае отклонения Президентом Российской Федерации ходатайства территориальный орган ФМС России вручает или направляет лицу уведомление о том, что его дальнейшее пребывание на территории Российской Федерации регулируется законодательством Российской Федерации, определяющим порядок пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

Предоставление Российской Федерацией политического убежища производится Указом Президента Российской Федерации, который вступает в силу со дня его подписания.

Федеральная миграционная служба РФ в 7-дневный срок со дня издания указа Президента Российской Федерации уведомляет лицо, ходатайствующее о предоставлении Российской Федерацией политического убежища, через свои территориальные органы о принятом решении.

Лицу, получившему политическое убежище, а также членам его семьи территориальным органом ФМС России по месту обращения лица с ходатайством выдается Свидетельство о предоставлении иностранному гражданину или лицу без гражданства Российской Федерацией политического убежища.

Выдаваемому свидетельству присваивается порядковый номер, под которым он зарегистрирован в Книге учета обращений иностранных граждан и лиц без гражданства с ходатайством о предоставлении Российской Федерацией политического убежища.

В реквизите "Настоящее свидетельство выдано" указывается фамилия, имя (имена), отчество заявителя в дательном падеже.

В реквизите "Гражданство" указывается гражданская принадлежность владельца, подтвержденная паспортом иностранного гражданина либо иным документом, установленным федеральным законом или признаваемым в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина.

При наличии у заявителя документа, выданного иностранным государством и признаваемого в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства, либо разрешения на временное проживание или вида на жительство, выданных на территории Российской Федерации, в реквизите "Гражданство" указывается "Лицо без гражданства".

В свидетельстве указываются дата и номер указа Президента Российской Федерации о предоставлении Российской Федерацией политического убежища.

В реквизите "Паспорт (иной документ, удостоверяющий личность)" указываются наименование документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина или лица без гражданства, и его реквизиты (кем выдан, номер, дата выдачи, срок действия).

Далее в свидетельство вписываются данные о членах семьи лица, получившего политическое убежище, которым также предоставлено политическое убежище.

В реквизите "Свидетельство выдано" указывается наименование территориального органа ФМС России. Далее проставляется дата выдачи свидетельства. Указывается должность и специальное звание руководителя территориального органа ФМС России, проставляется подпись руководителя и делается ее расшифровка (имя, отчество, фамилия). Подпись руководителя территориального органа ФМС России заверяется печатью территориального органа ФМС России.

При выдаче свидетельства справка о законном пребывании иностранного гражданина или лица без гражданства на территории Российской Федерации в связи с рассмотрением его ходатайства о предоставлении Российской Федерацией политического убежища изымается выдавшим ее территориальным органом ФМС России.

Лицу, получившему политическое убежище, и членам его семьи территориальным органом ФМС России оформляется вид на жительство в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 г. № 794 "Об утверждении положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство".

Предоставление политического убежища распространяется и на членов семьи лица, получившего политическое убежище, при условии их согласия с ходатайством. Согласие детей, не достигших 14-летнего возраста, не требуется.

Что касается юридических последствий получения политического убежища, то лица, его получившие, обретают возможность пользоваться на территории России правами и свободами и нести обязанности наравне с российскими гражданами, кроме установленных федеральными законами или международными договорами ограничений.

Вместе с тем, законодателем предусмотрены и основания, по которым лицо может быть лишено политического убежища в Российской Федерации. Так, лицо, которому Российской Федерацией предоставлено политическое убежище, утрачивает право на предоставленное политическое убежище в случаях: