Анализ территориального общественного самоуправления и его роли в становлении гражданского общества в России

Принятая всенародно Конституция 1993г., Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 1995г. стали правовой основой развития гражданского общества в России. Конституция РФ (1993) содержит статьи, регулирующие институты и механизмы гражданского общества. Статья 12 гласит нам о том, что «В Российской Федарации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы МСУ не входят в систему органов государственной власти»;статья 30, п.1: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется.

Особенность нынешней ситуации в России состоит в том, что элементы и блоки гражданского общества предстоит создавать во многом заново. И здесь важно не только вникнуть в особенности сегодняшней российской действительности, где по-своему преломляются национальные политические и культурные традиции, но и обратиться к мировому опыту. Причем, как нам представляется, особенно важен в этом плане опыт незападных обществ, стран так называемой запоздалой модернизации, где формирование гражданского общества идет не по классическим рецептам Запада, но привносит в этот процесс новые, своеобразные черты.

1.2 Институты гражданского общества: понятия и типология

Целью данного раздела является типологизация институтов гражданского общества и определение места и роли ТОС в этой типологии.

В настоящее время не существует единого, общепринятого определения гражданского общества. Под гражданским обществом понимают иногда социальный порядок, общественное устройство, благоприятные для развития человеческой личности и самодеятельных общественных ассоциаций Геллнер Э. Условия свободы: М., 1995. С. 81.. Такое понимание делает обсуждаемое понятие избыточным, ибо, по сути дела, отождествляет его с понятием демократии.

Существует подход, в рамках которого гражданское общество может быть представлено в виде специфического процесса коммуникации между государством и гражданином Сунгуров А.Ю. Организации-посредники в структуре гражданского общества//Полис. 1999. №6. С. 35..

Коммуникация этого типа - что подтверждает и практика - возможна лишь при наличии гражданской культуры. Последнюю, в свою очередь, можно определить как плюралистическую культуру, основанную на коммуникативном процессе. В ее фундаменте лежит убеждение в необходимости различий и консенсуса, допускающее социальные изменения в приемлемых для этой культуры рамках и формах. В координатах гражданской культуры в качестве ключевой фигуры общества мыслится фигура Гражданина: именно Гражданин выступает основным субъектом общественной жизни, активно влияющим на преобразование общества. В концепции гражданского общества, понимаемого как коммуникативный процесс, понятие «гражданин» раскрывается через понятие «участие», то есть через деятельность гражданина в различных общественных организациях и институтах.

Институтами гражданского общества являются организации и учреждения, функционирующие в сфере негосударственных общественных отношений, основной функцией которых является выражение интересов граждан и их защита.

Понятие гражданского общества приобрело новое измерение в связи с развитием сектора некоммерческих групп и организаций, или «третьего сектора». «Первым» и «вторым» секторами называют совокупности, соответственно, государственных институтов и деловых частных организаций и предприятий. Под «третьим сектором» понимается совокупность организаций, не ставящих перед собой целей увеличения личного дохода граждан непосредственно через участие в их работе или через владение ими; в рамках этой концепции говорят также о «неприбыльном», «неправительственном» секторе, секторе «добровольной активности», о «сообществе некоммерческих организаций (НКО)» и т.д. Весьма важно, что для всех подобных организаций характерна деятельность ради общественного благополучия.

Неправительственные некоммерческие организации (НКО)

Выделив «третий сектор» или «сообщество НКО»,-совокупность некоммерческих и притом неправительственных и неполитических, не политизированных организаций,-в котором видится ядро гражданского общества, находящегося в современной России в процессе становления, обратимся теперь к анализу этого «третьего сектора» под углом зрения проблемы взаимодействия структур гражданского общества с государством.

Представляется логичным, прежде всего дифференцировать «третий сектор», классифицировать входящие в его состав НКО, подразделяя их на «классы» по признаку их «фокусных групп» (то есть с учетом того, на какие контингенты и, соответственно, на какого рода проблемы нацелена их деятельность), а заодно и выявляя формы взаимодействия с властью, наиболее естественные и органичные для выделенных «классов» Сунгуров А.Ю. Организации-посредники в структуре гражданского общества // Полис. 1999. №6. С.32..

Первым выделим класс тех НКО, чьи фокусные группы составляют сами их члены. Такие организации, в свою очередь, можно разбить на два подкласса: 1-а) «НКО взаимопомощи», объединяющие людей по принципу общей беды или проблемы: это прежде всего организации инвалидов, родителей больных детей и т.д.; к этому же подклассу можно отнести и объединения людей по демографическому признаку; 1-б) «НКО клубного типа», включающие разнообразные группы самосовершенствования, клубы по интересам и пр. Эти два подкласса не отдельны друг от друга какой-либо четкой разграничительной линией, и часто НКО одного из них обладают чертами другого. Все же, на наш взгляд, их разделяет степень остроты и болезненности проблем (в первом случае, как правило, гораздо более высокая), что неизбежно должно влиять и на характер их взаимоотношений с властными структурами.

К второму классу можно отнести организации, нацеленные на решение проблем, непосредственно не связанных с жизненными интересами самих их членов. Здесь также просматриваются два подкласса: 2-а) «НКО социальной направленности», или благотворительные, ориентированные на решение человеческих, гуманитарно-социальных проблем; при этом одна их часть занимается комплексом проблем определенных категорий населения (например: престарелых, многосемейных), другая - конкретными типами проблем (например: бездомности или СПИДА) - различие, порой также оказывающееся условным; 2-б) НКО «экологической» направленности, если под «экологической деятельностью» понимать защиту окружающей среды в широком смысле, то есть деятельность по охране не только природы, но и памятников культуры и т.д.

К третьему классу относятся правозащитные организации, как традиционного типа, так и возникающие в последнее время группы гражданского контроля, осуществляющие надзор за деятельностью исполнительной власти, в частности ее карательных структур (такова, к примеру, правозащитная организация «Гражданский контроль» в Санкт-Петербурге), за соблюдением предписанной законом процедуры в ходе избирательных кампаний и самих выборов и т.д.

Последний в классификации-четвертый класс состоит из возникающих и постепенно утверждающихся в общественной жизни также лишь в последнее время «инфраструктурных» НКО, тех, чья миссия-содействие деятельности других НКО в самом широком смысле. Сюда входят: организации, специализирующиеся на правовом обеспечении деятельности НКО; ассоциации, совмещающие исследовательскую и образовательную деятельность; центры поддержки НКО, создаваемые на основе целевых грантов иностранных фондов. К четвертому классу относятся, наконец, и те НКО (их можно условно назвать организациями гражданских инициатив), которые ставят своей целью содействие становлению гражданского общества в регионе или партнерским отношениям общества и власти.

Для первого НКО, особенно для объединений «товарищей по несчастью», властные структуры являются прежде всего источником финансовых и иных средств решения проблем членов этих организаций, и «НКО взаимопомощи» в связи с этим предстают перед властью чаще всего в роли просителей, в одних случаях докучливых, от которых власть привычно отмахивается, в других случаях вполне профессионально, со знанием дела «качающих права», как, например, объединения чернобыльцев или иных жертв «государственных деяний». В последнем случае является как нельзя более оправданным требовать от государства помощи в решении собственных проблем, так как именно государство эти проблемы создало… Для организаций клубного характера и групп по интересам характерно более спокойное отношение к властям, без которых они в ряде случаев вообще прекрасно обходятся, арендуя где-нибудь помещения и самостоятельно оплачивая свои мероприятия и встречи. Разумеется, они при случае охотно примут поддержку властных структур, но все же главное для них - чтобы власть им не мешала.

Для второго класса НКО взаимодействие с властными структурными - довольно существенная часть самого содержания их деятельности. При этом применительно к благотворительным организациям в ряде случаев можно говорить и о социальном партнерстве - сотрудничестве с организациями власти, когда выполнение ряда функций последних, например по социальному обеспечению или патронажу, подобные объединения берут на себя. Таким образом, здесь уже наблюдается переход от отношений проситель-даритель к более или менее равноправному взаимодействию. Конечно, чиновникам этот переход дается нелегко; но в то же время, власти предержащие уже не являются единственным источником средств для благотворительных НКО, которые все активнее работают и с бизнесменами, и с иностранными дарителями.

НКО «экологического», в широком смысле, профиля, если исходить из перспективы общественного развития, также заинтересованы в сотрудничестве с властями, и такая заинтересованность, строго говоря, должна была бы быть взаимной. Однако проблемы защиты природы и культуры кажутся сегодня многим чиновникам существенно менее острыми по сравнению с проблемами социальными, как правило, более явными, бросающимися в глаза, - например, с проблемой бездомных или детей -наркоманов; а денег в бюджете так мало… Потому-то, по сравнению с благотворительными организациями, готовность НКО экологического профиля на равных сотрудничать с властями вызывает со стороны чиновников, мягко выражаясь, еще более сдержанный отклик. Кроме того, одним из важных направлений деятельности «экологических» НКО является информирование населения об остроте существующих проблем, что обычно раздражает властные структуры, которые правдивую информацию зачастую пытаются от населения скрыть, а добровольных информаторов - наказать.

В полной мере приведенный тезис относится к третьему из выделенных классов НКО - правозащитным организациям. Их главная миссия - выявление нарушений прав человека, защита этих прав и контроль за деятельностью государственных структур - в большинстве случаев не может вызывать у чиновников исполнительной власти симпатию и желание сотрудничать. Пока лишь немногие избранные политики понимают важность подобной правозащитной деятельности для демократического государства, большинство же чиновников воспринимает эти организации лишь как помеху в работе, поэтому партнерство, а зачастую и сотрудничество с властью для НКО третьего класса весьма проблематично, а иногда и просто нежелательно.

Применительно к четвертому классу НКО-организациям «инфраструктурного» типа - можно говорить о практически обратной ситуации. Сама миссия организаций, действующих в сфере правового обеспечения НКО, предполагает лоббирование нужных для развития НКО законов, нормативных актов на различных уровнях власти, более того - она подразумевает участие в нормотворческом процессе, что является одним из видов социального партнерства. Другое направление работы «инфраструктурных» НКО может быть прямо охарактеризовано как медиаторская, посредническая деятельность: это -содействие установлению партнерских отношений между сообществом НКО и властными структурами, будь то организация регулярных встреч лидеров НКО и представителей власти, либо инициирование и реализация образовательных программ по социальному партнерству с участием тех или других.

Подытоживая, подчеркнем: ассоциации типа «групп формирования конкретных политических практик» и «групп защиты интересов других социальных групп» выполняют важную функцию организаций - посредников, или медиаторов, и являются необходимым звеном как в процессах становления и жизнедеятельности гражданского общества, так и при движении к консолидированной демократии. Соответственно этому, целесообразное содействие возникновению и развитию таких организаций в российских регионах будет способствовать и успеху всего процесса российской политической модернизации.

К существующим трем секторам гражданского общества мы можем добавить четвертый, выделив в него - ТОС. Центральное место, которое отводится четвертому сектору, обусловлено важностью такого института, как ТОС. Ведь ТОС, являясь одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, закладывает реальные возможности формирования новых отношений между демократическим государством и гражданским обществом, которые характеризуются политической и социальной устойчивостью, направленностью на благосостояние как граждан, так и гражданского общества определенной территории, муниципального образования, субъекта Российской Федерации, всей России.

Прежде чем подробнее рассмотреть институты ГО в мире, необходимо прояснить отличия консолидированной демократии от российского политического процесса в его современном состоянии. В связи с этим может представить интерес высказывание А. Кэмпбелла- преподавателя Школы местной администрации Университета г. Бирмингема (Англия), - в котором он сравнивает региональную демократию в Англии с «демократическим процессом» в России. Он считает, что в России существуют такие же акторы демократического процесса, как и в Англии. Есть и выбранный мэр, и депутатское собрание, есть и политические партии ( или группы, называющие себя партиями), и неправительственные организации, есть и разнообразные СМИ, и судебная система, и т.д. Сунгуров А.Ю. Организации-посредники в структуре гражданского общества//Полис. 1999. №6. С. 37.

Различие же заключается в том, что стоит в Англии какому-либо из акторов политического процесса предпринять какое-либо действие, как тут же тем или иным образом реагируют остальные акторы. А в России очень часто действия какого-либо из акторов не вызывают вообще никакой реакции со стороны других участников политического процесса. Такое впечатление, что каждый из них продолжает заниматься своим собственным делом, не считая нужным откликаться.

Нарисованная Кэмпбеллом картина выявляет, причем весьма наглядно, важный момент отличия демократии консолидированной от демократического режима, только приближающегося к стадии консолидации. Данный подход дает нам также базу для поисков ответа на вопрос, чего же недостает, в частности, нашему обществу для дальнейшего продвижения по пути к утверждению демократии. Можно предположить, что в Англии ( и в других странах с устойчивым демократическим режимом) реакция остальных акторов системы НКО на какое-либо действие одного из них происходит не сама собой, а благодаря наличию множества организаций-посредников, которыми и обеспечивается собственно взаимодействие различных участников политического и, шире, общественного процесса. Примером такой организации-посредника может служить Центр бюджетной политики и бюджетных приоритетов (Center for Budget Policy and Priorities), успешно работающий в Вашингтоне уже более 16 лет. За это время Центр превратился в стабильно работающую организацию; кроме Фонда Форда, его деятельность сегодня поддерживает еще около полутора десятков фондов. Эта организация уже в достаточной мере добилась успеха в выполнении главной задачи, стоявшей перед ее основателями, - противостоять политике снижения расходов на социальные программы, разрабатывая и предлагая обоснованные альтернативы. Вместе с тем в процессе развертывания своей деятельности Центр решает еще две задачи, важные не только для определенных групп населения или некоторых партий, но и для всего американского общества:

1) обеспечить независимый от правительственных структур анализ важнейшего закона - закона о бюджете, достигая тем самым цели общественного контроля действий правительства;

2) снабдить неправительственные организации, ставящие своей целью помощь конкретным группам населения, научно обоснованными аргументами для защиты их интересов и серьезными альтернативами, что придает требованиям этих организаций граждански ответственный характер. В нашей классификации НКО Центр бюджетной политики и бюджетных приоритетов относится к «группе защиты».

Ярким примером «группы защиты», выступающей в качестве такого - легитимного - представителя, является Национальный совет общественных организаций Великобритании, коллективными членами которого состоят около 650 национальных общественных (неправительственных, некоммерческих) организаций. Главные цели его сводятся к следующему: представительство интересов организаций общественного - неправительственного, некоммерческого-сектора, в частности в отношениях с парламентом, правительством, политическими партиями, органами МСУ, с международными организациями; повышение эффективности общественного сектора (обучение, публикации, семинары и конференции); поддержка и развитие новых инициатив в сферах, относящихся к общественному сектору.

Немаловажную роль для становления «третьего сектора» в России сыграли такие организации, как Национальный демократический институт международных отношений, Международный республиканский институт, Фонд благотворительной помощи, или Charity Aid Foundation ( все три США); «Русско-немецкий обмен» (Германия); Фонд «Ноу-хау» (Великобритания).

В связи с развитием сектора НКО понятия гражданского общества приобрело новое измерение. Некоммерческие неправительственные организации выполняют важную функцию организаций-посредников и являются необходимым звеном как в процессах становления и жизнедеятельности гражданского общества, так и при движении к консолидированной демократии. Соответственно этому, целесообразное содействие возникновению и развитию таких организаций в российских регионах будет способствовать и успеху всего процесса российской количественной модернизации.

Общественные объединения

Неотъемлемой составляющей на пути становления гражданского общества в России являются общественные объединения. Предметом регулирования настоящего Федерального закона «Об общественных объединениях» являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений. Федеральный закон «Об общественных объединениях» был принят 19 мая 1995 г. (№82- ФЗ), с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 17 мая 1997 г. (№78- ФЗ) и 19 июля 1998 г. («112 -ФЗ). Предшественником этого Федерального закона был Закон СССР от 9 октября 1990 г. «Об общественных объединениях». Идея принятия такого закона зародилась еще на первом Съезде народных депутатов РСФСР. Общественные объединения создаются на добровольной основе для защиты общих интересов и достижения общих целей. Создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан.

Под общественном объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России.- М.: 1999. С.222.. Учредителями общественного объединения являются физические и юридические лица-общественные объединения, созвавшие съезд (конференцию) или общее собрание, на котором принимается устав общественного объединения, формируются его руководящие и контрольно-ревизионные органы. Учредители общественного объединения- физические и юридические лица-имеют равные права и несут равные обязанности.

Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности.

Организационно-правовыми формами политических общественных объединений являются общественная организация (для политической организации, в том числе политической партии) и общественное движение ( для политического движения).

Общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995г. №82-ФЗ, с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 17 мая 1997г. №78-ФЗ и 19 июля 1998г. № 112 -ФЗ..

Общественным движением является состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения.

Высшим руководящим органом общественного движения (также как у общественной организации) является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественного движения является выборный коллегиальной орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию.

Общественный фонд является одним из видов некоммерческих фондов и представляет собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели. Учредители и управляющие имуществом общественного фонда не в праве использовать указанное имущество в собственных интересах.

Общественным учреждением является не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения.

Органом общественной самодеятельности является не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.

Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан, заинтересованных в решении указанных проблем, и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собой собрании учредителей. Орган общественной самодеятельности не имеет над вышестоящих органов или организаций Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995г. № 82-ФЗ, с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 17 мая 1997г. №78-ФЗ и 19 июля 1998г. № 112 -ФЗ..

Политическим общественным объединением является общественное объединение, в уставе которого в числе основных целей должны быть закреплены участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов.

Общественные объединения независимо от их организационно-правовой формы в праве создавать союзы (ассоциации) общественных объединений на основе учредительных договоров и (или) уставов, принятых союзами (ассоциациями), образуя новые общественные объединения.

В Российской Федерации создаются и действуют общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения.

Под общероссийским общественным объединением понимается объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные подразделения-организации, отделения или филиалы и представительства.

Под межрегиональным общественным объединением понимается объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях менее половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные подразделения- организации, отделения или филиалы и представительства.

Региональные общественные объединения - в пределах территории одного субъекта РФ.

Местные общественные объединения - в пределах территории органа местного самоуправления Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. -М.: 1999. С. 229..

Деятельность общественных объединений должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах-общедоступной.

Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты); заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; социального заказа на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной основе.

Политические партии

Наличие гражданского общества несомненно окажет благотворное влияние на функционирование жизнеспособной, состязательной партийной системы, но едва ли можно ожидать, что сама эта система в состоянии отразить весь спектр интересов и устремлений гражданского общества, особенно в периоды (нередко долгие) между выборами.

Партии попытаются проникнуть в стержневые институты гражданского общества, то есть в ассоциации и движения, и даже подчинить их себе, однако есть основания думать, что ныне они уже в значительной мере утратили былую способность выражать в своих программах, платформах и идеологиях его интересы и устремления Шмиттер Ф. Размышления о гражданском обществе и консолидации демократии // Полис. 1996. №5. С.18..

Под политической партией понимается общественное объединение, целью которого является участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах, в организации и деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Цели и задачи политической партии отражаются в ее учредительных и программных документах, публикуемых для всеобщего сведения в средствах массовой информации.

В Российской Федерации могут создаваться общероссийские политические партии, межрегиональные и региональные политические партии.

Политические партии создаются свободно, без каких-либо разрешений на учредительном съезде (конференции, собрании), на котором принимаются устав, программа и формируются руководящие органы партии. Учредителями политических партий являются физические лица в количестве не менее 10 человек Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России.-М.: Издательство НОРМА. 1999. С.259..

Исследования деятельности политических организаций на местном уровне приобретают все большее значение для понимания как российской политики, развития многопартийности в стране, так и положения дел с местным самоуправлением (МСУ). Партии, как представляется, в принципе заинтересованы в росте своего влияния на жизнь муниципальных образований (МО). Согласно Федеральному закону «О политических партиях» от 8 декабря 1995 г., их роль в электоральном процессе укрепляется благодаря праву самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органы местной власти. Вместе с тем именно здесь сосредоточены источники многих политических проблем, которые могут в конечном счете обернуться просчетами, роковыми для того или иного субъекта политики. Как сегодня действуют партии на территориях МО? В начале 1990-х годов стремительно шли процессы образования политических (образований) организаций. В этот период было зарегистрировано более 200 новообразованных партий и политических движений. В местных административных образованиях наблюдалась несколько другая ситуация: преемственность кадрового управленческого состава, медленный распад политических организаций. По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в 1996 г. насчитывалось более 40 тыс. общефедеральных, межрегиональных и региональных объединений, а по данным регионов, с учетом местных организаций, их количество достигло 150 тыс Вестник Центральной избирательной комиссии. 1997. № 5 (47). С.71.. В органах исполнительной и представительной власти городов и районов до 1995 г. на руководящих должностях оставалось более 80% бывших сотрудников горкомов КПСС и исполкомов Советов. Такое положение сохраняется, хотя и в меньших масштабах Цветкова Г.А. Особенности партийной жизни на местном уровне// Социс. 2003. №8. С.40..

С большей долей вероятности можно утверждать, что только отдельные партии имеют разветвленную сеть районных и городских отделений, материальную базу и большое число сторонников. К примеру, КПРФ является доминирующей организацией и количественно в большинстве локальных территорий, в которой зарегистрировано 20 тыс. первичных организаций, насчитывающих около 500 тыс. членов. В составе ЛДПР, по данным ее официальных лиц, насчитывается от 150 до 200 тысяч членов, организованных на местах.

Принципиально новым направлением в практике местных партийных организаций стало отражение ими интересов ограниченного числа членов местного сообщества: материально обеспеченных и обладающих властными полномочиями (руководители предприятий и организаций, органов власти, предприниматели и пр.). В это число входят Партия свободного труда (РПСТ), Союз объединенных кооперативов, Партия конституционных демократов (ПКД), Свободная демократическая партия России (СвДПР), Российское христианское демократическое движение (РХДД), Демократическая партия России (ДПР) и др. В последнее время их число дополнила «Единая Россия». На выборах в Государственную Думу 7 декабря 2003 г. партия «Единая Россия» набрала большинство голосов избирателей, а общее число партий на федеральном уровне составило 23. Политическим отличием современного этапа стало создание на территориях МО партий, декларировавших курс многоукладной экономики, отстаивающих поддержку национального капитала, считавших себя выразителями интересов национальной элиты и формирующих национальные ориентации населения. Особенно это проявилось в национальных республиках, где подобные политические объединения выдвигали на выборах собственных кандидатов, добиваясь их победы Исаев В.Ф. Бизнес и политические партии в России: аспекты взаимодействия// Социально-гуманитарные знания. 2000. №5. С. 184..

Несмотря на поиск, трансформацию и модификацию форм и методов политического воздействия повсеместно проявляется слабая роль партий на местных выборах. Кандидаты на выборах желают иметь поддержку в лице авторитетных лиц, а не партийных структур. Большинство голосующих не знают даже сути позиций партий по местным вопросам партий, ибо они мало чем различаются.

Не способствует формированию политических предпочтений и сложная социально-экономическая обстановка в большинстве МО. Исследования указывают на отсутствие системной работы политических партий с членами местного сообщества даже в период выборов.

Итак, можно сказать, что роль партийных организаций на местном уровне вряд ли соответствует задачам становления МСУ и гражданского общества в целом. Их деятельность в целом не способствует консолидации и сплоченности местного сообщества в решении острых проблем, в частности обнаруженных в реформировании жилищно-коммунального хозяйства. А это было бы весьма важным в отечественной политической жизни.

Местное самоуправление

Местное самоуправление является одной из «несущих опор» гражданского общества. Самоуправление - самый близкий к людям институт публичной политики. Именно муниципальная демократия наполняет смыслом такие понятия, как «свобода», «равенство», «права человека», «справедливость», выводит их на уровень конкретной личности. Субъектами местного самоуправления выступают местные сообщества, которым свойственна территориальная идентичность, чувство сопричастности и ответственность за происходящее в сообществе Юрченко В.М.,Морозова Е.В., Самаркина И.В., Мирошниченко И.В. Политический мир местных сообществ: лидеры // Вестник МГУ. Полит. науки. 2003. №2. С. 63..

Европейская хартия о местном самоуправлении была принята Советом Европы в 1985 г. Основная идея этого документа-обеспечивать и гарантировать независимость и, самое главное, самостоятельность органам местного самоуправления (МСУ) в их деятельности: в решении вопросов местного значения. Такая независимость и самостоятельность невозможна и немыслима без наличия экономических и финансовых ресурсов, принадлежащих МСУ.

Россия присоединилась к Европейской хартии в марте 1997 г. (а в марте 1998 г. Европейская хартия была ратифицирована Государственной Думой), и реформа системы МСУ, начавшаяся в 1990 г. (Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»), продолжает осуществляться, и, хотя и с большим трудом, в условиях тяжелейшего кризиса, с явным противодействием органов государственной власти субъектов Российской Федерации; органы МСУ делают-таки в последнее время более или менее успешные попытки стать настоящими хозяевами подведомственной территории и решать местные вопросы самостоятельно и в интересах местного населения. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступивший в силу 1 сентября 1995 г., в полной мере соответствует Европейской хартии и декларирует практически полную самостоятельность МСУ, в том числе и в осуществлении ими экономической и хозяйственной деятельности. К сожалению положения этого закона выполняются далеко не везде и не всегда, причем основные претензии со стороны МСУ к невыполнению положений закона касаются именно экономической и финансовой деятельности.

Органы местного самоуправления в первую очередь испытывают недостаток финансовых средств, поскольку до сих пор не произведено четкое распределение налоговых поступлений между бюджетами различных уровней. Местные власти наделены значительными обязательствами, но обладают минимальными доходами.

Принятый в 1997 г. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» направлен на дальнейшую самостоятельность МСУ в осуществлении ими экономической и хозяйственной деятельности, на обеспечение механизма реализации положений закона «Об общих принципах» Горный М.Б. Местное самоуправление в современной России: Основы муниципальной экономики- М.: Издательство «Весь мир». 2000. С.3..

Экономическое содержание МСУ состоит в том, что оно представляет собой специфические производственные отношения, возникающие при реализации территориальных экономических интересов (удовлетворении общественных потребностей) жителей данного МО. Данное производственное отношение отражает собственную совместную деятельность местного сообщества по эффективному управлению, то есть целеполаганию, организации и координации действий жителей МО и хозяйствующих субъектов для обеспечения комплексного социально-экономического развития территории.

Роль местного самоуправления в определении объема и формы зависимости гражданского общества от государства и в то же время в выработке механизмов обеспечения оптимального их соотношения, а также обратного влияния общества на государственную власть велика, и это признается подавляющим большинством исследователей и практиков на самых разных уровнях органов управления. Однако следует признать, что здесь согласованность позиций по вопросу определения сущности и основных черт местного самоуправления в общем-то и заканчивается. Если одни относят местные органы власти, напрямую связанные с повседневной жизнедеятельностью населения, к ведомству гражданского общества, и это находится в соответствии с нормами российского законодательства (достаточно вспомнить ст. 12 Конституции РФ, гласящую о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», или же ст. 1 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором органы местного самоуправления определяются как «наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти»); то другие, невзирая на четкие формальные установления, склонны видеть в местном самоуправлении низший уровень органов государственной власти Бажинов М.А. Гражданское общество и местное самоуправление: опыт концептуального анализа// Вестник МГУ Полит. науки. 2002. №4. С.86.. В целом это можно считать оправданным, так как процесс формирования местных властных органов инициируется в современной России государством, стремящимся обеспечить себе определенные явные или неявные преимущества. Добавим к тому, что здесь не стоит упускать из внимания и ст. 3 Конституции России, в котором фиксируется, что народ, объявляемый носителем суверенитета и единственным источником власти в стране, «осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

В свете всего вышесказанного вполне логично, что в исследованиях данной проблемы местного самоуправления неизменно подчеркивается двойственность природы местного самоуправления, которое выступает и как элемент государства, и как элемент гражданского общества. С одной стороны, оно напрямую связано с различными государственными структурами, а с другой является тем общественным институтом, который характеризует уровень развития социума в целом и демонстрирует возможности самоорганизации граждан страны в частности.

Однако коллизии, проистекающие из конституционных норм, имеют в своей основе не только результаты правотворческой деятельности людей. Истоки проблемы лежат глубже и обнаруживаются в самой сути идеи гражданского общества, на протяжении всей истории своего развития акцентированной на осмыслении объема и границ взаимоотношений государства и гражданского общества. Вышеотмеченная дихотомия этих сфер социума обусловила и порой продолжает обусловливать исследовательские подходы к анализу феномена местного самоуправления.

В данном случае речь идет о существовании двух имеющих богатую интеллектуальную и практическую историю теорий местного самоуправления - так называемых государственной и общественной. В рамках первой местное самоуправление рассматривается «как разновидность и одна из возможных форм местного управления, инкорпорированного в систему государственного управления страной в целом» Тощенко Ж.Т. Цыбиков Т.Г. Развитие демократии и становление местного самоуправления в России// Социс. 2003. №8. С. 33.. Вторая точка зрения в местном самоуправлении видит одну из форм проявления общественной инициативы и сводится к необходимости минимизации роли государства в решении местных проблем.

По-видимому, решение проблемы эффективного сочетания двух часто противоречащих друг другу принципов организации общественной жизни - государственности и самоуправления, необходимо осуществлять как путем использования практического опыта, основанного на здравом смысле и четко осознанных потребностях общества, так и путем осмысления и обобщения

теоретических наработок в данной области с тем, чтобы на основе полученных выводов определять повестку дня научных исследований и политических действий.

В своей совокупности эти две стороны местного самоуправления составляют определенную «пограничную полосу» в социуме, призванную решать задачи правильной структуризации и оптимального взаимодействия государства и гражданского общества.

Таким образом, местное самоуправление является элементом гражданского общества, причем элементом настолько специфическим, насколько возможно его выделение в общей системе «государство- гражданское общество» в качестве третьей стороны:

Государство

гражданское общество местное самоуправление

(Т. Янссон) Бажинов М.А. Гражданское общество и местное самоуправление: опыт концептуального анализа// Вестник МГУ Полит. науки. 2002. №4. С. 84..

В самом деле, если местное управление - это особый тип властной структуры, без которого гражданское общество не может считаться полноценным, и в то же время оно составляет ту часть общественного самоуправления в целом, с которым-как с каналом воздействия на государство- гражданское общество контактирует наиболее интенсивно, то ответ на вопрос о первичности и вторичности местного самоуправления или гражданского общества теряет свое содержательное звучание, так как одного без другого быть не может.

Важным аспектом самоуправления является территориальное самоуправление, которое выступает условием и фактором всестороннего развития индивидуумов. Оно включает человека в решение реальных, актуальных проблем, удовлетворяет потребности поселенческих коллективов людей за счет их активности, творческого потенциала и самоорганизации. Территориальное самоуправление - это совместная деятельность людей, направленная на создание нормальных условий жизни (за счет собственной деятельности), на обеспечение комплексного социально-экономического развития территории, на сохранение и воспроизводство окружающей среды.

Территориальное самоуправление имеет своим критериальным признаком места расселения граждан. В зависимости от видов поселений выделяются структурные элементы системы территориального самоуправления. В теории расселения первичной единицей является населенный пункт.

Подводя итоги первой главы, отметим особую значимость научного вклада мыслителей. Нового времени, являющегося теоретико-методологическим обоснованием современного понятия гражданского общества. В новейших исследованиях рассматриваются не принципы, а формы и институты гражданского общества. Среди рассмотренных институтов ГО, таких как: политические партии, общественные объединения, НКО, местное самоуправление, особое место занимает ТОС. Помимо рассмотрения трех секторов гражданского общества возникает необходимость в анализе четвертого сектора - ТОС. ТОС, являясь одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, закладывает реальные возможности формирования новых отношений между демократическими государством и гражданским обществом.

2 Территориальное общественное самоуправление в структуре гражданского общества (кейс-стади)

2.1 Исторический контекст и законодательная база территориального общественного самоуправления

«Городская Дума Краснодара, выражая интересы населения муниципального образования город Краснодар, стремясь к наилучшей организации жизни населения, проявляя уважение к историческим и культурным традициям, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами Краснодарского края, принимает настоящий Устав в качестве правовой основы организации местного самоуправления в муниципальном образовании город Краснодар» Решение Городской Думы 3-го созыва г. Краснодара от 19.07.2003. №37 п.1. «О принятии Устава муниципального образования город Краснодар»..

Город Краснодар (Екатеринодар) основан казаками 1 января 1794 года (по старому стилю) для защиты южных рубежей России. Город Краснодар является административным центром Краснодарского края и муниципального образования город Краснодар. Территорию муниципального образования город Краснодар составляют земли города Краснодара, состоящего из Западного, Карасунского, Прикубанского и Центрального внутригородских округов, поселков Дружелюбного, Индустриального, Краснодарского, Лазурного, Плодородного, Победитель, Российского, хутора Октябрьского Калининского поселкового округа, поселка Зеленопольского, Знаменского, Зонального, поселка отделения № 4 совхоза "Пашковский", поселка подсобного производственного хозяйства биофабрики, хутора Ленина Пашковского поселкового округа, поселков Березового, Колосистого, Краснолит, поселка отделений №2 и №3 СКЗНИИСиВ, поселка отделения №3 ОПХ КНИИСХ, хуторов Восточного, Копанского, Нового,Черникова Березовского сельского округа, станицы Елизаветинской, поселка Белозерного Елизаветинского сельского округа, станицы Старокорсунской, поселка Дорожного, поселка Разъезд Старокорсунского сельского округа, а также прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования город Краснодар независимо от форм собственности и целевого назначения. Площадь Краснодара составляет 874,022798 квадратных километров.

Наделение органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами Краснодарского края с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Согласно Уставу города Краснодара от 19.07.2003 (№37 п.1), население участвует в решении вопросов местного значения в следующих формах: местный референдум; муниципальные выборы; собрания и конференции представителей граждан; народная правотворческая инициатива; обращения граждан в органы местного самоуправления; территориальное общественное самоуправление; другие формы осуществления населением местного самоуправления.

Остановимся на рассмотрении территориального общественного

самоуправления в г. Краснодаре более подробно.

Территориальное общественное самоуправление (далее ТОС)- самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования город Краснодар для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые ими органы ТОС.

Организация и осуществление ТОС регламентируются федеральным законодательством, законодательством Краснодарского края, настоящим Уставом, решениями городской Думы Краснодара, постановлениями и распоряжениями главы муниципального образования город Краснодар.

Границы территории, на которой осуществляется ТОС, устанавливаются главой муниципального образования город Краснодар по предложению граждан, осуществляющих ТОС на данной территории Решение городской Думы Краснодара от 19.07.2003 №37 п.1..

Система общественного самоуправления имеет давние традиции и достаточно развита в странах Европы. Европейская Хартия местного самоуправления - документ о системе управлением своей земли - и была положена в основу Закона о территориальном местном самоуправлении в Российской Федерации. Программные документы были утверждены еще Б.Н. Ельциным 1 сентября 1995года.

На территории города Краснодара впервые в России в 1997 году были созданы ТОСы в поселке Белозерном и совхозе Прогресс. В настоящее время городские власти приводят существующую систему ТОСов и их работу в соответствие с краевым законодательством и постановлениями городской Думы Краснодара. Для этого, согласно распоряжению Главы администрации города Краснодара, созданы четыре рабочих группы, которые возглавили главы

административных округов. В их состав вошли также руководители отделов и управлений администрации города и поставлена конкретная цель - оказать помощь инициативным группам граждан в проведении выборов в органы ТОС. Активные действия по созданию новой системы ТОСов вполне естественны в условиях проводимой реформы жилищно-коммунального хозяйства, они органично вписываются в формирование многогранной, более демократичной системы управления.

Одной из важных, насущных проблем населения является санитарный порядок в городе. Решение этой проблемы зависит от совместных усилий администрации города и общественных формирований в лице ТОСов, ассоциаций ТОСов, руководителей домовых комитетов. Администрация города выделяет деньги из бюджета на ремонт домов, дорог, тротуаров, ликвидацию свалок и т.д., а именно представители общественного самоуправления контролируют расходование средств.

Схема работы общественного самоуправления проста: после того, как ремонтно-строительная организация выполнит ремонт в подъезде, на крыше дома, положит асфальт на тротуаре, ее работу должен принять территориальный общественный совет. Причем принять документально, скрепив акт приемки подписями и печатью. Только после этого ремонтно-строительная организация может получить деньги.

Необходимость создания ТОСов заключается в следующем: эффективно решают насущные каждодневные проблемы граждан; организовывают акции милосердия и благотворительности; оказывают содействие правоохранительным органам в поддержании общественного порядка на подведомственной территории; вносят предложения в органы городского самоуправления по вопросам, затрагивающим интересы жителей; взаимодействуют с депутатами городской Думы; являются одной из «несущих опор» гражданского общества и самым близким к людям институтом «публичной политики».

Основными направлениями деятельности ТОСов являются: привлечение населения для участия в проведении мероприятий, связанных с удовлетворением нужд жителей; помощь социально незащищенным людям; поддержание надлежащего санитарного порядка; благоустройство территории; содействие правоохранительным органам в борьбе с пьянством, наркоманией, правонарушением; помощь гражданам в борьбе с бюрократией; взаимодействие с органами МСУ по вопросам развития социальной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства.

Решая эффективно житейские вопросы граждан, ТОСы могут сильно повлиять на гражданскую активность населения, мобилизовать участие людей в политике. Примером может служить удовлетворение нужд населения в области жилищно-коммунального хозяйства, социальной инфраструктуры, строительства в периоды предвыборных агитаций депутатов. ТОСы информируют население о проделанной работе депутатов, а они, выделяя средства ТОСам, обеспечивают себе тем самым голоса избирателей.

Территориальной основой органов ТОС в городе Краснодаре с учетом исторических, культурных, социально-экономических и иных местных условий, границ деятельности жилищно-коммунальных служб и архитектурно-планировочных зон являются (Приложение А): микрорайоны, отдельные населенные пункты, где создаются комитеты (советы) самоуправления микрорайонов, отдельных населенных пунктов; дома, улицы, кварталы - с созданием домовых, уличных, квартальных комитетов (советов).