Механизм имплементации норм международного права в РК

Вопрос о соотношении международного и внутригосударственного права возникает при выборе между внутригосударственным и международно-правовым регулированием, когда имеются различия в международном и внутригосударственном регламентировании одних и тех же правоотношений. В настоящее время трудно назвать такие общественные отношения, которые входили бы исключительно в компетенцию государств. Границы сфер международного и внутригосударственного права, публичного и частного права становятся все менее и менее четкими, что является следствием транснациональности мирохозяйственных связей, взаимозависимости капитала и политической власти. Все чаще международное право непосредственно применяется физическими лицами, корпорациями, органами государственной власти (субъектами внутригосударственного права) в отношениях между собой. Проблема разрешения коллизий международного и внутригосударственного права имеет большое практическое значение.

Вопрос соотношения международного и внутригосударственного права долгое время не являлся ключевым в юриспруденции, поскольку изначально международное право («право народов») в течение столетий не воспринималось как особая система права, принципиально отличающаяся от иных источников права. Следует помнить, что в средневековье и новое время не только право народов регулировало международные отношения в Европе. Так, известный английский юрист У. Блэкстон в своих «Комментариях» помимо международного права выделял следующие отрасли права: естественное, божественное, римское, каноническое, торговое, морское, которые также регулировали международные отношения и дополняли английское общее, статутное право и право справедливости.Батлер У. Э. Взаимодействие международного и национального права// Советское государство и право. 1987. № 5. - С. 112 Правовое регулирование касалось прав и обязанностей индивидов, а не государств.

Признание того, что международное, морское, торговое право и другие отрасли права устанавливали права и обязанности для индивидов, исключало теории о невозможности непосредственного действия их норм. Поэтому первой доктриной соотношения международного и внутригосударственного права, получившей распространение в XVIII веке, стала доктрина инкорпорации (incorporatio - лат. «включение»), которую авторитетно поддерживали выдающиеся британские юристы Мэнсфилд и Блэкстон. В соответствии с данной теорией нормы международного права составляли часть права страны и непосредственно применялись субъектами национального права, обеспечивались национальными средствами правовой защиты и принуждением. Эта доктрина, несмотря на давность происхождения, и по сей день продолжает применяться в отношении международного обычного права в государствах Британского Содружества и Соединенных Штатах Америки.Brownlie, I. Principles of International Public Law. Oxford, 1990. - P. 43

Появление и реализация на практике теории разделения властей привело к появлению в Великобритании в первой половине XIX века теории трансформации. В Великобритании, как и в большинстве других стран Британского Содружества, заключение и ратификация международных договоров составляет прерогативу монарха. Таким образом, монарх может создавать обязательства для государства без ведома на то парламента, что недопустимо с точки зрения принципа верховенства закона и принадлежности верховной власти парламенту. Решением этой проблемы на национальном уровне и стала теория трансформации, согласно которой международные соглашения не могут непосредственно действовать на территории государства. Для того чтобы положения международных актов были выполнены, необходимо, чтобы парламент издал специальный акт имплементации (enabling legislation), т. е. трансформировал содержание международного акта во внутреннее право. Как отметил лорд Аткин в деле Attorney-General for Canada v. Attorney General for Ontario: В отличие от некоторых иных стран, в Империи положения должным образом ратифицированного договора не имеют силы закона. Если национальная исполнительная власть, действующее Правительство, решит принять обязательства по договору, требующие изменения в законодательном регулировании, то ей придется пойти на риск получения согласия Парламента на принятие необходимого статута или статутов. Law Reports: Appeal Cases. 1937. - P. 326

В 1899 году видный немецкий ученый Г. Трипель издал монографию «Международное и внутригосударственное право», в которой изложил теорию дуализма. Трипель писал: Международное и внутригосударственное право суть не только различные отрасли права, но и различные правопорядки. Это два круга, которые тесно соприкасаются, но никогда не пересекаются.Мюллерсон, Р. А. Соотношение международного и национального права. М., 1982. - С. 10

Ученый выделил два основных отличия между этими правопорядками: 1) субъектами внутригосударственного права являются индивиды, в то время как субъектами международного права являются только государства; 2) источником внутригосударственного права является сама воля государства, в то время как источником международного права - общая воля государств (Gemeinwille). Stark's Introduction to International Public Law. 11th ed. London, 1994. - P. 64 По мнению Г. Трипеля,… для того чтобы международное право смогло выполнить свою задачу, оно постоянно должно обращаться за помощью к внутреннему праву. Без него оно во многих отношениях является совсем бессильным. Оно подобно маршалу, дающему приказы только генералам и могущему достичь своих целей только в том случае, если последние согласно его указаниям дают новые приказы своим подчиненным. Мюллерсон, Р. А. Указ. соч. - С. 10

Подобного мнения придерживается в настоящее время известный итальянский юрист-международник А. Кассезе:

Поскольку международное право регулирует поведение не индивидов, а государств, оно не является самодостаточной правовой системой. Государства не имеют ни души, ни способности формировать и выражать самостоятельную волю; они являются «абстрактными» структурами, действующими через индивидов… Индивиды являются субъектами национальных правовых систем, самостоятельно определяющих процедуры избрания или назначения государственных чиновников и автономно устанавливающих круг их деятельности и полномочий. В этой сфере международное право должно подчиниться (must bow) внутренним властям. ...Поэтому... международное право не может функционировать без постоянной помощи, содействия и поддержки со стороны национальных правовых систем… В рамках системы государства (скажем, Великобритании) нормы другого правопорядка, такого как международное право, не могут применяться непосредственно, но могут быть только «трансформированы» в правовые нормы данной системы (т. е. в английские нормы). Пока эта трансформация не будет иметь места, международные стандарты будут просто иметь ценность «фактов». Cassese A. International Law in a Divided World. New York, 1994. - P. 20

Доктрина дуализма подразумевает, что международное право не зависит от воли какого-то одного государства, поскольку оно выражает общую волю всех государств. Каждое государство обязано добросовестно выполнять свои международно-правовые обязательства. Однако государство вольно самостоятельно определять, каким образом оно будет реализовывать данные обязательства. В своей правовой системе оно может даже устанавливать приоритет своего законодательства по отношению к международному праву. Безусловно, это может повлечь ответственность, но эта ответственность будет носить исключительно международно-правовой характер и никоим образом не будет иметь юридического значения для внутригосударственной правовой системы.

Как отметил итальянский профессор Л. Феррари-Браво, данная теория не возникла из пустоты -- этому предшествовал ряд исторических изменений. В конце XIX в. во многих европейских странах принимались новые конституции, в которых был закреплен либеральный принцип верховенства закона. В связи с этим возникла необходимость более тщательно определить, каким образом будут осуществляться международные стандарты во внутригосударственной сфере. Более того, значительно увеличившееся количество межгосударственных соглашений создало проблему их имплементации государственными органами, в том числе судами. Ко всему вышеперечисленному следует добавить рост в немецкой литературе числа упражнений в софистике, которые лишь «загрязняли» до этого недостаточно исследованные аспекты международного права. Heiskanen, V. The Relation of International and Municipal Law // The Finnish Yearbook of International Law. 1990. Vol. I. - P. 160

Наряду с теорией дуализма к концу XIX веке возникает монистическая теория соотношения международного и национального права. В 1899 году немецкий исследователь В. Кауфманн опубликовал труд «Юридическая сила международного права и взаимосвязь законодательной власти (Staatagesetzgebung) и государственных органов». В данной работе В. Кауфманн выдвинул основные принципы теории монизма, которая впоследствии была развита известным австрийским юристом и философом-неокантианцем Х. Кельзеном в его нормативистском учении о праве. Данная теория предполагает существование единой универсальной системы права, которая охватывает правопорядки различных уровней. Все право развивается в рамках так называемой «основной нормы», которая, по словам Кельзена, «определяет основной фактор правотворчества так, что ее можно назвать конституцией в смысле правовой логики, в отличие от конституции в смысле позитивного права». Нерсесянц, В. С. Философия права. М., 1997. - С. 594 Международное право имеет приоритетное значение по отношению к остальным нормам права. Оно занимает верхушку иерархической нормативной пирамиды и определяет юридическую действительность остальных правопорядков. Кельзен не разрывает государство и право. Для него государство - не политический институт, который впоследствии связывает себя своими же нормами права. Государство для Кельзена - изначально правовое образование. Оно может существовать только в своих юридических актах. Кельзен пишет:

Как только мы начинаем подразумевать под государством правопорядок, тотчас обнаруживается, что противостоящая простым этико-политическим постулатам «действительность» или «реальность» государства есть позитивность права. «Действительное» государство представляет собой позитивное право в отличие от справедливости, то есть требования политики... Государство, не подчиненное праву, не мыслимо. Нерсесянц, В. С. Указ. соч. - С. 599

Государственный правопорядок может быть основан только на международном праве, которое составляет юридическую основу всех последующих актов государства. Кельзен рассматривает государство как юридическое лицо, корпорацию, т. е. «группу индивидов, к которым право относится как к единому объекту, как к лицу, которое имеет права и обязанности, отличные от прав и обязанностей индивидов, составляющих корпорацию». Соотношение международного и внутреннего права, по мнению Кельзена, аналогично соотношению национального правопорядка и внутренних норм корпорации. Приписывание государству (а не определенным людям) прав и обязанностей, как говорит Кельзен, «есть всего лишь мыслительная операция...». Там же. - С. 600

Утверждая примат международного права, Кельзен отрицает государственный суверенитет, очевидно толкуя его в абсолютном смысле: «Правопорядок, который исходит из нормы высшего порядка, исключает суверенитет». Как отмечает Г. Л. Сайдлер:

Это приводит к признанию того, что международное право стоит над государствами, лишенными поэтому силою вещей суверенитета в пользу стоящей над ними организации «civita maxima». Таким путем компетенция государства максимально ограничивается, ибо государства считаются только органами международного общения. Сайдлер, Г. Л. Юридические доктрины империализма. М., 1959. - С. 95

Международный правопорядок опирается на так называемую «позитивную (фактически установленную) норму», которую Кельзен определяет следующим образом:

В соответствии с общим международным правом, правительство, независимо от других правительств осуществляющее эффективный контроль над населением определенной территории, есть легитимное правительство, а население, живущее на этой территории и контролируемое этим правительством, образует государство (в смысле международного права). Нерсесянц, В. С. Указ. соч. С. 601

Являясь наиболее известным теоретиком примата международного права, Кельзен, тем не менее, сам отмечал, что далеко не все нормы международного права являются «полными». Подобно дуалистам, он пишет: … Большинство норм (международного права. - А. Б.) являются неполными (incomplete) и требуют имплементации при помощи норм национального права. Kelsen, H. Principles of International Law. 2nd ed. New York; Chicago; San Francico; Toronto; London, 1967. - P. 553

Однако он делает противоположные дуалистам выводы:

Таким образом, международный правопорядок имеет значение только как часть универсального правового порядка, который включает в себя также все национальные правопорядки… Международный правопорядок определяет территориальную, персональную и временную сферы действительности национальных правовых порядков и таким образом делает возможным сосуществование множества государств… Наконец, … международный правопорядок ограничивает материальную сферу действительности национальных правовых порядков, подчиняя их определенному регулированию в отношении вопросов, которые в противном случае, произвольно бы регулировались заинтересованными государствами в одностороннем порядке. Баархорн, Б. Соотношение международного и внутреннего права в Нидерландах // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1996. № 1. - С. 6

Следует отметить, что монистический подход имеет большое практическое значение. Учение Кельзена оказало существенное влияние на формирование правовой системы Европейских сообществ.

Среди новых теорий соотношения международного и внутригосударственного права заслуживает внимания теория гармонизации, предложенная английским профессором в 1957 года, известная также как «компромисс Фицмориса». Профессор Фицморис попытался разрешить спор между монизмом и дуализмом, указав на отсутствие предмета спора. Он обвинил этот спор в искусственности и оторванности от реальности. Действительно, и монизм, и дуализм построены на практически недоказуемых заключениях-аксиомах, которые можно либо принять на веру, либо не принимать. Спор между монистами и дуалистами идет не о фактах, а о теоретических предпосылках. Он обратил внимание на то, что в некоторой степени схожим применению международного права в национальной правовой системе является применение иностранного законодательства в соответствии с коллизионным правом, когда иностранное законодательство применяется в той степени, в какой оно не противоречит национальному законодательству государства. Из теории Фицмориса следует, что национальные судьи не могут применять международное право, не имея на то санкции, установленной внутригосударственным правом. Так же и международные арбитры и судьи применяют нормы внутригосударственного права лишь в той степени, в какой они не противоречат международному праву. В общем и целом, полагает Фицморис, существует тенденция к гармонизации национальных правовых систем и международного права. Национальные юристы, например, толкуют и разрабатывают национально-правовые акты, принимая во внимание международные обязательства своего государства, а юристы-международники разрабатывают международно-правовые акты, принимая во внимание особенности национальных законодательств. Поэтому его теория также известна как «теория гармонизации». Harris, D. J. Cases and Materials on International Law. 5th ed. London: Sweet&Maxwell, 1998. - P. 68

Похожую точку зрения имеет французский юрист Руссо, характеризующий международное право как координирующее право, которое автоматически не отменяет положения внутреннего права в случае конфликта обязательств в международной сфере. Данные авторы, а также британские ученые Я. Броунли, Р. Хиггинс, итальянец Л. Феррари-Браво, голландец Б. Баархорн отдают предпочтение практике, а не теории. Higgins, R. Problem and Process: International Law and how we use it! Oxford, 1996. - P. 205

Хотя монизм и дуализм считаются многими современными учеными устаревшими и не отражающими реальности теориями, именно они продолжают оставаться двумя основными источниками, формирующими позицию государств в отношении применения международного права в их правовых системах. И это неудивительно, ведь монизм - это теория о том, почему международное право необходимо применять во внутригосударственном праве, а дуализм - теория о том, почему такое применение невозможно. Государствам на практике как раз и нужны аргументы либо «за», либо «против» непосредственного применения международного права. Поскольку споры приводят нередко к компромиссам, в результате получается эклектическое правовое регулирование, созданное на основе теорий монизма и дуализма, но не укладывающееся ни в одну из этих концепций. Например, в Великобритании, известной своим традиционно дуалистическим подходом к международным договорам, которые не имеют в английском праве прямого действия, нормы общего международного права рассматриваются в монистическом ключе как часть common law, т. е. часть права страны, и применяются судами непосредственно. В Германии, где Конституцией признается приоритет и непосредственное действие норм международного обычного права, международные договоры, как общее правило, не могут применяться автоматически без специальной внутригосударственной санкции. В Чехии признается приоритет и непосредственное действие лишь международных договоров, касающихся защиты прав человека.

Современные сторонники дуализма обычно ратуют за разделение международного и внутригосударственного права с целью укрепления государственного суверенитета. Так, например, российский профессор Е. Т. Усенко пишет: Международное право может весьма позитивно воздействовать на развитие национального права и национальную государственность, если это воздействие осуществляется через и при посредстве самого национального права. Но международное право (его «стандарты») может использоваться и как идеологическое средство расшатывания, и даже разрушения государственно-правовой системы страны, чему новейшая история, в том числе история нашей страны, дает убедительные примеры. Усенко, Е. Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и Российская Конституция // Московский журнал международного права. 1995. № 2. - С. 21

Монисты, напротив, находят целесообразным непосредственное применение международного права во имя эффективной реализации международных обязательств, ограничения государственного волюнтаризма и эгоизма, защиты прав человека, наказания международных преступлений, развития экономических и культурных процессов интеграции и глобализации. Голландский профессор Х. Схермерс объяснил монистическую приверженность Нидерландов международному праву следующим образом: Применение договоров во внутригосударственном правопорядке является старинной голландской традицией. Сильная поддержка международного права, которую всегда оказывали Нидерланды, может быть объяснена тем фактом, что мы являемся законопослушным народом, хотя причиной здесь может быть и собственный интерес. Нидерланды - это торгующая держава с громадными интересами за рубежом. Мы не обладаем военной силой для защиты своих интересов. Единственная рациональная защита находится в общем применении норм права. Трудно требовать строгого выполнения правовых предписаний другими государствами, если сам же не выполняешь их. Schermers, H. Netherlands // The Effect of Treaties in Domestic Law / eds. F. Jacobs and S. Roberts. London: Sweet&Maxwell, 1987. - P. 112

Теории монизма и дуализма абстрактны, но в научном отношении весьма важны. Выбор между монизмом и дуализмом влияет не только на понимание соотношения международного и внутригосударственного права, но также и на понимание природы международного права (является ли оно исключительно консенсуальным либо создающим общеобязательную основу для всех государственных правопорядков), характера государственного суверенитета (является ли он абсолютным либо ограниченным), сущности признания государств (является оно декларативным либо конститутивным), места индивида в международном праве (является он субъектом либо объектом международного права). Спор между монизмом и дуализмом происходит, на самом деле, не столько из-за доказательства реальности «непосредственного действия» международного права, сколько из-за интерпретации фундаментальных принципов международного права. Столь популярный на сегодняшний день прагматический подход, отвергающий монизм и дуализм и ограничивающийся себя исследованием существующего правового регулирования и юридической практики, в теоретическом плане весьма ограничен. Он хорош для практиков, желающих знать, как действует международное право в правовых системах государств в конкретную минуту. Законодатель же более заинтересован в том: как международное право могло бы действовать во внутригосударственной сфере, защиту каких ценностей и интересов могло бы такое действие обеспечить, как может повлиять непосредственное действие международного права на государство, граждан, международные отношения. Можно критиковать монизм и дуализм за их несовершенство и нереалистичность, но нельзя игнорировать ценности, которые они защищают и которые государства стремятся сбалансировать.