Государственная политика в области развития местного самоуправления в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Местное самоуправление входит в круг фундаментальных проблем функционирования демократического общества и государства. Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в современной России проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства. Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Правильное осознание особенностей местной власти и механизма ее взаимодействия с государственной властью позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность.

Особую актуальность данной проблемы на современном этапе придают следующие обстоятельства:

- Необходимость преодоления существующей политической напряженности в обществе, возникающей все чаще на почве противоречий между политикой центра и интересами регионов, на почве неэффективности существующей системы политической власти, в рамках которой крайне принижена роль местных управленческих структур. Сильные органы местного самоуправления послужат гарантом от разрушительных потрясений в обозримом будущем, позволят создать стабильную демократическую общественно-политическую ситуацию в обществе;

- Потребность в развитой региональной политике. Этого требует и быстрый рост экономического влияния регионов, и острая необходимость решения многих региональных проблем, и важность эффективных межрегиональных связей. Разработка и осуществление такой политики возможны только при широких полномочиях муниципальных органов власти;

- Острота проблемы укрепления российской государственности,
важной частью которой является формирование новой
законообеспеченной структуры органов местного самоуправления.
Демократическая система власти способна сохранить централизованное
государство такой сложной структуры, какую имеет Россия, лишь при
наличии в своем фундаменте близких к населению территориальных
структур управления;

- Отсутствие концепции местного самоуправления для современных российских условий, без которой невозможна системная работа по созданию структур местной власти.

Понятие местного самоуправления, система его органов, связь этих органов с населением и центральными органами власти исследовали еще русские правоведы начала XX века: А.Д. Градовский, И.И. Евстихиев, Н.И. Лазаревский, М.И. Свешников и др. Одни русские юристы определяли самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами в вверенным местным административным органам. Другие утверждали, что самоуправление - результат столкновения разных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью правительства. В трудах современных ученых С.А. Авакъяна, В.М. Баглая, О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева и др. рассматриваются вопросы осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, предметов ведения.

Структура органов местного самоуправления является предметом исследования В.В. Володина, В.Л. Ясюнуса, Ю.А. Тихомирова, А. Широкова, С. Юрковой и др.

Цель курсовой работы рассмотреть государственную политику в сфере местного самоуправления в Российской Федерации и ее реализацию в Приморском крае.

В соответствии с указанной целью поставлены и решаются следующие задачи:

· обоснование исторических предпосылок формирования модели местного самоуправления в России;

· рассмотрение организационно-правовых форм местного самоуправления в России и в зарубежных государствах;

· раскрытие реализации государственной политики в сфере местного самоуправления в Приморском крае.

1. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Влияние Европейской хартии местного самоуправления на становление местного самоуправления в Российской Федерации

самоуправление законодательный местный хартия

Европейская хартия местного самоуправления открыта к подписанию 15 октября 1985 г. Разработана и принята по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов власти в Европе.

Цель Хартии - обеспечение и защита прав местных органов самоуправления как наиболее близких к гражданам и дающих им возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. По замыслу авторов этого документа, Хартия призвана наполнить реальным содержанием основных принципов Совета Европы: поддержание демократического сознания в Европе и защита прав человека в самом широком смысле слова. Почему это важно? Ответ очевиден: именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Вот почему рассматриваемый документ обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую состоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на весьма высоком международном уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии.

Основная направленность Хартии - показать, что степень автономии местных органов самоуправления является основным критерием подлинной демократии.

Европейская Хартия местного самоуправления является одним из главных источников муниципального права европейских государств. Именно этот документ намечает пути развития местного самоуправления в современной Европе. В основу его положен классический принцип субсидиарности, утвердившийся в европейской социальной философии еще в средние века (хотя к активной его реализации приступили лишь в нынешнем столетии). Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства допускается лишь там, где без него не обойтись. Говоря словами самой Хартии, осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.

В структуру Хартии входят преамбула и три части.

В преамбуле обозначены цели Совета Европы, а также констатируется, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, обеспечивая эффективное и, что самое главное, приближенное к гражданам управление. В документе вновь и вновь подчеркивается, что право на местное самоуправление - одно из важнейших гражданских прав, что подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, но там, где она рассредоточена и передана на места.

Часть I Хартии раскрывает понятие местного самоуправления, определяет сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, способы контроля над его деятельностью и источники финансирования.

Часть II Хартии устанавливает обязательства государств, ее подписавших.

Часть III носит чисто технический характер - в ней разъясняется, как Хартия подписывается, ратифицируется и вступает в силу.

Европейская хартия местного самоуправления, являясь базовым элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливает не только основные принципы и положения правового регулирования местного самоуправления, но и минимально необходимые рамки по составу и содержанию остальных элементов правовой основы: Конституции Российской Федерации, федеральных законов о местном самоуправлении и др.

Российская Федерация присоединилась к Европейской Хартии местного самоуправления путем подписания и последующей ратификации. Однако это не значит, что все положения Хартии должны немедленно и неукоснительно выполняться на территории РФ.

Европейская Хартия местного самоуправления имеет большое значение для законодательства Российской Федерации, являясь международно-правовым источником российского муниципального права. Однако Конституция РФ и Федеральные Конституционные законы РФ имеют по отношению к Хартии высшую юридическую силу, что касается, в том числе, и правовых норм, содержащихся в статьях главы 8 Конституции РФ. Кроме того, самим текстом Хартии определено, что с момента ее ратификации государство обязано соблюдать не все нормы, а только изложенные в определенном числе пунктов текста Хартии.

Руководство Российской Федерации придает большое значение постепенной реализации положений Хартии, которая признается ориентиром развития муниципального права России. Об этом свидетельствует и тот факт, что федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прошел экспертизу в европейских экспертных организациях, в том числе, на предмет соответствия духу и букве Европейской Хартии местного самоуправления.

1.2 Местное самоуправление в зарубежных странах

Для нормального функционирования демократического государства в целом необходимо наличие эффективного местного самоуправления. Понятие «местное самоуправление» в странах современного мира обычно охватывает два вида органов: местный представительный орган, избираемый населением, соответствующей административно - территориальной единицы и принимающий решения по наиболее важным местным вопросам, а также исполнительный орган (мэр, бургомистр и т.д.), обычно призванный в первую очередь выполнять решения представительного органа и осуществлять оперативное управление (хотя на него могут быть возложены некоторые общегосударственные функции).

В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений.

Англо-саксонская модель. Эта модель получила распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и во многих других странах с англосаксонской правовой системой. Местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Наряду с представительными органами в странах с данной системой (и в первую очередь в США) непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Значительными полномочиями здесь зачастую наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений. Контроль над деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также через суд. Принятый в законодательстве этих стран термин «местное управление» для обозначения организации и деятельности местных органов обычно указывает на их локальный характер.

Континентальная (французская) модель. В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная (французская) модель. Она присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, Турции и др. странам. Основная её черта - сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Родоначальницей данной модели является Франция.

Континентальная модель напоминает пирамиду, где происходит передача различной информации и где на центральные власти активно работает целая серия агентов на местах. Указанная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. В Италии подобная иерархическая соподчиненность выражается, в частности, в предусмотренном Конституцией от 1948 года, принятой Учредительным Собранием, праве областей осуществлять контроль над законностью актов провинций, коммун и иных местных образований.

В рамках французской системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателем в качестве территориальных коллективов. В отдельных подразделениях, таким образом, представительные органы могут вообще отсутствовать (например, в округах и кантонах Франции).

В развитых демократиях различия между двумя рассмотренными выше моделями не носят принципиального характера, и даже есть определенное сближение между ними. Функционирование обеих моделей строится на многих сходных принципах, свойственных современному демократическому государству. Основой системы местных органов здесь являются местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов.

По другому функционируют модели в ряде развивающихся стран, где заимствованная у развитых демократий англосаксонская или же континентальная модель местного управления выступает лишь в качестве декорации авторитарного политического процесса, в рамках которого волеизъявление граждан на выборах имеет во многом несамостоятельный характер.

Смешанная модель. Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) существуют как с англо - саксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом и специфическими чертами, что говорит о «смешанных» формах управления на местах.

Принципиальное отличие от двух вышеуказанных моделей имеет советская модель, к настоящему времени во многом отошедшая в историю и представляющая собой не практический, а академический интерес. Данная модель была характерна для Советского Союза и других стран «мировой системы социализма», а также для некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социализм. Сейчас она продолжает сохраняться лишь в немногих странах, все еще считающих себя социалистическими, таких, как Китай, Куба, КНДР.

Иберийская система управления на местах существует в Бразилии, во многих испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании её уже нет. При иберийской системе местного самоуправления и управления население административно-территориальной единицы избирает совет и главное должностное лицо данной административной единицы (алькальда, регидор, префекта, мэра); иногда избирается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное должностное лицо избирается не населением, а советом. Алькальд одновременно является председателем совета, его исполнительным органом и утверждается правительством (президентом, министром внутренних дел) как его представитель в данной административной единице. Он обладает правом контроля над деятельностью совета.

Таким образом, алькальд сосредоточивает в своих руках местное руководство и обладает большой властью. Опека почти не применяется: алькальду как председателю совета предоставляются широкие возможности не принимать в совете решения. Именно в этом проявляется сущность рассматриваемой системы местных органов.

Особые формы местного управления существуют в условиях военных режимов. В административно-территориальные единицы, особенно крупные, назначаются военные губернаторы и коменданты, которые в свою очередь назначают офицеров в нижестоящие административно-территориальные единицы. Назначенные должностные лица осуществляют управление на основе единоначалия с применением методов военного регулирования.

Вышеупомянутая методика в Приморском крае применяется как для оценки эффективности деятельности управления городских округов, так и муниципальных районов. В данной работе для представления изменений в существующей методике все расчеты производятся на основании данных для городских округов Приморского края.

Изучение недостатков существующих методов оценки эффективности органов местного самоуправления позволило сделать вывод о том, что применяемая система не позволяет дать объективную оценку реальному вкладу органов муниципалитета в развитие экономического потенциала региона.

Однако в ходе исследования были разработаны следующие способы устранения этих недостатков. Так, для нивелирования влияния эффекта масштабов при использовании абсолютных величин необходимо учитывать не конкретное значение показателя для каждого городского округа, а темп его прироста.

В конечную формулу расчета рейтинга эффективности деятельности органов местного самоуправления необходимо включить фактор затрат, использованных для достижения данного уровня значения показателей.

Кроме того, для получения более точных сравнительных данных для оценки деятельности органов местного самоуправления, необходимо учитывать не абсолютное значение расходов бюджета данного городского округа, а темп прироста расходов по сравнению с предыдущим отчетным периодом.

Не имея объективных данных о реальном вкладе каждой первичной ячейки власти, которыми и являются органы местного самоуправления, в экономическое развитие Российской Федерации, не возможно максимально грамотно координировать дальнейшее развитие. Выявление наиболее эффективных муниципалитетов и заимствование их опыта управления, а также обнаружение неэффективных органов власти и применение санкций с целью повышения качества их работы приведет к более скорому переходу Российской Федерации на качественно новый этап развития экономики и, что самое главное, стимулирует ее экономический рост.

1.3 Местное самоуправление в Российской Федерации: определение, принципы, функции

Местное самоуправление в Российской Федерации - это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Институт местного самоуправления является демократичным, т.к. вовлекает граждан в управление делами общества. В Конституции РФ впервые закреплены нормы, касающиеся народовластия и местного самоуправления. Так, ч. 1 ст. 3 Конституции РФ закрепляет принципиальное положение о том, что многонациональный народ является единственным источником власти в России. А в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ говорится о том, что осуществление народовластия происходит в различных формах - непосредственно, через органы государственной власти, через органы местного самоуправления.

Следует отметить, что современная организация местного самоуправления создается в нашей стране не на пустом месте. Впервые местное самоуправление было сформировано в ходе реализации городских реформ Петра 1 (1699-1702 гг.). Принципиальные начала городского самоуправления были закреплены в Грамоте Екатерины II на права и выгоды городам Российской империи (1785 г.) и получили свое дальнейшее развитие в Городовом положении 1870 г. Самоуправление, осуществлявшееся традиционно в России на уровне сельских общин, получило законодательное оформление при проведении земской реформы. В Положении о губернских и уездных земских учреждениях (1864 г.) достаточно последовательно реализовывалась идея решения населением многих задач губернского и уездного значения. К сожалению, местное самоуправление не было создано на низовом уровне - волости, а потому не достигло в конечном итоге своей цели. Положения Конституции РСФСР 1918 г., закрепившие полновластие Советов на всех уровнях, вплоть до села и поселка, разрушили, по существу, систему Российского самоуправления. И лишь в июле 1993 г. с принятием закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» стали складываться правовые основы современного механизма самоуправления. Они были дополнены положениями указа Президента России от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации».

Местное самоуправление в России, его система, принципы организации и деятельности должны формироваться в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законом, призванным установить общие принципы организации системы органов местного самоуправления, что в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Существенный вклад в возрождение местного самоуправления, регламентацию его сущности, организационных форм и полномочий внесла Конституция России 1993 г. и принятый в развитие ее норм Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанный закон определил, прежде всего, систему местного самоуправления в России. Такая система включает в себя, на наш взгляд, законодательную регламентацию и практическое осуществление:

- территориальных пределов местного самоуправления, его разновидностей;

- механизма местного самоуправления;

- основных принципов местного самоуправления;

- полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления;

- гарантий осуществления местного самоуправления.

Принципиальным положением Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» является указание на то, что его система базируется на территориальной основе, в пределах территорий муниципальных образовании. Под муниципальными образованиями Закон (ст. 1) понимает городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Одновременно закон указывает на основные разновидности субъектов местного самоуправления. Ими могут быть:

- городские и сельские поселения;

- части указанных поселений (районы городов, микрорайоны, кварталы, улицы и т.п.);

- совокупности поселений, объединяемых общей территорией.

Именно эти перечисленные виды территорий, отличающиеся во многом от официальных, административно-территориальных, образований, призваны способствовать населению в решении многообразных вопросов местного значения. Закон (ст. 1) устанавливает, что к такого рода вопросам относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования. Понятно, что подобные вопросы могут быть решены как в рамках городов, районов, населенных пунктов, так и внутри и вне пределов этих территорий, но в складывающихся муниципальных образованиях.

Принципы местного самоуправления - это основополагающие начала и идеи, лежащие в основе организации и функционирования местного самоуправления.

1. Самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения.

В ст. 12 Конституции РФ гарантируется, что местное самоуправление в пределах свих полномочий самостоятельно. Это значит, что органы местного самоуправления наделяются компетенцией, принадлежащей только им, свободны в осуществлении своих полномочий и несут за это ответственность. Никто не вправе вмешиваться в решения вопросов субъектами местного самоуправления, утверждать отменять или приостанавливать их решения, если они приняты в рамках закона.

2. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством.

Конституция РФ впервые закрепила принципиальное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Это также означает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. В то же время органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132 Конституция РФ).

3. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

Как уже отмечалось, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

В самих субъектах РФ закрепляются с учетом исторических и иных местных традиций организационные основы и различные формы осуществления местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Кроме того, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами через различные формы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

4. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

Для осуществления своих функций и полномочий местное самоуправление должно иметь право на достаточные материально-финансовые средства. Реальность и эффективность местного самоуправления определяются прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении местного самоуправления.

При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями им в СО РФ определяются экономические самоуправления, которые находят в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ должны передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.

Под функциями местного самоуправления понимается то, что характеризует основные направления муниципальной деятельности. Эти функции обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, теми целями и задачами, к достижению которых стремится. местное самоуправление.

Перечень полномочий местного самоуправления позволяет выделить следующие его основные функции:

1. Обеспечение участия населения в решении местных дел.

Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для поддержки инициатив, для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, различных форм самоуправления. Важное значение для осуществления данной функции имеет проблема гарантий прав граждан на участие в самоуправлении, а также преодоление апатии и равнодушия части населения к вопросам организации и деятельности органов местного самоуправления.

2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления решают вопросы ведения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Эффективное осуществление данной функции органами местного самоуправления является необходимой предпосылкой местного самоуправления.

3. Обеспечение развития соответствующей территории.

Органы местного самоуправления принимают программы развития соответствующей территории, управляют муниципальным хозяйством и тем самым обеспечивают комплексное решение экономического, социально-культурного развития территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

4. Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунальных, бытовых и других жизненно важных услугах.

Одной из важных функций местного самоуправления является функция обслуживания населения. Население соответствующей территории и образуемые им органы местного самоуправления гораздо легче могут решать задачи улучшения качества жизни жителей, эффективности оказываемых населения услуг, чем государственные органы при централизованной системе управления местными делами.

5. Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории.

Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы частного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. Основные задачи по обеспечению данной функции возлагаются на органы милиции общественной безопасности (местной милиции). При осуществления этой функции органы местного самоуправления взаимодействуют с соответствующими органами государственной власти, развивают и поддерживают различные формы участия населения в деле упрочения общественного порядка, организуют исполнение законов и иных правовых актов.

6. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и законами.

Органам государственной власти РФ и ее субъектов запрещается ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральным законодательством. Органы местного самоуправления, в соответствии со ст. 133 Конституции РФ, могут обращаться за защитой своих прав в судебные органы.

Все вышеуказанные функции местного самоуправления между собой взаимосвязаны и дополняют друг друга.

Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования. К органам местного самоуправления относятся: собрания, сходы, выборные руководители (главы) местного самоуправления, собрания представителей. К полномочиям местного самоуправления относятся важнейшие вопросы местной жизни: транспорт, тепло- и водоснабжение, гигиена и санитария, мусор и свалки, озеленение и экология. Возможна реализация и т.н. делегированных полномочий, представляемых на месте органами государственной власти: сбор местных налогов, переписи населения, воинский призыв, образование, здравоохранение и т.д.

Развитие местного самоуправления можно рассмотреть на примере Приморского края следующим образом:

Официальным документом, который свидетельствует о организации местного самоуправления в Приморском крае, является Устав Приморского края от 6.10.1995 г. №14-КЗ. В Уставе указывается, что «местное самоуправление в Приморском крае - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях установленных федеральными законами, - законами Приморского края, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»

Еще одним документом, который «определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает принципы организации местного самоуправления в Приморском крае» является закон Приморского края «О местном самоуправлении в Приморском крае», по которому «местное самоуправление в Приморском крае - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ, Уставом Приморского края система организации деятельности населения для самостоятельного и под свою ответственность решения непосредственного или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических или иных местных традиций»

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), Устав, законы и иные нормативные правовые акты Приморского края, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Приморского края в городских, сельских поселениях, муниципальных районах и городских округах. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами Приморского края в соответствии с требованиями, установленными федеральным законодательством.

В состав Приморского края входит 172 муниципальных образования. Из них 12 городских округов; 22 муниципальных районов; 26 городских и 126 сельских поселений. Главы этих образований являются учредителями Совета муниципальных образований Приморского края.

В соответствии с требованиями Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 12 апреля 2006 года в городе Владивостоке состоялся учредительное собрание Совета муниципальных образований Приморского края.

Совет муниципальных образований Приморского края был создан в целях:

- содействие становлению и развитию местного самоуправления в Приморском крае в интересах проживающего здесь населения;
- создание условий для эффективной реализации норм Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и законов Приморского края в области местного самоуправления;
- выражение, представление и защита общих интересов муниципальных образований Приморского края, являющихся членами Совета;
- координация деятельности и организация взаимодействия муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления в Приморском крае;

- координация взаимодействия муниципальных образований Приморского края, являющихся членами Совета, с органами государственной власти Приморского края, единым общероссийским объединением муниципальных образований, региональными, межрегиональными и международными организациями межмуниципального сотрудничества;

- содействие становлению и развитию экономической, правовой организационной, территориальной основы местного самоуправления в Приморском крае;

- обеспечение координации деятельности членов Совета по развитию правовой, организационной, финансово-экономической и территориальной основ местного самоуправления в Приморском крае.

Членом Совета может быть любое муниципальное образование Приморского края независимо от своего статуса.

В ходе работы собрания было принято решение о создании Совета муниципальных образований Приморского края, утвержден Устав Совета муниципальных образований Приморского края, подписан Учредительный договор по созданию Совета муниципальных образований Приморского края, избраны Правление и Контрольно-ревизионная комиссия Совета муниципальных образований Приморского края.

30 марта 2010 года Законодательное Собрание Приморского края провело научно-практическую конференцию на тему «Местное самоуправление в Приморском крае: состояние, проблемы, пути совершенствования» с участием профессорско-преподавательских коллективов, студентов высших учебных заведений и представителей органов местного самоуправления Приморского края. «Итоги данной конференции позволили оценить не только реальную ситуацию, сложившуюся в области местного самоуправления сегодня, но и выявить перспективы совершенствования местного самоуправления, в условиях постоянно изменяющегося законодательства». Отмечается положительная тенденция улучшения деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Однако участники конференции отметили, что в деятельности института местного самоуправления в Приморском крае имеется ряд крупных проблем: актуальными остаются вопросы муниципального нормотворчества по правовому обеспечению решения вопросов местного значения; имеются трудности в социальной и экономической сферах, жилищно-коммунальном хозяйстве; существует неопределенность в земельных отношениях, органы местного самоуправления поселений отстранены от управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, что негативно сказывается на их авторитете. Кроме того, серьезнейшей проблемой органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов является отсутствие документов территориального планирования, правил землепользования и застройки муниципальных образований.

2. Государственная политика и законодательство в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.

2.1 Государственная политика в области местного самоуправления

Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации закреплены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. №1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»

Согласно данному указу целью государственной политики в области местного самоуправления является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства.

Для достижения указанной цели эта политика должна быть направлена:

- на обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;

- на создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления;

- на обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.

Государственная политика в области развития местного самоуправления основывается на Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и находит свое выражение в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актах в области местного самоуправления.

Государственная политика в области развития местного самоуправления направлена на обеспечение преемственности деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц в процессе реформирования местной власти на принципах самоуправления.

Государственная политика в области развития местного самоуправления формируется и реализуется на основе соблюдения следующих принципов:

- единства целей, направлений, задач и механизмов реализации государственной политики; комплексный подход к реализации государственной политики:

- взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в процессе реализации государственной политики;

- преемственность государственной политики на разных этапах проведения муниципальной реформы;

- всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны государства;

- невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;

- контроль со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики.

Конституцией Российской Федерации установлено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обладают своей компетенцией.

Особую роль играет местное самоуправление в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов реального осуществления народовластия.

Органы государственной власти должны не только создавать правовую и экономическую основы деятельности муниципальной власти, но и разъяснять населению государственную политику в области развития местного самоуправления, способствовать тому, чтобы граждане имели реальную возможность участвовать в решении вопросов местного значения.

Местное самоуправление позволяет оптимизировать использование общенациональных ресурсов. Местные сообщества способны решать свои проблемы в наиболее эффективных формах, с учетом конкретных условий каждой отдельной территории. Поэтому реально действующее местное самоуправление позволяет государственной власти сконцентрироваться на решении проблем федерального и регионального уровня, способствует повышению эффективности государственного управления.

Поддержка местного самоуправления со стороны государства и создание условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований должны быть ориентированы на эффективное и согласованное функционирование федеральных, региональных и муниципальных органов власти, государственных и гражданских институтов в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан России, повышения жизненного уровня и благосостояния многонационального народа Российской Федерации.

Целью государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства.

Для достижения указанной цели эта политика должна быть направлена:

· на обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;

· на создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления;

· на обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.

Государство в лице федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации располагает рядом механизмов, позволяющих осуществлять государственную политику в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. К таким механизмам относятся:

· правовое регулирование организационной, финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения;

· формирование системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления;

· принятие федеральных и региональных программ, способствующих реализации конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований;

· бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспечить сбалансированные минимальные местные бюджеты, создать условия для оптимизации налоговой базы муниципальных образований;

· передача в муниципальную собственность находящихся в государственной собственности объектов, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления;

· методическая поддержка местного самоуправления, в том числе организация и проведение конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления;

· подготовка и повышение квалификации кадров для местного самоуправления, в том числе повышение квалификации выборных лиц местного самоуправления, подготовка кандидатов и участников выборных кампаний к выборам и другим процедурам прямого волеизъявления населения;

· информационная поддержка местного самоуправления, в том числе разъяснение населению конституционных основ местного самоуправления, информирование его о ходе и проблемах реформы местного самоуправления, о роли населения в создании системы общественного контроля над деятельностью органов местного самоуправления;

· широкое использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Комплексное использование указанных механизмов в рамках долгосрочных федеральных и региональных целевых программ поддержки местного самоуправления будет способствовать наиболее эффективной реализации государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Реализация государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации требует комплексного подхода к решению поставленных задач, поэтапного их выполнения, а также определения приоритетных направлений на соответствующем этапе реализации государственной политики.

Успешная реализация государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации должна привести к созданию системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти. Эффективное функционирование этой системы позволит обеспечить:

· улучшение условий жизни населения в каждом муниципальном образовании;

· обретение гражданами навыков демократического взаимодействия с формируемыми ими органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля над эффективностью их деятельности;

· устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований.

2.2 Законодательство в области местного самоуправления

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России положили начало земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях 1864 года создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 года, органами городского самоуправления были городские думы и управы. Наряду с губернскими, уездными, городскими органами самоуправления действовали государственные органы. При Александре III органы местного самоуправления были поставлены под контроль правительственных чиновников. Муниципальная реформа 1917 года не была проведена в жизнь.

После Октябрьской революции 1917 года в основу организации власти был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти снизу доверху. К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране, а также под давлением движения МЖК. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990), Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления.

В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год.

Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. В 1995 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В 1997 и 2000 годах к нему принимались существенные поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая должна была закончиться к 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступил в силу.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации также подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы издаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы. В них закреплены нормы, регулирующие отношения в системе местного самоуправления.

Законы субъектов Российской Федерации также подразделяются на специальные, посвященные полностью местному самоуправлению, а также содержащие отдельные нормы о местном самоуправлении.

К специальным законам относятся: законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении; о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления; о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления; о местном референдуме; о собраниях (сходах) граждан; о порядке формирования муниципальной собственности, управления и распоряжения муниципальной собственностью; о территориальном общественном самоуправлении. В большинстве субъектов Российской Федерации основная часть названных законов принята в 1995-1997 годах.

В развитие и для исполнения законов субъектов Российской Федерации исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают подзаконные акты о местном самоуправлении, которые также подразделяются на специальные и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления. Эти акты должны соответствовать законам субъектов Российской Федерации, в силу того, что законы обладают высшей юридической силой.

В системе местного самоуправления также принимаются нормативные правовые акты, входящие в единую систему правовой основы местного самоуправления. К ним относятся решения местных референдумов, обладающих высшей юридической силой по отношению к другим нормативным правовым актам местного самоуправления; уставы муниципальных образований; решения собраний (сходов) граждан; решения представительных органов местного самоуправления; решения исполнительных органов местного самоуправления; постановления должностных лиц местного самоуправления.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 8), законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении имеют отдельные статьи, устанавливающие обязательность наличия у муниципальных образований их уставов, которые разрабатываются муниципальным образованием самостоятельно.

Устав муниципального образования является важным нормативным правовым актом, входящим в правовую основу местного самоуправления. Каждое муниципальное образование должно иметь свой устав, разработанный на основе действующего законодательства о местном самоуправлении.

Такой подход способствовал закреплению двух вариантов разработки уставов в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Одна группа законов воспроизводит норму федерального закона, без указания перечня разработчиков.

Другая группа законов имеет конкретное название субъектов, обладающих правом разработки и внесения проектов уставов на рассмотрение представительного органа (Республика Адыгея, Карачаево-Черкесская Республика, Приморский край, Оренбургская, Рязанская области, Ямало-Ненецкий автономный округ и другие).

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 8 ч. 2) установил, что устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Данная норма нашла воспроизведение во всех законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации.

Практическая реализация норм законов о принятии уставов муниципальных образований свидетельствует о наличии двух тенденций. В одних субъектах Российской Федерации и ряде муниципальных образований уставы приняты представительными органами местного самоуправления. В других уставы муниципальных образований приняты гражданами на местных референдумах (Красноярский, Приморский, Ставропольский края, Архангельская, Вологодская, Волгоградская, Ивановская, Камчатская и другие области).