Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации

Уплата налогов и сборов обеспечивается рядом государственных органов. К ним относятся Государственная налоговая служба Российской Федерации, Департамент налоговой полиции Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации. Их деятельность служит целям своевременного и правильного взыскания налогов, неналоговых платежей и сборов. Обеспечению законности содействуют судебные и арбитражные органы. В стране действует судебный порядок принудительного взыскания налогов с физических лиц и административный порядок - с юридических лиц.

За уклонение от налогов, сокрытие доходов и за другие нарушения налогового законодательства плательщики несут ответственность, подразделяющуюся на финансовую (уплата пени, взыскание сумм сокрытого или заниженного дохода), административную (уплату штрафов) и в некоторых случаях - уголовную ответственность (ст. 162-1, 162-2, 163-3 УК, предусматривающие наказание вплоть до лишения свободы на длительный срок с конфискацией имущества).

Налогоплательщик вправе пользоваться установленными льготами, знакомиться с материалами проверок, производимыми налоговыми органами, обжаловать их решения и пользоваться другими правами, установленными законодательными актами.

Начатый в переходный период процесс обновления налогового законодательства не завершен, оно продолжает совершенствоваться.

Статья 58

Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Комментарий к статье 58

С развитием научно-технического прогресса увеличилось отрицательное воздействие на окружающую природную среду, вследствие чего загрязняются атмосферный воздух, вода, земля. В результате катастроф и стихийных бедствий деградируют земли. От пожаров, загрязнения воздуха и подземных вод гибнут леса. Все это отрицательно сказывается на здоровье людей. Ученые утверждают, что в настоящее время перед Россией стоит задача экологического выживания. Необходимо прекратить дальнейшее разрушение природы.

Конституционная обязанность граждан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам конкретизируется в нескольких законах. Прежде всего это предусмотрено в Законе РФ об охране окружающей природной среды от 19 декабря 1991 г. <68>.

Согласно ст. 12 этого Закона граждане обязаны принимать участие в охране окружающей природной среды, соблюдать требования природоохранного законодательства и установленные нормативы качества окружающей природной среды, своим личным трудом оберегать и приумножать природные богатства, постоянно повышать уровень своих знаний о природе, экологическую культуру, содействовать экологическому воспитанию подрастающего поколения.

Участвовать в охране окружающей природной среды возможно не только непосредственно добровольно выполняя работы по охране природы, но и внося средства во внебюджетные государственные экологические фонды и в общественные фонды охраны окружающей среды. Указанные фонды расходуются исключительно на охрану природы. Граждане могут участвовать в общественном экологическом контроле и общественной экологической экспертизе.

Для установления предельно допустимых норм воздействия на окружающую природную среду, гарантирующих безопасность населения, Законом закреплено нормирование качества окружающей природной среды. В связи с этим очень важно соблюдение производителями сельскохозяйственной продукции предельно допустимых норм применения минеральных удобрений, средств защиты растений, стимуляторов роста и других агрохимикатов.

Выполнение экологических обязанностей во многом зависит от уровня сознательности человека, чему способствует экологическое воспитание, которое должно начинаться с младенческого возраста. Оно дополняется экологическим образованием. В связи с этим в ст. 7 Закона об охране окружающей природной среды предусмотрено, что в целях повышения экологической культуры общества и профессиональной подготовки специалистов устанавливается система всеобщего, комплексного и непрерывного экологического воспитания и образования, охватывающая весь процесс дошкольного, школьного воспитания и образования, профессиональной подготовки специалистов в средних и высших учебных заведениях, повышения их квалификации, а также средства массовой информации.

Значительная часть обязанностей граждан по охране природы и рациональному использованию ее ресурсов установлена в законодательстве о земле, ее недрах, водном, лесном законодательстве и др. Так, в Земельном кодексе Российской Федерации (ст. 101) предусмотрено, что собственники земли, землепользователи и арендаторы осуществляют рациональную организацию территории; восстановление и повышение плодородия почв, а также других полезных свойств земли; защиту земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, от других процессов разрушения.

К охране земель также относятся защита от заражения сельскохозяйственных угодий и других земель карантинными вредителями и болезнями растений, от зарастания сорняками, кустарником и мелколесьем, других процессов ухудшения культуртехнического состояния земель; рекультивация нарушенных земель, восстановление их плодородия и других полезных свойств и своевременное вовлечение в хозяйственный оборот; снятие, использование и сохранение плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель.

За рациональное использование и охрану земель возможно экономическое стимулирование собственников земли, землепользователей и арендаторов, например поощрение граждан, ведущих крестьянское хозяйство, за улучшение качества земель, повышение плодородия почв, продуктивности земель лесного фонда, установление повышенных цен на экологически чистую продукцию.

Законодатель не уточняет формы возможного поощрения, оставляя их на усмотрение государственных органов - исполнителей закона. Это могут быть льготы по платежам за землю, принятие за счет бюджета всех или части расходов пользователя земли, необходимых для поддержания результатов проделанных работ, и др.

За нарушение земельного законодательства установлена имущественная, административная и уголовная ответственность. Применение уголовной ответственности к земельным правонарушениям возможно лишь в случаях, если такие составы нашли отражение в действующем уголовном законодательстве.

Проблемы охраны окружающей среды нашли свое отражение и в Основах лесного законодательства Российской Федерации 1993 г., предусматривающих обязанности граждан по охране лесов в нескольких статьях (ст. 35 "Обязанности лесопользователей", ст. 57 "Обязанности лесопользователей по соблюдению требований по сохранению благоприятных условий для восстановления лесов", ст. 58 "Обязанности владельцев лесного фонда по повышению продуктивности и качества лесов", ст. 59 "Цели и задачи охраны и защиты лесов", ст. 60 "Порядок осуществления мероприятий по охране и защите лесов", ст. 65 "Участие граждан и общественных объединений в сфере лесных отношений").

Статья 59

1. Защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации.

2. Гражданин Российской Федерации несет военную службу в соответствии с федеральным законом.

3. Гражданин Российской Федерации в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой.

Комментарий к статье 59

Гражданин Российской Федерации в соответствии с федеральным законом обязан защищать свое Отечество.

Статья 12 Закона РФ об обороне от 24 сентября 1992 г. <69> гласит, что комплектование Вооруженных Сил Российской Федерации осуществляется в добровольном порядке - по контракту, а также на основе призыва граждан Российской Федерации на военную службу по экстерриториальному принципу.

Реализация воинской обязанности граждан Российской Федерации предусматривает организацию воинского учета, подготовки к военной службе, поступление на нее и ее прохождение, пребывание в запасе (резерве), военное обучение в военное время.

Исполнение воинской обязанности гражданами обеспечивается органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами предприятий, учреждений, организаций в пределах их полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Закон РФ о воинской обязанности и военной службе от 11 февраля 1993 г. <70> устанавливает обязанности местной администрации и ее органов, судов, должностных лиц предприятий, учреждений и организаций, связанные с исполнением гражданами воинской обязанности.

Законом предусматривается обеспечение мероприятий, связанных с исполнением воинской обязанности гражданами, не являющимися военнослужащими, материальное обеспечение гражданина, не являющегося военнослужащим, связанное с исполнением воинской обязанности. Статья 6 Закона установила ответственность гражданина, не являющегося военнослужащим, и должностного лица за нарушение законодательства Российской Федерации о воинской обязанности.

Законодательство Российской Федерации о воинской обязанности и военной службе предусматривает возможность поступления граждан на военную службу по контракту. Первый контракт о прохождении военной службы вправе заключать граждане мужского пола в возрасте от 18 до 40 лет и граждане женского пола в возрасте от 20 до 40 лет.

В соответствии со ст. 30 Закона от 11 февраля 1993 г. контракт о прохождении военной службы заключается в письменной форме между гражданином и Министерством обороны Российской Федерации (министерством, государственным комитетом или ведомством, в которых предусмотрена военная служба) в порядке, определяемом Положением о порядке прохождения военной службы.

Указом Президента РФ о наборе в 1994 году граждан на военную службу по контракту в Вооруженные Силы Российской Федерации от 18 января 1994 г. N 166 <71> в целях обеспечения поэтапного перехода к комплектованию Вооруженных Сил Российской Федерации гражданами, набираемыми по контракту, Министерству обороны Российской Федерации предложено:

а) принять в 1994 г. на военную службу по контракту на воинские должности сержантов и старшин, а также на воинские должности солдат и матросов по остродефицитным специальностям, определяющим боевую готовность Вооруженных Сил Российской Федерации, до 150 тыс. человек из числа граждан, пребывающих в запасе, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, и женщин;

б) утвердить перечень воинских должностей (по остродефицитным специальностям), подлежащих комплектованию солдатами и матросами, набираемыми по контракту, исходя из требований обеспечения боевой готовности Вооруженных Сил Российской Федерации и выделенных средств на финансирование обороны.

Военная служба - особый вид государственной службы граждан в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, органах внешней разведки и Федеральной службе контрразведки.

Лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации, не может проходить военную службу в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, органах внешней разведки и Федеральной службе контрразведки.

Гражданин, проходящий военную службу, является военнослужащим и имеет правовое положение, определяемое федеральным законом.

Содержание и порядок прохождения военной службы в мирное время определяются Законом от 11 февраля 1993 г., Положением о порядке прохождения военной службы и воинскими уставами.

С целью регулирования правоотношений, связанных с исполнением гражданами воинской обязанности и прохождением военной службы, Закон от 11 февраля 1993 г. определил перечень обязанностей военнослужащих. Среди них участие в боевых действиях, исполнение должностных обязанностей, установленных в соответствии с воинскими уставами, несение боевого дежурства (боевой службы), участие в учениях и походах кораблей, выполнение приказа, распоряжения или задачи, отданных или поставленных командиром (начальником) и др.

В Законе содержится перечень деяний военнослужащих, которые не относятся к действиям, составляющим их обязанности: военнослужащему не могут отдаваться приказы и распоряжения, ставиться задачи, не имеющие отношения к военной службе или направленные на нарушение закона.

Указом Президента Российской Федерации об утверждении общевойсковых уставов Вооруженных Сил Российской Федерации от 14 декабря 1993 г. <72> утверждены и вводятся в действие с 1 июля 1994 г. Устав внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации и Устав гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации. Министру обороны Российской Федерации поручено утвердить и ввести в действие Строевой устав Вооруженных Сил Российской Федерации.

Особенность правового регулирования в рассматриваемой сфере состоит в том, что общевоинские уставы Вооруженных Сил Российской Федерации, распространенные на военнослужащих других министерств и ведомств Российской Федерации, закрепили изменения, которые произошли в войсках, требования по повышению их боевой готовности, усилению ответственности военнослужащих при выполнении служебного долга. В уставах содержатся положения, расширяющие социальные гарантии прав военнослужащих. Действие общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации распространено на:

- пограничные войска Российской Федерации, внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, Железнодорожные войска Российской Федерации и Войска гражданской обороны Российской Федерации;

- военнослужащих Федеральной службы контрразведки Российской Федерации, Главного управления охраны Российской Федерации, Службы безопасности Президента Российской Федерации, Федерального агентства правительственной связи и информации, военнослужащих других министерств и ведомств Российской Федерации;

- военнослужащих Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации;

- военных строителей военностроительных отрядов (частей) Министерства обороны Российской Федерации, других министерств и ведомств Российской Федерации (кроме вопросов организации и несения караульной службы). Особенности организации и несения гарнизонной службы военными строителями определяются Министерством обороны Российской Федерации.

Особенности прохождения военной службы в других войсках, органах внешней разведки, Федеральной службе контрразведки определяются федеральными законами, регулирующими их деятельность.

Особенности прохождения военной службы по мобилизации и в военное время определяются федеральными законами.

Закон РФ о статусе военнослужащих от 22 января 1993 г. <73> устанавливает права, обязанности и ответственность военнослужащих, определяет основы государственной политики по правовой и социальной защите военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Статьей 8 Закона определено, что военнослужащие в свободное от службы время вправе участвовать в богослужениях и религиозных церемониях как частные лица. Однако создание религиозных объединений в воинских частях не допускается.

Закон от 22 января 1993 г. закрепляет право за военнослужащими на участие в управлении делами общества и государства. Военнослужащие имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также участвовать в референдуме в соответствии с Конституцией.

Военнослужащие могут состоять в общественных объединениях, не преследующих политических целей, и участвовать в их деятельности, не находясь при исполнении своих обязанностей.

В служебное время военнослужащие принимают участие в собраниях и иных общественных мероприятиях в порядке, предусмотренном общевоинскими уставами Вооруженных Сил Российской Федерации.

Участие военнослужащих в забастовках запрещается.

Часть 3. ст. 59 Конституции предусматривает право гражданина на замену военной службы альтернативной гражданской службой. Альтернативная служба в большинстве стран - это обязательная служба по выполнению оборонных гражданских обязанностей в общественных учреждениях, перечень которых устанавливается законами или постановлениями.

Поскольку согласно данной статье требуется принятие федерального закона о военной службе, вопрос о порядке прохождения альтернативной службы, правах, обязанностях и ответственности лиц, несущих ее, должен быть урегулирован в законодательном порядке.

Следует иметь в виду, что альтернативная служба может быть связана с выполнением обязанностей в области общеполезных работ, в частности в лечебных и других учреждениях.

В настоящее время разрабатывается проект федерального закона об альтернативной гражданской службе и порядке ее прохождения.

Статья 60

Гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет.

Комментарий к статье 60

Граждане Российской Федерации вступают в различные общественные отношения во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни и приобретают соответствующие права и обязанности. Положению ст. 60 о возможности самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности соответствует положение действующего гражданского законодательства о наступлении гражданского совершеннолетия с достижением 18-летнего возраста. С этого момента гражданин становится полностью дееспособным.

Согласно ст. 9 Основ гражданского законодательства способность гражданина своими действиями приобретать гражданские права и создавать для себя гражданские обязанности (гражданская дееспособность) возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т. е. по достижении 18-летнего возраста. Дееспособный гражданин может самостоятельно заключать договоры, распоряжаться собственностью, выдавать доверенности, совершать иные юридические действия, что обеспечивает ему возможность принимать активное участие в общественной жизни. Он несет самостоятельную ответственность за свои действия.

Из общего правила о наступлении совершеннолетия в 18 лет установлено исключение. В тех случаях, когда в соответствии с законом допускается вступление в брак до достижения 18 лет, гражданин приобретает дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак (ст. 9 Основ гражданского законодательства).

Возраст гражданского совершеннолетия может не совпадать с возможностью осуществлять политические права, которые приобретаются и осуществляются на основании других статей Конституции и избирательных законов. Например, депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации по достижении им 21 года (ст. 97 Конституции), а для избрания Президентом необходимо достичь возраста 35 лет (ст. 81 Конституции). Гражданское совершеннолетие не совпадает с трудовым совершеннолетием, которое по трудовому законодательству наступает в 16 лет.

Возраст гражданского совершеннолетия определяется законам и отличается в различных правовых системах. В последние годы за рубежом наблюдается тенденция к снижению этого возраста.

Осуществление прав и обязанностей предполагает, что гражданин сознает значение и предвидит последствия своих действий, в том числе и те негативные последствия, которые связаны с совершением им неправомерных действий, невыполнением взятых на себя обязательств. Это требует определенных знаний и жизненного опыта, поэтому закон связывает наступление дееспособности в полном объеме не только с достижением определенного возраста, но и психическим здоровьем граждан.

Закон допускает частичную дееспособность несовершеннолетних. Несовершеннолетние, не достигшие 15 лет (малолетние), вправе совершать мелкие бытовые сделки, которые должны соответствовать возрасту ребенка. В магазинах можно встретить детей, которые сами покупают хлеб, канцелярские принадлежности и другие предметы, и такие сделки действительны. В соответствии с уставами банков дети могут самостоятельно вносить денежные средства и распоряжаться ими. Если же вклад внесен на имя ребенка другим лицом или перешел к ребенку по наследству, то самостоятельно распорядиться вкладом ребенок не вправе. Иные сделки за малолетних совершают от их имени законные представители - родители, усыновители или опекуны. Указанные лица несут имущественную ответственность за вред, причиненный малолетним, если не докажут, что вред был причинен не по их вине.

Несовершеннолетние в возрасте от 15 до 18 лет обладают более широкой дееспособностью. Они сами совершают сделки, но с согласия или последующего одобрения своих законных представителей - родителей, усыновителей или попечителей. Закон предоставляет им право кроме самостоятельного совершения мелких бытовых сделок распоряжаться своим заработком или стипендией, осуществлять авторские и изобретательские права. Они могут быть учредителями и членами кооперативных и общественных организаций в соответствии с уставами таких организаций. Несовершеннолетние от 15 до 18 лет сами отвечают за имущественный вред, причиненный их неправомерными действиями. Однако если для возмещения вреда у несовершеннолетнего нет имущества, то вред возмещается родителями, усыновителями или попечителями, если последние не докажут, что вред возник не по их вине (ст. 451 ГК).

Взрослый гражданин может быть признан полностью недееспособным только судом, если вследствие душевной болезни или слабоумия он не может понимать значения своих действий или руководить ими. В этих случаях над ним устанавливается опека и сделки от имени больного совершает опекун. После выздоровления или значительного улучшения здоровья гражданин признается дееспособным также по решению суда, и установленная над ним опека отменяется.

Возможность осуществления своих прав и обязанностей неотчуждаема. Гражданин может быть ограничен в дееспособности только в случаях, предусмотренных законом, и только по решению суда. Такая возможность предусмотрена ст. 16 ГК для граждан, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими веществами, если они ставят свою семью в тяжелое материальное положение. По решению суда над такими гражданами устанавливается попечительство, и они могут совершать сделки по распоряжению имуществом, получать доходы и распоряжаться ими лишь с согласия попечителя, за исключением мелких бытовых сделок. При прекращении гражданином злоупотребления спиртными напитками или наркотическими веществами суд отменяет ограничение дееспособности и установленное над гражданином попечительство.

Сам гражданин не может ограничить свою способность самостоятельно осуществлять свои права и обязанности.

Встречающиеся иногда на практике обязательства граждан не обращаться в судебные органы, не совершать каких-либо юридических действий незаконны и не порождают правовых последствий. В ГК специально указано, что сделки, направленные на ограничение правоспособности или дееспособности, недействительны (ст. 12).

Статья 61

1. Гражданин Российской Федерация не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству.

2. Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.

Комментарий к статье 61

Одной из гарантий свободного использования российским гражданином его прав и свобод является запрещение высылки за пределы Российской Федерации или выдачи другому государству.

Хотя высылка российских граждан за пределы России как мера уголовного наказания не предусмотрена в действующем УК, на практике даже в 70-х годах были случаи принудительной высылки российских граждан за пределы России. Так был выслан, например, писатель А.И. Солженицын. Отсутствие в ранее действовавшей Конституции прямого запрета высылки давало властям возможность действовать произвольно.

Правило ч. 1 ст. 61, прямо запрещающее высылку российских граждан за пределы России, полностью соответствует ст. 13 Всеобщей декларации прав человека, провозглашающей право каждого человека покидать любую страну и возвращаться в свою страну (см. комментарий к ч. 2 ст. 27 Конституции).

Запрещение высылки российских граждан не относится к высылке иностранных граждан, которую международная практика и российское законодательство в установленных законом случаях допускают.

Конституция запрещает и выдачу российских граждан другому государству. Под выдачей (экстрадицией) понимается передача преступника государством, на территории которого он находится, другому государству в целях привлечения его там к уголовной ответственности или для приведения в исполнение вынесенного там приговора. Вопрос о выдаче российского гражданина возникает обычно в случае, когда такой гражданин, совершив преступление за границей, возвращается на родину.

Ранее действовавшая Конституция (как и ч. 3 ст. 1 Закона РФ о гражданстве Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. ) тоже запрещала выдачу российских граждан, однако допускала исключения, если такие исключения установлены законом или международным договором. Часть 1 ст. 61 никаких исключений не предусматривает: российские граждане не должны выдаваться другому государству.

Закон, допускающий выдачу российских граждан, о котором упоминала ранее действовавшая Конституция, не был принят. И международные договоры, заключенные Россией, выдачу другому государству российских граждан не предусматривают. Так, все двусторонние договоры России о правовой помощи содержат правило о том, что выдача не имеет места, если человек, которого просят выдать, является гражданином запрашиваемого государства. Аналогичную норму содержит Конвенция стран СНГ от 22 января 1993 г. о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (пока не вступила в силу).

Положение Конституции, запрещающее выдачу российских граждан, направлено на защиту их прав, что, однако, не означает освобождения их от уголовной ответственности. За совершенные за границей преступления российские граждане будут отвечать в России по российским законам. Согласно договорам Российской Федерации о правовой помощи каждое из договаривающихся государств обязалось по требованию другого государства осуществлять в соответствии со своим законодательством уголовное преследование против своих граждан, подозреваемых в совершении преступления на территории запрашивающего государства. Компетентные органы России, следовательно, обязаны возбуждать уголовное преследование против российских граждан, подозреваемых в совершении преступления, например, в Венгрии, Греции, Польше, Румынии, Финляндии.

Правило ч. 2. ст. 61 о гарантировании Российским государством своим гражданам, находящимся за границей, защиты и покровительства имеет особое значение в связи с остро стоящей проблемой правового положения российских граждан, проживающих за границей, в частности в государствах - бывших республиках СССР. Нуждаются в защите и российские граждане, выезжающие за границу на время - в командировки, по контрактам, по частным делам и т. п.

Как следует из ч. 2 ст. 5 Закона о гражданстве, государственные органы, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, их должностные лица обязаны: во-первых, содействовать тому, чтобы российским гражданам была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами Российской Федерации. международными обычаями; во-вторых, защищать их права и охраняемые законом интересы; в-третьих, при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав российских граждан.

Функции дипломатических представительств Российской Федерации определяются Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г., а функции консульских учреждений - Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г. Действует также Консульский устав 1976 г. Россией заключены и многочисленные двусторонние консульские договоры и конвенции.

К функциям дипломатического представительства относится, в частности, защита интересов представляемого им государства и его граждан в пределах, допускаемых международным правом. Посольство может консультировать своих граждан по отдельным возникающим у них вопросам, делать запросы по поводу защиты интересов граждан, заявлять протесты и делать представления властям страны пребывания.

Консул ведет учет постоянно и временно пребывающих в его консульском округе российских граждан, имеет право производить усыновление детей, состоящих в гражданстве России и проживающих вне ее пределов, принимает меры к установлению опеки и попечительства над находящимися в его округе несовершеннолетними российскими гражданами, к охране имущества, оставшегося после смерти российского гражданина, и т. д.

Консул следит, чтобы в отношении арестованного по подозрению в совершении преступления или отбывающего наказание в виде лишения свободы российского гражданина соблюдались законы государства пребывания и международные договоры, заключенные Россией с этим государством; обязан посещать российских граждан, находящихся в местах заключения. Он вправе представлять российских граждан в судах и других учреждениях юстиции страны пребывания. Консул выдает российским гражданам заграничные паспорта, а также выдает, продлевает и погашает визы на въезд в Россию. Он осуществляет и некоторые другие функции.

Если меры, принятые дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями, оказались безрезультатными, Российской Федерацией для защиты интересов граждан могут быть предприняты и иные вытекающие из международного права шаги.

Статья 62

1. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

3. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Комментарий к статье 62

Часть 1 ст. 62 регулирует случаи двойного гражданства. Такая ситуация возникает обычно из-за применения государствами разных принципов при решении вопросов приобретения гражданства. Ребенок может приобрести двойное гражданство, например, при различном гражданстве родителей или в результате усыновления иностранным гражданином, женщина - при выходе замуж за иностранца, если по законам его государства жена должна следовать гражданству своего мужа.

До последнего времени российское законодательство стояло на позиции непризнания за гражданами Российской Федерации двойного гражданства: в случаях, когда российский гражданин имел доказательства принадлежности к гражданству иностранного государства и фактически становился лицом с двойным гражданством, законодательство рассматривало его только как российского гражданина. Отступление от этой позиции наметилось в Законе о гражданстве Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. (ст. 3 "Двойное гражданство").

Часть 1 ст. 62 определяет, что российский гражданин может одновременно иметь и гражданство иностранного государства. Но допускается это только в одном из следующих случаев: 1) если такую возможность предусматривает федеральный закон; 2) если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Упоминание в Конституции федерального закона означает, что решение вопросов двойного гражданства в других законодательных актах недопустимо. Согласно ст. 3 Закона о гражданстве российскому гражданину может быть разрешено по его ходатайству иметь одновременно гражданство другого государства, с которым имеется соответствующий международный договор. Как видно, к предусмотренному Конституцией обязательному условию - наличию международного договора - Закон о гражданстве других возможностей признания двойного гражданства не добавляет.

Международный договор, о котором упоминается в ч. 1 ст. 62, должен прямо предусматривать право граждан договаривающихся государств иметь одновременно гражданство обоих этих государств.

Признание в соответствии с Конституцией двойного гражданства российских граждан лишь в указанных, строго ограниченных случаях означает, что общий принцип, по которому за лицом, состоящим в гражданстве Российской Федерации, не признается принадлежность к гражданству другого государства (ч. 1 ст. 3 Закона о гражданстве в редакции Закона от 17 июня 1993 г.), продолжает действовать.

Отсюда практически вытекает, что гражданин иностранного государства при приобретении российского гражданства может сохранить гражданство этой страны (обязательного отказа от иностранного гражданства, как это предписывалось в прежней редакции ст. 3 Закона о гражданстве, при приеме в российское гражданство не требуется). Но в России он в соответствии с нашим законодательством будет рассматриваться только как российский гражданин. Двойное гражданство будет за ним признано в России, лишь если с иностранным государством, гражданином которого он является, имеется соответствующий международный договор.

Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства может создать определенные трудности, поскольку обладатель двух гражданств оказывается связанным с двумя государствами и должен подчиняться законам обоих. Это касается, например, несения военной службы.

Согласно ч. 2 ст. 62, факт двойного гражданства не умаляет прав и свобод российского гражданина и не освобождает его от обязанностей, вытекающих из российского законодательства. Однако ч. 2 ст. 62 допускает, что федеральным законом или международным договором Российской Федерации может быть предусмотрено то или иное ограничение в правах или освобождение от обязанностей, вытекающее из факта двойного гражданства.

Правило ч. 2 ст. 62 соответствует международной практике. Так, согласно Конвенции 1930 г. о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве, лицо, обладающее двумя гражданствами, может рассматриваться каждым из государств, гражданином которого оно является, как его гражданин.

В ч. 3 ст. 62 определено правовое положение в России иностранных граждан и лиц без гражданства.

Иностранными гражданами должны признаваться лица, имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства. Определение иностранных граждан как лиц, не являющихся российскими гражданами и имеющих доказательства принадлежности к гражданству иностранного государства, которое дано в ст. 1 действующего в России Закона СССР о правовом положении иностранных граждан в СССР от 24 июня 1981 г. <74>, не может действовать в полной мере в связи с допущением Конституцией двойного гражданства. К таким доказательствам относятся национальные паспорта или заменяющие их документы. Под категорию иностранных граждан подпадают и лица, обладающие подданством иностранного государства (понятие "подданство" сохранилось в некоторых странах с монархической формой правления, хотя по содержанию оно фактически равнозначно понятию "гражданство").

Лица без гражданства - это лица, которые, не являясь российскими гражданами, не имеют доказательств своей принадлежности и к гражданству иностранного государства. Исходя из ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, провозгласившей право каждого на гражданство, Российское государство стремится к устранению и предотвращению безгражданства проживающих на ее территории лиц. Согласно ст. 7 Закона о гражданстве наше государство поощряет приобретение гражданства России лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства.

В полном соответствии с общепризнанными нормами международного права Конституция закрепляет приравнивание иностранных граждан и лиц без гражданства в отношении их прав и обязанностей к российским гражданам, т. е. устанавливает для этих лиц национальный режим. Этот режим предоставлялся им в нашей стране законодательством и ранее. Существенно, что в ч. 3 ст. 62 Конституции национальный режим установлен в качестве общего принципа российского законодательства.

Согласно ч. 3 ст. 62 принцип приравнивания действует в полной мере, если федеральным законом или международным договором Российской Федерации не установлено иное. Отклонения от национального режима (в сторону ограничения прав или, наоборот, их расширения по сравнению с правами российских граждан) могут быть согласно Конституции установлены только федеральным законом или международным договором. Введение особых правил для иностранных граждан в каких-либо других актах неправомерно.

Иностранный гражданин, подчиняясь на территории Российской Федерации законам нашей страны, продолжает сохранять правовую связь и с собственным государством, имеет определенные права и обязанности как его гражданин. Поэтому на него не возлагаются некоторые обязанности российских граждан (например, обязанность несения военной службы) и не предоставляются отдельные права, принадлежащие в силу их характера исключительно российским гражданам (например, право быть избранным или назначенным на определенные должности - судьи, прокурора, нотариуса и т. д., право участвовать в референдуме и т. п.). Ряд специальных правил для иностранных граждан установлен в Законе о правовом положении иностранных граждан в СССР, в частности в отношении их трудовой деятельности, социального обеспечения, пребывания на территории нашей страны, административной, уголовной ответственности.

Специальные правила российского законодательства установлены для отдельных групп находящихся в России иностранных граждан: дипломатов, пользующихся дипломатическим иммунитетом, консулов, членов экипажей иностранных военных кораблей и самолетов и т. п.

Конституция не связывает применение к иностранным гражданам национального режима с принципом взаимности: он предоставляется в России независимо от того, пользуются ли таким режимом в соответствующем иностранном государстве иностранцы (а значит, и российские граждане). В то же время, если ограничения прав и свобод в иностранном государстве касаются только российских граждан (в отличие от других иностранцев), т. е. носят дискриминационный характер, Правительством России могут быть установлены в соответствии со ст. 3 Закона о правовом положении иностранных граждан в СССР ответные ограничения (реторсии).

Статья 63

1. Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права.

2. В Российской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах осуществляются на основе федерального закона или международного договора Российской Федерации.

Комментарий к статье 63

Предоставление государством убежища иностранцу или лицу без гражданства означает, что такой человек может въехать в это государство, жить в нем и не будет выдан другому государству как преступник.

Право иностранцев искать в другом государстве убежище от преследования за политическую деятельность и убеждения ("право убежища") восходит ко времени Великой французской революции, провозгласившей в Конституции 1793 г. предоставление "убежища иностранцам, изгнанным из своего отечества за дело свободы". За прошедшее с тех пор время право убежища было закреплено в конституциях большинства демократических государств. В XX столетии оно стало одним из общепризнанных положений международного права и предусмотрено Всеобщей декларацией прав человека (ст. 14) и принятой ООН Декларацией о территориальном убежище 1967 г.

Определение условий, которые необходимы, чтобы получить политическое убежище, - суверенное право государства, предоставляющего убежище. В Российской Федерации в силу ст. 63 Конституции политическое убежище предоставляется в соответствии с общепризнанными нормами международного права, которые зафиксированы прежде всего в названных Декларациях ООН. Это означает, как сказано во Всеобщей декларации прав человека, что право убежища не может быть использовано в случае преследования, основанного на совершении "неполитического", т. е. обычного уголовного, преступления. Если деяние квалифицируется уголовным правом как преступление (например, убийство, террористический акт и т. п.), то независимо от того, в каких целях оно совершено, в том числе по политическим мотивам, преследование за него не является основанием для предоставления политического убежища. Не должно предоставляться убежище в случае преследования за действия, противоречащие целям и принципам ООН, в частности за военные преступления, преступления против мира и человечества, хотя бы они и были совершены в политических целях. Решение вопроса о предоставлении политического убежища в Российской Федерации относится к компетенции Президента страны (п. "а" ст. 89 Конституции).

Выдача иностранному государству лиц, находящихся на территории Российской Федерации, для привлечения к уголовной ответственности или для приведения в исполнение приговора, вынесенного в соответствующем иностранном государстве, допускается только в установленных Конституцией рамках.

Конституция запрещает выдачу в трех случаях: во-первых, когда запрашивается выдача граждан Российской Федерации (см. комментарий к ч. 1 ст. 61); во-вторых, когда речь идет о выдаче лиц (не российских граждан), преследуемых за политические убеждения в запрашивающем государстве; в-третьих, когда запрашивается выдача для привлечения к уголовной ответственности или для приведения в исполнение приговора за действие (или бездействие), которое в России не признается преступлением. Последний случай связан с тем, что каждое государство в соответствии с принципом государственного суверенитета самостоятельно определяет круг действий, рассматриваемых как преступления.

Условия и порядок выдачи согласно ч. 2 рассматриваемой статьи регулируются федеральным законом или международным договором Российской Федерации (такой федеральный закон еще не принят). В соответствии со сложившейся практикой и сохраняющим пока свое действие постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1988 г. вопрос о выдаче решается Генеральным прокурором Российской Федерации. В отношениях Российской Федерации с рядом стран условия и порядок выдачи, как и круг лиц, подлежащих выдаче, установлены в международных договорах, в частности в договорах о правовой помощи по гражданским и уголовным делам с Алжиром, Болгарией, Венгрией, Грецией, Италией, Кубой, КНДР, Польшей, Тунисом и др., а также в Конвенции стран СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г.

От выдачи следует отличать передачу осужденных для отбывания наказания в других государствах. Если при выдаче речь идет об уголовном преследовании или исполнении приговора, вынесенного в запрашивающем иностранном государстве, то передача осужденных осуществляется после вынесения приговора в России. В данном случае речь идет об отбывании за границей наказания на основании приговора российского суда. Передача осужденных осуществляется на основе федерального закона или международного договора Российской Федерации.

Россия как правопреемница СССР участвует в Конвенции о передаче лиц, осужденных к лишению свободы, для отбывания наказания в государстве, гражданами которого они являются, заключенной Болгарией, Венгрией, КНДР, Кубой, Монголией, Польшей и некоторыми другими странами 19 мая 1978 г. Конвенция предусматривает передачу осужденных при соблюдении предусмотренных в ней условий и с соблюдением установленного порядка. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10 августа 1979 г. <75> определен порядок выполнения обязательств, вытекающих для нашей страны из упомянутой Конвенции. Вопрос о передаче лиц, осужденных российскими судами, согласно ст. 2 названного Указа решается Прокуратурой Российской Федерации.

Статья 64

Положения настоящей главы составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией.

Комментарий к статье 64

В статье зафиксирован правовой статус личности, основанный на правах и свободах, утвержденных в гл. 2 Конституции. Статья тем самым различает основной правовой статус как исходный объем прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в Российской Федерации и индивидуальность человеческой личности.

Личный статус выражает индивидуальное существование человека и гражданина в конкретных правоотношениях, в которых он состоит (семейные, трудовые, имущественные и т. д.). Личный статус изменяется в течение человеческой жизни (статус ребенка, трудоспособной личности, инвалида, пенсионера).

Статья 64 означает, что принимаемые законы и подзаконные акты, касающиеся правового статуса личности, не должны противоречить нормам, закрепленным в гл. 2 Конституции. В ней также утверждается неколебимость конституционных прав, свобод и обязанностей. Подобно ст. 16, ст. 64 принята с целью блокировать посягательства на права и свободы человека и гражданина, нарушение которых разрушает демократию. Именно поэтому предусмотрена усложненная процедура изменения гл. 2 Конституции (см. комментарии к ст. 16 и 135). Она имеет целью защиту основ конституционного строя.

Глава 2 по сравнению с другими главами Конституции имеет двойной механизм защиты, поскольку Российская Федерация приняла на себя обязательства соблюдать Всеобщую декларацию прав человека, пакты о правах, ряд конвенций, среди которых Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенция о правах ребенка и др. Любая попытка обратного движения в истории нашего общества к нарушению прав человека приведет Российскую Федерацию к конфликту с международным демократическим сообществом.

Глава 3. Федеративное устройство

Комментарий к главе 3

В этой главе развивается ряд существенных положений, содержащихся в гл. 1 "Основы конституционного строя", где, в частности, указано, что наша страна является федерацией, что и закреплено в ее названии. Там же определенно, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти ее субъектов, а также на равноправии и самоопределении народов Российской Федерации. В ст. 11 гл. 1 определено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется Конституцией (см. комментарии к ст. 71, 72 и 73), Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Эти же положения необходимо учитывать при рассмотрении гл. 3 "Федеративное устройство". Но при этом надо иметь в виду, что некоторые вопросы, имеющие прямое отношение к федеративному устройству нашей страны, рассмотрены не только в гл. 3, но и в последующих главах Конституции. Так, в гл. 4 указано, что Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. А к органам государственной власти относятся соответствующие органы как Федерации, так и ее субъектов.

В гл. 5 "Федеральное Собрание" установлены норма, определяющая участие субъектов Федерации в формировании одной из палат Федерального Собрания, а именно Совета Федерации, а также нормы, в соответствии с которыми Совет Федерации наделен рядом существенных, только ему принадлежащих полномочий. В гл. 7 "Судебная власть" определено, что споры о соответствии Конституции ряда актов, включая федеральные законы, конституции и уставы субъектов Федерации, а также их иные нормативные акты, изданные по вопросам, относящимся к ведению Федерации и ее совместному ведению с субъектами Федерации, подлежат разрешению Конституционным Судом Российской Федерации.

Таким образом, федеративные отношения регулируются во многих главах и статьях Конституции. В главе "Федеративное устройство", специально посвященной этой проблеме, сосредоточены, как представляется, наиболее существенные и вместе с тем очень четко изложенные принципы федеративных отношений.

Глава состоит из 15 статей. В первой из них перечисляются все субъекты Федерации и тем самым констатируется их вхождение в состав государства, их объединяющего. Правовым последствием этого перечисления является признание статуса субъекта Федерации. Статус же определяется, с одной стороны, Конституцией Российской Федерации, а с другой - конституцией республики или уставом, принимаемыми самостоятельно каждым субъектом Федерации. Таким путем в пределах единого правового пространства обеспечивается необходимое совместное существование и развитие всех 89 субъектов Российской Федерации, поскольку равные в правовом отношении субъекты Федерации подчас существенно отличаются друг от друга по территории, числу жителей, природным условиям и уровню экономического развития.

Как и во всякой федерации, в Российской Федерации разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Субъектам Российской Федерации предоставлена вся полнота государственной власти вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Все, что отнесено к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Федерации и ее субъектов, четко определено в соответствующих статьях Конституции. Предметы же ведения субъектов Федерации не перечисляются.

Следует обратить внимание на положения данной главы Конституции, в которых исходя из принципа единства государственной власти предусмотрена возможность передачи органами исполнительной власти субъекта Федерации части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, а также возможность передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти соответствующим органам субъектов Федерации.

Такая гибкость в перераспределении исполнительных функций как Федерации, так и ее субъектов ни в коей мере не изменяет статуса субъектов Федерации. Введение норм о передаче части полномочий направлено на совершенствование системы управления. Можно сказать, что идея упорядочения отношений в рамках Федерации пронизывает ряд норм главы, посвященной федеративному устройству. Это нашло выражение, в частности, в том, что на Президента и Правительство Российской Федерации возложена ответственность за обеспечение осуществления федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.