7. Государственно-обеспечительное производство, в ходе которого компетентные административные органы обеспечивают исполнение физическими и юридическими лицами публичных юридических обязанностей, возникающих у них на основе материальных норм различных отраслей права (призыв граждан на военную службу, уплата налогов, предоставление государственной отчетности и т.п.),

В составе общего административно-охранительного процесса можно выделить два самостоятельных вида процесса: административно-принудительный и административно-защитный.

Административно-принудительный процесс представляет собой деятельность компетентных административных органов по применению в отношении физических и юридических лиц мер административно-правового ограничения и принуждения.

В структуре этого вида процесса, исходя из анализа действующего законодательства, могут быть выделены следующие производства;

а) Административно-надзорное - осуществление административного надзора в отношении индивидуально определенных физических или юридических лиц (организаций), то есть проведение проверочных мероприятий, направленных на выявление нарушений действующего законодательства, и применение к правонарушителям соответствующих мер административного принуждения (прокурорский надзор, надзор государственных инспекций, органов внутренних дел, налоговых органов, Уполномоченного по правам человека, Счетной палаты РФ за законностью деятельности конкретных физических и юридических лиц и т.п.).

б) Административно-следственное - деятельность компетентных административных органов по первоначальному расследованию в административном порядке обстоятельств каких-либо происшествий, несчастных случаев, чрезвычайных ситуаций с целью установления возможных причин и условий их возникновения и предотвращения в будущем (расследование несчастных случаев на производстве, аварий и катастроф на транспорте, санитарно-эпидемиологическое расследование и т.п.).

в) Производство по применению мер административной ответственности - деятельность компетентных административных органов, а в некоторых случаях судей, по разрешению дел о правонарушениях, за которые законодательством предусмотрено применение мер административной ответственности (в том числе производство по привлечению к ответственности за нарушение налогового, бюджетного и таможенного законодательства).

г) Исполнительное производство - деятельность компетентных административных органов (службы судебных приставов) по обеспечению принудительного исполнения актов судов, а также других органов, которым предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней определенные юридические обязанности-

Административно-защитный процесс может быть разделен, по нашему мнению, на два производства:

а) Производство по разрешению жалоб - деятельность компетентных административных органов по рассмотрению поступивших к ним жалоб граждан и юридических лиц на незаконные действия (бездействие) и решения иных административных органов (должностных лиц) и принятию по указанным жалобам властных юридических решений с целью восстановления нарушенных прав жалобщиков (в том числе по разрешению жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях).

б) Производство по разрешению споров между административными органами - деятельность компетентных административных органов по разрешению споров, в частности по вопросам компетенции, возникающих между органами исполнительной власти, а также споров с участием органов местного самоуправления.

Такова, на наш взгляд, объективная структура административного процесса как внешневластной деятельности административных органов, отграничиваемой от судебной деятельности. Перечисленные виды административных производств являются универсальными, то есть осуществляются во всех сферах функционирования государства:

финансово-экономической, социально-культурной и правоохранительной. Именно посредством этих производств осуществляется текущее государственное управление и регулирование, обеспечивается правопорядок в обществе.

Необходимо отметить, что несмотря на многообразие видов административного процесса и входящих в их структуру административных производств административный процесс в целом обладает, в отличие от судебного, специфическими особенностями, основывается на присущих только ему принципах. Это обстоятельство позволяет сформулировать некие общие начала административного процесса, характерные для всех его видов, и закрепить их в соответствующих административно-процессуальных нормах, совокупность которых составит Общую часть административно-процессуального права. В частности, в Общей части административно-процессуального права должны быть закреплены общеправовые, общепроцессуальные и специальные принципы, на которых основывается административный процесс, а также наиболее общие правила разрешения дел в рамках этого процесса. Особенная часть административно-процессуального права должна состоять из отдельных институтов, каждый из которых регулировал бы особенности и порядок осуществления одного из указанных выше видов административного процесса. В свою очередь, институты Особенной части могут быть подразделены на субинституты, каждый из которых регулировал бы особенности и порядок осуществления одного из входящих в структуру соответствующего вида административного процесса производств. Предлагаемая система должна найти свое формально-юридическое закрепление в законодательстве. В этой связи возникает вопрос: как в соответствии с обозначенной схемой административно-процессуального права осуществить систематизацию административно-процессуальных норм, находящихся в настоящее время в общем массиве административного законодательства? В первую очередь необходимо разработать и принять федеральный кодифицированный нормативный акт, в котором были бы систематизированы все нормы, составляющие Общую часть административно-процессуального права, а также наиболее общие и важные нормы, входящие в Особенную часть этой отрасли. В научной литературе по проблемам административного права и процесса уже высказывались предложения о разработке Административно-процессуального кодекса или Основ административно-процессуального законодательства. Подобные кодифицированные нормативные акты уже давно существуют в некоторых зарубежных государствах. Административно-процессуальный кодекс действует в Польше, в Болгарии, Венгрии, Югославии действуют специальные законы об административном процессе, в США - федеральный закон об административной процедуре. При разработке Административно-процессуального кодекса или Основ административно-процессуального законодательства РФ необходимо учесть положительный опыт названных государств по кодификации административно-процессуальных норм.

Принятие Административно-процессуального кодекса или Основ административно-процессуального законодательства позволит создать системообразующий правовой "каркас", на котором будет строиться и приводиться в определенную систему все административно-процессуальное законодательство. Общая часть кодифицированного административно-процессуального закона должна закрепить такие общие понятия, как административный процесс, административное производство. административное дело, административный орган, административный акт. В Общей части должны быть сформулированы также наиболее общие принципы административного процесса, которые реально действуют в различных видах административных производств. В числе таких принципов можно, в частности, назвать принципы законности, гласности, самостоятельности и независимости административных органов при разрешении индивидуальных дел, равенства лиц, участвующих в административном деле, перед законом и перед органом, разрешающим дело, обязанности административного органа представлять заявителю или обязанному лицу информацию, необходимую для возбуждения и правильного разрешения дела. В Общей части кодифицированного административно-процессуального акта должен быть определен также перечень лиц, которые могут участвовать в административном деле, с установлением их процессуальных прав и обязанностей. Кроме того, представляется, необходимым определить в Общей части наиболее общие правила разрешения административного дела по стадиям; от возбуждения до исполнения вынесенного по делу решения.

Особенная часть кодифицированного административно-процессуального акта должна, систематизировать по институциональному признаку нормы, регулирующие порядок осуществления административно-распорядительного и административно-охранительного процессов и входящих в них административных производств. При этом, конечно, должны быть определены лишь наиболее общие правила осуществления каждого из административных производств, входящих в структуру административно-распорядительного и административно-охранительного процессов. В частности, правовое регулирование любого из указанных в Особенной части кодифицированного акта административных производств может быть построено по следующей схеме;

1) понятие производства, его задачи, цели и специальные принципы;

2) основные специальные понятия, используемые в ходе осуществления производства;

3) стороны, участвующие в производстве, особенности их правового статуса;

4) стадии производства и их особенности.

Детальная правовая регламентация отдельных видов административных производств, как представляется. может быть осуществлена только на уровне специальных нормативных актов, объединяющих, как правило, соответствующие материальные и процессуальные нормы. Например, административно-процессуальные нормы, регулирующие наиболее общие правила осуществления лицензионно-разрешительного производства, могут быть систематизированы в федеральном кодифицированном акте. Регулирование же порядка лицензирования отдельных видов деятельности должно осуществляться специальными нормативными актами, в частности Положениями, утверждаемыми Правительством РФ. Другое решение рассматриваемой проблемы, как представляется, невозможно из-за сложности и многообразия регулируемых административным правом общественных отношений.

Процессуальные нормы, регулирующие порядок разрешения судами дел, возникающих из административных правоотношений (административную юстицию), исходя из предложенной выше концепции административного процесса, должны, с нашей точки зрения, систематизироваться в отдельном федеральном законе либо включаться в качестве обособленной составной части в Гражданский процессуальный кодекс РФ, Выбор варианта систематизации таких норм напрямую зависит от того, какая из имеющихся в науке и мировой практике концепций развития административного судопроизводства будет в конечном итоге принята в России. Если будет создана система административных судов, то их деятельность по разрешению дел, возникающих из административных правоотношений, должна регулироваться отдельным федеральным законом об административной юстиции - Недопустимо объединять в одном кодифицированном административно-процессуальном законе (кодексе или основах) нормы, регулирующие порядок разрешения индивидуальных юридических дел административными органами, и нормы, регулирующие порядок административного судопроизводства. Это существенно различающиеся между собой формы государственной правоприменительной деятельности, и их правовое регулирование должно осуществляться раздельно.

3. Решение проблем кодификации путем систематизации законодательства по определенной схеме