Убежище в международном праве

возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства;

выезда на жительство в третью страну;

добровольного отказа от политического убежища на территории Российской Федерации;

приобретения гражданства Российской Федерации или гражданства другой страны.

Утрата политического убежища определяется Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации по представлению Федеральной миграционной службы РФ на основании заключений Министерства иностранных дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Решение Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации доводится до сведения лица, утратившего политическое убежище.

Лицо также может быть лишено предоставленного ему Российской Федерацией политического убежища (лишение политического убежища производится указом Президента Российской Федерации) по соображениям государственной безопасности, а также, если это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций, либо если оно совершило преступление и в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.

В данной норме нашла свое преломление резолюция 3074 (ХХVIII) Генеральной Ассамблеи ООН от 3 декабря 1973 г., которая предполагает, что никакое государство, в том числе, Российская Федерация, не должны принимать никаких законодательных или иных мер, которые могли бы нанести ущерб принятым ею на себя международным обязательствам в отношении обнаружения, ареста, выдачи и наказания лиц, виновных в военных преступлениях и преступлениях против человечества, а также ратифицированные в порядке Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" международные договоры Российской Федерации (многосторонние и двусторонние). К примеру, основания и порядок выдачи преступников - граждан третьих государств - предусмотрены Конвенцией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам государств-членов Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 г. Информационный вестник. 1993. № 1. С. 45-67

Рассматривая право политического убежища, полагаю необходимым отметить одну из особенностей реализации данного правового института. Политическое убежище предоставляется исключительно на территории России. В этой связи помещения дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации на территориях иностранных государств, пользующиеся экстерриториальностью, не могут в контексте данного вопроса рассматриваться как российская территория. В этом случае следует различать политическое убежище на территории Российской Федерации и в дипломатическом представительстве или консульском учреждении Российской Федерации (так называемое дипломатическое убежище).

Данная трактовка основана на положениях статьи 41 Венской конвенции о дипломатических сношениях (1961 г.), недвусмысленно запрещающей использование помещений дипломатического представительства в целях, несовместимых с функциями данных представительства Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации под общ. ред. Кудрявцева Ю.В. - М.: Фонд "Правовая культура", 1996.

Режим временного убежища иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации

Существует и отличный от политического убежища режим временного убежища иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, который установлен постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274.

Согласно этому акту, Федеральная миграционная служба РФ выдает разрешения на пребывание на российской территории иностранным гражданам и прибывшим с ними лицам на срок не менее 3 месяцев со дня подачи заявления об этом.

Временное убежище предоставляется на срок до одного года. Срок предоставления временного убежища может продлеваться на каждый последующий год решением территориального органа ФМС РФ, на учете в котором состоит данное лицо, на основании письменного заявления лица о продлении срока предоставления временного убежища и при наличии обстоятельств, послуживших основанием для предоставления лицу временного убежища.

На лицо, получившее временное убежище, и прибывших с ним членов его семьи распространяются права и обязанности, установленные статьей 6 Закона Российской Федерации "О беженцах", кроме права на получение единовременного денежного пособия.

Лицо, получившее временное убежище, и прибывшие с ним члены его семьи:

а) имеют право на пользование жилыми помещениями на условиях найма (поднайма), оказание содействия в выезде за пределы Российской Федерации, а также могут пользоваться иными правами, предусмотренными законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;

б) обязаны:

- сообщить в течение семи дней в территориальный орган ФМС РФ по месту своего учета сведения об изменении фамилии, имени, состава семьи, семейного положения, о приобретении гражданства Российской Федерации или гражданства другого государства либо о получении разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации;

- сняться с учета в территориальном органе ФМС РФ при изменении места пребывания и в течение семи дней со дня прибытия к новому месту пребывания встать на учет в территориальный орган ФМС РФ.

Лицо, получившее временное убежище, не может быть возвращено против его воли на территорию государства, гражданином которого оно является (свое прежнее местожительство).

Лицо, получившее временное убежище, утрачивает его:

а) в связи с устранением обстоятельств, послуживших основанием для предоставления ему временного убежища;

б) при получении права на постоянное проживание на территории Российской Федерации либо при приобретении гражданства Российской Федерации или гражданства другого государства;

в) при выезде к месту жительства за пределы территории Российской Федерации.

Лицо, получившее временное убежище, лишается его, если это лицо:

а) осуждено по вступившему в силу приговору суда за совершение преступления на территории Российской Федерации;

б) сообщило заведомо ложные сведения, либо предъявило фальшивые документы, послужившие основанием для предоставления этому лицу временного убежища, либо допустило иное нарушение Федерального закона "О беженцах" № 4528-1 от 19 февраля 1993 г.

Институт убежища в международном праве

Соотношение двух институтов, одновременно являющихся объектом регулирования международного и конституционного права: института убежища (Asylum Law) и правового статуса беженца (Refugee Status), достаточно часто становится сегодня предметом научных дискуссий. Указанное соотношение ассоциируется с правом государства и правом индивида, дополняющими друг друга. Сам предмет прав человека предполагает их взаимодействие и сочетание. О сложности этого правового явления А.Н. Кокотов отзывается таким образом: "Самое трудное для государства - дозировать собственное вмешательство в дела общества. Самое трудное для людей - ограничивать свои запросы, соизмерять свои интересы с интересами общественными... Если права, свободы оформляют свободный и равный статус индивидов, то обязанности материализуют должное в поведении людей" Кокотов А.Н. Конституционное право России: Курс лекций: Учеб. пособие. 2-е изд. М.: Проспект, 2009. С. 69.. Как отмечают С.А. Глотов и В.Д. Мазаев, "права человека - это прежде всего комплекс отношений между личностью и политикой, государством и гражданином, индивидом, обществом и властью" Глотов С.А., Мазаев В.Д. Современная концепция прав человека в принципах и нормах Совета Европы // Путеводитель по специальному лекционному курсу для студентов. М.: Институт национальной стратегии реформ, 2001. С. 23.. Применяя этот общеконцептуальный подход к институтам миграции, мы видим, что право государства будет выражаться в установлении иммиграционных норм и контроле за их исполнением. В то же время право индивида состоит в установленной системе определения правового статуса иммигрантов и его гарантий в государстве пребывания. Что касается беженцев, то основой определения их правового статуса на территории принимающей страны служит факт отсутствия политико-правовой связи с собственным государством, вне зависимости от формального сохранения гражданства, обоснованный бегством от преследования. Этим отличается и правовой режим пребывания беженцев от режима, применяемого для обычных иностранцев.

Термины "беженец" и "лицо, ищущее убежище" (Asylum-Seeker) не являются идентичными. Международная практика чаще идет по пути обозначения в качестве лиц, ищущих убежище, тех людей, которые еще не приобрели статус беженца, но ясно выражают свое намерение сделать это в принимающем государстве. В современном международном праве до сих пор не существует универсального соглашения об убежище, которое имело бы общеобязательный характер и включало бы в себя основные принципы использования этого института на территории каждого участника. Как известно, Конференции по территориальному убежищу, состоявшейся в рамках ООН в 1977 г., не удалось выработать единый проект Конвенции по указанному предмету.

Как справедливо указывают авторы Комментария к Конституции РФ, "сформулированные и признанные государствами договоренности в сфере предоставления политического убежища вряд ли можно относить к общепризнанным принципам и нормам международного права хотя бы потому, в частности, что положения Декларации о территориальном убежище по своей юридической природе носят рекомендательный характер" Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Л.В. Лазарева. М.: Новая правовая культура, 2009 // СПС "Гарант-эксперт".. Тем не менее я постараюсь проанализировать те международно-правовые принципы и нормы, которые касаются института убежища, и соотнести их с реализацией конституционного права человека на убежище в РФ.

Пункт 2 ст. 2 Декларации ООН о территориальном убежище 1967 г. закрепил основы сотрудничества государств в плане разделения бремени (burden-sharing) по поводу предоставления убежища. Если одно из них затрудняется это сделать, то "государства раздельно или совместно или через ООН должны рассматривать в духе международной солидарности надлежащие меры для облегчения бремени, лежащего на этом государстве".

Каракасская конвенция Организации американских государств (ОАГ) 1954 г. уже в ст. 1 ограничивает предоставление убежища следующим образом: "Каждое государство имеет право в осуществление своего суверенитета допускать на свою территорию таких лиц, допуск которых оно сочтет целесообразным, так, чтобы осуществление этого права не вызывало жалоб у какого-либо другого государства". Декларация Совета Европы о территориальном убежище 1977 г. в п. 3 устанавливает, что "предоставление территориального убежища является мирным и гуманным актом, и не считается недружественным актом по отношению к любому другому государству, и должно уважаться всеми государствами". Декларация включает в круг индивидов, претендующих на убежище, помимо классических беженцев согласно Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, любых других лиц, которые "отвечают соответствующим условиям для получения убежища по гуманным соображениям" (п. 2).

Конвенция Организации Африканского Единства (ОАЕ) 1969 г. по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке содержит отдельную статью II, озаглавленную "Убежище". Она определяет предоставление убежища как миролюбивый и гуманитарный акт и требует от государств-участников неприменения таких мер, как отказ в приеме беженцев на границе, возвращение или высылка, которые могут угрожать жизни, личной неприкосновенности или свободе таких лиц. Данная статья также устанавливает право беженца на получение временного убежища в стране первого приема. Можно с уверенностью сказать, что сегодня эти нормы представляют собой краткий проект статей будущей Конвенции о территориальном убежище, где предусмотрены основные права и обязанности принимающих государств.

Таким образом, мы имеем в наличии два различных региональных подхода к институту убежища. Первый из них связан с реализацией суверенного права каждого государства на оказание убежища покровительствуемым лицам, со ссылкой на принцип невмешательства во внутренние дела другого государства; второй - с осуществлением государством гуманного права каждого индивида на убежище, без оглядки на внутренние интересы страны исхода.

Представляется, что американская правовая доктрина убежища в значительной степени основана на приоритете права государства в сфере убежища над правом индивида. М.Р. Гарсиа-Мора отмечает, что сам термин "убежище" "используется для обозначения покровительства, оказываемого данному лицу, в отличие от его собственных властей" Garcia-Mora M.R. International Law and Asylum as a Human Right. Washington, 1956. P. 1.. Комментируя особенности такого покровительства, Д. Крофорд и П. Хиндман указывают, что "вследствие такого возможного вредного воздействия на отношения между страной убежища и страной гражданства лица многие государства колеблются в вопросе предоставления статуса беженца нуждающимся в нем лицам" Crawford J., Hyndman P. Three Heresies in the Application of the Refugee Convention // International Journal of Refugee Law. Vol. 1. N 2. 1989. P. 158.. Напротив, европейская доктрина убежища базируется на примате естественно-правовой теории, где сутью регулирования выступают неотчуждаемые права человека, в осуществлении которых государство и помогает индивиду. Б. Вержбицкий указывает, что в связи с реализацией права индивида на убежище у него существуют такие гарантии, как возможность въезда на территорию принимающего государства, пребывание на ней, невыдача и невысылка, отсутствие преследования. Эксперты пишут о том, что "прошло много лет, прежде чем сотрудники иммиграционных служб и судов в Западной Европе признали, что даже иностранцы, незаконно находящиеся на другой территории, являются людьми и, таким образом, имеют право на основополагающие права человека" Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М., 1994. С. 3.. Рекомендацией европейского Комитета министров "О защите лиц, формально не признаваемых беженцами" 1984 г. было предложено, чтобы принцип, в соответствии с которым "ни одно лицо не должно получить отказ в допуске в страну на границе, отклоняться, высылаться или подвергаться иным подобным мерам", ведущим к его возвращению в государство, где оно будет преследоваться, применялся независимо от признания этого лица беженцем Указанный документ Совета Европы в неофициальном переводе приводится по: Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М., 1994. С. 129 - 136.. Конституционно-правовым основанием для предоставления убежища на территории РФ является ст. 63 Конституции. Ее нормы одновременно регламентируют предоставление политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства (ч. 1) и запрещают выдачу другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в РФ преступлением (ч. 2). Необходимо отметить, что российская правовая концепция убежища строится на сочетании принципа государственного суверенитета и соблюдения международно-правовых норм в области прав человека.

Следует выделить, что определение понятия "беженец" в российском законодательстве намного шире, чем понятие лица, преследуемого за политические убеждения. Ю.А. Дмитриев указывает, что, помимо политической деятельности человека, "основанием получения статуса беженца может быть преследование по расовым, религиозным, национальным, социальным причинам. Конституция РФ непосредственно регулирует лишь возможность получения политического убежища". Реализация права на политическое убежище в РФ регламентируется соответствующим Положением о порядке его предоставления, утвержденным Указом Президента от 21 июля 1997 г. N 746, с дополнениями от 2003 г. и 2007 г. Данное Положение действует вместе с Административным регламентом Федеральной миграционной службы по исполнению законодательства РФ по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства, который утвержден Приказом ФМС от 5 декабря 2007 г. N 451 Нормативно-правовые акты РФ по вопросам предоставления убежища приводятся по СПС "Гарант-эксперт".. Согласно ст. 2 Положения правом на политическое убежище пользуются лица, ищущие защиту от преследования или его реальной угрозы в своей стране за их общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам и нормам международного права. При этом должно приниматься во внимание, что такое преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища. Предоставление убежища посредством издания соответствующего указа Президента РФ (ст. 3) говорит об индивидуальном характере и высоком уровне рассмотрения каждого подобного ходатайства.

Исключающие нормы Положения (ст. 5) определяют в том числе ситуацию, когда лицо прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека и когда лицо прибыло в РФ в безвизовом порядке и обладает правом на статус беженца. По первой из описанных ситуаций Положение возлагает на МИД России обязанность ежегодно составлять список таких стран и предоставлять его в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ и ФМС (ст. 8). Что касается второго обстоятельства, то презюмируется, что не может существовать у одного и того же лица одновременно статус беженца и статус лица, получившего политическое убежище.

Существует и определенная исключающая практика в других странах СНГ, связанная с признанием лиц беженцами. Так, Железнодорожный народный суд г. Орла, рассматривая дело по жалобе гражданина Афганистана Наджибуллы Атаула на действия территориального миграционного органа, установил, что заявитель покинул свою страну и прибыл в РФ из Таджикистана, где находился в безопасности, но не мог приобрести статус беженца. Такая ситуация объяснялась действием Постановления Правительства Республики Таджикистан от 26 июля 2000 г. N 323, где был определен перечень государств, проживание в которых до прибытия в Республику является основанием для отказа в признании лица беженцем. К ним отнесен Афганистан. В связи с этим суд принял решение о том, что Таджикистан не может считаться государством первого убежища для данного заявителя Справка по материалам изучения судебной практики в РФ, касающейся процедуры определения статуса беженца // СПС "Гарант-эксперт". С. 3.. Парадоксальность подобных субъективных решений властей может быть объяснена только сложной экономической ситуацией в стране приема.

Однако этот факт не должен влиять на исполнение государством-участником своих обязательств по Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и внутренних актов, направленных на предоставление территориального убежища. В противном случае теряет свой смысл акт ратификации, предпринятый для присоединения к Конвенции 1951 г. Обратившись к ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., мы увидим, что ее участники не вправе ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения норм международного соглашения. Поэтому такие внутригосударственные акты должны быть признаны противоречащими исполнению как международных обязательств государств по приему беженцев и лиц, ищущих убежище, так и конституционно-правовых основ предоставления политического убежища.

Если же согласно другой исключающей норме Положения о порядке предоставления политического убежища в РФ лицо прибыло на безвизовой основе, то можно предположить, что речь идет прежде всего о выходцах из стран СНГ, образующих единое экономическое пространство или имеющих соответствующие двусторонние договоры с РФ. Таким образом, теоретически только граждане стран дальнего зарубежья и Грузии, Туркмении и прибалтийских государств обладают правом на политическое убежище на территории РФ.

Представляется, что выбор в пользу процедуры приобретения статуса беженца либо лица, получившего политическое убежище в РФ, должен оставаться за самим человеком, исходя из его личных обстоятельств. Факт же визового или безвизового пересечения российской государственной границы не должен влиять на эти обстоятельства. Международные обязательства РФ по Конвенции 1951 г. и Соглашению СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам в редакции 1995 г. никак не связаны юридически с упрощенным или формальным въездом лица на ее территорию.

Таким образом, одним из основных пробелов нынешнего комплекса норм, составляющих Refugee Law, является отсутствие универсальной конвенции о территориальном убежище, которая собрала бы воедино отраслевые принципы международно-правового регулирования предоставления права убежища государствами. На региональном уровне этот вопрос во многом решен благодаря сложившейся практике стран Латинской Америки и африканского континента.

Представляется, что необходимо продолжить дискуссии по созданию проекта такой конвенции в рамках Комиссии ООН по международному праву и УВКБ ООН.

Международно-правовая практика предоставления статуса беженца

Проблема оказания действенной помощи беженцам является одним из актуальных вопросов, стоящих перед международным сообществом на современном этапе. Многочисленные противоречия экономического, политического, национального и религиозного характера, сопровождающие развитие человеческой цивилизации, природные и техногенные катаклизмы - все это время от времени вынуждает людей покидать страну происхождения и искать убежища за ее пределами.

В соответствии с определением, содержащимся в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. (далее - Конвенция 1951 г.), беженцем является лицо, находящееся вне страны гражданской принадлежности в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и которое не может или не желает пользоваться защитой этой страны или вернуться в нее вследствие опасений стать жертвой преследований; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, в результате подобных событий не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 г..Ключевым элементом указанного определения является фраза "вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований".

В свою очередь, в данной фразе можно выделить такие компоненты, как "вполне обоснованные опасения" и "преследования". Понятие "опасения" в контексте излагаемого материала означает душевное состояние лица, ищущего убежища. Опасения ходатайствующего должны быть "вполне обоснованными". Таким образом, при рассмотрении дела, связанного с предоставлением статуса беженца, компетентными властями принимаются во внимание не только субъективные переживания просителя, но и объективная ситуация, подкрепляющая его опасения. Иными словами, понятие "вполне обоснованные опасения" содержит как субъективный, так и объективный элементы. По этой причине при определении того, действительно ли вполне обоснованные опасения имеют место, оба элемента принимаются во внимание. На практике при оценке субъективных переживаний просителя учитываются также его личностные характеристики Психологические реакции разных людей в сходных условиях могут отличаться. Одно лицо может иметь сильные политические и религиозные убеждения, пересмотр которых делает его жизнь невыносимой, другое лицо может не иметь столь сильных убеждений. См.: Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев / УВКБ ООН. Женева, 1992 (далее - Руководство УВКБ ООН).. Иногда возникает необходимость в выяснении особенностей жизненного опыта просителя, его семейного положения, а также фактов его принадлежности к политическим или религиозным организациям, каким-либо социальным группам. Нередко эти нюансы помогают определить степень подлинности опасений ходатайствующего. Затем компетентные власти, рассматривающие обращения, оценивают субъективные утверждения просителя с учетом объективной информации об обстановке в стране его происхождения.

Как правило, опасения просителя считаются вполне обоснованными, если он может доказать в пределах разумного, что его продолжительное пребывание в стране происхождения стало невыносимым для него по причинам, указанным в определении, или по тем же причинам было бы невыносимым его возвращение назад. Как правило, статус беженца определяется на индивидуальной основе, однако на практике возникают случаи, когда по вынужденным обстоятельствам бегством спасаются целые группы людей, каждый из которых может индивидуально рассматриваться как беженец. В таких ситуациях возникает необходимость оказания им чрезвычайной помощи.

При этом, как правило, бывает очень сложно вынести индивидуальное решение по определению статуса беженца для каждого члена такой группы. В связи с этим был найден выход в виде так называемого группового определения статуса беженца, в соответствии с которым каждый член группы рассматривается prima facie (т.е. при отсутствии очевидности обратного) как беженец.

Возвращаясь к анализу ранее обозначенных терминов, следует уделить особое внимание понятию "преследование". В международных документах нет определения названного термина. Вместе с тем, исходя из содержания ст. 31 и 33 Конвенции 1951 г., можно сделать вывод о том, что угроза жизни и свободе по признаку расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений является преследованием.

На практике толкование понятия "преследование" варьируется в зависимости от индивидуальных характеристик ходатайствующего и обстоятельств каждого дела. По мнению Гая С. Гудвина-Гилла, государства пользуются широкой свободой действий, толкуя этот "фундаментальный термин", и практика не обнаруживает последовательности в его применении Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве / Пер. с англ.; Под ред. М.И. Левиной. М.: ЮНИТИ, 1997. С. 88.. Что касается источников преследований, то они никак не определены в Конвенции 1951 г. Не существует также формального требования к наличию обязательной связи между преследованиями и органами государственной власти. Вместе с тем в Конвенции 1951 г. признается взаимосвязь между государственной защитой и опасениями преследований. В связи с этим Гай С. Гудвин-Гилл отмечает, что беженец, являющийся таковым согласно Конвенции 1951 г., по определению должен не иметь возможности или не желать пользоваться защитой государства и правительства.

По мнению А. Грахла-Мадсена, преследования могут быть увязаны с "действиями или обстоятельствами, за которые несет ответственность государство (или правящая партия), т.е. ...действия, совершенные правительством (или партией) или органами, находящимися в его распоряжении, или поведение, которое правительство терпит, оставляя жертв практически без защиты со стороны государственных учреждений" Grahl-Madsen A. Status of Refugees. Vol. 1. Цит. по: Гудвин-Гилл Г.С. Указ. соч. С. 93..

Если же обратиться к Руководству УВКБ ООН, то в нем указывается на то, что преследования обычно относятся к действиям властей страны, хотя они могут также исходить от части населения, не уважающей порядок, установленный законами данной страны. В случае если серьезные дискриминационные или унижающие достоинство действия осуществляются местным населением и власти относятся к этому терпимо либо отказываются или неспособны обеспечить эффективную защиту, названные действия могут рассматриваться как преследования.

Следует заметить, что отдельные страны, в частности некоторые страны Европейского союза, придерживаются позиции, согласно которой статус беженца следует предоставлять лицам, опасающимся преследований со стороны исключительно государственных органов власти.

При этом считается, что в случаях, когда государство не способно обеспечить эффективную защиту, оно не несет ответственности за происходящие в нем беспорядки, которые, таким образом, не могут расцениваться как преследования.

Одним из важных моментов при изучении обстоятельств дела, связанного с предоставлением статуса беженца, является установление причины или причин преследований в отношении обратившегося лица и принятие решения о соответствии таковых определению Конвенции 1951 г. Согласно этому определению лицо может претендовать на статус беженца в случае вполне обоснованных опасений преследований "по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений". При этом опасения преследования могут возникать на основании как одного, так и двух или нескольких названных признаков. Остановимся на кратком анализе каждого из них.

Раса. В соответствии с позицией УВКБ ООН понятие "раса" должно рассматриваться в самом широком смысле, включая все виды этнических групп, именуемых расами в общепринятом значении. Нередко это связано с принадлежностью к какой-либо специфической социальной группе общего происхождения, образующей меньшинство среди данного населения. Дискриминация по признаку расы подвергнута всемирному осуждению как одно из грубейших нарушений прав человека. В связи с этим расовая дискриминация представляет собой важный элемент в установлении факта наличия преследований.

Расовой дискриминацией, согласно Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., является "любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни" Ст. 1 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.. Позицию УВКБ ООН в отношении широкого толкования понятия "раса" разделяют некоторые западные ученые. Например, Гай С. Гудвин-Гилл отмечает, что при определении расы как причины дискриминации следует учитывать процитированное выше положение Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., которое объявляет такой практикой, в частности, различение, проводимое по признакам "расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения". При этом ученый считает, что подобное "ш Вероисповедание. С давних времен последователи той или иной веры подвергались преследованиям. Право на свободу мысли, совести и религии представляет собой одну из основных духовных потребностей человека. Оно дает возможность поступать согласно собственной совести, выносить независимые суждения и исповедовать свободно избранную религию.

Названное право, первоначально провозглашенное во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., в дальнейшем получило закрепление в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. В соответствии со ст. 18 Международного пакта каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии, которое включает свободу иметь или принимать религию либо убеждения по своему выбору и свободу исповедовать свою религию или убеждения. Более того, никто не должен подвергаться принуждению, умаляющему его свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору.

При установлении факта преследований по признаку вероисповедания следует учитывать, что такие преследования могут принимать различные формы, например в виде запрета участвовать в религиозных общинах, исповедовать религию тайно или публично, отправлять религиозные обряды или же в виде принятия серьезных дискриминационных мер по отношению к лицам, исповедующим свою религию или принадлежащим к определенной религиозной общине ирокое" толкование может считаться приемлемым и для целей Конвенции 1951 г. Руководство УВКБ ООН, п. 72..

Гражданство. В английском варианте определения термина "беженец" одна из причин преследований определена словом nationality, которое имеет несколько значений. Среди этих значений можно выделить такие, как национальность, национальная принадлежность, а также гражданство и подданство Новый большой англо-русский словарь / Под общ. ред. Ю.Д. Апресяна. М., 1993. Т. 2. С. 498.. Зарубежные ученые придерживаются разных подходов к оценке преследований по признаку гражданства. Так, Гай С. Гудвин-Гилл считает, что упоминание о преследованиях по причине гражданства выглядит несколько странно, поскольку преследование государством собственных граждан "за их принадлежность к этому политическому сообществу абсурдно". Лица же, имеющие гражданство другого государства, при нормальных обстоятельствах должны иметь право на его защиту и, таким образом, не подпадают под определение беженцев. По мнению А. Грахла-Мадсена, под преследованием по признаку гражданства понимаются также преследования по признаку отсутствия гражданства, т.е. именно в силу отсутствия такового.

Если же обратиться к Руководству УВКБ ООН, то в нем делается акцент на преследования по признаку "национальности", нежели "гражданства". Так, в п. 74 Руководства УВКБ ООН говорится о том, что понятие "национальность" не должно пониматься только как "гражданство". Оно включает в себя принадлежность к этнической или языковой группе и может иногда совпадать с понятием "раса". Преследования по национальному признаку могут проявляться во враждебном отношении и действиях, направленных против национального (этнического, языкового) меньшинства. При определенных обстоятельствах факт принадлежности к такому меньшинству может сам по себе служить основанием для опасений преследования.

Принадлежность к определенной социальной группе. Если обратиться к определению понятия "беженец", содержащемуся в Уставе УВКБ ООН 1950 г., то в нем обозначены преследования "по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений". Принадлежность к определенной социальной группе как причина преследований в названном определении не зафиксирована. В процессе подготовки текста Конвенции 1951 г., на Конференции, созванной Организацией Объединенных Наций, представитель Швеции г-н Петрен заявил, что на практике имеют место случаи преследований лиц в силу их принадлежности к определенным социальным группам. В связи с этим делегат предложил указать в определении Конвенции и эту причину преследований, что и было сделано.

Что же понимается под термином "определенная социальная группа"? Абстрагируемся от Конвенции 1951 г. и обратимся к мнению социологов. Отечественные социологи характеризуют социальную группу как группу, все члены которой объединены общей деятельностью и находятся в личном общении друг с другом Социологическая энциклопедия / Под общ. ред. А.Н. Данилова. Минск, 2003. С. 71 - 72.. Отдельные западные социологи относят к социальной группе коллектив или множество индивидов, объединенных неформальными или формальными критериями членства. По их мнению, социальная группа существует тогда, когда ее члены вовлечены в социальные интеракции, включающие взаимные роли и связи. Как видно, в предлагаемых социологами определениях социальной группы делается акцент на такие связующие элементы, как: "общая деятельность", "личное общение", "социальные интеракции". При рассмотрении дел, связанных с предоставлением статуса беженца, термин "определенная социальная группа" интерпретируется несколько иначе. Так, согласно позиции УВКБ ООН, определенная социальная группа обычно включает в себя лиц одинакового происхождения, привычек и социального статуса Руководство УВКБ ООН, п. 77.. По мнению Гая С. Гудвина-Гилла, исчерпывающее определение анализируемому термину дать довольно сложно. На практике встречались весьма оригинальные подходы к толкованию понятия "определенная социальная группа".

Так, Иммиграционная апелляционная коллегия США при рассмотрении дела Acosta, Int. Dec. No. 2986(1985) заявила, что "социальная группа" отражает общую, неизменную характеристику, т.е. такую, изменить которую отдельное лицо не властно либо которая столь значима для личной индивидуальности или сознания, что нельзя требовать ее изменения. К таким характеристикам могут относиться, например, пол, класс, родство или даже общий прошлый опыт.

Вместе с тем, с точки зрения названного ученого, под "социальной группой" можно подразумевать людей, "которые имеют некоторые общие черты или находятся в особенных отношениях, либо совокупность людей со сходными классовыми или родственными отношениями". При этом рекомендуется, определяя ту или иную группу людей как "социальную группу" по смыслу Конвенции 1951 г., обращать внимание на наличие таких "связующих и объединяющих факторов", как этническое, культурное и языковое происхождение, образование, семейное положение, экономическая деятельность, общие ценности и взгляды. Кроме того, при рассмотрении конкретного дела также следует учитывать отношение к выделяемой социальной группе со стороны других групп того же общества, в частности органов государственной власти.

Политические убеждения. Право каждого человека на свободу убеждений и свободное выражение их получило закрепление во многих международных документах как универсального, так и регионального уровня. Таковыми являются, в частности, Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г. Лицо, преследуемое органами государственной власти за его убеждения, представляющие реальную или предполагаемую угрозу для соответствующего государства, определяется как "политический беженец" Гудвин-Гилл Г.С. Указ. соч. С. 67.

Наличие иных политических убеждений, отличных от тех, которые разделяются правительством, само по себе не является достаточным доказательством обоснованных опасений преследований. Ходатайствуя о предоставлении статуса беженца вследствие преследований за политические убеждения, проситель должен доказать, что он является носителем убеждений, неприемлемых для властей, поскольку критикует их политику и методы ее реализации. При этом требуется подтверждение того, что эти взгляды известны властям или приписываются ими ходатайствующему. Иными словами, наличие преследований за политические убеждения предполагает, что проситель имеет убеждения, которые либо были выражены, либо привлекли внимание властей. Вместе с тем бывают ситуации, когда ходатайствующий не выражал своих убеждений, однако твердость его идейной позиции позволяет предположить, что эти убеждения рано или поздно будут выражены, вследствие чего он вступит в конфликт с властями. В такой ситуации проситель может рассматриваться как лицо, испытывающее опасения преследований за политические убеждения.

В случаях, когда лицо является жертвой преследований или наказания за политические правонарушения, следует определить, преследуется ли оно за политические убеждения или за вызванные этими убеждениями поступки. Если преследование является следствием наказуемого акта, совершенного по политическим мотивам, и предполагаемое наказание соответствует основному закону данной страны, то опасения в отношении такого преследования не являются основанием для предоставления статуса беженца. Однако преследование за правонарушение может быть предлогом для наказания лица за его политические убеждения. Если имеются предпосылки к тому, что политический правонарушитель подвергнется чрезмерному или произвольному наказанию за совершенное правонарушение, то такое наказание может рассматриваться как преследование Руководство УВКБ ООН, п. 84, 85..

Итак, в завершение проведенного анализа основных терминов, содержащихся в ст. 1 (A) 2 Конвенции 1951 г., следует еще раз подчеркнуть, что эти термины являются элементами, формирующими критерий того, может ли проситель считаться беженцем по смыслу Конвенции или нет. Безусловно, при рассмотрении конкретных дел возникает немало трудностей, связанных с интерпретацией того или иного термина. В связи с этим следует уделять особое внимание изучению и осмыслению международно-правовой практики предоставления статуса беженца, в частности соответствующей практики УВКБ ООН.

Заключение

Проведя комплексное историко-правовое исследование вопросов возникновения, становления и развития права убежища в России, проанализировав вопросы его правового закрепления в Российской Федерации на современном этапе, рассмотрев особенности его реализации, определив правовой статус лиц, которым предоставлено убежище, а также обозначив роль органов внутренних дел в процессе предоставления данного права, можно сделать следующие выводы и предложения.

На основе архивных источников установлено, что к середине XI в. (до проведенного исследования возникновение данных отношений относилось к XII -- XIV вв.) в Древней Руси сложилась практика предоставления убежища. Основанием её существования стала рецепция Византийских законов и церковныхпостановлений стран Древнего Востока о праве убежища. В Древней Руси были заимствованы только общие черты права убежища, возникновение которого в Древнем мире датируется приблизительно XX-- XVIII вв. до нашей эры. Основной целью, сложившейся практики предоставления убежища было обеспечение безопасности лица, его ищущего.

Предоставление убежища на Руси получило меньшее распространение, чем в государствах Древнего Востока и было напрямую связано с существованием другого права - права «печалования», правомходатайства духовенства за преследуемых лиц, которое действовало на Руси до XVI в. Предоставление убежища, как правило, предшествовало «печалованию», служило определенным его дополнением.

Установить в какой первоначально форме возникло убежище: религиозной или территориальной, не представляется возможным, вероятно это был параллельный процесс. Эти формы в одинаковой мере служили средством ограничения кровной мести, способствовали решению демографической проблемы, а самое главное, обеспечивали безопасность лицам, в отношении которых оно реализовывалось.

Убежища применялась лишь в той степени, в какой это было выгодно господствующему классу. Интересы церкви и государства переплетались: государство закрепляет свои порядки с помощью религии, а религия, в свою очередь поддерживается государством. Религиозная форма убежища была обусловлена верой в святость религиозных мест, в могущество и силу богов, использовалась для укрепления влияния церкви, в тоже время давала крупнейшему феодалу бесплатную рабочую силу. При этом «святость храмов» и других убежищ никогда не мешала государству карать тех лиц, в наказании которых оно было заинтересовано.

Форма реализации убежища была напрямую связана с определением субъектов данного права. В зависимости от формы его реализации меняется круг субъектов данного права. При территориальной форме убежища основным субъектом права выступает государства, которое его предоставляло. При религиозной форме убежища основным субъектом выступает индивид, государство же, как правило, принимает в лучшем случае всего лишь опосредованное участие в его реализации.

Анализ исторически сложившейся практики по предоставлению убежища свидетельствует, что государство, предоставляющее убежище первоначально исходит из собственных интересов - обеспечения государственной безопасности. Предоставление убежища является суверенным правом РФ как субъекта международного права, оно рассматривается не как абсолютное право человека, а как опосредованное право, преломляемое волеизъявлением государства, которое принимает решение предоставить, или отказать человеку в убежище.

Субъективные права индивида, как субъекта права убежища являются ограниченными. Реализации двух из триады правомочий: права на требования, права на защиту - являются проблематичными, так как они не нашли своего закрепления в соответствующих нормативно-правовых документах. Правовое положение лиц, получивших убежище в РФ, отличается от правового положения иностранцев. Оно характеризуется возможностью особых способов прибытия на территорию России, невыдачей, ограничением возможности использования высылки и предоставлением возможности продолжать ту деятельность, за которую они подвергались преследованиям у себя на родине, но с определенными ограничениями. Подобные черты правового режима индивидуумов, получивших убежище, находятся в полном соответствии с требованиями международного права.

Порядок предоставления, закрепленного в Конституции РФ права политического убежища, регулируется лишь подзаконными актами Президента, Правительства, а также ведомственными нормативно-правовыми актами, он не получил закрепления в Федеральном законе, что не соответствует его статусу конституционногоправа. Отсутствие закона о праве политического убежища является существенным недостатком, как в практической деятельности государства по предоставлению политического убежища, так и в теоретическом аспекте.

На современном этапе право убежища, возникшее более десяти веков назад, не только не утратило своего исторического назначения - обеспечения безопасности индивида, но и развивается, продолжая оставаться важнейшим межотраслевым, демократическим институтом современного международного права.

Библиографический список

1.Конституция Российской Федерации (с изм. от 25.03.2004) // РГ от 25.12.1993, № 237, СЗ РФ от 29.03.2004, № 13, ст. 1110.

2.Федеральный закон «О беженцах» от 19.02.1993 № 4528-1 (ред. от 22.08.2004) // ВСНД и ВС РФ от 25.03.1993, № 12, ст. 425, СЗ РФ от 30.08.2004, № 35, ст. 3607.

3.Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» от 21.07.1997 № 746 (ред. от 01.12.2003) // СЗ РФ от 28.07.1997, № 30, ст. 3601, СЗ РФ от 08.12.2003, № 49, ст. 4755.

4.Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации".

5.Указ Президента РФ от 26 июля 1995 года № 763 «Об утверждении Положения о порядке предоставления политического убежища в РФ»

6.Постановления Правительства от 9.04.2001 № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации»

7.Постановление Правительства РФ от 30 июня 1998 года № 679 «Об утверждении общего положения о месте временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцами»

8.Всеобщая Декларация прав человека. (Принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН) // Российская газета от 05.04.1995.

9.Конвенция о статусе беженцев (Заключена г. Женеве 28.07.1951) // Бюллетень международных договоров. - 1993. - № 9. - С. 6 - 28.

10.Европейская конвенция о выдаче (Заключена в г. Париже 13.12.1957) // Бюллетень международных договоров. - 2000. - № 9. - С. 3 - 11, 19 - 28.

11.Декларация о территориальном убежище (Принята 14.12.1967 Резолюцией 2312 (XXII) Генеральной Ассамблеей ООН) // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. - М.: Юридическая литература, 1990. - С. 287 - 289.

12.Принципы международного права, признанные Уставом Нюрнбергского Трибунала и нашедшие выражение в решении этого Трибунала (Приняты в 1950 г. на второй сессии Комиссии международного права ООН) // Международное публичное право. Сборник документов. - Т. 2. - М.: БЕК, 1996. - С. 101 - 102.

13.Устав Международного Военного Трибунала для суда и наказания главных военных преступников европейских стран Оси (Принят в г. Лондоне 08.08.1945) // Действующее международное право. - Т. 3. - М.: Московский независимый институт международного права, 1997. - С. 763 - 770.

14.Конвенция о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества (Заключена 26.11.1968) // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. - М.: Юридическая литература, 1990. - С. 658 - 661.

15.Приказ ФМС от25.03.2011 г. № 81 «Об утверждении форм документов, выдаваемых иностранным гражданам и лицам без гражданства, обратившимся за предоставлением временного убежища на территории Российской Федерации, и порядка оформления, выдачи и обмена свидетельства о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации.

16.Беляев И.Д. История русского законодательства. СПб., 1999. С. 75-87.

17.Галенская Л. Н. Право убежища. Международные отношения. - М.,1968. - С. 43 - 44.

18.Глотов С.А., Мазаев В.Д. Современная концепция прав человека в принципах и нормах Совета Европы // Путеводитель по специальному лекционному курсу для студентов. М.: Институт национальной стратегии реформ, 2001. С. 23.

19.Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве / Пер. с англ.; Под ред. М.И. Левиной. М.: ЮНИТИ, 1997. С. 88.

20.Международное право, международные отношения. Учебник // Под ред. Ю. М. Колосова и В. И. Кузнецова. - М., 1994.

21.Институт права убежища в России. Возникновение и развитие. // Антипов А. Закон и право. 2007. № 11. С. 105-106.

22.«Институт убежища в международном и конституционном праве: современные доктрины и особенности регулирования в РФ» Ястребова А.Ю. "Конституционное и муниципальное право", 2011, N 9

23.Информационный вестник. 1993. № 1. С. 45-67

24.Кокотов А.Н. Конституционное право России: Курс лекций: Учеб. пособие. 2-е изд. М.: Проспект, 2009. С. 69.

25.Международное право. Общая часть. Лукашук И.И. // 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2005. -- 189 с.

26.Международное право / Под ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунова. -М., 1999. С. 386.

27.Международное право. Глебов И.Н. // М.: Дрофа, 2006. -- 321 с.

28.«Международно-правовая практика предоставления статуса беженца» Зинченко Н.Н. "Миграционное право", 2011, N 3

29.Новый большой англо-русский словарь / Под общ. ред. Ю.Д. Апресяна. М., 1993. Т. 2. С. 498.

30.Оппенгейм Л. Международное право. - Т. 1. - М.,

31.«Право убежища в государствах Древнего мира» А.Н.Антипов «Вопросы истории» №1, 2011г