Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации

Порядок проведения заседаний Правительства определяется специальными правилами. Подробные, развернутые правила, относящиеся к процедуре проведения заседаний, содержатся в Регламенте заседаний Совета Министров - Правительства Российской Федерации и его Президиума, утвержденном Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 28 января 1993 г. N 74 <109>. Как правило, заседания Правительства Российской Федерации проводятся не реже одного раза в квартал и считаются правомочными, если на них присутствует не менее 2/3 членов Правительства.

Руководит проведением заседаний Председатель Правительства Российской Федерации. В его отсутствие заседания проводит Первый заместитель Председателя Правительства. Президент Российской Федерации вправе председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации.

На заседаниях Правительства решения принимаются большинством голосов членов Правительства. Руководители исполнительной власти субъектов Федерации участвуют в рассмотрении вопросов Правительством с правом совещательного голоса.

Текущая деятельность Правительства осуществляется прежде всего с использованием таких организационных форм, как Президиум Правительства и Комиссия Правительства по оперативным вопросам. Президиум действует в качестве постоянного органа Правительства. Его заседания проводятся по мере необходимости. Решения Президиума принимаются большинством голосов от общего числа его членов, издаются в форме постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства Российской Федерации.

Для решения неотложных вопросов, связанных с функционированием народнохозяйственного комплекса, обеспечения взаимодействия заинтересованных министерств и ведомств действует Комиссия Правительства по оперативным вопросам, возглавляемая

Первым заместителем Председателя Правительства. Решения Комиссии обязательны для организаций и учреждений, подведомственных Правительству. Одной из главных функций Комиссии является обеспечение контроля и проверки выполнения решений Правительства министерствами и ведомствами.

Статья 114

1. Правительство Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью;

д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

2. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом.

Комментарий к статье 114

Конституция определяет роль Правительства в организации бюджетного процесса, т. е. в регламентированной законом деятельности органов государственной власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению федерального бюджета. В обязанности Правительства входят разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета<110>, обеспечение его исполнения; Правительство представляет Думе и отчет об исполнении федерального бюджета.

Без заключения Правительства не могут быть внесены в Государственную Думу законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (п. 3 ст. 104 Конституции).

Организуя разработку федерального бюджета, Правительство устанавливает порядок осуществления методического руководства и координации участия в этой работе центральных органов федеральной исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, определяет порядок и сроки представления центральными органами федеральной исполнительной власти заявок на ассигнования из федерального бюджета, а органами исполнительной власти субъектов Федерации - предложений о размерах субвенций и дотаций из республиканского бюджета, определяет механизм согласования представленных расчетов и заявок, а также решает другие вопросы, связанные с составлением федерального бюджета, исходя из основных направлений своей деятельности, принятых программ и приоритетов развития отраслей народного хозяйства и отдельных регионов <111>.

В области государственных финансов к важнейшим проблемам, решаемым Правительством, относятся сокращение дефицита федерального бюджета, предотвращение неконтролируемого роста расходов бюджета, укрепление его доходной части и усиление социальной направленности расходов. Правительство признало необходимость проведения реформы бюджета и бюджетного процесса, построения всех его элементов на принципе рационализации государственных расходов, усиления контроля за распределением и эффективным использованием бюджетных ассигнований и других государственных ресурсов, скорейшего введения в хозяйственную практику эффективных процедур организации расчетов и кредитования <112>.

Обеспечивая разработку и исполнение бюджета, Правительство взаимодействует с Центральным банком России и опирается на Министерство финансов, Министерство экономики и иные федеральные государственные органы.

В соответствии с Указом Президента о Федеральном казначействе от 8 декабря 1992 г. N 1556<113> действует федеральное казначейство Российской Федерации. Его главными задачами являются, в частности, организация, осуществление и контроль за исполнением республиканского бюджета Российской Федерации, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах казначейства в банках исходя из принципа единства кассы. Деятельность казначейства регулируется Положением, утверждаемым Правительством.

Единая финансовая, кредитная и денежная политика - один из главных рычагов укрепления единого экономического пространства, обеспечения свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности.

В программе Правительства "Развитие реформ и стабилизация российской экономики" определены основные ориентиры единой финансовой, кредитной и денежной политики, намечен комплекс мероприятий по всем ее главным направлениям с учетом федеративного устройства Российского государства. Достижение программных целей в этой области, рассчитанных как на ближайшую, так и на более отдаленную перспективу, требует скоординированных действий всех федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Сегодня настоятельно необходима совместная конструктивная работа Федерального Собрания и Правительства по проведению последовательной инфляционной политики, использованию различных антиинфляционных рычагов. Многое зависит также от согласованных действий Минфина и Центрального банка России в области кредитной политики, отказа от расточительных субсидий и поддержки бесперспективных производств, сокращения бюджетного дефицита, принятия других мер, направленных на торможение роста цен и сдерживание инфляции.

Предстоит найти и задействовать механизмы, позволяющие преодолеть кризис неплатежей, прекратить остановку жизнеспособных предприятий, приступить к реорганизации и оздоровлению экономически несостоятельных предприятий (а при необходимости применять процедуру банкротства), установить единый порядок предоставления государственной поддержки товаропроизводителям и строгий контроль над тем, как она используется.

В рамках сотрудничества Российской Федерации с другими государствами - участниками СНГ все более актуальным становиться совершенствование механизма платежно-расчетных и кредитных отношений.

Договор о создании Экономического союза, подписанный в Москве 24 сентября 1993 г. <114>, предусматривает согласование денежно-кредитной, бюджетной, налоговой, ценовой, валютной политики, координацию действий стран СНГ в осуществлении экономических реформ через межгосударственные институты, включающие валютный (денежный) союз, последовательную гармонизацию налоговых систем. Правительство Российской Федерации сотрудничает в этом направлении как на двусторонней, так и на многосторонней основе, и прежде всего в рамках Совета глав правительств, который координирует сотрудничество органов исполнительной власти стран СНГ в экономической, социальной и иных сферах общих интересов.

Начала единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии (п. "в" ч. 1 ст. 114) исходят из соответствующих требований Конституции (ст. 72) о взаимодействии государственных органов Федерации и субъектов Федерации, координации деятельности подведомственных Правительству министерств и ведомств. Проведение такой политики носит как бы сквозной характер, находя отражение в различных сторонах деятельности Правительства и принимаемых им решениях.

Отдельные законодательные акты уточняют, конкретизируют задачи и полномочия Правительства в реализации единой социальной политики (Основы законодательства о культуре, об охране здоровья граждан, Законы о вывозе и ввозе культурных ценностей, об образовании, о государственных пенсиях, КЗоТ и др.).

Сферы приложения усилий Правительства здесь весьма широки, они включают прежде всего:

- в области культуры - охрану культурного наследия народов России, разработку и осуществление федеральных программ сохранения и развития общенациональной культуры, стимулирования ее многообразия, формирование комплексной системы поддержки культуры, ее творцов, их профессиональных объединений;

- в области здравоохранения - как минимум недопущение снижения объема медицинской и лекарственной помощи населению, объединение и концентрацию различных источников финансирования на наиболее важных направлениях здравоохранения, реформирование системы медицинской помощи, в том числе переход к обязательному медицинскому страхованию российских граждан, принятие мер по развитию современной производственной базы для изготовления высококачественных медикаментов и медицинской техники;

- в области образования - реализацию федеральной программы развития образования, совершенствование управления системой образования, более эффективное использование как образовательного, так и научного потенциала высшей школы, укрепление ее материальной базы, усиление социальной защиты студентов и работников высшей школы.

Указом Президента Российской Федерации о государственных научных центрах Российской Федерации от 22 июня 1993 г. N 939 <115> на Правительство возложены обязанности по формированию таких центров в целях создания благоприятных условий для сохранения в России ведущих научных школ мирового уровня, развития научного потенциала страны в области фундаментальных и прикладных исследований и подготовки высококвалифицированных научных кадров. Принципиальное значение для решения этих задач будет иметь принятие закона о науке и научно-технической политике.

Подробную регламентацию полномочий Правительства по реализации государственной экологической политики содержит Закон РСФСР об охране окружающей природной среды от 19 декабря 1991 г. <116> В соответствии с Указом Президента Российской Федерации о государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития от 4 февраля 1994 г. N 236 Правительству предложено утвердить план действий по охране окружающей среды на 1994 - 1995 гг. <117>.

Соблюдение основных социальных прав человека должно находиться под контролем исполнительной власти, как и других ветвей власти Российской Федерации. Требования, предъявляемые к деятельности Правительства, направляемых им структур, увязываются сегодня самым непосредственным образом с изменениями в качестве жизни населения, с обеспечением прав граждан. Объединяя и координируя работу подведомственных министерств и ведомств, Правительство определяет степень их ответственности за проведение в жизнь социальной политики, необходимые для этого функции и полномочия. Так, согласно Положению о Министерстве социальной защиты населения, утвержденному Постановлением Правительства от 1 марта 1993 г. N 167 <118>, на Министерство возложено осуществление руководства по обеспечению единой государственной политики в области социальной защиты пенсионеров, инвалидов, семей с несовершеннолетними детьми, женщин и детей, а также других групп населения, нуждающихся в государственной поддержке.

Управление федеральной собственностью - одно из основных полномочий Правительства Российской Федерации. Законодательными актами определены объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности, и объекты, которые являются федеральной собственностью, но могут быть переданы в государственную собственность субъектов Федерации. Исключительно к федеральной собственности отнесены прежде всего: 1) объекты, составляющие основу национального богатства страны; 2) объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач; 3) объекты оборонного производства; 4) объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства.

Государство как собственник может закрепить принадлежащее ему имущество за предприятиями и учреждениями на праве полного хозяйственного ведения, оперативного управления или ином вещном праве. В отношении такого имущества государство, а также орган, уполномоченный управлять его имуществом, осуществляют правомочия, предусмотренные п. 2 ст. 5 Закона РСФСР о собственности в РСФСР (1990 г.) <119>.

В целях совершенствования управления государственным сектором экономики и в соответствии со ст. 114 Конституции Правительство приняло Постановление о делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности от 10 февраля 1994 г. N 96 <120>. Постановлением установлено, что решения о создании и ликвидации относящихся к федеральной собственности государственных предприятий (федеральных предприятий) принимаются Правительством, и определен порядок принятия таких решений.

Правительство назначает представителей государства в предприятиях, создаваемых с участием государства и иных лиц (учредителями от имени государства в таких предприятиях выступают Госкомимущество России и Российский фонд федерального имущества по решению Правительства).

К компетенции Госкомимущества России Правительством отнесены (наряду с иными полномочиями, предоставленными этому Комитету законодательством):

- осуществление юридических действий, связанных с созданием, реорганизацией и ликвидацией федеральных предприятий, кроме тех, право осуществления которых делегировано Правительством, иным федеральным органом исполнительной власти;

- передача в установленном порядке государственного имущества, относящегося к федеральной собственности, в полное хозяйственное ведение, оперативное управление, а также в аренду, пользование юридическим лицам на основе заключаемых с ними договоров;

- контроль за использованием по назначению и сохранностью федерального государственного имущества, закрепленного за федеральными предприятиями на праве полного хозяйственного ведения, за федеральными государственными учреждениями на праве оперативного управления, а также переданного в установленном порядке иным лицам.

Правительство предоставило федеральным органам управления, на которые возложены координация и регулирование деятельности в отраслях (сферах управления), право:

- утверждать уставы федеральных предприятий в соответствии с типовым уставом, утверждаемым Госкомимуществом России;

- назначать на должность и освобождать от должности руководителей федеральных предприятий, заключать, изменять и расторгать контракты с этими руководителями в порядке, установленном законодательством.

Правительством определяется порядок использования находящихся в федеральной собственности административных зданий и служебных помещений, предназначенных для размещения федеральных органов исполнительной власти и государственных учреждений.

Специальный порядок управления установлен в отношении федеральной собственности, находящейся за рубежом.

Средства федерального бюджета и иное федеральное имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями, составляет государственную казну Российской Федерации. Организация и ведение операций по учету государственной казны Российской Федерации возложены на Главное управление федерального казначейства Минфина России, действующее в соответствии с Положением о федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденным Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. N 864 <121>.

Полномочия Правительства в области обороны предусмотрены Законом РФ об обороне от 24 сентября 1992 г. (ст. 6)<122>. Под обороной в Законе понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по обеспечению готовности государства к защите от вооруженного нападения, а также собственно защиты населения, территории и суверенитета Российской Федерации.

В соответствии с Законом об обороне на Правительство возложены, в частности, организация оснащения Вооруженных Сил Российской Федерации оружием и военной техникой, их обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами, определение порядка воинского учета, организация работы подведомственных органов по социальному обеспечению военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, а также членов их семей, организация контроля за экспортом оружия и военной техники.

Предмет заботы Правительства - выполнение Государственной программы обеспечения жильем военнослужащих и членов их семей.

Принимая меры к обеспечению государственной безопасности, Правительство руководствуется также Законами РФ о безопасности от 5 марта 1992 г., о государственной границе Российской Федерации от 1 апреля 1993 г.<123> и иными законодательными актами.

При решении внешнеполитических задач Правительство проводит переговоры и заключает международные договоры по вопросам, относящимся к его компетенции, принимает меры к исполнению международных договоров Российской Федерации.

Укрепление законности и правопорядка - задача, решение которой требует объединения усилий всех органов федеральной государственной власти. Подготовлена Федеральная программа по усилению борьбы с преступностью на 1994 - 1995 гг. Цель Программы - создание дополнительных гарантий защиты жизни, здоровья, имущественных и иных прав граждан, общественной безопасности и правопорядка. Особое значение в настоящее время приобрела борьба с организованной преступностью и коррупцией. На рассмотрение в Федеральном Собрании находятся проекты законов о борьбе с организованной преступностью, о профилактике правонарушений и участии населения в охране общественного порядка.

Правительством принимаются меры по обеспечению органов охраны правопорядка необходимыми техническими средствами, финансовыми и иными ресурсами, по усилению социальной защиты сотрудников этих органов. Нуждаются в совершенствовании валютный контроль, контроль за соблюдением правил в области налоговой и лицензионной деятельности.

Правительство обладает правом законодательной инициативы и активно участвует в разработке законопроектов, образующих правовую основу для развития рыночных отношений, решения острых экономических и социальных проблем. К числу важнейших законов, проекты которых рассматривались в Правительстве, относится Гражданский кодекс. С принятием первой части Кодекса будет сделан серьезный шаг в обновлении российского гражданского законодательства, приближении его к потребностям рыночной экономики.

Перечень полномочий Правительства, предусмотренный ст. 114 Конституции, не является исчерпывающим. Конституцией, федеральными законами, указами Президента Правительство наделено и другими полномочиями. В качестве примера могут быть названы право законодательной инициативы (ст. 104 Конституции), полномочия по предоставлению тарифных льгот (ст. 34 Закона о таможенном тарифе). В целом полномочия Правительства раскрывают значение исполнительной власти в осуществлении функций Российского государства, в укреплении демократии, защите конституционных ценностей.

Статья 115

1. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

2. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

3. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.

Комментарий к статье 115

Правительство Российской Федерации действует на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента России. Правительство правомочно решать вопросы исполнительной власти, отнесенные к ведению Российской Федерации, поскольку они не входят согласно Конституции и федеральным законам в компетенцию Президента и Федерального Собрания. В соответствии со ст. 104 Конституции Правительство России обладает правом законодательной инициативы, которое означает, что оно может самостоятельно подготавливать проекты законов и вносить их на рассмотрение в Государственную Думу.

В Конституции устанавливаются формы правовых актов Правительства России - это постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации.

Постановлениями Правительства Российской Федерации должны оформляться решения, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение. Решения по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.

Постановления Правительства Российской Федерации подписываются Председателем или по его поручению Первым заместителем, распоряжения - Председателем Правительства Российской Федерации или его Первым заместителем. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания, если иное не предусмотрено в этих актах.

С учетом значения правовых актов Правительства разрабатывается специальная процедура их подготовки (см., например, Положение о подготовке проектов постановлений и распоряжений Совета Министров - Правительства Российской Федерации, утвержденное Постановлением Совета Министров Российской Федерации от 28 января 1993 г.). Порядок разработки правовых актов предполагает подготовку самого текста акта, пояснительной записки к нему, а также материалов с прогнозами ожидаемых социально-экономических и иных последствий при реализации актов и др. Проекты правовых актов согласовываются с заинтересованными органами и организациями, с субъектами Федерации. Так, решения Правительства нормативного характера должны согласовываться с Минюстом России. При определении источников финансирования проекты согласовываются с Минфином России и другими заинтересованными центральными органами федеральной исполнительной власти.

Для подготовки предложений по отдельным вопросам государственного управления, разработки проектов решений Правительства и рассмотрения разногласий по таким проектам Правительство может создавать постоянные и временные комиссии и другие рабочие органы.

Постановления Правительства публикуются в Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации, а при необходимости широкого и немедленного их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации (за исключением постановлений, содержащих государственную тайну).

Правительство Российской Федерации осуществляет контроль за исполнением принятых им правовых актов непосредственно или через подведомственные ему органы.

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом.

Статья 116

Перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия.

Комментарий к статье 116

Конституция определяет период, в течение которого может действовать данный состав Правительства Российской Федерации, и устанавливает условия, при которых члены Правительства слагают свои полномочия. Срок функционирования Правительства зависит от сроков полномочий Президента.

Президент избирается на четыре года (ст. 81 Конституции), следовательно, Правительство Российской Федераций данного состава работает четыре года. Однако срок пребывания Президента в должности может быть сокращен при условиях, предусмотренных ч. 2, 3 ст. 92, ст. 93. При наступлении ситуаций, предусмотренных указанными статьями, сроки прекращения полномочий Правительства могут не совпадать с общими сроками полномочий Президента. Правительство Российской Федерации может исполнять свои обязанности до избрания нового Президента.

Согласно ч. 3 ст. 92 Конституции во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Но при этом его полномочия строго ограничены: он не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции.

Срок полномочий Правительства Российской Федерации может быть досрочно прекращен независимо от прекращения президентских полномочий в случаях, предусмотренных ст. 117 Конституции. При указанных в статье обстоятельствах Правительство по поручению Президента России может продолжать действовать до сформирования нового состава Правительства Российской Федерации.

Статья 117

1. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.

2. Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации.

3. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

4. Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

5. В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.

Комментарий к статье 117

Новая Конституция предусматривает различные основания отставки Правительства в зависимости от того, кто был ее инициатором.

Одно из них - это заявление Правительства об уходе в отставку. Обычно такое решение, учитывая его экстраординарный характер, принимается на заседании Правительства в присутствии всех его членов. В этом смысле она является добровольной, т. е. выражает мнение большинства членов Правительства сложить полномочия досрочно, хотя для этого, как свидетельствует зарубежная практика, всегда имеются весьма серьезные причины и обстоятельства (кризис в экономике, всеобщие забастовки и т. д.). Заметим, что подобная отставка не означает автоматического прекращения деятельности Правительства, поскольку она может приниматься или отклоняться Президентом. В связи с серьезностью такого шага ему обычно предшествуют предварительные консультации Правительства с Президентом. Поэтому случаи отклонения главой государства заявления (прошения) Правительства о своей отставке бывают редко. По действующему законодательству отставка Председателя Правительства влечет за собой отставку Правительства в целом, т.е. всех министров и заместителей Председателя Правительства.

Правительство уходит в отставку в полном составе. Закон допускает также возможность ухода в отставку отдельных членов Правительства по личной просьбе. Однако персональная отставка министра (или нескольких министров) не влечет за собой отставки всего Правительства и в принципе должна рассматриваться как нормальное явление в государственной службе. К сожалению, в отечественной практике заявления об отставке нередко комментировались как исторические события и трагедии на пути развития демократических реформ, что вряд ли правильно при объективной оценке каждой конкретной личности на сегодняшнем политическом небосклоне.

Другое основание отставки Правительства - это инициатива Президента в принятии такого решения. Причины вынужденной отставки Правительства по решению Президента могут быть весьма разные, но, как правило, это следствие обострения противоречий между ними. На практике бывают случаи, когда Правительство не желает уходить в отставку добровольно или Президент не предложил такого дипломатического способа отставки по собственному желанию. Отставка Правительства по решению Президента (п. 2 ст. 117) не требует соблюдения каких-либо предварительных условий (к примеру, предупреждения об отставке и т. д.). Она может быть осуществлена в любое время и независимо от отношения парламента к деятельности Правительства. Раньше по Закону о Совете Министров - Правительстве Российской Федерации (ст. 11) решение об отставке Правительства по инициативе Президента принималось им с согласия парламента. В этом случае в известном смысле можно говорить о подотчетности Правительства Президенту (так и было записано в ст. 122 прежней Конституции).

Третье основание отставки Правительства связано с выражением недоверия ему палатой Федерального Собрания - Государственной Думой. Вотум недоверия (в других странах также резолюция порицания) - один из наиболее сильных способов воздействия парламента на Правительство. В этом отношении можно говорить об ответственности Правительства перед Государственной Думой на условиях, предусмотренных п. 3 и 4 ст. 117. По Конституции пределы этой ответственности фактически определяются Президентом. При выражении недоверия (или отказе в доверии) Правительству Президент принимает решение либо об отставке Правительства, либо о досрочном роспуске Государственной Думы.

Предложение о выражении недоверия Правительству согласно ст. 141 Регламента Государственной Думы вносится фракцией либо депутатской группой, численность которой составляет не менее 1/5 от общего числа депутатов этой палаты. Регламентом определено, что Государственная Дума рассматривает этот вопрос во внеочередном порядке в недельный срок после его внесения.

См. новый Регламент ГД, принятый постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД

Процедура обсуждения в Государственной Думе предложения о недоверии Правительству предусматривает определенную последовательность действий с целью исключить автоматизм и предвзятость при голосовании. Для этого в Регламенте (ст. 142) зафиксированы, в частности:

См. новый Регламент ГД, принятый постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД

- право Председателя Правительства выступить с заявлением в связи с внесенным предложением о недоверии Правительству; возможность для депутатов задать вопросы Председателю и членам Правительства и лично высказаться за выражение доверия Правительству или против этого; преимущественное право на выступление представителей фракций и депутатских групп;

- право Председателя и членов Правительства получать слово для справки в ходе обсуждения, но не более трех минут.

Если по вопросу о даче согласия на назначение Председателя Правительства проводится тайное голосование (ст. 138 Регламента Государственной Думы), то о выражении недоверия Правительству - открытое голосование, причем палата вправе принять решение о поименном голосовании (ст. 143 Регламента). Отметим, что постановление Государственной Думы о недоверии Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Аналогичный порядок голосования применяется и при вынесении решения по вопросу о доверии Правительству (ч. 4 ст. 117), поставленному Председателем Правительства, с той разницей, что депутатское большинство здесь означает вотум доверия в отличие от выражения недоверия, которое инициируется в первом случае самой палатой.

См. новый Регламент ГД, принятый постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД

Оценивая значение вотума о доверии, нельзя не отметить его последствий для федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Вместе с тем Государственная Дума не может быть распущена в течение года после ее избрания по основаниям, упомянутым в ст. 117, а также в период действия военного и чрезвычайного положения и в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента (ч. 3, 5 ст. 109). Следовательно, в эти периоды у Президента нет альтернативы выбора - отставка Правительства или роспуск Государственной Думы. В это время возможна только отставка Правительства. Однако в другие периоды досрочный роспуск может быть весьма реальным для Государственной Думы в случае неодобрения ею деятельности Правительства.

И наконец, последнее основание отставки - постановка Правительством перед парламентом вопроса о доверии. Это может быть связано с общим вопросом - одобрением его программы либо с принятием конкретного законопроекта.

В государствах с парламентской или смешанной (парламентско-президентской) формой правления получение доверия парламента является естественным шагом правительства, ибо без мандата доверия парламента осуществление правительством своей программы всегда может быть блокировано депутатским корпусом. В зарубежных странах по установившейся процедуре на одобрение парламента представляется программа правительства, где определяются основные направления его деятельности. "Правительство должно получить доверие обеих палат" - таков конституционный постулат, выражающий взаимоотношения парламента и Правительства (ст. 94 Конституции Италии). Премьер-министр после обсуждения в Совете Министров ставит в Национальном Собрании вопрос о доверии Правительству, требуя одобрения его программы или, в случае необходимости, одобрения декларации общей политики (ст. 49 Конституции Франции).

Выражение Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации, даже его отставка формально не обязывают Президента представить на утверждение парламента новый состав Правительства. Речь может идти лишь о кандидатуре Председателя Правительства, для назначения которого, как известно, требуется согласие Государственной Думы. Причем в Конституции не указан срок, в течение которого Президент обязан сформировать новое Правительство, а сказано только о том, что в случае отставки Правительство по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства.

Недоговоренность о сроке формирования нового Правительства, имеющаяся в Основном Законе Российской Федерации, может затянуть процесс обновления руководства исполнительной власти, что не отвечает интересам государства и общества.

В российском законодательстве пока нет устойчивых традиций и детальной процедуры отставки Правительства, что может отрицательно сказаться на практическом решении этих вопросов. Необходимо, в частности, определить, в каких случаях Правительство может поставить вопрос об отставке перед парламентом, а также предусмотреть сроки рассмотрения вопроса о доверии Правительству.

В большинстве стран между постановкой вопроса о доверии Правительству и рассмотрением его в парламенте существует определенный, но весьма непродолжительный срок для переговоров и консультаций между сторонами (не менее 48 часов).

Глава 7. Судебная власть

Комментарий к главе 7

В главе утверждается понятие правового института судебной власти в действующем законодательстве. Глава характеризуется новым, нетрадиционным подходом к раскрытию сущности названной политико-юридической категории. За органами судебной власти признаются самостоятельность и право действовать независимо от других ветвей власти (ст. 10).

Используемая Конституцией формула "судебная власть" представляет собой краткое выражение политико-правовой доктрины, вытекающей из концепции разделения властей в правовом государстве и устанавливающей место органов правосудия в системе государственного механизма. В то же время Конституция прямо указывает, что суды Российской Федерации осуществляют именно государственную власть (ст. 11).

Основу судебной власти составляет совокупность судебных органов различной компетенции, дистанцированных от органов представительной и исполнительной власти. Одновременно законодатель наделяет органы судебной власти некоторыми полномочиями по контролю за законностью выполнения отдельных функций субъектами иных ветвей власти. Сказанное не означает, что особое положение судебных органов в правоохранительной системе Российской Федерации исключает взаимодействие установленных Конституцией ветвей власти по ряду направлений.

Закрепление в конституционных нормах и федеральном законодательстве судебной власти как государственно-правового института позволяет выделить его специфические признаки, отметить необходимость утверждения системы гарантий, позволяющих судебной власти осуществлять свои функции и решать поставленные перед ней законом государственные задачи.

Характерными свойствами судебной власти являются самостоятельность, исключительность, подзаконность и полнота. Все эти качества нашли свое отражение в нормах Конституции Российской Федерации.

Назначение судебной власти - защита прав и свобод граждан, конституционного строя Российской Федерации, обеспечение соответствия актов законодательной и исполнительной власти Конституции, соблюдения законности и справедливости при исполнении и применении законов, а также иных нормативных актов. Обеспечение реализации предусмотренных Конституцией прав и свобод человека и гражданина составляет основное содержание деятельности органов судебной власти (ст. 18 Конституции). Судебная власть имеет прямое отношение к гарантированным каждому правам на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность жилища, тайну переписки, телефонных, почтовых и иных сообщений. Возрастание роли суда в охране прав и свобод граждан прямо вытекает из положений гл. 2 (см. комментарии к ст. 20, 22, 23, 25, 32, 35, 46, 47, 52).

Исключительность судебной власти заключается в том, что никакой иной орган государственной власти или управления не вправе принимать на себя функции и полномочия, составляющие компетенцию судов. Государство доверяет именно суду право использовать принудительные полномочия государственной власти: в установленном законом порядке признать лицо виновным в совершении преступления, назначить уголовное наказание.

Система федеральных органов судебной власти, определение порядка их организации и деятельности относятся к ведению Российской Федерации. В систему этих судов включаются Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, иные федеральные суды.

Конституция не конкретизирует структуру всей судебной системы, предоставляя решение этого вопроса федеральному конституционному закону, который должен установить соподчиненность звеньев судебной системы, перечень федеральных судов, виды местных судов, их полномочия и структуру.

Полностью исключая возможность создания чрезвычайных судов, федеральное законодательство о судоустройстве допускает известную дифференциацию судебных органов для рассмотрения различных категорий дел, т. е. определяет возможность некоторой специализации судов. Они будут различаться своей предметной подсудностью и процедурой судопроизводства.

Новым для установления пределов судебной власти и ее внутреннего построения является включение Конституцией в структуру судебной власти прокуратуры Российской Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации назначается Советом Федерации Федерального Собрания и возглавляет всю систему органов прокурорского надзора. Осуществление органами прокуратуры уголовного преследования и поддержание государственного обвинения в судебном разбирательстве - важный элемент функционирования органов правосудия.

Подзаконность судебной власти проявляется не только в том, что судебные органы и судьи действуют на основе закона, подчиняются только Конституции и федеральным законам, но и в том, что ее носители не вправе отступать в своей деятельности от требований закона.

Законодательной основой функционирования судебной власти являются Конституция, федеральный конституционный закон о судебной системе, федеральные законы о высших судебных органах Российской Федерации и иных федеральных судах, устанавливающие компетенцию, порядок образования, структуру и основные функции, а также материально-техническое и организационное обеспечение этих судов.

Федеральные законы регулируют различные стороны организации органов судебной власти: судоустройство, деятельность прокуратуры, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство.

Отдельными федеральными законами регулируются статус судей, особенности деятельности некоторых видов судов (например, военных), различные вопросы обеспечения деятельности судебной власти. Таким образом, единство судебной власти в Российской Федерации обеспечивается совокупностью актов федерального законодательства о судоустройстве и судопроизводстве, единообразным применением их судами (в том числе федерального гражданско-процессуального, уголовно-процессуального, арбитражно-процессуального законодательства) на всей территории России, финансированием судов из федерального бюджета, единым статусом судей.

Стабилизирующее значение для формирования системы судебной власти имеет установление Конституцией единых требований к судебным органам и судьям и соблюдение правовых гарантий в отношении судей. Состояние и качество судейского корпуса впервые регулируются на конституционном уровне. Унификация требований к кандидатам на судебные должности на территории всей России приобретает особое значение при известном отделении судов от системы правоохранительных органов и отнесении вопросов работы с кадрами судебных органов к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "л" ст. 72).

Федеральным законом установлен единый статус судей Российской Федерации, который не может умаляться, а гарантии деятельности судей подвергаться изъятиям под влиянием местных условий. Жизнь, достоинство, имущество судей и членов их семей должны находиться под особой защитой государства. Конституция утверждает независимость, несменяемость, неприкосновенность носителей судебной власти (ст. 120, 121, 122). Только судам Конституция предоставляет право при рассмотрении дела отказаться от применения актов государственных органов, если они, по их мнению, не соответствуют закону (ч. 2 ст. 120).

Укреплению авторитета носителей судебной власти служит установленный Конституцией порядок назначения на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Советом Федерации по представлению Президента (п. "ж" ч. 1 ст. 102 Конституции) и назначения судей других федеральных судов Президентом Российской Федерации (ч. 2 ст. 128). Укрепление гарантий служебного положения судей в немалой степени зависит от активности органов судейского сообщества, которым федеральным законом предоставлены широкие полномочия в формировании судейского корпуса.

Полнота судебной власти определяется ее объемом, окончательностью решений, принимаемых судебной властью, их обязательностью. Вступившие в законную силу решения судов, а также предусмотренные законом судебные распоряжения, требования, поручения и другие судебные акты должны быть обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, должностных лиц, граждан и их объединений и подлежат безусловному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Неисполнение вступивших в законную силу актов судебной власти, требований и распоряжений судей, вмешательство в законную деятельность судей и аппарата суда (судебных исполнителей), проявление неуважения к суду или судьям влекут установленную законом ответственность (ст. 176-1, 176-2, 176-3, 188-2 УК).

Статья 118

1. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом.

2. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

3. Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается.

Комментарий к статье 118

Согласно Конституции суд является единственным органом, уполномоченным осуществлять правосудие как особую функцию государственной власти. Целью осуществления правосудия является защита конституционного строя Российской Федерации, прав и свобод граждан, прав и законных интересов предприятий, учреждений и организаций.

Как специфическое направление реализации государственной власти правосудие отличается от иных функций государственных правоохранительных органов рядом признаков: оно является основной формой осуществления судебной власти и не совпадает с судопроизводством.

Правосудие вправе осуществлять только указанные в Конституции и в федеральном конституционном законе судебные органы, что должно исключить возможность присвоения функции правосудия иными государственными органами и общественными образованиями. Отличительным признаком правосудия является то, что этот вид государственной деятельности может осуществляться только с соблюдением особого порядка, который определен Конституцией и детально установлен процессуальным законодательством, и только определенными законом способами, а именно путем рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях в установленном процессуальным законом порядке гражданских и уголовных дел, а также дел об административных правонарушениях.

Содержанием правосудия по гражданским делам является рассмотрение и разрешение споров, связанных с защитой прав и интересов граждан, предприятий и учреждений. В рассмотрении в судебных заседаниях уголовных дел и применении установленных законом мер наказания к лицам, виновным в совершении преступлений, либо оправдании невиновных состоит сущность правосудия по уголовным делам. Виновность обвиняемого в совершении уголовного преступления может быть установлена только вступившим в законную силу приговором суда.

Рассмотрение и разрешение уголовных и гражданских дел основано на конституционных принципах равенства граждан перед законом и судом, независимости судей и их подчинения только Конституции и федеральному конституционному закону, гласности судебного разбирательства, осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон участия в нем представителей населения, обеспечения обвиняемому юридической помощи.

Осуществление правосудия в точном соответствии с законом также является характерной чертой правосудия. Подзаконность судебной деятельности означает, что суд проводит судебное разбирательство в установленном законом порядке и разрешает дела на основе закона, а не создает своим решением новые нормы права, не порождает субъективные права и обязанности конкретных лиц.

Именно принципы организации и деятельности суда как компетентного государственного органа, процессуальный порядок судебного разбирательства являются важными гарантиями правильного разрешения дел, защиты прав и интересов граждан, законности, обоснованности, объективности и справедливости судебных решений.

Как средство осуществления судебной власти Конституция рассматривает конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство. Правосудие не исчерпывает всего объема судебной деятельности.

Действующим законодательством в понятие судопроизводства включаются не только рассмотрение и разрешение судом дела по существу, но и досудебное производство, производство по делу во всех стадиях уголовного и гражданского процесса, разрешение вопросов исполнения приговоров и решений по уголовным и гражданским делам.

Суды различной компетенции руководствуются правилами судопроизводства, предусмотренными процессуальными нормами, содержащимися в различных источниках права. Так, Конституционный Суд применяет нормы, сформулированные в Законе о Конституционном Суде. Суды общей юрисдикции, рассматривая гражданские, уголовные и административные дела, руководствуются соответствующими кодексами - ГПК, УПК, КоАП, а арбитражные суды - АПК.

Действующее законодательство наиболее полно регулирует судопроизводство по уголовным делам. Оно устанавливает, что порядок судопроизводства по уголовным делам на всей территории Российской Федерации определяется УПК независимо от места совершения преступления. Установленный УПК порядок судопроизводства является единым и обязательным по всем уголовным делам и для всех судов, органов прокуратуры, предварительного следствия и дознания. Указанный Кодекс определяет задачи уголовного судопроизводства, его принципы, полномочия суда, прокурора, органов следствия и дознания, называет участников судопроизводства, устанавливает их права и обязанности, излагает основные положения, характеризующие все стадии процесса и сопутствующие правосудию процессуальные действия. Аналогичные нормы по организации порядка рассмотрения гражданских дел содержатся в ГПК. Арбитражные суды при рассмотрении экономических споров руководствуются АПК.