Государственная политика в области развития местного самоуправления в Российской Федерации

В соответствии с Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления…» (ст. 8) в уставе муниципального образования указываются:

1. границы и состав территории муниципального образования;

2. вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

3. формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

4. структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5. наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6. срок полномочии депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

7. виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

8. основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

9. порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

10. статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11. гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

12. условия и порядок организации муниципальной службы;

13. экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

14. вопросы организуй местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп, общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций.

В законе изложен открытый перечень требований к уставу в расчете на то, что субъекты Российской Федерации дополнят этот перечень, если появится такая необходимость.

В ряде законов устанавливается порядок разработки, внесения, принятия и регистрации устава муниципального образования, порядок внесения в него изменений и дополнений; наименование муниципального образования, его герб или эмблема, историко-культурные особенности данного поселения, схема управления данного поселения и т.д.

2.3 Роль государства в местном самоуправлении

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели - повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.

Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.

Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.

Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства.

В становлении и развитии местного самоуправления большую роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики - решения экономических, политических и социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов.

Признание местного самоуправления означает, что государство видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры. Децентрализация управления - это способ не просто сохранения целостности России, но и эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития духовных, культурных, экономических связей между всеми частями Российского государства.

Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе других принципов:

· законности,

· сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных традиций,

· самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий,

· взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения;

· обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения,

· добровольности заключения договоров и соглашений;

· взаимной ответственности,

· гласности.

Уточнение полномочий региональных государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, требующим совместного решения с учетом экономических, социальных и иных особенностей муниципальных образований, в соответствии с этим законодательным актом может быть осуществлено специальным договором (соглашением). Его сторонами выступают органы государственной власти и местного самоуправления в пределах закрепленных за ними полномочий, предметом договора могут быть конкретизация вопросов, требующих совместного решения, условия и порядок их осуществления, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении договора, а также иные связанные с ним вопросы.

Государственную власть на территории края выполняют органы местного самоуправления городских округов и муниципальных образований. Как установлено в уставе Приморского края, «органы местного самоуправления законами Приморского края могут наделяться отдельными государственными полномочиями Приморского края по предметам ведения Приморского края и по предметам совместного ведения Российской Федерации и Приморского края как субъекта Российской Федерации, если это не противоречит федеральным законам».

Деятельность органов местного самоуправления регулируется на трех уровнях: а) общегосударственном, федеральном - Конституцией РФ и федеральными законами; б) региональном - конституциями, уставами, законами субъектов РФ; в) местном - уставами муниципальных образований. На федеральном уровне определяются общие основы и принципы организации местного самоуправления, осуществляется контроль над их соблюдением, обеспечивается соответствие законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральным законам, а также соблюдение гарантий осуществления обязанностей государства в данной области, предусмотренных Конституцией РФ и законодательством. Федеральная власть определяет законодательным путем порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами. И по другим вопросам федеральная власть обеспечивает создание единых в масштабах всей страны основ местного самоуправления и гарантий его самостоятельности.

На уровне субъектов РФ решаются более конкретные вопросы. На уровне субъектов: принимают законы о местном самоуправлении на своей территории и контролируют их соблюдение; определяют порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность, отношения между бюджетами данного субъекта РФ и местными бюджетами; обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; обеспечивают права граждан на осуществление местного самоуправления; устанавливают порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границы и наименования; вправе регулировать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций, принимать законодательство о муниципальной службе.

Анализ и оценка действующей методики эффективности деятельности органов местного самоуправления

· экономическое развитие;

· доходы населения, здоровье;

· дошкольное и дополнительное образование;

· общее образование;

· физическая культура и спорт;

· жилищно-коммунальное хозяйство;

· доступность и качество жилья;

· культура;

· организация муниципального управления.

Данный перечень показателей эффективности работы органов местного самоуправления утверждён на основе федеральных. Однако, согласно предоставленными соответствующим Указом полномочиями, в него были внесены дополнительные пункты, отражающие качество проживания жителей Приморского края, такие как: благоустройство и озеленение территории, доля освещённых улиц и межквартальных проездов, работа по ликвидации несанкционированных свалок.

Оценка эффективности деятельности проводится уже в течение двух лет, начиная с 2008 года. Ежегодно по её итогам отбираются 2 города и 3 района, занявшие лидирующие позиции. Полученные результаты публикуются в «Сводном докладе края о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

По итогам 2009 года максимального значения общего уровня эффективности деятельности органов местного самоуправления достигли Владивостокский городской округ (0,63 балла) и городской округ ЗАТО Большой Камень (0,61 балла). Среди муниципальных районов лидируют Кавалеровский (0,66 балла), Черниговский (0,61 балла) и Спасский (0,58 балла) муниципальные районы.

По мнению администрации Приморского края, проведённая работа позволила выяснить, насколько эффективно руководство территорий исполняет свои обязательства, увидеть, как изменилось качество жизни в городах и районах Приморья, по сравнению с предыдущим периодом. Данные, полученные в ходе анализа, будут учитываться при составлении программ развития муниципальных образований.

Наиболее важным и значимым направлением для определения реального вклада органов власти муниципальных образований в экономический рост своего региона, а значит и всей Российской Федерации в целом, являются определение показателей экономического развития региона.

В Приморском крае этот перечень имеет следующий вид:

· Доля отремонтированных автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием, в отношении которых произведен: 1) капитальный ремонт, 2) текущий ремонт

· Доля автомобильных дорог местного значения с твердым покрытием, переданных на техническое обслуживание немуниципальным и (или) государственным предприятиям на основе долгосрочных договоров (свыше 3 лет)

· Доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения

· Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром городского округа (муниципального района), в общей численности населения городского округа (муниципального района)

· Число субъектов малого предпринимательства

· Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций

· Площадь земельных участков, предоставленных для строительства

· Доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, в общей площади территории городского округа (муниципального района)

· Средняя продолжительность периода с даты принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) по предоставлению земельных участков до даты получения разрешения на строительство

· Площадь земельных участков, предоставленных для строительства, в отношении которых с даты принятия решения о предоставлении земельного участка или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) не было получено разрешение на ввод в эксплуатацию: 1) объектов жилищного строительства, в том числе индивидуального жилищного строительства, - в течение 3 лет, 2) иных объектов капитального строительства - в течение 5 лет

· Удельный вес прибыльных сельскохозяйственных организаций в общем их числе (для муниципальных районов)

· Доля фактически используемых сельскохозяйственных угодий в общей площади сельскохозяйственных угодий муниципального района

Однако важно отметить два существенных недостатка применения данной методики для надежной оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления:

1) Большая часть показателей являются абсолютными.

Как известно, муниципальные районы и городские округа имеют значительные отличия между собой по многим критериям, таким как: площадь территории, число жителей, человеческие и природные ресурсы.

Используемые при оценке абсолютные величины не отражают индивидуальных особенностей каждого субъекта, что затрудняет объективную оценку экономического роста региона, т.к. изменения для одного региона могут быть более значимыми, чем для другого, при сравнении их исходных условий.

2) Как уже упоминалось ранее, под эффективностью понимается отношение результата к затратам, в то время, как представленные в данной методике критерии не учитывают фактор затрат, ввиду чего они могут скорее применяться для оценки результативности власти в степени достижения планового уровня этих показателей, установленных в предыдущих годах.

На практике, увеличение значения показателей может происходить за счет экстенсивного влияния (более грамотного и эффективного руководства местной власти при расходовании денежных средств), а также за счет интенсивного (увеличение расходов бюджета). Отсутствие связи между значениями показателей и количеством бюджетных средств, затраченных для их достижения, препятствует грамотной и объективной оценке, за счет чего изменяется значение показателя эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Немаловажным фактором, влияющим на самостоятельность органов местного самоуправления, является финансовая самодостаточность.

Параметры исполнения бюджетов муниципальных районов и городских округов Приморья по критерию «дефицит / профицит исполнения местного бюджета» приведены в таблице 1.

Таблица 1 - Параметры дефицита (-) / профицита (+) бюджета муниципальных районов и городских округов Приморского края, тыс. руб.

Рассматривая данные параметры можно установить ряд общих признаков для бюджетов муниципальных районов и городских округов Приморья.

Так, основной характерной чертой бюджетной системы местных органов самоуправления Приморья является наличие дефицита при исполнении годовых бюджетов. При рассмотрении трехлетней динамики исполнения бюджета на примерах 32 административно-территориальных образований края (т.е. речь идет 96 случаях исполнения местных бюджетов), дефицит бюджета зафиксирован в 49 случаях годового исполнения, т.е. в 51,0% от рассмотренных примеров.

При этом дефицит исполнения бюджета был зафиксирован:

- в 2008 г. - в 17 случаях исполнения местного бюджета, или в практике 53,1% субъектов местного управления Приморья,

- 2009 г. - в 22 случаях исполнения местного бюджета или в практике 68,7% субъектов местного управления Приморья.

- в 2010 г. - в 10 случаях исполнения местного бюджета, или в практике 31,2% субъектов местного управления Приморья,

При этом во многих муниципальных образованиях профицит бюджета составляет от нескольких сот тысяч до трех-четырех миллионов рублей, что, по-сути, является лишь формальным признаком их состоятельности. Налицо факт низкой финансовой обеспеченности абсолютного большинства муниципальных образований края.

Другой, доминирующей и характерной чертой развития местных бюджетов муниципальных районов и городских округов Приморья является их низкая бюджетная самодостаточность, что определяется показателем удельного веса межбюджетных трансфертов в доходах муниципальных районов и городских округов Приморского края - см. таблицу 2.

Таблица 2 - Удельный вес межбюджетных трансфертов в доходах муниципальных районов и городских округов Приморского края, проценты

Как видно из приведенных сопоставлений, бюджеты муниципальных районов и городских округов Приморья в существенной степени зависят от межбюджетных трансфертов - осредненное значение этого показателя в доходах субъектов края составляло 60-63% от совокупных доходов в рассмотренном периоде.

При этом очевидно, что рассмотренном трехлетнем периоде, удельная величина межбюджетных трансфертов по осредненным параметрам не претерпела существенных изменений, что свидетельствует об устоявшемся характере этих процессов.

Результаты проведенного анализа, в котором рассматривались тенденции современного бюджетного процесса муниципальных районов и городских округов Приморского края отразим на рисунке 1.

Рисунок 1 - основные тенденции исполнения бюджета муниципальных районов и городских округов

Таким образом, два рассмотренных фактора, а именно - случаи исполнения бюджета муниципальными районами и городскими округами с дефицитом, и уровень их бюджетной самодостаточности, являются доминирующими тенденциями в бюджетных процессах местных органов самоуправления Приморского края.

Это обусловлено как низким уровнем социально-экономического потенциала большинства субъектов Приморского края, так и существенной дифференциацией в социально-экономическом развитии муниципальных районов и городских округов региона.

Заключение

Местное самоуправление по природе своей предназначено для удовлетворения местных нужд населения. Отсутствие местного самоуправления ведет к тому, что этими местными вопросами придется заниматься государству, его органам, что оно вряд ли сможет делать эффективно, как показывает весь предшествующий опыт и российской, и зарубежной истории. Из этого следует, что при построении взаимоотношений с местным самоуправлением государство должно создать условия для его развития и активной деятельности.

Становление местного самоуправления в современной России является длительным и сложным процессом, который требует учета многих социальных, политических, экономических условий, степени готовности общественного сознания, темпов изменения менталитета российских граждан. Этим объясняется задержка с реализацией закрепленных Конституцией принципов местного самоуправления и соответствующих конституционных прав граждан.

В силу сложившегося в современной России типа органов местного самоуправления, деятельность которых тесно связана с различными формами прямого волеизъявления граждан. Современная модель организации местного самоуправления предполагает оптимальное сочетание институтов прямой и представительной демократии, формальных и неформальных структур, работы на профессиональной и общественной основе.

Модель современной организации местного самоуправления имеет следующие организационные формы для ее осуществления:

1. Путем референдума, выборов и др. форм прямого волеизъявления граждан;

2. Через выборные и др. органы местного самоуправления;

3. Через территориальное общественное самоуправление;

4. Через созданные союзы и ассоциации органов местного самоуправления и органы территориального общественного самоуправления.

Сегодняшние взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации основаны на принципах теории дуализма муниципального управления. Эта теория признает в природе местного самоуправления наличие государственных и общественных черт. Данная теория не препятствует установлению полной зависимости местного самоуправления от государства, она вполне согласуется даже с возможным поглощением местного самоуправления государством. Формально этому препятствует ряд норм Конституции Российской Федерации, прежде всего ст. 12.

Проведенный анализ становления современной модели организации местного самоуправления в России выявил необходимость более основательного стимулирования этого процесса, так как переход от разработки теории к практическому функционированию местного самоуправления сложен и длителен. Современное российское общество находится в начале пути становления местного самоуправления и, следовательно, исследования по данной теме необходимо продолжать.

В настоящее время на федеральном уровне в основном создана нормативная правовая база, необходимая для организации и деятельности местного самоуправления. В развитие конституционных норм разработан и принят основополагающий нормативный правовой акт, регламентирующий осуществление местного самоуправления в Российской Федерации, - Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также ряд федеральных законов, регламентирующих вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления, организации муниципальной службы, деятельности муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений. Российской Федерацией ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления. Принятие новых федеральных актов, регулирующих деятельность местного самоуправления, направлено на более четкое определение пределов самостоятельности муниципальной власти. Данные нормы действительно необходимы для создания эффективной системы управления, в том числе и на местном уровне, но вместе с тем они порождают и определенные проблемы. Прежде всего, эти проблемы связаны с соотнесением соответствующих норм нового законодательства с положениями Конституции Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации.

В связи с проведенным исследованием, можно выделить следующие проблемы, которые непременно надо решать:

- определение сущности природы местного самоуправления, как формы власти. С одной стороны, это общественная форма власти, с другой - ее решения являются обязательными для всех структур, расположенных на его территории. Современное самоуправление, как специфическая форма власти, имеет смешанную общественно-государственную природу.

- усиление системы отчетности представительных органов и особенно главы муниципального образования, избранных глав администрации, их замены в случае необходимости, определение пределов самостоятельности

- необходимое построение взаимоотношения представительных и исполнительных органов местного самоуправления на принципах единства целей и задач в обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, а не политической борьбы

- регламентация процедур, связанных с использованием институтов прямой демократии. В муниципальных образованиях необходимо создание структур, позволяющих населению участвовать в управлении местными делами. Такими структурами могут стать постоянные комиссии для привлечения населения к решению этих дел.

- реформирование системы взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления. Зачастую органы государственной власти, особенно субъектов федерации, перекладывают на органы местного самоуправления задачи государственного характера, не подкрепляя их соответствующими финансовыми средствами.

- уменьшение количества поселений, составляющих административно - территориальное деление Приморского края. В настоящее время Приморский край включает в себя 12 городских округов и 22 муниципальных района, на территории которых располагаются 29 городских поселений и 116 сельских поселений. Объединение мелких поселений в более крупные образования позволит упростить политическое, финансовое, социальное.

Реализация государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации требует комплексного подхода к решению поставленных задач, поэтапного их выполнения, а также определения приоритетных направлений на соответствующем этапе реализации государственной политики. Успешная реализация государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации должна привести к созданию системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. - 1993. - 25 декабря

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

3. Федеральный закон РФ от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ (ред. ФЗ №31-ФЗ от 21.03.2002 // СЗ РФ от 25 марта 2002 г., №12, ст. 1093) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // СЗ РФ от 28 августа 1995 г. №35,

4. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. №1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»

5. Европейская хартия о местном самоуправлении.

Субфедеральные нормативные акты

6. Закон Приморского края от 9 февраля 1996 года №28 - КЗ «О местном самоуправлении в Приморском крае»

Местные нормативные акты

7. Устав Приморского края от 6 октября 1995 г. №14-КЗ (с изменениями и дополнениями).

8. Резолюция научно-практической конференции «Местное самоуправление в Приморском крае: состояние, проблемы, пути совершенствования» от 30.03.2010 г.

9. Сводный доклад Приморского края «О достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Приморского края за 2009 год и их планируемых значениях на 2010-2012 годы.

10. Авакъян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Весник МГУ. Серия 11. Право. 1996. - №2. - С. 59.

11. Абрамов В.А. Местное самоуправление: идея и опыт // Социс. 1997. - №1. - С. 115.

12. Аникин Л.С. Местного самоуправления и власть в постсоветской России. // Философия и власти. - Саратов. - 1996. - С. 109.

13. Кутафин О.Е. Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: Учебник. - М.: Юрист, 2000. - С. 228.;

14. Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М., 1999. - С. 39.

Дополнительная литература

15. Журнал «Местное управление»

16. Энциклопедия по теории государства и права.

17. Журнал «Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы»

18. Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления // Журнал российского права №4 - 2002 Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. - М., 2000. - С. 183.

Электронные ресурсы

19. Свободная электронная энциклопедия Википедия

20. Сайт Конституции Российской Федерации (www.constitution.garant.ru)

21. Официальный сайт Приморского края (www.primorsky.ru)

22. Сайт Совета муниципальных образований Приморского края (www.sovetpk.ru)

23. Территориальный орган федеральной службы государственной статистики по Приморскому краю (www.primstat.ru)

Размещено на Allbest.ru