Административно-правовое регулирование режима естественных монополий

Таким образом, на первый взгляд повестка дня 2008 года во многом совпадает с повесткой дня 2000 года и это не удивительно: существовавшие на протяжение этого периода 11 редакций ФЗ «О естественных монополиях» мало отличались друг от друга по существу. За этот период был несколько уточнен список «естественных» монополий, уточнены функции и порядок принятия решений регулирующего «естественные» монополии органа, определен порядок доступа к магистральным трубопроводам и утверждено требования раздельного учета субъектами «естественных» монополий доходов и расходов по отдельным видам деятельности.

Тем не менее, об изменениях государственной политики в сфере «естественных» монополий нельзя судить только лишь по изменению ФЗ «О естественных монополиях» или изменениям в отраслевых законах. В последние годы все чаще стал использовать альтернативный естественно-монопольному регулированию подход к достижению государственных целей в области инфраструктуры - государственно-частное партнерство.

В рамках данного подхода традиционные цели естественно-монопольного регулирования -повсеместность и доступность инфраструктурных услуг - обеспечиваются не регулированием, а финансированием. Государство в рамках проекта ГЧП выделяет средства (чаще всего, имущество) для осуществления проекта там, где это необходимо, и обуславливает выделение средств требованиями к ценам на услуги инфраструктурного объекта, который создается в рамках проекта.

Основной нормативный документ в области ГЧП - ФЗ «О концессионных соглашениях» Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ О концессионных соглашениях // «Российская газета» от 26 июля 2005 г. - был принят в 2005 г., он устанавливает специальное правовое регулирование в отношении одной из форм ГЧП - концессии. (Стоит оговориться, что данный ФЗ не запрещает реализовывать в России проекты ГЧП на основе иных форм. Таким образом, он не отрицает того опыта, который накопился при осуществлении подобных проектов в сфере коммунального хозяйства в 90-е годы на основе действующего гражданского законодательства).

Правительство РФ определило закон как системообразующий в сфере управления государственной собственностью и имеющий важное общеэкономическое значение для страны в целом. Цель закона - реализация государственной политики привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования государственного и муниципального имущества на условиях концессионных соглашений, увеличение доходов бюджетов всех уровней и повышение качества обслуживания потребителей товаров, работу и услуг.

Таким образом, в 2005 году ФЗ «О концессионных соглашениях» наряду с отраслевым законодательством в инфраструктурных отраслях стал еще одной альтернативой ФЗ «О естественных монополиях». В том же 2005 году у одного из основных естественно-монопольных регуляторов - Федеральной службы по тарифам - родилась идея полной отмены ФЗ «О естественных монополиях» и, соответственно, отказа от связанных с ней экономических концепций, и замены регулирования субъектов естественных монополий регулированием отношений, которые возникают при предоставлении социально-значимых услуг, прежде всего, инфраструктурных.

Хотя эта попытка реформы со стороны ФСТ не нашла поддержку в Правительстве и осталась нереализованной, некоторые из обсуждавшихся при её разработке идей нашли отражен в подготовленном в 2007 году Комитетом Совета Федерации по промышленной политике «Докладе о промышленной политике Российской Федерации».

Доклад продолжил наметившийся в последние годы тренд на дополнение естественно-монопольного регулирования финансированием создания инфраструктурных объектов и предложил полную замену одного подхода другим http://www.prompolit.ru/files/91609/Промышленная_политика_(в._5.4).doc. Наряду с этим «Доклад о промышленной политике» актуализирует еще одну обсуждавшуюся в течение 2000-2008 гг. концепцию «все новое - свободно». Эта концепция предполагает полномасштабное дерегулирование отрасли, в ходе которого основные заинтересованные стороны получают гарантии того, что все существующие перед ними обязательства будут выполняться, хотя и не появятся новые Кизилов В., Новиков В. Опционы как инструмент дерегулирования в топливно-энергетическом комплексе // Вопросы экономики, 2005, N12.

§2. Пути совершенствования административно-правового режима естественных монополий

Необходимо отметить, что только часть видов хозяйственной деятельности, осуществляемые в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт и связь, в действительности относится к естественной монополии и должна подвергаться государственному регулированию. Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут эффективно функционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость проведения адекватных структурных изменений.

Например, производство как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности в отличие от транспортировки и распределения ресурсов объективно не является естественной монополией. Такие отрасли связи, как междугородняя и международная телефонная связь также не должны рассматриваться как естественные монополии, но пока во многих случаях местные телефонные сети при их нынешнем технологическом уровне в России должны быть причислены к естественным монополиям и подвергаться регулированию. На железнодорожном транспорте конкуренция с другими видами транспорта либо уже существует, либо ее появление возможно при выполнении ряда условий. Теоретически можно рассматривать варианты возникновения внутренней конкуренции между отдельными предприятиями железнодорожного транспорта.

В идеале структурные изменения в этих отраслях, позволяющие максимально задействовать конкурентные силы рынка приведут к ограничению сферы государственного регулирования. Однако правильное проведение реконструирования не только ограничит сферу регулирования, но также повысит его эффективность посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемых видов хозяйственной деятельности. Если же такие виды деятельности не разделены и осуществляются в рамках одного предприятия, задача установления разрешенного уровня цен, стоящая перед регулирующими органами, усложняется ввиду невозможности точно рассчитать издержки, которые должны быть отнесены на регулируемые виды деятельности.

В электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на железнодорожном транспорте необходимо осуществить ряд преобразований, которые будут способствовать решению вышеописанных проблем:

- регулируемые и нерегулируемые виды деятельности должны быть отделены друг от друга настолько, насколько это возможно в существующих экономических, социальных и политических условиях.

- регулируемые виды деятельности должны характеризоваться открытостью информации для органов регулирования, что позволит устанавливать цены (тарифы) на уровне, достаточно высоком для обеспечения нормальной рентабельности и соответственно привлечь новые инвестиции.

- потенциально конкурентные сегменты отраслей должны быть выделены и реорганизованы в целях формирования реальной конкурентной среды.

- конкуренция может развиваться в указанных выше сферах только в том случае, если регулирующими органами создаются соответствующие условия. Задачей органов регулирования является обеспечение свободного доступа для всех потенциальных участников рынка. Процедуры лицензирования, определяющие барьеры для входа на соответствующие рынки, также должны быть открытыми и не дискриминационными.

- должен быть реконструирован механизм корпоративно-акционерного управления компаниями, работающими в сферах естественной монополии. В настоящее время федеральное правительство владеет контрольными пакетами акций, но зачастую его роль как собственника является номинальной, и администрация осуществляет управление предприятиями без учета интересов собственника. Эффективное корпоративно-акционерное принятия решений через определение разрешенного уровня цен или управление предполагает, что собственники предприятий обладают большой заинтересованностью в ориентации управления компании на максимизацию доходности и величины акционерного капитала при существующих условиях регулирования. Конечно, приватизация оказывает определенное влияние на корпоративно-акционерное управление. Однако после полной приватизации, так и до ее поведения корпоративно-акционерное управление может стать более эффективным лишь при условии привлечения стратегических инвестором посредством продажи или передачи в управление больших пакетов акций тем лицам или организациям, которые будут заинтересованы в жестком контроле за работой менеджеров.

- нужно ликвидировать холдинговые компании, нацеленные на осуществление административного контроля на федеральном уровне и централизованное перераспределение доходов и прибылей предприятий. Для этого потребуется дальнейшее развитие соответствующих правовых и институциональных условий, а также систем регулирования.

- во всех отраслях естественных монополий следует сократить издержки и повысить эффективность хозяйствования, для чего сформировать стимулы к сокращению излишней занятости, а также к ликвидации малоэффективных производств.

Рассмотрев проблемы и пути совершенствования административно-правового режима естественных монополий, можно сделать следующие выводы.

В 2000-2008 гг. государственная политика в сфере естественных монополий осуществлялась по трем основным направлениям:

· совершенствование ФЗ «О естественных монополиях»: многочисленные поправки не привели к существенным изменениям, предпринятая ФСТ попытка радикального пересмотра ФЗ не увенчалась успехом;

· реформа отраслевых законов (разделение естественно-монопольных и конкурентных сегментов, развитие особых режимов регулирования, включая «новое - свободно»);

· развитие системы государственного финансирования ключевой инфраструктуры: на основе гражданского законодательства осуществлялись проекты государственно-частного партнерства в сфере коммунального хозяйства, был принят ФЗ «О концессионных соглашениях».

Заключение

Цель курсовой работы достигнута путём реализации поставленных задач. В результате проведённого исследования по теме: «Административно - правовое регулирование режима естественных монополий» можно сделать ряд выводов:

Естественная монополия представляет собой экономико-правовое явление. Оно экономическое по содержанию, но правовое по форме. Средства (формы) правового регулирования естественных монополий детерминированы их экономическими особенностями.

Естественная монополия находит свое правовое выражение в качестве признанного государством специального права на осуществление деятельности определенного вида в пределах одного товарного рынка, обусловленного эффектом масштаба при производстве товара, который является незаменимым и спрос на который не зависит от изменения цены на него. Хозяйствующий субъект, наделенный естественной монополией, выступает в качестве носителя специального права (естественного монополиста, субъекта естественной монополии).

Административно-правовой режим естественной монополии является специальным (исключительным). Его установление представляет собой разновидность государственного регулирования экономики. С экономической точки зрения это означает выведение отдельных сфер хозяйствования из-под влияния рыночных, конкурентных механизмов саморегулирования. С юридической точки зрения исключительность означает, с одной стороны, наделение хозяйствующего субъекта специальным правом функционировать вне конкуренции, а с другой - выражается в обоснованном ограничении свободы экономической деятельности. Цель введения административно - правового режима естественной монополии - защита публичных интересов.

Являясь разновидностью (формой) государственного регулирования, административно - правовое регулирование обладает особенностями, а также самостоятельными формами, среди которых выделяют: различные виды государственной поддержки; административные режимы, связанные с обеспечением государственных состояний; административно -- функциональные режимы; введение государственной монополии и другие.

Таким образом, применение к естественным монополиям концепции специальных административно -- правовых режимов позволяет заключить, что регулирование естественных монополий представляет собой одну из форм административно--правового регулирования и разновидность государственного регулирования экономики в целом.

В свою очередь под методами регулирования понимаются предусмотренные нормативно-правовыми актами способы установления и применения обязательных требований к хозяйственной деятельности и продукции субъектов естественных монополий.

Правовому регулированию естественных монополий присущ комплексный характер - оно осуществляется с помощью норм различных отраслей права (гражданского, предпринимательского, административного, налогового, уголовного и др.). Комплексность призвана реализовать основную цель правового воздействия на естественные монополии - достижение баланса частных и публичных интересов в сфере естественно-монопольных видов деятельности.

Законодательство о естественных монополиях есть составная часть антимонопольного законодательства, которое в свою очередь входит в предпринимательское законодательство. Их соотношение определяется как общее и специальное. Отличны их цели и принципы: законодательство о естественных монополиях не направлено на развитие и поддержание конкуренции и запрет монополистической деятельности, а способствует достижению баланса интересов субъектов естественных монополий и потребителей, созданию условий для эффективного функционирования естественных монополистов.

Законодательство о естественных монополиях является комплексным, сочетает в себе административно-правовые (публичные) и гражданско-правовые (частные) нормы.

Важная функция государственного регулирования естественных монополий состоит в проведении сбалансированной, социально ориентированной политики, а также в согласовании принципиальных положений реформирования с интересами общества.

Проблемы правового воздействия на естественные монополии во многом обусловлены причинами как экономического, так и социального характера. Особую остроту они получают в условиях проводимой в Российской Федерации реформы естественных монополий.

Концепция законодательства о естественной монополии воплощена в теории регулирования в интересах общества. Подразумевается разумное регулирование отраслей с целью обеспечения потребителей качественным обслуживанием по приемлемым расценкам. Если конкуренция неуместна, то необходимо создавать регулируемые монополии с целью пресечения возможных злоупотреблений неконтролируемой монопольной властью.

Надлежащая регламентация естественных монополий предполагает согласованность нормативных предписаний, содержащихся в различных отраслях и институтах права, равно как в многочисленных ведомственных правовых актах. Степень согласованности правовых предписаний, а следовательно, и их эффективность может быть выявлена лишь при комплексном исследовании указанных отношений.

Список использованных нормативных актов и литературы

Нормативные акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. 25.12.1993. - №237. - п. 1 ст. 8; п. 2 ст. 34. п. 3 ст. 55. ст. 71. 72.

2. Закон РФ от 22.03.1991 N 948-1 (ред. от 26.07.2006) "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"//"Бюллетень нормативных актов", N 2-3, 1992.

3. Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-I (ред. от 15 ноября 2010 г.) "О государственной тайне"// Собрание законодательства РФ от 13 октября 1997 г., N 41, ст. 4673.

4. Федеральный закон от 17 декабря 1994 г. N 67-ФЗ "О федеральной фельдъегерской связи"// Собрание законодательства Российской Федерации от 19 декабря 1994 г. N 34 ст. 3547.

5. Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ (ред. от 28 июня 2009 г.) "О почтовой связи"// Собрание законодательства РФ от 19 июля 1999 г. N 29 ст. 3697.

6. Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ (ред. от 08.11.2007) «О естественных монополиях» // Собрание законодательства РФ. -- 21.08.1995. -№ 34. ст.3426.

7. Федеральный закон от 31.03.1999 №69-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008 г.) «О газоснабжении в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ от 5 апреля 1999 г. N 14 ст. 1667.

8. Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ (ред. от 03.05.2011) "О несостоятельности (банкротстве)"// "Собрание законодательства РФ", 28.10.2002, N 43, ст. 4190.

9. Федеральный закон от 10 января 2003 года N 17-ФЗ (ред. от 4 мая 2011 г.) "О федеральном железнодорожном транспорте" //СЗ Российской Федерации от 13 января 2003 г. N 2 ст. 169.

10. Федеральный закон от 10 января 2003 № 18-ФЗ. Транспортный устав железных дорог Российской Федерации.// «Российская газета» от 8 января 2003 г.

11. Федеральный закон от 26.03.2003 №35-Ф3 (ред. от 04.06.2011) «Об электроэнергетике» // Собрание законодательства РФ от 31 марта 2003 г. N 13 ст. 1177.

12. Федеральный закон от 26.03.2003 №36-Ф3 (ред. от 26.07.2010) «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике»» // «Российская газета» от 2.04.2003.

13. Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ О концессионных соглашениях // «Российская газета» от 26 июля 2005 г.

14. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ (от 1 марта 2011 г.) "О защите конкуренции" // Собрание законодательства РФ от 31 июля 2006 г. N 31 (часть I) ст. 3434.

15. Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 г. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р (в ред. от 08.08.2009).

Литература

16. Айзенберг Н.И. Теоретические основы регулирования естественных монополий. Препринт. Иркутск: Ин-т систем энергетики им. JI. А. Мелентьева, 2006.

17. Беляева О.А. Предпринимательское право России: курс лекций. -М.: Юстицинформ, 2006. - 128 с.

18. Бутыркин А.Я. Естественные монополии: теория и проблемы регулирования. -- М.: Новый век, 2003. - 192 с.

19. Витрянский В.В. Особенности несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно - энергетического комплекса./ Вестник ВАС РФ. 1999

20. Городецкий А.Р. Монополии, как они есть. - Киров: Эко, 2006. - 142с.

21. Доклад о промышленной политике Российской Федерации» // http://www.prompolit.ru/files/91609/Промышленная_политика_(в._5.4).doc

22. Ерина Е.Н. Административно-правовое регулирование естественных монополий в сфере топливно-энергетического комплекса. Автореф. дис. канд. экон. наук. - М., 2008. -24 с.

23. Кизилов В., Новиков В. Опционы как инструмент дерегулирования в топливно-энергетическом комплексе // Вопросы экономики.-2005.- N12

24. Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права.// «Черные дыры в Российском Законодательстве». - 2002. - №4. - С34-40.

25. Нельговский И.Е. Административно-правовое регулирование режима естественных монополий в Российской Федерации. Автореф. дисс. доктора юрид. наук. - М., 2004. - 152 с.

26. Новиков В. Жаворонков С. Общие проблемы регулирования "естественных" монополий \\ Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России. Экономический рост 2000-2007. - М.: Издательство "Дело" АНХ, 2008, С. 843-846.

27. Даурова Т.Г. Правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий // Законодательство и экономика. - 2006. - №12.

28. Мельгунов В.Д. Административно-правовое регулирование и административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности-- М.:Волтерс Канзвер, 2008. - 146 с.

Размещено на Allbest