Кодификация законодательства
Кодификация законодательства - форма систематизации нормативных актов. Виды кодификационных актов. Анализ состояния кодификации законодательства Российской Федерации. Решение проблем кодификации путем систематизации законодательства по определенной схеме.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | курсовая работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 04.06.2012 |
| Размер файла | 73,5 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
44
Содержание
- Введение
- 1. Кодификация. Виды кодификационных актов
- 2. Анализ состояния кодификации законодательства РФ
- 2.1 Анализ недостатков и противоречий, приводящих к усложнению кодификации
- 2.2 Современное состояние и вопросы кодификации на примере административно-процессуального законодательства
- 3. Решение проблем кодификации путем систематизации законодательства по определенной схеме
- Заключение
- Литература
Введение
Радикальная реформа экономического и политического строя России привела к существенным изменениям в законодательстве. Оно находится в постоянном развитии, изменилось его содержание, значительно возросло количество, а вместе с ним и противоречивость нормативных правовых актов. Наряду с объективными причинами, вызванными переходным состоянием законодательства, влияющими на качество нормативных правовых актов, следует назвать и субъективные: неупорядоченность правотворческого процесса, его хаотичность, отсутствие в нем системности. Проекты нормативно-правовых актов, в том числе и федеральных законов, готовятся порой наспех, под внезапно возникшую "идею", законотворчество стало формой самовыражения. Предлагаемые законопроекты детально не продумываются, не обеспечивают необходимой полноты и комплексности правового регулирования. Следствием этого является множественность законодательных актов [1].
Существенные недостатки имеют и подзаконные нормативно-правовые акты. При подготовке проектов актов Президента Российской Федерации не всегда учитывается необходимость четкого их разграничения на указы и распоряжения, тогда как между этими видами правовых актов имеются существенные различия. Осложняет ситуацию и несвоевременное принятие решений о привидении действующих нормативно-правовых актов в соответствие с позднее принятыми законодательными актами, устранении дублирования и имеющихся в них противоречий. Вследствие этих и других недостатков нормативный массив перегружен "неработающими" актами и в то же время имеет множество пробелов, что затрудняет правовое регулирование и пользование нормативно-правовыми актами.
Для упорядочения системы федерального законодательства, нормативно-правового массива необходим более взвешенный подход к правотворчеству. Правовое регулирование необходимо совершенствовать не за счет увеличения количества принимаемых актов, а посредством улучшения их качества [12].
Чтобы во всей массе действующих и изменяющихся источников российского права оперативно находить нужные нормы, государственные органы, должностные лица предприятия, организации, да и граждане, имеющие дело с нормативными актами, вынуждены постоянно проводить работу по приведению нормативных актов в единую, более или менее упорядоченную систему. Подобного рода деятельность и охватывается понятием систематизации нормативно-правовых актов. Систематизация нормативно-правовых актов - это их упорядочение, приведение в единую (более или менее сложную) систему.
Своеобразие видов систематизации нормативно-правовых актов обусловливается особенностями предмета правового регулирования, их местом в системе юридических актов России, а также объемом нормативно-правового материала, который подвергается упорядочению.
Современная правовая практика знает и использует три способа систематизации нормативно-правовых актов:
1) сбор государственными органами, юридическими лицами нормативных актов, необходимых для их деятельности;
2) издание различного рода сборников законов и иных нормативных актов;
3) объединение совокупности мелких актов, изданных по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам в один, укрупненный акт.
Сообразно названным способам систематизации нормативных актов выделяют ее четыре относительно самостоятельные вида; учет, инкорпорацию, консолидацию, кодификацию [10].
Как разновидность систематизации учет законодательства и иных нормативно-правовых актов представляет собой деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет.
Учет осуществляется практически всеми государственными органами и юридическими лицами для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации либо в коммерческих целях, для обеспечения правовой информацией иных субъектов.
Систематизация нормативно-правовых актов в форме инкорпорации выражается в подготовке и издании разного рода сборников (собраний) таких актов. В отличие от учета, осуществляемого государственными органами и юридическими лицами для собственных потребностей, инкорпорация проводится с целью обеспечения самого широкого круга субъектов текстами законов и иных нормативно-правовых актов.
Инкорпорация нормативно-правовых актов прямо и непосредственно связана с их учетом, поскольку базируется на определенном, максимально полном фонде соответствующих актов и поисковой системе, способной обеспечить нахождение всех необходимых актов. Ибо первой задачей инкорпорации является подготовка перечня актов, из которых должен состоять подготавливаемый сборник.
Прежде чем поместить нормативно-правовой акт в сборник, нужно осуществить его внешнюю обработку:
удалить из текста отдельные статьи, пункты, абзацы, утратившие силу, и, наоборот, включить в него все последующие изменения, дополнения с указанием реквизитов актов, внесших такие изменения или дополнения;
исключить из акта те его части, которые не содержат нормативных предписаний, сделав отметки о причинах отсутствия в тексте таких его частей;
в целях экономии убрать сведения о лицах, подписавших нормативный акт.
Такая внешняя обработка нормативно-правовых актов, однако, не затрагивает их нормативного содержания. Сами нормы права не претерпевают никаких изменений и инкорпорируются в том виде. в каком они действуют на момент их систематизации. При этом полностью сохраняются реквизиты нормативно-правовых актов, даже нумерация пунктов, абзацев [7].
Именно этот признак - сохранение неизменным нормативного содержания акта - составляет основное отличие инкорпорации от консолидации и кодификации как более сложных в творчески-организационном плане видов систематизации. Результаты инкорпорации могут выражаться в виде сборника законов, иных нормативных актов, собрания законодательства или свода законов.
На сегодняшний день существует единственный официальный акт, определяющий систематизацию российского законодательства, - это общеправовой классификатор отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2171 "Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства". Классификатор постоянно претерпевает изменения, и его очередная редакция ежегодно публикуется в первых номерах Собрания законодательства Российской Федерации [9].
Общеправовой классификатор необходим как:
основа систематизации и кодификации законодательства;
прикладной инструмент поиска норм права или нормативных актов;
информация потребителям (пользователям) о системе и структуре законодательства;
своеобразный стандарт для построения иных, более частных, производных классификаций нормативного материала в зависимости от потребностей пользователей;
средство анализа действующего законодательства;
необходимый элемент правового образования;
база совершенствования законодательства.
кодификация законодательство систематизация акт
Множественность нормативных актов преодолевается путем их сведения в один укрупненный акт. Такой прием систематизации называется консолидацией. Новый укрупненный акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты, поскольку заново принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты: наименование, дату принятия, номер акта и подпись должностного лица.
Консолидация нормативных актов достаточно широко используется в правотворческой деятельности в целях упорядочения нормативных актов по вопросам управления народным хозяйством, налогообложения, административной ответственности, словом, везде, где можно свести воедино десятки, а то и сотни разрозненных нормативных предписаний без изменения их содержания.
Кодификация значительно отличается от всех названных, видов систематизации и представляет собой совершенно особую содержательную форму упорядочения нормативного материала [8].
Чтобы знать, какие нормативные акты действуют, какие в них внесены изменения, дополнения, в тексты актов, взятых на учет, вносятся сведения о всех их последующих изменениях и дополнениях, иначе говоря, они поддерживаются в контрольном состоянии.
Кодификация представляет собой такую форму систематизации, с помощью которой "обеспечивается системное нормативное регулирование одного вида общественных отношений путем создания единого, юридически и логически цельного, внутренне согласованного нормативного акта, выражающего содержательную и юридическую специфику структуры обособленных подразделений системы права". Таким образом, кодификация - создание из нескольких нормативных правовых актов одного нормативного правового акта.
1. Кодификация. Виды кодификационных актов
В кодификации необходимо различать два аспекта. Прежде всего. унификация-это деятельность государства в лице высших органов государственной власти по совершенствованию законодательства. Важное значение здесь имеют принципы деятельности, а также те цели, к которым стремится законодатель. Но кодификация-это и результаты кодификационной деятельности, издание, переработка, дополнение нормативных актов [9].
В кодификации выделяют две основные черты. Первая черта - внесение тех или иных изменений в регулирование общественных отношений по существу. Вторая черта - в результате кодификации создается сводный акт. Неотъемлемое свойство кодификации то, что в ее ходе "объединяются и укрупняются связанные между собой правовые акты", что она осуществляется "в целях. создания нового объединенного законодательного акта" [6].
Законодатель прежде всего преследует важные общественные цели, определяющие основное содержание нормативных новелл, основах и кодексах. Конкретная направленность этих целей устанавливается под влиянием экономических, политических и других условий, характерных для того или иного этапа развития государства. При кодификации законодатель ставит перед собой и сугубо правовые цели, каждый раз наполняющиеся таким содержанием, которое соответствует социальным целям кодификации. Правовыми целями кодификации являются: упорядочение нормативной основы права, улучшение структуры нормативных актов, совершенствование их логики, стиля, языка.
Упорядочение нормативной основы права предполагает объединение многочисленных актов в крупные сводные акты, согласование норм по держанию, преодоление противоречий, возникающих между отдельными институтами и отраслями, логическое развитие одних институтов или вместе с другими в рамках единой правовой системы.
Потенциал осуществления права зависит от ряда факторов. В условиях, когда постоянно возрастают объем и сложность общественных отношений, субъектом которых является человек, исключительное значение приобретает доступность нормативного материала. Следовательно, законодатель должен обеспечить доступность, в том числе кодификационными методами. В процессе кодификации используются следующие способы: совершенствование формы выравнивания правовых предписаний, упрощение структуры (системы).
Отмеченный во введении недостаток консолидации - ее неспособность менять содержание правового регулирования - в правотворчестве успешно преодолевается с помощью кодификации [14].
Подобно другим способам систематизации, кодификация обладает способностью упорядочивать действующее законодательство, делать его более компактным, согласованным, освобождать от фактически утративших силу и недействующих нормативных правовых актов. В процессе кодификации происходит поглощение значительной части актов действующего законодательства новыми, крупными актами сводного характера. Тем самым решается проблема "расчистки" законодательства от устаревших и малоэффективных актов. Например, в связи с принятием Кодекса об административных правонарушениях были признаны утратившими силу полностью или частично около тысячи ранее принятых нормативных актов.
Будучи подведением известных "итогов" правового регулирования, кодификация вместе с тем направлена на установление норм, имеющих целью удовлетворение новых потребностей общественной практики в правовом регулировании общественных отношений. Иными словами кодификация - это не только закрепление определенных, действующих норм и их систематизация, но и одновременно выработка новых правовых установлений, совершенствование законодательства по существу. Именно это свойство кодификации позволяет рассматривать ее в качестве одного из наиболее совершенных видов правотворческой деятельности.
Творческая роль кодификации выражается в укреплении системности законодательства, усилении его юридического единства и согласованности.
Кодификация способствует формированию в системе законодательства своеобразных укрупненных блоков, образуемых кодификационными и группирующимися вокруг них консолидированными актами. Такого рода блоки усиливают в законодательстве элемент устойчивости, обеспечивают более четкое построение его системы.
Кодификация традиционно связывается с систематизацией и совершенствованием, главным образом, законодательных актов. Поэтому ее результаты выражаются в форме основного, обладающего наибольшей юридической силой кодификационного акта, который характеризуется совокупностью специфических, только ему присущих черт [13].
Кодификационный акт регулирует важную, значительную и достаточно обширную область общественных отношений, юридически оформляет и закрепляет наиболее существенные и устойчивые отношения в обществе. Из этого следует, что кодификационный акт должен содержать стабильные нормы, рассчитанные на достаточно продолжительный период времени (на определенную перспективу). Эффективность действия кодификационного акта во многом будет зависеть от того, насколько точно законодатель учтет тенденции развития данных общественных отношений, их динамику.
Кодификация затрагивает наиболее существенные стороны (аспекты) государственной и общественной жизни, как правило, связана с важными социальными процессами [15]. Можно сказать, что социальная цель кодификации - это, в конечном счете, всегда отражение наиболее значимых для общества социальных интересов, закрепление решения каких-то важных, узловых проблем государственной и общественной жизни. Отсюда и задача кодификации: по возможности более адекватно отразить социальные интересы, юридически оформить (закрепить) наиболее принципиальные, устойчивые общественные отношения и создать определенный правовой фундамент для дальнейших социальных преобразований.
Кодификация способствует также формированию в системе законодательства своеобразных укрупненных блоков, образуемых кодификационными и группирующимися вокруг них консолидированными актами. Такого рода блоки усиливают в законодательстве элемент устойчивости, обеспечивают более четкое построение его системы.
Более подвижные области общественных отношений регулируются нормативными актами, создаваемыми в процессе текущего правотворчества.
Кодификационным считается нормативный правовой акт сводного характера. Он объединяет в единую юридическую конструкцию действующие и не утратившие своего значения нормативные предписания по определенной теме. Будучи включенными в кодификационный акт, такие предписания могут приобретать новые для себя "оттенки", поскольку начинают подчиняться логике внутреннего строения этого акта (его структуре, стилю, содержанию и характеру других его предписаний и т.д.). Без такого объединения действующих нормативных предписаний в новом сводном акте не была бы обеспечена необходимая преемственность в правовом регулировании тех или иных общественных отношений.
Кодификационный акт, как правило, значителен по объему и имеет сложную структуру. Обычно он охватывает большое число статей и разбивается на части, разделы, главы. Например, принятый Государственной Думой Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) имеет три раздела. Разделы 1 и III делятся на подразделы, а те в свою очередь - на главы. Главы состоят из параграфов, объединяющих ряд статей, либо непосредственно из статей. Так, раздел I "Общие положения" имеет пять подразделов и 12 глав. Глава 4 "Юридические лица" включает пять параграфов: §1 "Основные положения", §2 "Хозяйственные товарищества и общества", §3 "Производственные кооперативы", §4 "Государственные и муниципальные унитарные предприятия" и §5 "Некоммерческие организации". Всего в первой части ГК 453 статьи.
Кодификационный акт, объединяя в стройную систему относительно однородные нормативные предписания, как правило, существенно обновляет регулирование определенной сферы общественных отношений. Он содержит в себе обязательный элемент новизны, поскольку при кодификации вносятся новые элементы в правовое регулирование определенного круга общественных отношений, восполняются пробелы в законодательстве. Этим, в частности, кодификационный акт отличается от укрупненного (консолидированного) акта.
Таким образом, кодификационный акт представляет собой упорядоченную совокупность (систему) связанных между собой нормативных предписаний, регулирующих на основе единых принципов определенную сферу относительно однородных и достаточно устойчивых общественных отношений. Это юридический документ, объединяющий в определенную систему действующие нормативные предписания, вносящий существенную новизну в правовое регулирование и отличающийся большим объемом, сложной структурой и достаточно высокой степенью стабильности нормативного материала-
Кодификационные акты, как правило, имеют определенную, присущую именно данной категории актов форму. Это - основы законодательства, кодексы, уставы, положения и др.
Правовая система Российской Федерации выработала модель кодификационного акта типа основ законодательства. Характерным для нее является деление на крупные структурно-обособленные части (подразделения). В основах содержат определения, указываются цели законодательства, единые для субъектов принципы правового регулирования, формулируются законоположения, дающие основные ориентиры правовой регламентации данных общественных отношений. По своей природе это обычно нормы-принципы, нормы-дефиниции.
Конституция Российской Федерации 1993 г. непосредственно не предусматривает издание такого рода актов. Вместе с тем основы законодательства, являясь особой специфической формой "основополагающего кодификационного закона с присущей именно им формой внутренней организации нормативного материала могли бы достаточно эффективно использоваться в законотворческой практике как разновидность федерального закона в некоторых сферах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Кодекс - традиционно устоявшаяся форма кодификационного акта. Кодекс представляет собой крупный сводный акт, позволяющий детально регулировать определенную сферу однохарактерных общественных отношений. Нормы кодекса, как правило, исчерпывающе регулируют соответствующие отношения и не нуждаются в конкретизирующих эти нормы актах. Отсюда - определенная специфика кодексов, выражающаяся в меньшей, по сравнению с основами, степени абстрактности правовых предписаний, а также в том, что наряду с нормами-принципами, нормами-дефинициями в них содержится больше конкретных норм.
Кодекс дает возможность обобщать и систематизировать многочисленные нормы действующего законодательства по определенной теме. Создание кодексов - один их эффективных путей решения проблемы ликвидации множественности актов, действующих по одним и тем же вопросам.
Кодификационные акты могут приниматься в форме уставов, положений, правил.
Устав - это нормативный правовой акт, регулирующий ту или иную сферу государственной деятельности (например, работу железнодорожного транспорта, внутреннего водного транспорта и т.д.). Уставы регулируют деятельность определенных органов, организаций и учреждений, их права и обязанности, основы их взаимоотношений с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами [3].
Под положением обычно понимается нормативный правовой акт, достаточно детально регламентирующий какую-либо группу вопросов, касающихся статуса либо организации деятельности определенных субъектов права (государственного органа, организации, учреждения).
Правила - нормативный правовой акт, определяющий порядок организации какого-либо рода деятельности.
В форму положений, уставов и правил преимущественно облекаются нормативные правовые акты, принимаемые по вопросам, требующим подробной регламентации. Таково, например, "Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации", которым регулируются порядок и условия прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел России.
В юридической литературе различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификации.
При всеобщей кодификации в течение времени создаются сводные кодификационные акты по всем основным отраслям законодательства. Далеким, но в принципе достижимым идеалом этого вида кодификации может быть подготовка и издание Свода законов Российской Федерации по типу "Кодекса кодексов".
Отраслевая кодификация охватывает законодательство какой-либо определенной отрасли или подотрасли законодательства.
Специальная кодификация группирует нормы определенного правового института либо нескольких правовых институтов.
Кодификация традиционно связывается с систематизацией и совершенствованием, главным образом, законодательных актов. Поэтому ее результаты выражаются, объективируются в форме основного, обладающего наибольшей юридической силой кодификационного акта, который характеризуется совокупностью специфических, только ему присущих черт. Кодификационный акт характеризуется наиболее высоким уровнем нормативных обобщений.
Кодификационный акт регулирует важную, значительную и достаточно обширную область общественных отношений, юридически оформляет и закрепляет наиболее существенные и устойчивые отношения в обществе. Из этого следует, что кодификационный акт должен содержать стабильные нормы, рассчитанные на достаточно продолжительный период времени (на определенную перспективу). Эффективность действия кодификационного акта во многом будет зависеть от того, насколько точно законодатель учтет тенденции развития данных общественных отношений, их динамику.
Более подвижные области общественных отношений регулируются нормативными актами, создаваемыми в процессе текущего правотворчества.
Кодификационный акт - это нормативно-правовой акт сводного характера. Он объединяет в единую юридическую конструкцию действующие и не утратившие свое значение нормативные предписания по определенной теме.
Кодификационный акт, как правило, значителен по объему. Он представляет собой крупный сводный акт, отличающийся сложной структурой. Обычно он имеет большое число статей и разбивается на части, разделы, главы.
Кодификационный акт, объединяя в стройную систему относительно однородные нормативные предписания, как правило, существенно обновляет регулирование определенной сферы общественных отношений. Он содержит в себе обязательный элемент новизны, поскольку при кодификации вносятся значительные новые элементы в правовое регулирование определенного круга общественных отношений, восполняются пробелы в законодательстве. Этим, в частности, кодификационный акт отличается от укрупненного (консолидированного) акта.
Таким образом, кодификационный акт представляет собой упорядоченную совокупность (систему) связанных между собой нормативных предписаний, регулирующих на основе единых принципов определенную сферу относительно однородных и достаточно устойчивых общественных отношений. Это единый, цельный, внутренне связанный юридический документ, объединяющий в определенную систему действующие нормативные предписания, вносящий существенную новизну в правовое регулирование и отличающийся, как правило, большим объемом, сложной структурой и достаточно высокой степенью стабильности нормативного материала.
Кодификационные акты, как правило, имеют определенную, присущую именно данной категории актов, форму.
Советская правовая система "выработала" модель кодификационного акта типа Основ законодательства. Характерным для нее является деление Основ на крупные структурно-обособленные части (подразделения). С большей или меньшей степенью определенности в Основах можно выделить общую часть, где содержатся основные определения, указываются цели законодательства, единые для субъектов Федерации принципы правового регулирования. Именно здесь сконцентрированы фундаментальные законоположения, дающие основные ориентиры правовой регламентации данных общественных отношений. По своей природе это обычно нормы-принципы, нормы-дефиниции.
Основы законодательства - юридически цельные, внутренне согласованные правовые акты, характеризующиеся высоким уровнем нормативных обобщений и призванные с максимальной полнотой урегулировать определенный круг отношений.
Основы возглавляют определенную структурную часть системы законодательства, обеспечивают большую внутреннюю согласованность, взаимоувязанность составляющих ее нормативно-правовых актов. Они содержат принципиальные нормы, регулирующие ту или иную область однохарактерных общественных отношений, вследствие чего и являются юридической базой для развития законодательства в сферах совместного ведения Российской Федерации, республик в ее составе и других субъектов Федерации.
Проведение кодификации в форме Основ, как правило, предполагает последующее создание относительно самостоятельной системы нормативно-правовых актов разного уровня и в первую очередь кодексов, ибо в Основах обычно не содержится детального регулирования тех или иных общественных отношений, они устанавливают главные, наиболее важные положения, которые в большинстве случаев должны развиваться и конкретизироваться в других актах законодательства.
Кодексы - традиционно устоявшаяся форма кодификационного акта. Кодексы бывают отраслевыми либо комплексными (межотраслевыми).
Отраслевые кодексы представляют собой крупные сводные акты, позволяющие детально, непосредственно и полно регулировать определенную сферу однохарактерных общественных отношений. Так, многие нормы Гражданского кодекса, относящиеся к различным договорным обязательствам, исчерпывающе регулируют соответствующие отношения и не нуждаются в конкретизирующих эти нормы актах. Отсюда - определенная специфика кодексов, выражающаяся в меньшей, по сравнению с Основами, степени абстрактности правовых предписаний, в том, что наряду с нормами-принципами, нормами-дефинициями в них содержится больше конкретных норм.
В системе отдельной отрасли законодательства основополагающие кодификационные акты занимают главенствующее, центральное место. Они возглавляют иерархию актов данной отрасли, обеспечивают их большую внутреннюю согласованность и взаимоувязанность. Закрепляя главные, принципиальные положения отрасли права, они тем самым устанавливают основные ориентиры для текущей правотворческой деятельности, обеспечивают более системное развитие права и служат основой для создания внутриотраслевой системы.
2. Анализ состояния кодификации законодательства РФ
2.1 Анализ недостатков и противоречий, приводящих к усложнению кодификации
Существенные недостатки могут иметь все подзаконные нормативно-правовые акты. Так, при подготовке проектов актов Президента Российской Федерации не всегда учитывается необходимость четкого их разграничения на указы и распоряжения, тогда как между этими видами правовых актов имеются существенные различия. Указ может иметь нормативный характер, а распоряжение - оперативно-организационный акт, предусматривающий решение конкретных вопросов. Эти особенности не всегда учитываются, порой в распоряжения включаются нормативные положения, то есть распоряжения принимаются по вопросам, решение которых должно оформляться указами, в то же время указы издаются иногда по частным, второстепенным, с точки зрения полномочий Президента, вопросам. Осложняет ситуацию и несвоевременное принятие решений о привидении действующих нормативно-правовых актов в соответствие с позднее принятыми законодательными актами, устранении дублирования и имеющихся в них противоречий. Вследствие этих и других недостатков нормативный массив перегружен "неработающими" актами и в то же время имеет множество пробелов, что затрудняет правовое регулирование и пользование нормативно-правовыми актами [4].
Для упорядочения системы федерального законодательства, нормативно-правового массива необходим более взвешенный подход к правотворчеству. Правовое регулирование необходимо совершенствовать не за счет увеличения количества принимаемых актов, а посредством улучшения их качества. Новые нормативно-правовые акты следует принимать, когда в этом действительно имеется необходимость, а это значит, что разработке законопроекта должен предшествовать анализ действующего законодательства. На основе изучения нормативно-правовых актов, регулирующих отношения, являющиеся предметом нового законопроекта, должен быть сделан вывод о необходимости принятия нового акта и лишь после такого анализа следует приступать к разработке законопроекта, добиваясь при этом комплексного урегулирования всего круга вопросов, затрагиваемых законопроектом. При проведении этой работы необходимо учитывать также, что законодательство - это система, внутренне непротиворечивая, сбалансированная система, по крайней мере таким оно должно быть, и если разработчик предлагает что-то новое, вторгается в систему, он должен посмотреть, как вписывается его законопроект в действующее законодательство и подготовить при необходимости проекты перечней нормативных актов, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению в связи с принятием нового акта и внести их вместе с законопроектом.
Подготовка на этапе разработки законопроекта проектов перечней актов, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению в связи с принятием нового закона, не исключает необходимости и последующей работы по приведению нормативных актов в соответствие с вновь принятыми актами. Эта работа по-прежнему должна проводиться, и она является особенно актуальной для подзаконных нормативных правовых актов, в частности, актов Президента и Правительства Российской Федерации. Проведение этой работы имеет не только большое самостоятельное значение, но и является необходимой предпосылкой решения другой важной задачи - подготовки и издания Свода законов Российской Федерации. Сейчас в этой деятельности имеются существенные недостатки, в проекты перечней включаются не все акты, подлежащие признанию утратившими силу, изменению и дополнению; при внесении предложений о признании утратившими силу отдельных частей указов и постановлений, не дается оценки акту в целом и вследствие этого сохраняется действие нормативных положений, не имеющих самостоятельного значения. Неупорядочено употребление терминов "исключить" и "признать утратившим силу", в некоторых указах используется термин "отменить", порой можно встретить выражение "отменить абзац", "признать утратившими силу предложение"", а слово "исключить" употребляется применительно к статьям, пунктам, подпунктам и другим отделимым частям нормативных актов. В этой связи необходимо отметить следующее. Представляется, что термин "отменить" может применяться только в актах применения права, когда возникла необходимость восстановить положение, имевшее место до принятия акта. В нормативных правовых актах его использование невозможно, так как содержащиеся в нормативно-правовом акте правила действовали, регулировали общественные отношения, в этом случае вернуться в исходное положение уже невозможно, нормативный правовой акт и отдельные его части можно признать только утратившими силу, то есть прекратить их действие в будущем, не применять для регулирования отношений, которые возникнут после признания акта или его части утратившими силу. Разграничение терминов "исключить" и "признать утратившими силу" должно быть следующим. Термин "исключить" должен применяться при внесении изменений в нормативно-правовые акты посредством удаления из текста акта отдельных слов, словосочетаний и предложений, в отношении же структурных частей актов применять его не следует, в этих случаях речь должна идти о признании структурных частей акта утратившими силу [5].
Имеются и другие недостатки. Нечетко формулируются положения о внесении изменений и дополнений, иногда эти термины не называются, а содержание акта свидетельствует о том, что он вносит изменения в действующие нормативно-правовые акты. В название актов порой необоснованно включается слово "некоторых", от чрезмерного его употребления название акта утрачивает смысл, не отражает его содержания, не является отличительным признаком. В проектах перечней неправильно располагаются реквизиты указов (дата и номер акта проставляются перед его названием, то есть располагаются по схеме, установленной для постановлений и распоряжение Правительства, тогда как в актах Президента принята иная схема, дата и номер указа проставляются после изложения его содержания, это обязывает разработчиков проектов актов следовать этой схеме, принятой правотворческим органом).
Нарушается хронологическая последовательность расположения актов в проектах указов и перечнях. Даются неправильные ссылки на источники официального опубликования.
Приведение нормативно-правовых актов в соответствие с новыми законодательными актами является одним из способов совершенствования действующего законодательства. Своевременное признание нормативных правовых актов утратившими силу, их изменение и дополнение обеспечивают поддержание нормативно-правового массива в пригодном для практического применения состоянии. Возможности данного способа совершенствования законодательства не используются в полной мере и объясняется это прежде всего тем, что сама деятельность по упорядочению нормативно-правового массива посредством его систематизации, приведения ранее изданных актов в соответствие с новыми не упорядочена, что неизбежно сказывается на практической работе, осложняет ее. В стороне от подготовки решений, связанных с упорядочением законодательства остаются порой заинтересованные организации. Нормативно-правовая база в этой сфере правового регулирования нуждается в существенном обновлении.
Эта работа должна быть отлажена по всей "цепочке", начиная от федерального органа исполнительной власти до Администрации Президента Российской Федерации, и включать необходимые согласования в заинтересованных федеральных органах исполнительной власти и Правительстве Российской Федерации. Проекты должны согласовываться с другими заинтересованными организациями и направляться в Министерство юстиции Российской Федерации, С проектом перечня должен направляться также проект указа о его утверждении и необходимые обоснования.
Как отмечено выше, в работе над проектами перечней актов Президента Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению, участвуют специалисты различных ведомств, аппаратов Правительства и Президента Российской Федерации. Многие из них занимаются этой специфической деятельностью, требующей знания законодательной техники, эпизодически, что обусловливает необходимость надлежащего ее методического обеспечения. В настоящее время оно отсутствует и работа проводится на основе различных устных указаний, что существенно затрудняет ее и в принципе недопустимо, систематизация вообще и деятельность по приведению нормативных правовых актов в соответствие с новыми законодательными актами в частности, требуют единообразного подхода к их проведению, согласованных действий всех участвующих в данной работе организаций и работников, то есть возможны только на основе стабильных писаных правил, обязательных для всех участников. В связи с отсутствием надлежащего методического обеспечения, при подготовке проектов нормативно-правовых актов за эталон берутся действующие акты, в том числе и те, в которых имеются технико-юридические погрешности и вследствие этого допущенные ранее ошибки тиражируются. Для более полного использования потенциальных возможностей рассматриваемого способа совершенствования законодательства необходимо решение и многих других задач. В надлежащем состоянии следует поддерживать контрольные экземпляры нормативно-правовых актов. Контрольный экземпляр является эталоном и должен содержать всю информацию о нормативном правовом акте, включая сведения об источниках официального опубликования нормативно-правовых актов, которыми вносились изменения и дополнения в данный акт.
Большое значение имеет также разработка других организационных и технологических процедур систематизации законодательства, подготовка программно-технических средств и систем информационного обеспечения, которые позволяли бы выявлять и отслеживать взаимосвязи в нормативно-правовом массиве, обеспечивали оперативный поиск нормативно-правовых актов.
Вопросы обнародования законодательных актов, и прежде всего официального их опубликования, приобрели в настоящее время особую значимость. Однако, как показывает практика, и в этой деятельности имеются существенные недостатки, вновь принятые акты порой публикуются с опозданием, имеет место необоснованное присвоение грифов секретности, для служебного пользования, систематически допускаются отступления от общего порядка введения федеральных законов и нормативных актов Президента Российской Федерации в действие.
При подготовке предложений о порядке введения нормативно-правовых актов в действие допускаются и совершенно явные, очевидные нарушения, в частности, в проекты указов о признании утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента РФ включаются пункты о вступлении таких указов в силу с момента их подписания, не учитывается при этом то обстоятельство, что данными указами изменяется установленное ранее правовое регулирование, то есть они являются актами нормативного характера и не могут поэтому вступать в силу с момента подписания. При необходимости отступления от общего порядка в пояснительной записке должно быть соответствующее обоснование. Нуждается в совершенствовании и нормативно-правовая база, определяющая порядок обнародования законодательных актов. В частности, представляется необходимым разработать и принять сводный законодательный акт по вопросам опубликования правовых нормативных актов, так как действующие в этой сфере правового регулирования нормативные положения рассредоточены по многим источникам, что затрудняет их применение. В вышеназванном законодательном акте следовало бы раскрыть понятие и содержание обнародования, признать его одной из важных государственных задач; закрепить требования, предъявляемые к официальному опубликованию законодательных актов (оперативность, полнота, достоверность и т.д.). До принятия такого сводного акта необходимо внести изменения и дополнения в Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. №763, направленные на унификацию правовых норм, определяющих порядок официального опубликования нормативных актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, предусмотреть идентичные сроки их опубликования и введения в действие.
2.2 Современное состояние и вопросы кодификации на примере административно-процессуального законодательства
В статье 72 Конституции РФ в числе отраслей российского законодательства, составляющих предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ, названы административное и административно-процессуальное законодательство. Таким образом, резюмируется, что административно-процессуальное законодательство отделилось от административного и оформилось в качестве самостоятельной отрасли законодательства [1].
Как известно, любая отрасль законодательства представляет собой обособленную, относительно самостоятельную систему нормативных правовых актов, содержание которых составляют соответствующие правовые нормы, имеющие в качестве предмета регулирования сферу однородных общественных отношений, то есть отрасль права. Говорить о существовании отрасли права и соответствующей ей отрасли законодательства можно лишь в том случае, когда рассматриваемая совокупность правовых норм имеет собственный специфический предмет регулирования, представляет собой логически построенную систему, обладает самостоятельностью и формально может быть обособлена от норм других отраслей права. Формально-юридическим признаком существования отрасли права и соответствующей отрасли законодательства является наличие кодифицированного нормативного акта, систематизирующего основополагающие нормы этой отрасли, или хотя бы четко выраженной обособленной системы нормативных актов, содержащих такие нормы. Исходя из указанных критериев, следует констатировать, что в настоящее время административно-процессуальное право еще не сформировалось в качестве самостоятельной отрасли права и законодательства.
Во-первых, в административно-правовой науке до сих пор однозначно не определен предмет регулирования административно-процессуального права. Существуют различные подходы к пониманию административного процесса, В частности, одна группа ученых рассматривает административный процесс только как деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц по разрешению дел об административных правонарушениях и административных споров. Другие понимают под административным процессом деятельность органов управления по разрешению любых индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления. Третья позиция сводится к тому, что административный процесс представляет собой деятельность судов по разрешению жалоб граждан и юридических лиц на незаконные действия (бездействие) и решения органов управления, то есть отождествляется с административной юстицией. Отсутствие в юридической науке единого подхода к пониманию предмета административно-процессуального права не позволяет построить его систему, а соответственно, и систему административно-процессуального законодательства.
Во-вторых, неопределенность предмета и системы административно-процессуального права находит свое отражение и в действующем законодательстве. В частности, в настоящее время отсутствует кодифицированный нормативный акт (кодекс или основы законодательства), который систематизировал бы основополагающие административно-процессуальные нормы и тем самым создал правовую базу для построения всей системы административно-процессуального законодательства. Отсутствие системности административно-процессуальных норм не позволяет произвести их реальное обособление от соответствующих материальных норм административного права, Именно поэтому большинство административно-процессуальных норм, регулирующих порядок разрешения различных категорий административных дел, сосредоточены в тех нормативных актах, которые содержат материальные административно-правовые нормы, определяющие систему и компетенцию органов управления, разрешающих эти дела. Данное обстоятельство находит свое подтверждение в ходе анализа нормативных актов о лицензировании, о государственной регистрации, об административном надзоре и административной ответственности и других. Таким образом, реально административно-процессуальное законодательство пока не обособилось от административного.
Вопрос о выделении административного процесса в качестве самостоятельного вида юридического процесса следует решать только в плоскости внешней правоприменительной деятельности государства и иных уполномоченных им органов и организаций. Расширение понятия "административный процесс" за счет включения в него внутренних организационно-управленческих процессов, происходящих во всех без исключения органах государственной власти, государственных учреждениях и организациях, органах местного самоуправления, вносит путаницу и заводит в тупик решение вопроса о разграничении юридических процессов. Разграничение юридических процессов может быть произведено только на основе объективно имеющихся между разными видами государственной деятельности различий. Такие принципиальные различия отсутствуют во внутренних организационно-управленческих процессах, происходящих в органах законодательной, судебной, исполнительной власти и в органах местного самоуправления (процессы формирования кадров, д прохождения государственной службы, делопроизводства и т.п.), но они имеются в их внешневластной деятельности, с точки зрения как задач и методов, так и процессуальных форм ее осуществления. Именно на таких различиях и должно быть основано разграничение внешней правоприменительной деятельности государства и уполномоченных им негосударственных органов по разрешению индивидуальных юридических дел на два вида: административную и судебную. Такое разделение судебной и административной деятельности проводилось русскими учеными административистами еще в начале XX века.
Административным процессом, как представляется, можно назвать внешнюю правоприменительную деятельность органов и учреждений исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов управления (административных органов) по урегулированию (разрешению) индивидуальных юридических дел, возникающих на основе различных материальных норм права, в пределах их компетенции, осуществляемую в предусмотренных процессуальными нормами права несудебных формах (процедурах).
Между административным и судебным процессами усматриваются - существенные различия. В частности, в рамках административного процесса в отличие от судебного осуществляется текущее государственное управление и регулирование, посредством которого физическим и юридическим лицам предоставляются определенные юридические права (правовые статусы), а также возлагаются на них определенные юридические обязанности, Многообразие управленческих дел, разрешаемых в ходе административного процесса, делает его сложным, то есть состоящим из нескольких видов, каждый из которых делится на относительно самостоятельные административные производства. Соответственно возникает и множество юридических процедур, в рамках которых административными органами разрешаются различные категории индивидуальных юридических дел. Эта особенность также отличает административный процесс от судебного. Административные процедуры, несмотря на их многообразие, гораздо проще незначительного числа судебных процедур.
Критерием структурирования административного процесса, то есть выделения его видов, должно являться содержание выполняемых административными органами в ходе внешней правоприменительной деятельности функций. Такими функциями являются:
а) государственное регулирование поведения физических и юридических лиц путем обеспечения реализации предоставляемых им материальными нормами права субъективных юридических прав и исполнения возлагаемых на них этими нормами обязанностей;
б) административно-правовая охрана и защита субъективных юридических прав физических и юридических лиц в случае их нарушения со стороны других лиц, обеспечение безопасности и правопорядка в государстве.
Исходя из названных функций административных органов, представляется возможным выделить два крупных вида административного процесса: административно-распорядительный и административно-охранительный. В свою очередь, в структуре административно-распорядительного процесса, в зависимости от существа, способов и результатов разрешения индивидуальных дел, могут быть выделены следующие виды производств.
1. Регистрационное производство, в ходе которого осуществляется признание и подтверждение со стороны государства правового статуса (состояния), отдельных имущественных или неимущественных прав и обязанностей физических и юридических лиц, их возникновение, изменение и прекращение, фактов принадлежности этим лицам определенных видов имущества (вещей) и возможности использования их по назначению, законности совершаемых указанными лицами действий и принимаемых ими решений, иных юридических фактов (регистрация актов гражданского состояния, прав на недвижимое имущество, граждан по месту жительства, оружия и транспортных средств и т.п.).
2. Лицензионно-разрешителъное производство, в ходе которого оформляются и выдаются лицензии и иные разрешения на осуществление определенных видов деятельности либо совершение определенных действий (лицензирование работы нотариусов, выдача разрешений на приобретение огнестрельного оружия, на въезд в РФ и выезд из РФ и т.п.).
3. Правопредоставителъное производство, в ходе которого решаются вопросы о предоставлении гражданам и юридическим лицам субъективных юридических прав или правового статуса от имени государства (назначение пенсий, пособий, предоставление различных льгот, признание лица беженцем или вынужденным переселенцем, ветераном, принятие в гражданство РФ и т.п.).
4. Государственно-экзаменационное производство, охватывающее деятельность по приему экзаменов, проведению конкурсов или иных испытаний, в результате которых участвующие в них физические или юридические лица приобретают новый правовой статус либо отдельные субъективные юридические права (конкурсное поступление в высшее учебное заведение, сдача экзаменов на право управления транспортным средством, защита диссертаций, конкурсное поступление на государственную службу, конкурс на право заключения договоров по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд и т.п.).
5. Экспертно-удостоверителъное производство, реализующее инициативу физических и юридических лиц по проведению различных экспертиз, медицинских освидетельствований, исследований и проверок с целью установления или опровержения определенных юридических фактов (медико-социальная экспертиза, медицинское освидетельствование по установлению психических заболеваний и наркомании, сертификация продукции и т, п.).
6. Государственно-поощрительное производство, в ходе которого от имени государства поощряются граждане и юридические лица за заслуги перед государством и обществом (присуждение государственных наград, присвоение почетных званий, награждение государственными премиями и т.п.).
Подобные документы
Понятие и значение систематизации законодательства, его формы. Инкорпорация и кодификация как основные формы систематизации законодательства. Виды инкорпорации нормативно-правовых актов. Понятие и особенности кодификации, ее технико-юридические правила.
курсовая работа [40,1 K], добавлен 13.04.2014Понятие, виды и значение систематизации в праве. Кодификация права после образования СССР. Отличия кодификации от других видов систематизации нормативно-правовых актов. Значение и перспективы кодификации. Основные отличия кодификации от инкорпорации.
курсовая работа [56,7 K], добавлен 11.01.2012Понятие и значение систематизации законодательства, причины ее возникновения. Анализ принципов ее организации. Характеристика кодификации как одного из ее видов. Описание сущности и правил проведения консолидации и инкорпорации. Учет правовых актов.
курсовая работа [27,8 K], добавлен 09.05.2016Цель и формы систематизации нормативно-правовых актов. Сущность и признаки кодификации законодательства. Инкорпорация как внешняя обработка действующего законодательства. Официальная и неофициальная инкорпорация. Понятие, особенность и цели консолидации.
реферат [21,6 K], добавлен 09.06.2010Понятие и характерные черты систематизации законодательства. Формы систематизации законодательства. Учет и консолидация как формы систематизации законодательства. Основные этапы систематизации законодательства.
курсовая работа [46,4 K], добавлен 26.10.2006Общая характеристика систематизации законодательства, понятие и основное содержание данного процесса, история и этапы его становления и развития. Консолидация как форма систематизации законодательства. Анализ и обработка действующих нормативных актов.
контрольная работа [24,6 K], добавлен 25.09.2014Понятие, виды, значение и необходимость систематизации нормативно-правовых актов в Российской Федерации. Характеристика и особенности ее основных форм: инкорпорации, кодификации, консолидации. Основные принципы организации учета законодательства.
курсовая работа [35,0 K], добавлен 08.12.2014Систематизация законодательства как постоянная форма развития действующей правовой системы, деятельность по приведению нормативных актов в единую, упорядоченную систему. Учет нормативных актов. Инкорпорация, консолидация и кодификация законодательства.
реферат [138,2 K], добавлен 20.05.2010Общественные отношения, возникающие при реализации норм права социального обеспечения. Нормы права, составляющие систему права социального обеспечения. Понятие кодификации как способа систематизации права. Виды кодификационных нормативных правовых актов.
курсовая работа [32,1 K], добавлен 09.06.2014Формы, субъекты и виды правотворческой деятельности. Законотворческий процесс и его основные стадии. Понимание законодательства в юридической теории и практике. Значение систематизации законодательства. Виды систематизации нормативных правовых актов.
курсовая работа [37,3 K], добавлен 23.08.2013
