Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации

Аналогичную точку зрения высказывает и А.В. Гусев: «Федеральный конституционный закон регламентирует диспозитивную компетенцию конституционного (уставного) суда, что означает возможность расширения сферы деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и закрепления за ними полномочий, не предусмотренных Федеральным конституционным законом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и при условии отсутствия вторжения в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации».

В свою очередь, Т.Я. Хабриева считает, что в контексте существующих элементов компетенции судов можно заметить, что ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» регулирует лишь один из них, а именно подсудность конституционных (уставных) судов.

В связи с этим представляет интерес эволюция правовых позиций Конституционного Суда РФ по данному вопросу.

Впервые к вопросу о компетенции региональных органов конституционной юрисдикции Конституционный Суд РФ обратился в 1997 году. Народный Хурал Республики Бурятия подверг сомнению конституционность установленной Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» процедуры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. В частности, с точки зрения заявителя, вопрос о том, соответствует или не соответствует деятельность органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ и иным перечисленным в п. 3 ст. 49 названного Федерального закона нормативным правовым актам, должен быть отнесен к компетенции суда субъекта РФ. Не соглашаясь с мнением заявителя, Конституционный Суд РФ указал, что «в компетенцию конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, определенную ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», не входит решение вопросов, которые регулируются оспариваемыми положениями. Названный Федеральный конституционный закон никем не оспорен и является действующим». Тем самым Конституционный Суд РФ констатировал, что исключено рассмотрение, например, дел по спорам о компетенции между высшими органами государственной власти субъектов Федерации и конституционных жалоб граждан по поводу нарушения их прав и свобод, что отнесено к ведению Конституционного Суда РФ.

Вопрос о компетенции судов субъектов РФ был также рассмотрен Конституционным Судом РФ в 1998 г. в деле о толковании ст. ст. 125-127 Конституции России. Суд отметил следующее: «Из ст. 76 Конституции Российской Федерации, регулирующей принципы разрешения коллизий между нормативными актами различного уровня, не вытекает и правомочие федеральных судов признавать нормативные акты субъектов Российской Федерации не соответствующими их конституциям (уставам). Осуществление указанной функции, влекущее лишение нормативных актов субъектов Российской Федерации юридической силы, по смыслу ст. ст. 5, 73 и 118 Конституции Российской Федерации, возможно лишь органами конституционного судопроизводства, если такое их правомочие предусматривается конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации». Из указанного Постановления можно сделать вывод, что компетенция судов субъектов РФ является предметов ведения субъектов РФ.

В Постановлении от 11 апреля 2000 г. Конституционный Суд РФ указал, что «законодатель может, соблюдая требования ст. 128 Конституции РФ, а также в развитие ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» дополнительно урегулировать в федеральном конституционном законе полномочия не только судов общей юрисдикции, но и конституционных (уставных) судов субъектов РФ по проверке соответствия федеральному закону законов субъектов РФ». Таким образом, Конституционный Суд РФ охарактеризовал указанные статьи Конституции и ст. 27 указанного Закона как содержащие основополагающие положения, требующие дальнейшего нормативного развития.

В Определении от 6 марта 2003 г. №103-О Конституционный Суд РФ уточнил свою позицию по этому вопросу. Он указал, что ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов России дополнительных, по сравнению с установленным перечнем, полномочий конституционных (уставных) судов субъектов, не вторгающихся в компетенцию Конституционного Суда РФ, других федеральных судов и соответствующей компетенции субъекта РФ. При этом из Конституции России и вышеуказанного Федерального конституционного закона не вытекает требование установления конституциями (уставами) субъектов РФ единообразного перечня полномочий конституционных (уставных) судов субъектов России. Как замечают по этому поводу специалисты, «конституционные суды субъектов РФ должны учитывать местные особенности; таким образом, они будут занимать свою собственную нишу, но действовать в общероссийском правовом поле».

Необходимо отметить, что действительно, ряд полномочий некоторых конституционных (уставных) судов является вторжением либо в компетенцию Российской Федерации, либо в компетенцию судов общей юрисдикции, например дача заключений о соответствии конституции республики действующих на ее территории законов, других нормативных актов и международных договоров Российской Федерации; о нарушении республиканского суверенитета федеральными органами государственной власти. Естественно, что в этой части законы субъектов РФ как противоречащие Федеральному конституционному закону не могут действовать.

Следуя классификации, предложенной В.А. Кряжковым, полномочия можно условно разделить на: типичные, характерные для большинства изучаемых структур; нетипичные, но достаточно распространенные; а также эксклюзивные.

К типичным (общим) относятся полномочия конституционных (уставных) судов, обозначенные ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»:

1) рассмотрение вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации;

2) рассмотрение запросов о толковании конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.

Так, наиболее типичным полномочием является разрешение дел о соответствии конституции (уставу) субъекта РФ нормативных актов исполнительных органов государственной власти, в том числе высших должностных лиц (президентов, губернаторов).

Нетипичными (специальными) являются полномочия, устанавливаемые законом субъекта Российской Федерации для непосредственного рассмотрения и разрешения конституционными (уставными) судами дел, связанных с нарушением прав и свобод человека и гражданина. Поскольку преимущественное количество законов субъектов Российской Федерации соединяет в одной норме два взаимосвязанных между собой полномочия конституционных (уставных) судов по проверке конституционности закона, иного нормативного правового акта субъекта Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов, таковые следует считать специальными полномочиями.

Так, некоторые конституционные (уставные) суды: проверяют акты министерств, комитетов и иных государственных органов субъектов Федерации; по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяют конституционность актов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, в том числе нормативных актов органов государственной власти субъектов Федерации; оценивают конституционность договоров субъекта Федерации, в том числе: не вступивших в силу договоров между органами государственной власти субъектов Федерации.

К специальным будут относиться и полномочия по рассмотрению конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации обращений в форме запросов о проверке соответствия конституциям (уставам) субъекта Российской Федерации нормативных актов субъектов Российской Федерации. Вместе с тем все упоминаемые нормативные акты субъектов Российской Федерации, проверяемые региональными конституционными (уставными) судами в рамках специальных полномочий, трактуются законами субъектов Российской Федерации как примененные или подлежащие применению в конкретном деле.

Следует также отметить, что некоторые законы о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации содержат в себе эксклюзивные (иные) полномочия. К их числу следует отнести:

1) рассмотрение запросов о проверке соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации решения о назначении и проведении республиканского, областного или местного референдума;

2) дача заключений о соответствии внутрифедеральных, международных договоров республики конституции (уставу) субъекта Российской Федерации и Конституции Российской Федерации;

3) разрешение споров о компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления субъекта Российской Федерации;

4) рассмотрение дел о конституционности не вступивших в силу международных, межреспубликанских, межрегиональных договоров (соглашений) субъекта Российской Федерации;

5) вынесение предложения о приостановлении действия оспариваемого акта до завершения рассмотрения дела конституционным судом субъекта Российской Федерации;

6) вынесение представления об обращении внимания компетентных органов и должностных лиц на выявленные конкретные нарушения конституции (устава) субъекта Российской Федерации и законодательства, действующего на территории этого субъекта Российской Федерации;

7) реализация конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы по вопросам своего ведения;

8) осуществление проверки конституционности актов правоприменительной практики органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В прежних редакциях конституций существовали и другие эксклюзивные полномочия: проверка конституционности ненормативных актов органов государственной власти, разрешение конституционно-правовых споров между органами государственной власти и общественными организациями (Тыва); участие в процедуре принятия присяги высшим должностным лицом субъекта Федерации (Адыгея, Хакасия, Татарстан). Но в действующих редакциях этих конституций нормы были исключены, что свидетельствует о тенденции унификации законодательства в сфере компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

В то же время некоторые авторы предлагают наделить конституционные (уставные) суды субъектов РФ дополнительными полномочиями. Так, по мнению В.А. Кряжкова, органы регионального конституционного (уставного) контроля могли бы в порядке предварительного урегулирования правовых споров (до рассмотрения в Конституционном Суде РФ) осуществлять проверку федеральных законов, принятых с нарушением сферы исключительного ведения субъекта РФ, а также совместного ведения Федерации и ее субъектов. Как утверждают сторонники такого расширения компетенции, в этом случае уставные суды субъектов РФ устранят все противоречия между Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов РФ, поскольку нормативные правовые акты субъектов Федерации могут соответствовать конституциям (уставам) субъектов РФ, но противоречить Конституции РФ.

По мнению автора настоящей работы, наделение уставных судов субъекта РФ полномочиями в той или иной мере оценивать на предмет законности либо толковать федеральный закон прямо противоречит нормам Конституции РФ, поскольку дублирует и по сути своей вторгается в компетенцию Конституционного Суда РФ. Неизбежными будут ситуации, когда один и тот же акт субъекта РФ будет признан Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ, а конституционным (уставным) судом - соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ.

Кроме того, важно учесть, что в случае реализации указанных предложений сложится такая правовая ситуация, при которой в разных субъектах РФ установится разное официальное толкование и понимание федеральных законов, а следовательно, разная судебная практика их применения. Данные обстоятельства ни в коей мере не способствуют достижению единообразного применения законодательства на территории РФ и обеспечению принципа законности судопроизводства.

Вызывают безусловный интерес предложения В.Н. Витрука, который полагает, что конституционные (уставные) суды субъектов РФ могли бы осуществлять так называемый предварительный конституционный нормоконтроль. Суть его в том, что изучаемые суды будут активно участвовать в нормотворческом (законотворческом) процессе в субъектах РФ в качестве экспертов, заключения которых обязательны для законодателя, а их «преодоление» законодателем возможно лишь при определенных условиях и в установленном законом порядке. Последующий («репрессивный») конституционный контроль, осуществляемый конституционными (уставными) судами, целесообразен лишь по жалобам граждан и их объединений. В.Н. Витрук полагает, что в этом случае перспектива создания изучаемых судов во всех субъектах РФ была бы более обнадеживающей.

Так, в Республике Саха (Якутия) поддержана идея наделения республиканского Конституционного суда правом реализации предварительного нормативного контроля законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия) с точки зрения соблюдения процедуры их принятия. В случае выявления закрепленного в Конституции республики нарушения законодательного процесса суд возвращает соответствующий закон в Государственное Собрание Республики Саха (Якутия) на повторное рассмотрение. Значимость этой процедуры детерминируется тем обстоятельством, что принятие и изменение конституции как основного закона субъекта является результатом компромисса всех ветвей государственной власти. В связи с этим предварительный нормоконтроль, осуществляемый с точки зрения соблюдения законодательной процедуры, представляет собой дополнительную гарантию стабильного функционирования механизма сдержек и противовесов.

В то же время возможность осуществления конституционными (уставными) судами субъектов данного вида контроля не нашла повсеместного одобрения. Так, некоторые исследователи указывают на небесспорность его установления. Думается, что сомнения авторов базируются на представлении о суде как правоприменительном органе. Однако современное понимание концепции разделения властей не исключает возможность участия судов (прежде всего конституционной юрисдикции) в процессе правотворчества.

Таким образом, есть достаточные основания утверждать, что идею предварительного контроля как одного из видов судебного нормоконтроля не следует отрицать полностью. А.М. Цалиев предлагает расширить полномочия конституционных (уставных) судов по предварительному контролю и отнести к их числу разрешение дел о соответствии конституции (уставу) законопроекта, выносимого на региональный референдум. И.А. Стародубцева и другие авторы являются сторонниками введения повсеместного конституционного контроля законов, принятых законодательным органом власти субъекта, но не вступивших в силу. Последнее предложение вряд ли правомерно с позиций принципа разделения властей. Во-первых, субъекты Федерации вправе строить модель реализации конституционного правосудия самостоятельно, руководствуясь общими принципами, но исходя из региональных интересов. Они свободны в выборе средств сдержек и противовесов и могут устанавливать иные конструкции взаимодействия властей в процессе законодательной деятельности. Во-вторых, тотальная проверка всех законопроектов по существу противоречит самостоятельности законодательных органов по реализации законотворчества. Думается, что предварительный нормоконтроль правомерен лишь в случае проверки соблюдения законодательных процедур, урегулированных в конституции или уставе. Вторжение в законодательную деятельность посредством дачи судом императивных указаний парламенту нельзя признать допустимым.

Существуют и другие планы, предполагающие, например, закрепление за конституционными (уставными) судами субъектов РФ возможности проверять на соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству только законопроекты субъектов РФ, давать заключения по ходатайству законодательного органа субъекта РФ и т.п. А.С. Геляхов полагает, что изучаемые суды должны осуществлять «мониторинг» региональных нормативных правовых актов, под которым он понимает комплексную систему регулярного наблюдения, анализа, оценки, а на этой основе и разработки предложений по совершенствованию, планированию развития законодательной базы. Главным организующим элементом этой системы должен стать научно-консультативный совет при конституционном (уставном) суде субъекта РФ.

Представляется, что расширение компетенции конституционных (уставных) судов, безусловно, будет способствовать увеличению количества субъектов РФ, их создавших. Особое внимание следует уделить тем проектам, которые предполагают наделение конституционных (уставных) судов правом проверять региональные нормативные правовые акты на предмет соответствия не только основному закону субъекта РФ, но и Конституции РФ, федеральному законодательству.

При этом необходимо отметить, что при проверке соответствия муниципального акта конституции (уставу) субъекта Федерации - акту довольно высокой степени обобщенности - трудно избежать привлечения к правовому анализу федеральных законов.

Как отмечают исследователи, практически все решения конституционных (уставных) судов опираются не только на конституцию (устав) субъекта Федерации, но и на федеральное законодательство, что ярко иллюстрирует взаимообусловленность, взаимозависимость права как системного явления и в то же время возможность коллизий судебных решений.

Следует также подчеркнуть, что в случае положительного разрешения данного вопроса возрастет интерес к изучаемым судам со стороны как федерального центра, так и субъектов РФ.

Как отмечают исследователи, существуют самые разнообразные способы определения круга полномочий конституционных (уставных) судов. Исследование основных законов субъектов РФ позволяет выделить следующие группы регионов:

а) субъекты РФ, которые вообще не разрешают вопросы по определению полномочий уставных судов;

б) регионы, законодательство которых, упоминая о наличии у суда субъекта РФ собственной компетенции, делает отсылку к специальному закону, в котором она должна быть установлена;

в) субъекты РФ, акты которых просто воспроизводят дефиницию ч. 1 ст. 27 ФКЗ о судебной системе РФ;

г) субъекты РФ, законодательство которых апеллирует к ч. 1 ст. 27 ФКЗ о судебной системе РФ, но допускает также, что полномочия суда могут закрепляться и региональными нормативными актами;

д) субъекты РФ, которые нормативно закрепляют за органами конституционного (уставного) контроля более широкий круг полномочий, чем установлен ч. 1 ст. 27 ФКЗ о судебной системе РФ;

е) регионы, использующие вышеуказанный вариант правового регулирования, но при этом выделяющие также субъекты (физические и юридические лица), которые имеют право обращаться в конституционный (уставной) суд.

Таким образом, многие субъекты РФ определили в своих конституциях и уставах возможность принятия специальных законов, регламентирующих в том числе компетенцию изучаемых судов.

По мнению автора настоящей работы, проблема юрисдикции конституционных (уставных) судов может быть разрешена путем законодательного определения на федеральном уровне оптимального унифицированного перечня их полномочий по рассмотрению вопросов, находящихся в компетенции субъектов Российской Федерации.

2.2 Особенности рассмотрения отдельных категорий дел в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации

В рамках настоящего исследования невозможно охарактеризовать все виды дел, рассматриваемых конституционными (уставными) судами регионов. В связи с этим рассмотрим только некоторые из них.

Прежде всего, необходимо обратить внимание на дела, связанные с оспариванием муниципальных нормативных правовых актов. Такие акты занимают в системе законодательства наибольший удельный вес, прежде всего в силу многочисленности субъектов нормотворчества (более 24 тысяч муниципальных образований). И именно этого уровня нормативные акты, как правило, страдают серьезными дефектами и чаще всего оспариваются в судах по мотивам нарушения прав граждан и организаций, вторжения в «чужую» компетенцию, нарушения порядка принятия и опубликования акта и т.д.

Следует отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации не осуществляет проверку конституционности муниципальных нормативных актов. Так, Конституционный Суд Российской Федерации отказал в принятии к рассмотрению жалобы С.Ф. Киринского, оспаривавшего конституционность ряда законов Самарской области, а также положения ст. 2, 3 и 6 Устава города Самары и решения Самарской губернской Думы о его регистрации. Заявитель полагал, что данные нормативные акты как не предусматривающие создания внутригородских муниципальных образований в числе территорий, на которых в Самарской области осуществляется местное самоуправление, нарушают его конституционные права: право на участие в местном самоуправлении и право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления - и, следовательно, противоречат ст. ст. 12, 130-133 Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что проверка конституционности таких нормативных актов, как уставы муниципальных образований, не отнесена к его компетенции. Поэтому жалоба С.Ф. Киринского в части, касающейся проверки конституционности положений Устава города Самары и решения Самарской губернской Думы о его регистрации, не может быть принята к рассмотрению ввиду неподведомственности поставленного вопроса Конституционному Суду Российской Федерации. Аналогичное решение было принято федеральным Конституционным Судом и по жалобам гражданина М.Я. Ковалева, оспаривавшего конституционность Устава муниципального образования «Город Тихорецк» Краснодарского края по порядку опубликования и введения в действие, полагая, что нарушены его права, закрепленные в ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации.

Поэтому значимость проверки муниципальных актов именно в конституционном производстве субъектов Федерации трудно переоценить.

В большинстве случаев муниципальные акты оспариваются в судах общей юрисдикции по правилам 24 ГПК РФ и в арбитражных судах, если муниципальные акты затрагивают права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в порядке, предусмотренном ст. ст. 191 - 201 АПК РФ.

В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. указано, что если в субъекте Федерации конституционный (уставный) суд не создан (т.е. отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Федерации), то в целях реализации гарантированного частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту рассмотрение дел о проверке соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение таких дел передано Конституционному Суду Российской Федерации заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Означает ли это, что в тех субъектах, где созданы конституционные (уставные) суды, к их исключительной юрисдикции отнесено оспаривание муниципальных актов? Очевидно, нет, поскольку один и тот же муниципальный акт может быть проверен как на соответствие федеральному закону (дело подведомственно суду общей или арбитражной юрисдикции), так и на соответствие конституции (уставу) субъекта Федерации (конституционно-уставная юрисдикция).

В то же время существует неопределенность в разграничении полномочий между конституционными (уставными) судами и судами общей юрисдикции в вопросах оспаривания нормативных правовых актов. В качестве примера здесь можно привести спор по поводу Дома пионеров в г. Екатеринбурге, который делят между собой власти Свердловской области и г. Екатеринбурга. Существует два судебных решения (Уставного суда Свердловской области и Арбитражного суда Свердловской области), которые противоположны друг другу.

Действительно в ч. 3 ст. 251 ГПК РФ установлено, что пределы полномочий судов общей юрисдикции по делам о признании недействующими нормативных правовых актов ограничены исключительной компетенцией Конституционного Суда Российской Федерации. При этом нет аналогичной ссылки относительно соблюдения компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, что способствует возникновению сложностей при практической реализации указанных норм. Получается, что действующее процессуальное законодательство не позволяет решать проблему взаимоотношений конституционного и общего правосудия либо вносит элемент «конкуренции» в полномочия судов. Оно исключает включение конституционных (уставных) судов в разрешение публично-правовых споров, которые объективно являются предметом конституционно-судебного разбирательства.

В связи с этим предлагается дополнить ГПК РФ соответствующей ссылкой, что позволит исключить противоречия, которые могут возникнуть при оспаривании одного и того же нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления одновременно в конституционном (уставном) суде и суде общей юрисдикции.

Согласно статье 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления являются представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Таким образом, суду надлежит выяснить, относит ли устав конкретного муниципального образования орган, издавший оспариваемый акт, к органам местного самоуправления.

Чаще всего проверке подвергаются уставы муниципальных образований, решения представительных органов, нормативных актов глав муниципальных образований, реже - акты исполнительных и иных органов местного самоуправления, как в порядке абстрактного нормоконтроля, так и по жалобам граждан.

Следует отметить, что в региональных законах круг проверяемых конституционными (уставными) судами муниципальных актов детализируется в разной степени. В ряде субъектов указываются органы, чьи акты могут быть оспорены, а также конкретизируются виды актов.

Поскольку проверке подлежат только нормативные акты, суд должен выявить существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт. Как следует из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, нормативный правовой характер имеют акты общего действия, адресованные персонально не определенному кругу лиц, рассчитанные на многократное применение, которые содержат конкретизирующие нормативные предписания, обязательные правила поведения. В свою очередь, Верховный Суд Российской Федерации к признакам нормативности отнес: издание акта в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Указанные признаки имеют важное значение, поскольку при их отсутствии, оспариваемый акт не может быть объектом оценки конституционного (уставного) суда. Так, в Конституционном Суде Республики Татарстан гражданка Н.Х. Сафарова оспаривала Постановление руководителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 20 января 2006 года №69 «Об изменении статуса жилых домов и помещений, используемых в качестве общежитий». Суд отказал в принятии к рассмотрению жалобы, исходя из того, что проверка ненормативного муниципального акта не входит в его компетенцию. В Определении по этому делу Суд подчеркнул, что оспариваемый акт адресован конкретным должностным лицам и органам и содержащиеся в нем предписания не рассчитаны на неоднократное применение или исполнение. По своей правовой природе данный акт относится к индивидуальным правовым актам ненормативного характера.

Вместе с тем в муниципальном правовом акте могут одновременно встречаться и нормативные, и ненормативные положения. Так, во многих решениях представительных органов встречается фраза: «Контроль за выполнением решения возложить на…», указывается, как правило, комитет представительного органа и фамилия депутата - председателя этого комитета. Аналогичные положения содержатся и в постановлениях глав муниципальных образований. Или в актах указываются конкретные организации, учреждения, в отношении которых устанавливаются какие-то особенности, другие данные, не являющиеся нормами права.

Рассматривая указанную категорию дел, конституционные (уставные) суды констатируют соответствие либо несоответствие оспариваемого акта основному закону субъекта РФ.

Совсем иную юридическую природу имеют постановления конституционных (уставных) судов о толковании соответствующей конституции (устава) субъекта РФ. Оценивая юридическую силу постановлений о толковании конституции (устава), ряд ученых сходятся на том, что они близки к свойствам юридической силы основных законов субъектов РФ. Так, по мнению В.А. Кряжкова, конституционные (уставные) суды «формулируют «недостающие элементы» текста Основного Закона, без которых он уже не может считаться полным». Развивается идея о нормативном содержании постановлений о толковании конституции (устава), проводятся аналогии с юридической силой решений Конституционного Суда РФ о толковании федеральной Конституции.

В то же время с этим мнением трудно согласиться, поскольку официальное толкование заключается в разъяснении смысла нормы конституции (устава) для единообразного ее понимания и применения. За разъяснением обращаются уполномоченные субъекты, по мнению которых, норма, подлежащая применению, не выражена с достаточной четкостью и ясностью. В ходе особой процедуры суд стремится установить действительный смысл толкуемой нормы. Следовательно, акт толкования есть итог уяснения самим судом толкуемой нормы и разъяснение ее смысла заинтересованным субъектам.

Так, в Определении от 4 февраля 1997 года №14-О Конституционный Суд РФ следующим образом мотивировал свой отказ: «Отвечая на вопросы, поставленные в обращении, Конституционный Суд Российской Федерации был бы вынужден выйти за рамки положений, содержащихся в пункте «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, что, по существу, означало бы создание новых правовых норм. Обращения о толковании Конституции Российской Федерации, предполагающие такую конкретизацию ее положений, которая фактически требует от Конституционного Суда Российской Федерации создания новых правовых норм, ему неподведомственны».

Правомочие конституционных (уставных) судов по официальному толкованию основных законов субъектов РФ одновременно налагает на них обязанность раскрыть действительную волю законодателя. Учитывая высокий уровень абстрактности конституционных норм, в сравнении с нормами обыкновенных законов, перед органами конституционной юстиции ставится весьма сложная задача. Интерпретация положения основного закона требует от конституционного (уставного) суда не только использования различных приемов толкования, но и изучения правоприменительной практики. Результатом толкования должна стать полная определенность смысла конституции (устава). Вместе с тем интерпретация нормы - это конкретизирующее суждение о норме, выражающее новое знание. В текстуальном плане интерпретация более «развернута», чем толкуемая норма.

Конструкция толкования должна включать такой обязательный элемент, как пределы толкования. Установление пределов толкования необходимо для того, чтобы не допустить подмены законодателя при интерпретации правовых норм, не выйти за рамки собственно уяснения и разъяснения смысла нормы. Как верно указывают исследователи, «в процессе толкования правовой нормы происходит наделение ее собственным смыслом толкователя, или соавторство, соправотворчество, что в некоторых случаях может привести к коренному изменению смысла закона, то есть смысла, который вкладывал в него законодатель. Как чтение литературного текста произведения осуществляется в контексте внутреннего мира читателя, так и понимание нормативно-правового акта происходит в контексте внутреннего желаемого права толкователя, возникающего в конкретной жизненной ситуации». Таким образом, грань, отделяющая правотворчество от интерпретации, очень тонкая. Важно не переступить ее.

Распространенная ошибка, встречающаяся в законодательстве субъектов Российской Федерации, - это установление запрета расширительного или ограничительного толкования. В то же время использование этих видов толкования объективно обусловлено. Как отмечают исследователи, мысль закона может быть шире или уже ее буквального выражения в законе, и тогда буквальное толкование будет противоречить ее действительному смыслу. «Толкование закона по объему, основанное на точном определении границ его действия столь же необходимо, как и всякая иная деятельность, связанная с правильным применением закона».

Однако толкование не вносит и не должно вносить изменений в действующую норму. Это все же формирование надлежащего понимания уже существующей нормы конституции (устава). Толкование должно объяснять то, что сформулировано в норме, а не создавать новые правила.

Вполне очевидно, что разъяснение органа конституционной юстиции распространяется на все возможные случаи применения толкуемых конституционных норм. Оно является обязательным для всех субъектов, подпадающих под юрисдикцию конституционного (уставного) суда, однако осуществляется в строгих рамках полномочий интерпретатора.

Следует отметить, что в большинстве субъектов Федерации официальное толкование основных законов осуществляют законодательные (представительные) органы государственной власти. Тем самым аутентичное толкование признается наиболее важным для создания правопорядка, ведь наиболее авторитетное разъяснение смысла норм конституции (устава) представляет законодатель как субъект, вырабатывающий и принимающий основной закон. В этом смысле аутентичное толкование представляет собой прямое, осуществляемое законодателем, разъяснение смысла норм.

Весьма примечательно то, что законодатели ряда субъектов Федерации, наделяя правом толкования конституционные и уставные суды, не определяют такое толкование в качестве официального. Однако даже конституционные (уставные) суды, обладающие правом официального толкования конституции, не создают в процессе толкования новые правила. Во-первых, это противоречит принципу разделения властей; во-вторых, упрощает процедуру изменения текста основного закона, создает возможность «пересмотра» решений законодателя; в-третьих, ставит постановления конституционного (уставного) суда в иерархии нормативных актов выше не только законов, принимаемых региональными парламентами, но и решений народных референдумов, проводимых в субъектах Федерации. Такой подход, реализованный на практике, означал бы отступление от конституционности, поскольку ни федеральная Конституция, ни конституции и уставы субъектов РФ не наделяют конституционные (уставные) суды правотворческими полномочиями (в том числе делегированными), правом издавать акты, которые бы содержали общие нормы.

Постановления органов конституционного контроля, принимаемые по вопросам толкования конституции (устава), представляют особый вид правовых актов, отличающийся от нормативных юридических актов, так как основой для вынесения постановления является конкретный запрос, связанный с неопределенностью понимания нормы. Их особенность проявляется в том, что они содержат не нормы права, а разъяснения о применении данных норм. Это интерпретационные акты, призванные установить действительный смысл норм основного закона. Единственная функция данных актов - разъяснение действующих норм. Именно она определяет их юридическую природу.

Между тем роль постановлений конституционных (уставных) судов не может быть сведена исключительно к аннулированию неконституционного акта или интерпретации основного закона субъекта РФ. В условиях формирования нормативной основы субъекта РФ, когда опыт применения норм конституции (устава) весьма ограничен, постановления обеспечивают не только непосредственное действие регионального основного закона, но и развивают правовую доктрину. Согласно региональным законам, суд, принимая решение по делу, должен оценивать не только буквальный смысл рассматриваемого правового акта, но и смысл, придаваемый ему официальным или иным толкованием, сложившейся правоприменительной практикой.

Глава 3. Конституционный суд Кабардино-Балкарской Республики

3.1 Становление и развитие конституционного правосудия Кабардино-Балкарской Республики и его правовые основы

В законодательстве субъектов Российской Федерации первые заявления о намерении создавать конституционные (уставные) суды датируются 1991 г. Однако конституционным (уставным) судам в ряде республик в составе Российской Федерации предшествовали комитеты конституционного надзора - квазисудебные органы правовой защиты конституции (подобные судебным, но не являющиеся таковыми в полной мере); время их учреждения в субъектах Российской Федерации отсчитывается с 1989-1990 гг. Соответствующие процессы в субъектах Российской Федерации во многом явились продолжением преобразований, осуществлявшихся на федеральном уровне. Так, комитеты конституционного надзора республик в составе Российской Федерации стали создаваться после того, как аналогичные органы были сформированы в бывшем Союзе ССР и в РСФСР.

Комитет конституционного надзора СССР был учрежден Законом об изменениях и дополнениях Конституции СССР 1977 г. (от 1 декабря 1988 г.), фактически сформирован в апреле 1990 г. и прекратил свою деятельность в связи с распадом СССР в 1991 г. В РСФСР (РФ - России) также вначале предполагалось создание Комитета конституционного надзора, по поводу чего был принят Закон об изменениях и дополнениях действовавшей тогда Конституции РСФСР 1978 г. (от 27 октября 1989 г.). Тем не менее в России Комитет конституционного надзора фактически так и не создавался, а 15 декабря 1990 г. в Конституцию РСФСР был внесен очередной пакет изменений, согласно которым из текста Основного Закона были изъяты всякие упоминания о Комитете надзора, а взамен - включены нормы об учреждении Конституционного Суда России.

Соответственно, если в 1989-1990 гг. в некоторых республика Российской Федерации вначале была ориентация на создание комитетов конституционного надзора и в отдельных случаях они были сформированы фактически, то, начиная с 1991 г., предпочтение стало отдаваться новой форме организации специализированного, механизма охраны конституций (основных законов) республик - конституционным судам республик. Таким образом, комитеты конституционного надзора субъектов Российской Федерации явились предпосылкой перехода от смешанной (квазисудебной) формы к чисто судебной форме организации специализированного конституционно контроля в республиках в составе Российской Федерации.

В республиках в составе Российской Федерации их основными законами являются конституции республик. Для основных законов этой категории характерен особенно высокий уровень учредительного потенциала. В областях, краях, городах федерального значения, автономиях их основными законами являются уставы. Отсюда: в республике специализированный орган судебного конституционного контроля, обеспечивающий верховенство основного закона (конституции) республики именуется «Конституционный Суд». А в регионе либо автономии - специализированный орган, осуществляющий защиту Основного Закона (Устава) региона либо автономии, определяется как «Уставный Суд».

Аналогично тому, как Конституционный Суд Российской Федерации осуществляет охрану Федеральной Конституции, гарантирует ее верховенство и высшую юридическую силу в общефедеральном масштабе, так и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации предназначены обеспечивать верховенство и высшую юридическую силу конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и высшую юридическую силу в сравнении с иными законами и нормативными актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами муниципальных объединений. Специалисты говорят о целесообразности использования конституционных (уставных) судов и для защиты Федеральной Конституции, общефедеральных конституционных ценностей, это предложение заслуживает внимания. Основная функция такого рода органов, как конституционные суды, заключается в осуществлении экспертизы, исследовании законов, иных нормативных актов с целью проверки их соответствия Конституции и отмены, прекращения юридической силы закона (нормативного акта), не соответствующего Конституции (Основному Закону) государства, противоречащего ей. Эта деятельность именуется судебным конституционным контролем.

Социальная ценность конституционных судов как специализированных органов правовой зашиты конституций прежде всего в том, что они являются элементом механизма «разделения властей». Поэтому учреждение конституционных (уставных) субъектов в субъектах РФ есть условие быстрых темпов формирования демократической правовой государственности на уровне субъектов Российской Федерации, основанной на прогрессивных принципах «разделения властей» и «сдержек противовесов», на взаимоотношениях законодательной и исполнительной ветвей власти субъекта Российской Федерации, Напротив, отсутствие конституционных (уставных) судов значительно тормозит процессы становления демократических форм организации государственной власти в республиках и регионах России.

Пройденный рубеж - 1990-2005 гг. - продемонстрировал тенденцию значительного укрепления позиций Федерального Конституционного Суда, но не стал показателем триумфа, абсолютного восприятия аналогичных учреждений - конституционных (уставных) судов - в субъектах Российской Федерации.

Одним из основных направлений демократических преобразований государственной структуры субъектов Российской Федерации является создание органов конституционной юстиции - конституционных судов (Башкорстан, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Хакасия и др.), комитетов конституционного надзора (Чувашская Республика, Республика Северная Осетия - Алания), Конституционной палаты в Республике Адыгея; уставных судов в краях, областях, городах федерального значения и автономных образованиях.

Важным шагом на пути становления конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации стало принятие 31 декабря 1996 г. Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», в котором впервые на федеральном уровне законодательно закреплено право субъектов Федерации создавать конституционные (уставные) суды.

Правовой статус, порядок образования и компетенции органов конституционной юстиции определяются конституциями (уставами) субъектов Федерации и специальными законами.

В соответствии с принципом разделения властей конституционные (уставные) суды действуют самостоятельно и независимо от органов законодательной и исполнительной власти и органов судебной власти, которые осуществляют общее судопроизводство.

В силу специфических полномочий конституционный (уставной) суд занимает особое место в системе государственных органов субъектов Федерации. Конституционный (уставный) суд - это специальный и единственный судебный орган, компетентный признавать законы субъектов Федерации противоречащими его конституции (уставу), а потому недействительными. Это означает, что только он вправе признавать закон недействующим, в то время как все другие органы, по общему правилу, обязаны следовать закону. Это качество конституционного суда позволяет некоторым ученым-правоведам относить его к контрольной власти. Однако конституции (уставы) субъектов Федерации, как и федеральная Конституция, определяют конституционные суды как органы власти.

В подавляющем большинстве случаев нормы, закрепляющие статус конституционных (уставных) судов, сосредоточены в разделах конституций или уставов, посвященных органом судебной власти.

Как видно, большинство субъектов Федерации отдают предпочтение созданию специальных конституционных (уставных) судов, которые предназначены для принятия общеобязательных решений по вопросам конституционно-правового характера и конституционно-правовым спорам. Ни в одном из субъектов Федерации функции конституционной юстиции не вверяются органу, осуществляющему правомочия общего судопроизводства. Исключение составляет Адыгея, где создана Конституционная Палата, включенная в судебную систему республики.

Согласно конституциям создание конституционных судов предусмотрено не во всех республиках. Так, в республиках Ингушетии, Калмыкии, Карачаево-Черкесской Республике, Республике Мордовия, Удмуртской Республике органы конституционной юстиции не предусмотрены вообще.

Создание уставных судов закреплено в уставах Красноярского края, Воронежской, Свердловской, Томской областей и др. В Иркутской области сформирована Уставная палата, в Тюменской - Судебная палата, в Ставропольском крае - Согласительная палата.

Уставные суды дают заключения о соответствии уставу области, края, города федерального значения, автономных образований соответствующих законов и иных нормативных правовых актов, рассматривают споры между органами государственной власти области, края, города федерального значения, автономного образования, органами местного самоуправления. Так, Согласительная палата Ставропольского края создается «для разрешения споров между законодательными и исполнительными органами государственной власти по вопросам противоречий в законодательстве края и соответствия его Уставу Ставропольского края» (ст. 10). Уставная палата Иркутской области в соответствии с Законом о ней представляет «самостоятельный экспертно-консультативный орган специальной компетенции, созданный в целях обеспечения соответствия законов области и иных областных нормативных правовых актов, нормативных актов органов местного самоуправления, а также действий должностных лиц исполнительных органов государственной власти Уставу области» (ст. 1.). Заключения Уставной палаты имеют рекомендательный характер. Они подлежат обязательному рассмотрению органом, в который направлены.

Органы конституционной юстиции выступают гарантом конституционной законности, прав и свобод человека и гражданина, действия принципа разделения властей, рациональной децентрализации государственной власти, обеспечивают верховенство и прямое действие основных законов.

Правовой статус органов конституционной юстиции субъектов Федерации определяется ими самостоятельно.

Нормы, закрепляющие статус комитета конституционного надзора Чувашской Республики, размещены в главе «Государственный Совет Чувашской Республики» Конституции республики. Такое структурное расположение этих норм свидетельствует о том, что комитеты конституционного надзора выступают не как органы судебной власти, а как специфическая форма конституционного контроля в рамках парламентской деятельности. В Конституции Северной Осетии-Алании выделен самостоятельный раздел - гл. 7 «Комитет конституционного надзора Республики Северная Осетия - Алания».

Конституция республики Коми называет Конституционный суд субъектом осуществления государственной власти (ст. 8), а Конституция Республики Саха (Якутия) указывает, что ее Конституционный суд является высшим органом государственной власти, который в соответствии с принципом разделения властей функционирует самостоятельно. В то же время в конституциях Бурятии, Дагестана, Карелии, Саха (Якутии), Тывы Конституционный суд рассматривается как высший орган судебной власти по защите конституционного строя республики.

Специфическая особенность органов конституционной юстиции субъектов Федерации состоит в том, что они не входят в единую систему федеральных судов. Но их деятельность осуществляется на тех же принципах судопроизводства, что и деятельность федеральных судов общей и арбитражной юрисдикции - законность, независимость, коллегиальность, гласность.

Решающую роль в формировании органов конституционной юстиции субъектов Федерации играют законодательный (представительный) орган государственной власти и глава исполнительной власти. Так, в Башкортостане Государственное Собрание избирает Председателя и судей Конституционного суда по представлению Президента Республики (п. 19 ст. 95 Конституции Республики Башкортостан). В Бурятии Народный Хурал Республики по представлению Президента республики избирает Председателя Конституционного суда, а судей назначает по собственному усмотрению (ст. 74, 86 Конституции Бурятии). Народное Собрание Дагестана, Верховный Хурал Тывы не только избирают судей конституционного судов, но и освобождают их от должности (п. 5 ст. 81 Конституции Дагестана, п. 21 ст. 63 Конституции Тывы).

В субъектах Федерации с двухпалатной структурой законодательного (представительного) органа государственной власти председателя конституционного (уставного) суда избирает одна из палат: в республике Саха (Якутия) - Палата Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн); в Свердловской области - областная Дума Законодательного Собрания.

Конституционная Палата Республики Адыгея избирается на основе равного представительства законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти по три члена палаты от каждой (ст. 102 Конституции Республики Адыгея). Для избрания судей Конституционного суда Республики Тыва ее Президент, Председатель Верховного Хурала и Сообщество судей представляют Верховному Хуралу до трех кандидатур каждый. Все кандидатуры включаются в бюллетени для тайного голосования.