Административно-правовое регулирование режима естественных монополий

7

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Административно-правовое регулирование режима естественных монополий

Содержание

• Введение
• Глава 1. Общая характеристика естественных монополий
• Глава 2. Понятие, содержание и особенности административно-правового режима естественных монополий
• Глава 3. Проблемы и пути совершенствования административно-правового режима естественных монополий
• Заключение
• Список использованных нормативных актов и литературы
• Введение
• Актуальность темы исследования. Естественные монополии являются структурообразующими элементами российской экономики. В этой связи, публичное регулирование отдельных видов деятельности в газовой, нефтяной, электроэнергетической отраслях, составляющих топливно - энергетический комплекс (далее -- ТЭК), а также в сферах транспорта, связи и некоторых других системообразующих направлениях хозяйствования субъектов предпринимательского оборота, остается важнейшим фактором, обеспечивающим целостность и безопасность государства.
• Приоритетная направленность государственной стратегии экономического развития на рыночную основу функционирования, выявила необходимость проведения преобразований в указанных сферах и трансформирования системы государственного регулирования, построенной преимущественно на принципах прямого контроля.
• Изменение характера воздействия государства на экономические процессы обусловило возникновение отдельных институтов, непосредственно связанных с реформированием естественно- монопольных секторов в отраслях, входящих в ТЭК, для обеспечения эффективного функционирования которых, потребовался четкий механизм правовой регламентации.
• В рамках таких институтов в настоящее время регулируется сложный комплекс административно-правовых и гражданско-правовых отношений, представленный в обширном законодательстве. При этом проявляется четкая тенденция по усилению взаимосвязи различных отраслей права (гражданского, предпринимательского, административного, налогового, уголовного и др.), подтверждающая комплексный характер норм, направленных на регулирование естественных монополий. Вместе с тем, наличие признаков комплексного правового регулирования предполагает согласованность положений, содержащихся в различных отраслях и институтах права, что на сегодняшний день отсутствует в законодательных актах, затрагивающих вопросы регламентации естественных монополий.
• В нормативно - правовых актах, регулирующих деятельность субъектов естественных монополий, прослеживается несогласованность общей и отраслевых концепций правовой регламентации, которая существенно затрудняет разработку теоретических основ системы законодательства, а также препятствует формированию правоприменительного механизма.
• В создании стройной системы государственного регулирования особая роль отводится административно-правовому подходу регламентации деятельности субъектов естественных монополий.
• Исследование государственного регулирования естественных монополий с позиции административно-правовой теории заключается в разработке и формировании законодательной базы, устанавливающей модель их реформирования; поиске оптимальных форм публичного воздействия; нормативно-правовом обеспечении единства принципов и методов определения тарифов (цен) на товары (услуги) субъектов естественных монополий; закреплении системы, компетенции и порядка деятельности органов, регламентирующих функционирование отраслей, входящих в ТЭК.
• Специальных исследований, посвященных административно -правовому регулированию естественных монополий, немного. Некоторые аспекты взаимодействия субъектов естественных монополий с государством, применительно к российской практике, нашли свое отражение в работах отечественных ученых, среди которых необходимо отметить А.Я. Бутыркина, И.Е Нельговского, Е.И. Королькову, В.С. Катренко, В.В. Кудрявого, А.А. Никифорова, О.А. Григорьеву, Н.А. Волгина, И.Н. Герчикову, М.А. Эскиндарова, Н.Н. Марасанова, С. JI. Ситникова и других.
• Объектом исследования выступают урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в связи с возникновением и функционированием в экономике государства отраслей, характеризующихся признаками естественной монополии.
• Предметом исследования являются вопросы теоретического анализа правоотношений, складывающихся в сфере функционирования административно-правового режима естественных монополий.
• Цель исследования заключается в теоретическом обосновании административно-правового регулирования режима естественных монополий.
• Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
• - выяснение экономических и правовых основ понятия естественной монополии как особого состояния рынка;
• - выявление, с применением концепции специальных административно - правовых режимов, признаки административно-правового режима естественной монополии;
• - формирование рекомендаций по совершенствованию административно -правового регулирования естественных монополий.
• Методологическая основа исследования. В процессе анализа особенностях функционирования естественных монополий, использовались диалектические принципы, позволяющие выявить административно - правовую специфику исследуемого понятия, а также определить возможные тенденции их регулирования государством. В процессе исследования использовались методы системного, исторического, формально-юридического, сравнительно-правового анализа.
• Теоретическую основу исследования составляют монографии отечественных ученых в области административного, гражданского, финансового права, научные статьи и отчеты, нормативно-правовые документы России.
• Структура исследования. Цели и задачи исследования определили структуру и логику построения курсовой работы. Она состоит из введения, трёх глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы.
• Глава 1. Общая характеристика естественных монополий
• естественная монополия правовая

§ 1. Естественная монополия как экономико-правовое явление

Мировой опыт становления и развития рыночных отношений ясно демонстрирует стремление хозяйственных субъектов к обладанию монопольным положением в различных сегментах рынка. Именно поэтому практически все страны с развитой рыночной экономикой стремятся разработать специальные механизмы сдерживания тенденций к глобальной монополизации экономики.

Однако существует ряд сфер экономики, в которых обеспечить конкурентные начала в силу разного рода объективных и субъективных причин невозможно либо нецелесообразно с точки зрения экономической и социальной выгоды. Эти сферы наделяются специфическим статусом, их деятельность подвергается жесткому государственному управлению и контролю.

Существуют две основные разновидности такого рода сфер: те сферы, где хозяйственная деятельность полностью осуществляется государством в силу прямого государственного установления (такие сферы именуются государственными монополиями), и те сферы, в которых функционирование самостоятельных хозяйствующих субъектов, занимающих монопольное положение на определенном товарном рынке, подвергается существенной корректировке со стороны органов государственного управления.

Последние из указанных сфер объединяются понятием «естественные монополии» Бутыркин А.Я. Естественные монополии: теория и проблемы регулирования. -- М.: Новый век, 2003. -С.46-48.. «Естественность» монополий определяется общими закономерностями функционирования рыночного механизма и связана с объективной необходимостью (правда, зачастую весьма относительной) сосредоточения производства какой-либо продукции либо права на оказание каких-либо услуг в руках единственного хозяйствующего субъекта - естественного монополиста.

Обусловливается такое сосредоточение, как правило, технологическими особенностями процесса производства (транспортировки, снабжения и т.п.) и особой важностью соответствующей продукции (услуги) в общегосударственном масштабе. Естественная монополия занимает особое место в системе экономических отношений, которое обусловлено ее уникальными свойствами и является разновидностью монополистической структуры рыночной экономики.

Вместе с тем, несмотря на преобладающее влияние монополистической структуры, естественная монополия представляет собой самостоятельное явление. Подобный статус естественной монополии в системе экономических отношений, определяется особенностями барьеров входа на рынок, сложной вертикально- интегрированной структурой, спецификой технологической цепочки, сетевой инфраструктурой, экономией, обусловленной масштабами производства, социальной значимостью отраслей, в отношении которых осуществляется регулирование.

С учетом современных теоретических представлений о естественной монополии, можно выделить следующие признаки, определяющие экономическую сущность данного понятия: неэластичный спрос; свойство субаддитивности кривой (функции) издержек; функционирование вне рыночного механизма конкуренции; положительный эффект экономии, обусловленный масштабом производства; естественные (экономические) входные барьеры; показатель устойчивости; исключительные (природные) свойства товаров (услуг) Беляева О.А. Предпринимательское право России: курс лекций. -М.: Юстицинформ, 2006. С.67..

Таким образом, понятие естественной монополии, по своему содержанию, представляет собой экономическую категорию.

Традиционными сферами естественных монополий являются электроэнергетика, транспортировка, нефти и газа по магистральным трубопроводам, железнодорожный транспорт и некоторые другие сферы экономики. Специфика правого статуса хозяйствующих субъектов естественной монополии в самом общем виде состоит в том, что указанные субъекты исключены из процесса реализации конституционного принципа поддержки конкуренции, закрепленного в ст. 8 Конституции Российской Федерации. Это означает, что государство признало право на существование отдельных монополий и не ставит перед собой задачу радикальными методами прекратить нарушения принципа свободы экономической деятельности со стороны указанных субъектов.

В различных странах круг отраслей экономики, признанных естественными монополиями, варьируется в зависимости от особенностей правовой системы государства, степени развития рыночных механизмов и других обстоятельств. Таким образом, налицо очень низкая степень приближения фактических экономических характеристик многих отраслей естественных монополий (в том числе и в нашей стране) к эталону «естественности» монополии.

Что касается нарушения правил антимонопольного законодательства, то в отношении естественных монополистов они применяются со значительными ограничениями и только в целях предотвращения дальнейшей монополизации экономики страны Айзенберг Н.И. Теоретические основы регулирования естественных монополий. Препринт. Иркутск: Ин-т систем энергетики им. JI.А. Мелентьева, 2006. С.14..

Однако указанное «послабление» в смысле антимонопольного законодательства компенсируется за счет наличия специального блока норм права, определяющих специфику правового статуса субъектов естественных монополий, а также основ государственного управления и контроля над деятельностью субъектов естественных монополий.

При этом следует иметь в виду, что степень государственного вмешательства в деятельность субъектов естественных монополий значительно превосходит степень регулирования деятельности хозяйствующих субъектов в любой из отраслей экономики, за исключением, пожалуй, отраслей, признанных государственными монополиями.

И это понятно, ведь в условиях ограниченного в отношении субъектов естественных монополий антимонопольного законодательства, ресурсы монополий неизбежно будут направлены на завоевание новых областей экономики и установление в них того же монопольного состояния. Такой вывод следует из следующей экономической закономерности: бесконтрольная монополия, как правило, экстенсивно растет, парализует конкурентные стимулы в экономике и, соответственно, парализует внутренний прогрессивный потенциал последней.

В естественных монополиях лежит основа экономики, не говоря уже о том, что без топлива, энергии, транспорта и связи никакие отрасли экономики не могут быть жизнеспособными. С другой стороны, сохранение этих гигантских монополий не может и не должно сказываться на формировании современного рыночного хозяйства в других отраслях. Это порождает, во-первых, необходимость сдерживания естественного желания любого монополиста диктовать свои условия субъектам рынка, которые без продукции монополий нежизнеспособны, и, во-вторых, потребность постоянно ограничивать естественную для монопольных структур экспансию и нейтрализовать их попытки использовать свою мощь для распространения монопольного положения в иные сферы хозяйственной деятельности.

Решить такого рода задачи можно лишь посредством основанного на законе государственного управления, в основе наряду с самоуправлением и управленческим усмотрением, необходимым во всех сферах государственного управления выступает установление комплексного административно-правового режима естественной монополии. В основе установления данного режима лежит выделение естественных монополий в качестве особых сегментов рынка и создание специфического режима функционирования субъектов естественных монополий, реализуемого в условиях ограниченного законом контроля и активного управляющего воздействия со стороны государства. Тот факт, что субъекты естественных монополий функционируют в рамках строгой режимной организации не может вызывать сомнений, однако, правовая наука до сих пор не уделяла внимания теоретическим разработкам в области анализа режимов вообще и административно-правовых режимов в частности.

§2. Понятие и особенности правового статуса субъектов естественных монополий

Исследование понятия естественной монополии с позиции права, позволяет заключить, что по форме, естественная монополия представляет собой юридическую категорию. Наличие элемента государственного регулирования, характеризует естественную монополию, как самостоятельное публично -- правовое явление, которое может быть рассмотрено с применением концепции специальных административно -- правовых режимов.

Между тем, именно в рамках теории административно-правового режима нормы права, касающиеся естественных монополий, системы органов регулирования деятельности субъектов естественных монополий, применяемых органами регулирования методов регулирования, а также основ правового статуса непосредственно субъектов естественных монополий, включая положения об ответственности данных хозяйствующих субъектов, могут рассматриваться комплексно как единый комплексный правовой институт Нельговский И.Е. Административно-правовое регулирование режима естественных монополий в Российской Федерации Автореф. дис. доктора юрид.. наук. - М., 2004. - 152 с..

Законодательство о естественных монополиях составляет самостоятельный сегмент системы российского законодательства, поскольку в отличие от антимонопольного законодательства законодательство о естественных монополиях устанавливает не принципы защиты конкуренции на товарном рынке, а принципы государственного управления товарным рынком, характеризующимся отсутствием конкуренции как таковой в силу естественно экономических причин.

В настоящее время федеральные законы в системе законодательства о естественных монополиях могут быть классифицированы на общие и специальные. Общими являются нормы Федерального закона «О естественных монополиях» Федеральный Закон «О естественных монополиях» от 17.08.1995 №147-ФЗ (ред. от 25 декабря 2008 г.)//СЗ РФ от 23.08. 1995. N 34. Ст. 3426. (далее - ФЗ «О естественных монополиях»), устанавливающие правовые, организационные и экономические основы регулирования естественных монополий.

В законе естественная монополия характеризуется как такое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса эффективнее в отсутствие конкуренции и в большей мере обеспечиваются общегосударственные интересы, включая национальную безопасность, и потребности всего населения страны.

Государственному регулированию подлежит деятельность коммерческих и некоммерческих организаций, являющихся естественными монополиями. Это, в частности, транспортировка нефти, нефтепродуктов и газа по магистральным трубопроводам, производство электрической и тепловой энергии и предоставление услуг по их передаче, железнодорожные перевозки в труднодоступные районы страны; услуги транспортных терминалов, морских и речных портов и аэродромов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

Существуют и иные сферы, которым присущи признаки естественной монополии, например водоснабжение и услуги канализации. Однако они не включены в перечень в связи с тем, что по Конституции РФ не относятся к федеральной компетенции.

Закон определяет правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации и направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителя и эффективное функционирование субъектов естественных монополий. Закон распространяется на отношения, которые возникают на товарных рынках РФ и в которых участвуют субъекты естественных монополий, потребители, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

В этих целях применяются такие меры, как ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня; определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (регулируемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

Учитывая тот факт, что рассматриваемый федеральный закон занимает центральное место в системе законодательства о естественных монополиях, построение его норм должно непосредственно отражать концепцию государственной политикой регулирования деятельности естественных монополий. Одним из пробелов в концептуальном построении ФЗ «О естественных монополиях» является отсутствие в нем основополагающих норм, определяющих сущность, цели и принципы государственного регулирования естественных монополий Ерина Е.Н. Административно-правовое регулирование естественных монополий в сфере топливно-энергетического комплекса. Автореф. дис. канд. экон. наук. - М., 2008. - 192 с..

Ерина Е.Н. определяет естественную монополию, как специальный административно-правовой режим, действующий в определенном сегменте экономической структуры рынка, где развитие конкуренции невозможно в силу особых свойств товаров (услуг), технологической исключительности инфраструктуры, положительного эффекта, обусловленного масштабом производства, а эффективное функционирование обеспечивается государственным регулированием.

Специальными законами, принятыми, в том числе, в ходе реформирования данной сферы, являются:

- Федеральный закон от 26.03.2003 №35-Ф3 (ред. от 04.06.2011) «Об электроэнергетике» СЗ РФ от 31 марта 2003 г. N 13 ст. 1177., который определяет нормативно-правовую основу по эффективному использованию энергетических ресурсов, прежде всего электрической и тепловой энергии, на всех стадиях при их добыче, производстве, переработке, транспортировке, хранении и потреблении.

- Федеральный закон от 26.03.2003 №36-Ф3 (ред. от 26.07.2010) «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике»».

- Федеральный закон от 14.04.1995 №41-ФЗ (с изменениями на 27 июля 2010 года) «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» Утратил силу с 1 января 2011 года. и др.

Естественно-монопольным видом деятельности в газовой отрасли является транспортировка газа по трубопроводам. Специальным нормативно - правовым актом, устанавливающим правовые, организационные и экономические основы в области газоснабжения, является Федеральный закон от 31.03.1999 №69-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008 г.) «О газоснабжении в Российской Федерации» СЗ РФ от 5 апреля 1999 г. N 14 ст. 1667.

В соответствии с ФЗ «О естественных монополиях» к сферам хозяйствования субъектов естественных монополий в ТЭК, также отнесена деятельность по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам. Указанная деятельность одна из немногих естественно - монопольных сфер, в которой отсутствует специальный закон.

Субъект естественной монополии представляет собой разновидность хозяйствующих субъектов, обладающих особым административно - правовым статусом, который характеризуется следующими признаками Городецкий А.Р. Монополии, как они есть. - Киров: Эко, 2006. С. 92.:

1) данные субъекты действуют в строго ограниченной, законодательно установленной сфере хозяйствования;

2) ими могут быть юридические лица (коммерческие организации);

3) договоры, заключаемые в сферах деятельности субъектов естественных монополий, являются публичными;

4) определяется особый состав акционеров, участников;

5) данные субъекты включаются в соответствующий реестр;

6) устанавливается запрет на совмещение конкурентных и естественно -- монопольных видов деятельности;

7) в отношении данных субъектов действует особая процедура банкротства и применяется специальный порядок прекращения их деятельности.

Юридические основания и принципы использования правового режима монополий обозначены именно в федеральном законном акте с учетом ограничительных функций этого института. При подготовке подобных актов следует иметь в виду, что естественная монополия обусловлена объективными экономическими, технологическими особенностями производства. Деятельность естественных монополий не может рассматриваться как экономическая деятельность запрещенная в п.2 ст. 34 Конституции РФ. Ведь функционирование естественной монополии направленно не на монополизацию, а на устранение недобросовестной конкуренции.

Оно осуществляется исключительно в рамках государственного регулирования рыночных отношений и с целью защиты потребителей. При характеристике юридических обоснований монопольных режимов необходимо учитывать их согласованность и сопряженность с антимонопольным законодательством, базой для которого служит Закон “О защите конкуренции” Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ (от 1 марта 2011 г.)"О защите конкуренции"..

Нормативно-правовая основа естественных монополий также тесно связана с нормативно-правовой основой конкуренции и монополистической деятельности. Естественные монополии окружает конкурентная рыночная среда, но сами они могут осуществлять монополистическую деятельность, и в начале экономических реформ высказывалось мнение, что нет необходимости создавать специальную нормативно-правовую систему в области естественных монополий, а их регулирование должно стать составной частью единого закона о конкуренции и ограничении монополистической деятельности.

В конце концов, законодательство о естественных монополиях получило самостоятельное развитие, но действует оно не изолированно от конкурентного. В частности, отдельные статьи Федерального закона "О естественных монополиях" содержат ссылки на Федеральный закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" Закон РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 (ред. от 26.07.2006) "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"., а многие положения последнего, как акта более общего порядка, применяются к естественным монополиям, что создает некоторые трудности в реализации обоих федеральных законов.

Рассмотрев общую характеристику естественных монополий, можно сделать следующие выводы.

Разработка института естественных монополий приобретает в контексте наметившейся тенденции к глобальному реформированию отдельных сфер естественных монополий не только в нашей стране, но и во многих странах, характеризующихся стабильно высоким уровнем развития экономики.

Таким образом, разработка теории административно-правового режима естественных монополий должна послужить совершенствованию государственного управления сферами естественных монополий, а также поставить на научную основу в целом применение различных мер государственного воздействия на отдельные сегменты экономики государства.

Установление специального административно - правового режима естественной монополии является одной из форм административно -- правового регулирования и разновидностью государственного регулирования экономики в целом.

Глава 2. Понятие, содержание и особенности административно-правового режима естественных монополий

§ 1. Режим естественных монополий как разновидность административно-правового режима

Комплексные административно-правовые режимы являются особой разновидностью административно-правовых режимов, для которых свойственна нормативность в определении компонентов осуществляющей режим системы государственного управления и принципиальное закрепление основных компонентов составляющей сам режим деятельности Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права.// «Черные дыры в Российском Законодательстве». 2002. №4. С34-40. .

При этом для комплексных административно-правовых режимов характерен акцент на режим самой деятельности, сообразно чему строится система управления. Такого рода режим обычно урегулирован правом. Причем в последние годы ясно просматривается тенденция к регулированию комплексных административно-правовых режимов федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В целом понятие комплексных административных режимов может быть сведено к следующему определению: под комплексным административно-правовым режимом понимается урегулированный правом и имеющий нормативный характер в отношении структур государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всех государственных органов, который подлежит конкретизации в процессе его реализации.

В самом общем виде комплексный административно-правовой режим включает:

· назначение и цели режима;

· распределение предметов ведения и полномочий между субъектами режимной организации;

· систему органов государственного управления в области действий режима и порядок их функционирования и взаимодействия;

· полномочия органов местного самоуправления и иных организаций в области режимной организации;

· специальные полномочия субъектов режимной организации в части нормативного регулирования, осуществления надзора и контроля за мероприятиями и мерами, составляющими данный режим;

· систему непосредственных исполнителей режима, определение их специального статуса, издание соответствующих нормативных правовых актов;

· порядок финансирования и компенсации расходов на осуществление режимной организации как по вертикали системы исполнительной власти, так и в отношении органов местного самоуправления, иных организаций и граждан.

Комплексные административно-правовые режимы имеют ступенчатый характер и конкретизируются по вертикали и горизонтали системы государственного управления. При этом могут возникать вторичные комплексные административно-правовые режимы, являющиеся определенным этапом и средством реализации первичного режима.

Комплексные административно-правовые режимы разделяются на основные и обеспечивающие. Первые соответствуют целям, вторые - средствам режимной организации государственного управления.

Многие из появляющихся ныне комплексных отраслей законодательства в действительности являются сложными формами комплексных административно-правовых режимов и должны анализироваться и изучаться в науке административного права.

Любой комплексный административно-правовой режим регламентирует определенную функцию или деятельность, которая протекает в отраслях и сферах государственного управления, специфика и целевые установки которых являются определяющими для конкретизации комплексного режима применительно к отдельным управленческим структурам. Помимо этого есть собственная функциональная направленность административно-правовых режимов как особого явления, свойственного государственному управлению, которое отражает его собственные закономерности и, в конечном счете, обеспечивает потребности самой управленческой деятельности.

Иначе говоря, сообразно тому, как само государственное управление протекает в определенных отраслях и сферах государственного управления, возникают отражающие специфику этих сфер и реализуемые в них функции государства комплексные режимы. Эти режимы в нормативной форме обеспечивают режимную организацию самого государственного управления как явления общего и универсального для деятельности всех или многих государственных структур. В этой связи комплексные режимы приобретают собственное функциональное назначение в государственном управлении.

Таким образом, пытаясь выстроить классификацию административно-правовых режимов, следует исходить одновременно из двух оснований. Первое и базовое -- это принадлежность режимов к отраслям государственного управления. Второе -- собственная функциональная специфика комплексных режимов.

Следует учитывать, что все режимы делятся на режимы обычного функционирования и те, которые связаны с преодолением ситуаций чрезвычайного характера. Уже в результате проведенного анализа можно сделать вывод о том, что в данном отношении комплексные режимы подразделяются на режимы нормального функционирования, чрезвычайные, а также те, которые носят смешанный характер, т.е. одновременно заключают в себе регламентацию нормального функционирования и меры по преодолению чрезвычайных ситуаций. Последнее обстоятельство также следует учитывать при построении классификации комплексных режимов. При этом каждый из них, как правило, имеет несколько составляющих. В их числе: определение и закрепление наиболее общих параметров данного режима, а также его многоуровневая конкретизация, включая формирование более частных и, тем не менее, все же комплексных режимов.

Выбирая первоосновой классификации отрасли государственного управления, следует прямо ориентироваться на сформировавшуюся в административном праве позицию по данному вопросу. В этой связи необходимо выделять комплексные административно-правовые режимы, имеющие место в сфере антимонопольной деятельности, области управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферах.

Исходный комплексный режим, действующий в сфере регулирования антимонопольной деятельности, имеет основу в нормах федеральных законов. Особое место здесь занимают Закон Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", а также Федеральный закон "О естественных монополиях". Общий режим ограничения монополистической деятельности необходимо прямо отнести к режимам нормального функционирования. Данный режим не содержит элементов чрезвычайных ситуаций, а в качестве средств реализации используются санкции к нарушителям требований режима.

С точки зрения регламентации самого управления, здесь также нет ничего примечательного. Вся специфика режима заключается в определяемой им деятельности, откуда вытекают требования к соответствующей системе государственного управления в области антимонопольной деятельности. Однако следует подчеркнуть, что сама специфика субъектов-монополистов диктует необходимость установления в отношении них особых режимов деятельности в отдельных ситуациях. Например, в отношении субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса был установлен специальный режим банкротства, определяемый Федеральным законом 24.06.99 N 122-ФЗ "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса".

Необходимость установления на законодательном уровне специальных правил, регулирующих особенности банкротства субъектов естественных монополий, диктовалось их особым положением среди участников имущественного оборота: субъекты естественных монополий действуют в тех сферах товарного рынка, где отсутствует конкуренция товаропроизводителей, и в этом смысле они являются незаменимыми. Применение к ним "общей мерки" банкротства наравне с другими участниками имущественного оборота, в том числе в части критериев и признаков несостоятельности, может привести к катастрофическим последствиям в целом для российской экономики Витрянский В.В. Особенности несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно - энергетического комплекса./ Вестник ВАС РФ. 1999.

В 2002 году этот закон был отменён, а его положения были отражены в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)» Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ (ред. от 03.05.2011) "О несостоятельности (банкротстве)"// "Собрание законодательства РФ", 28.10.2002, N 43, ст. 4190 .

Помимо общего существуют комплексные режимы, определяющие деятельность отдельных естественных монополий. Примером здесь может служить комплексный административно-правовой режим газоснабжения, основы которого определяются Федеральным законом "О газоснабжении в Российской Федерации" от 31 марта 1999 г., режим функционирования железнодорожного транспорта, в основе которого лежит Федеральный закон "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" Федеральный закон от 10 января 2003 года N 17-ФЗ (ред. от 4 мая 2011 г.) "О федеральном железнодорожном транспорте" //СЗ Российской Федерации от 13 января 2003 г. N 2 ст. 169., и Транспортный устав железных дорог Российской Федерации Федеральный закон от 10 января 2003 № 18-ФЗ..

Аналогично обстоит дело применительно к режимам деятельности в области связи. В целом эти режимы определяются Федеральным законом "О связи", но поскольку связь включает в себя целый ряд разновидностей, то в отношении ряда из них установлены собственные комплексные административно-правовые режимы и собственные режимы использования финансовых ресурсов.

Так, в области почтовой связи действует режим, определяемый Федеральным законом "О почтовой связи" Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ (ред. от 28 июня 2009 г.) "О почтовой связи"// СЗ РФ от 19 июля 1999 г. N 29 ст. 3697.. Составной частью этого режима является режим тайны связи, установленный статьей 15 данного закона.

Еще одной разновидностью связи является федеральная фельдъегерская связь, режим деятельности которой формируется на базе Федерального закона "О федеральной фельдъегерской связи" Федеральный закон от 17 декабря 1994 г. N 67-ФЗ "О федеральной фельдъегерской связи"// СЗ РФ от 19 декабря 1994 г. N 34 ст. 3547.. Это достаточно специфичный вид связи, являющийся составной частью сил и средств обеспечения государственной безопасности России, что прямо следует из ее задач, определенных статьей 2 указанного закона. Эти задачи сводятся в основном к доставке в административные центры субъектов Российской Федерации и обратно, а также столицы государств-участников Соглашения о межправительственной фельдъегерской связи отправлений особой важности, совершенно секретных, секретных и иных служебных отправлений, в том числе:

· Президента Российской Федерации, органов законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации;

· органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти субъектов Российской Федерации и в отдельных случаях, предусмотренных решениями Правительства Российской Федерации, органов местного самоуправления;

· членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации;

· органов военного управления, в том числе Министра обороны Российской Федерации, Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, главных штабов видов Вооруженных Сил Российской Федерации, штабов родов войск, военных округов, флотов, пограничных округов, округов внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации;

· администраций промышленных и военных объектов, имеющих особо важное государственное значение, по решениям Правительства Российской Федерации.

Кроме того, фельдъегерская служба осуществляет:

· доставку за рубеж корреспонденции, а также технической документации и образцов промышленных изделий по решениям Правительства Российской Федерации;

· доставку корреспонденции глав государств и глав правительств, органов государственной власти государств-участников Соглашения о межправительственной фельдъегерской связи;

· доставку корреспонденции рабочих органов Содружества Независимых Государств, расположенных на территории Российской Федерации.

Естественно, что на данный вид деятельности в полной мере распространяется комплексный административно-правовой режим государственной тайны, основу которого составляет Закон Российской Федерации "О государственной тайне" Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-I (ред. от 15 ноября 2010 г.) "О государственной тайне"// СЗ РФ от 13 октября 1997 г., N 41, ст. 4673.

Следует заметить, что с точки зрения отраслей государственного управления режим фельдъегерской связи является межотраслевым и распространяется на корреспонденцию фактически всех органов государственной власти и в отдельных случаях -- органов местного самоуправления. Кроме того, это касается и администрации промышленных и иных организаций, имеющих особое значение с точки зрения безопасности страны. В связи с этим режим фельдъегерской связи вообще выпадает из антимонопольной деятельности и, скорее всего, тяготеет к административно-политической сфере.

§ 2. Содержание административно-правового режима естественных монополий

Естественная монополия, по своей форме, является юридической категорией. Наличие элемента государственного регулирования, характеризует ее как самостоятельное публично -- правовое явление, которое может быть рассмотрено с применением концепции специальных административно - правовых режимов.

Таким образом, естественная монополия представляет собой специальный административно-правовой режим, действующий в определенном сегменте экономической структуры рынка, где развитие конкуренции невозможно в силу особых свойств товаров (услуг), технологической исключительности инфраструктуры, положительного эффекта, обусловленного масштабом производства, а эффективное функционирование обеспечивается государственным регулированием.

Особая значимость анализа естественной монополии с позиции публичного права состоит в том, что концепция специальных административно - правовых режимов позволяет выделить законодательство о естественных монополиях и разграничить предмет его регулирования с антимонопольным законодательством.

Механизм административно - правового регулирования естественных монополий имеет следующие основные элементы: объект управления - орган публичной власти, осуществляющий административно-правовое воздействие в соответствии с предоставленными ему властными полномочиями, посредством установленных принципов и методов государственного регулирования, а также - субъект управления, под которым понимается корпоративное образование - собственно субъект естественной монополии.

Механизм административно - правового регулирования естественных монополий включает в себя институциональную и функциональную составляющие. Институциональная составляющая представлена уполномоченными органами государственной власти. В свою очередь, функциональная составляющая включает формы и методы государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий.

Для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий:

1) Федеральная служба по тарифам (определяет (устанавливает) цены (тарифы) на товары, производимые (реализуемые) субъектами естественной монополии; осуществляет контроль по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением таких цен (тарифов));

2) Федеральная антимонопольная служба (осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований об обязательности заключения договоров субъектами естественных монополий, об обеспечении доступа на рынки услуг естественных монополий и оказания услуг субъектами естественных монополий на недискриминационных условиях).

Органы регулирования выполняют ряд функции, которые определены Федеральным законом. Во-первых, они формируют и ведут реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование. Во-вторых, определяют методы регулирования ( в соответствии с Федеральным законом), применительно к конкретному субъекту естественной монополии. В-третьих, контролируют в пределах своей компетенции соблюдение требований Федерального закона, и вносят в установленном порядке предложения по совершенствованию законодательства по естественным монополиям. В-четвёртых, вносят в установленном порядке предложения по совершенствованию законодательства о естественных монополиях.

Полномочия органов регулирования

Органы регулирования естественных монополий вправе:

- принимать обязательные для субъектов естественных монополии решения о введении, об изменении, или о прекращении регулирования, и о применении методов регулирования.

- направлять субъектам естественных монополий обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений Федерального закона, в том числе об устранении их последствий.

- принимать решения о включении в реестр субъектов естественных монополий либо об исключении из него.

- принимать решения о наложении штрафа на субъект естественной монополии.

Государственное регулирование деятельности субъектов естественной монополии осуществляется применением специальных методов:

1) ценовое регулирование (осуществляется посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня);

2) определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

Решение о применении методов регулирования применительно к конкретному субъекту естественной монополии принимается на основе анализа его деятельности с учетом их стимулирующей роли в повышении качества производимых (реализуемых) товаров и в удовлетворении спроса на них.

Органы регулирования естественных монополий обязаны через СМИ сообщать о принятых ими решениях (о включении в реестр субъектов естественных монополий, об исключении из него, о применяемых методах регулирования их деятельности).

Государственный контроль в сферах естественной монополии осуществляется за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и которые могут иметь своим результатом:

1) ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование;

2) сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка.

Предварительный контроль (представление в орган регулирования естественной монополии ходатайства о даче согласия на совершение действий и сообщение информации, необходимой для принятия решения) (пример: осуществляется в отношении любых сделок, в результате которых субъект естественной монополии приобретает право собственности на ОС, не предназначенные для производства (реализации) товаров в условиях естественной монополии, если их балансовая стоимость составляет более 10% стоимости собственного капитала).

Последующий контроль (уведомление органа регулирования естественной монополии о совершении сделок) (пример: субъект естественной монополии, приобретающий акции (доли), предоставляющие ему более 10% общего количества голосов, приходящихся на все акции (доли), обязан уведомить контролирующий орган).

В случае нарушения требований ФЗ «О естественных монополиях» органы регулирования естественных монополий в пределах своей компетенции вправе рассматривать дела о таких нарушениях, принимать по ним решения и выдавать предписания (направляются заинтересованным лицам в течение 10 дней со дня принятия).

В случае неисполнения решений (предписаний) в установленный срок органы регулирования естественных монополий вправе обратиться в суд с соответствующим иском.

Решения (предписания) также могут быть обжалованы в судебном порядке (подача заявления в суд приостанавливает его исполнение на время рассмотрения в суде до вступления решения суда в законную силу).

Гражданско-правовая ответственность (убытки возмещаются как субъектом естественной монополии, так и органом регулирования естественной монополии, если они были причинены в результате нарушения требований ФЗ «О естественных монополиях»; убытки также возмещаются субъектом естественной монополии при его необоснованном уклонении от заключения договора).

Административно-правовая ответственность в сфере естественной монополии установлена (за нарушение порядка ценообразования; за невыполнение в установленный срок законного предписания, решения органа регулирования естественных монополий, его территориального органа; за непредставление ходатайств, уведомлений, сведений в органы регулирования естественных монополий; представление ходатайств и уведомлений, содержащих заведомо недостоверные сведения, нарушение порядка и сроков подачи ходатайств и уведомлений) Даурова Т. Г. Правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий // Законодательство и экономика. - 2006. - №12..

Рассмотрев понятие, содержание и особенности административно-правового режима естественных монополий, можно сделать следующие выводы.

Роль административно-правового режима естественных монополий сводится к трем основным положениям.

Во-первых, это нацеленность режима на неуклонное обеспечение требований безопасности и эффективного функционирования наиболее важных сфер и отраслей государственно-управленческой деятельности.

Во-вторых, административно-правовой режим во многих отношениях начинают играть роль своего рода опоры государственной власти в ее более или менее стабильных и наиболее важных функциях.

В-третьих, режимная регламентация государственного управления, осуществляемая в нормативной форме комплексных административно-правовых режимов, оставляет достаточный простор для административного усмотрения, без которого нельзя представить себе по-настоящему эффективной управленческой деятельности. При этом одновременно создается действенное средство ограничения произвола и злоупотреблений в части осуществления реформаторской и вообще государственно-управленческой деятельности.

Глава 3. Проблемы и пути совершенствования административно-правового режима естественных монополий

§1. Проблемы функционирования административно-правового режима естественных монополий

Отраслевой подход к регулированию «естественных» монополий доминировал на протяжении всего последнего десятилетия. Поэтому хотя в 2000-2008 гг. проводились реформы в отдельных «естественных» монополиях, «реформы естественных монополий» как целостного одновременного изменения регулирования во всех инфраструктурных отраслях не было. Содержательное сходство между отдельными реформами определялось не столько требованиями закона, сколько относительным консенсусом между экспертами в данной сфере, который был зафиксирован в 2000 в «Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу» («программе Грефа») Новиков В. Жаворонков С. Общие проблемы регулирования "естественных" монополий \\ Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России. Экономический рост 2000-2007. - М.: Издательство "Дело" АНХ, 2008, стр. 843-846..

В этой программе были поставлены следующие задачи преобразований в естественно-монопольных отраслях:

· реструктуризация указанных отраслей с целью четкого разграничения естественно-монопольных и потенциально конкурентных видов хозяйственной деятельности, стимулирование конкуренции во втором случае и усиление государственного контроля в первом;

· сохранение преимуществ интегрированных систем - технологической целостности, управляемости и надежности;

· отказ от затратного принципа ценообразования на услуги субъектов естественных монополий, разделении тарифов на естественно монопольную и конкурентную составляющие;

· выравнивание условий налогообложения производителей и потребителей разных видов топлива, а также разных транспортных услуг;

· полная организационная и финансовая прозрачность деятельности предприятий указанных отраслей;

· создание благоприятных условий для постепенной демонополизации отраслей, появления в их конкурентных сегментах новых участников;

· обеспечение недискриминационного доступа независимых производителей и потребителей к услугам естественных монополий при эффективном антимонопольном регулировании;

· прекращение перекрестного субсидирования различных категорий потребителей.

В существенной степени эти задачи остаются актуальными и сейчас. Так, в принятой в 2008 году «Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 г.» Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р (в ред. от 08.08.2009). ставятся задачи «сокращение масштаба монополии в инфраструктуре, разделения естественно-монопольных и потенциально конкурентных функций», «обеспечения равноправного и прозрачного доступа всех экономических субъектов к объектам естественных монополий», прекращения перекрестного субсидирования в электроэнергетике и газоснабжении, а также переход к «долгосрочным тарифам», которые в большей степени стимулируют инвестиции, чем затратное ценообразование.