Правовой статус государственного гражданского служащего

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические основы правового регулирования статуса государственного служащего

§1. Историко-правовые основы государственной службы

§2. Понятие и сущность государственной службы

§3. Классификация государственных служащих

Глава 2. Правовой статус государственного гражданского служащего

§1. Права государственного гражданского служащего

§2. Обязанности государственного гражданского служащего

§3. Правовые гарантии государственного гражданского служащего

§4. Ответственность государственного гражданского служащего

Заключение

Список литературы

Введение

Актуальность темы состоит в том, что в последние года, во время относительной макроэкономической стабильности, наконец, у власти появилось время и средства, чтобы обратить свое внимание на проблему по реформированию института государственной службы. Такой институт очень долго находился в состоянии стагнации, вынужденного застоя, который связан с таким правовым вакуумом, который сложился в нашей стране в конце прошлого века, пережившей острые политические и, следовательно, социально - экономические потрясения. По началу 90-х годов XX века возникла ситуация, в которой старый административно - командный режим уже изжил себя, а новый, только зародившийся, еще не был достаточно крепким.

Государственная служба - неотъемлемая часть государства, так как именно благодаря ее существованию достигаются следующие цели:

1. Происходит государственное управление.

2. Обеспечивается конституционное право каждого гражданина участвовать в этом управлении.

При рассмотрении административно - правового статуса госслужащих, а также изучение их классификации позволит более точно понять важность этого института для нашего государства и общества, которую сложно переоценить при условиях меняющегося времени. Государственная служба является важнейшим административно-правовым институтом, которому в системе административно-правового регулирования отводится роль «локомотива» с целью обеспечения «движения» государственного управления.

Целью данной работы выступает формирование полного представления о государственном служащем, а также его административно - правовом статусе. В свою очередь правовой статус поможет нам изучить классификацию госслужащих. Достижение данной цели зависит от решения таких задач, как:

· определить понятие государственного служащего;

· на основе данного определения проследить принципы классификации госслужащих;

· изучить нормативно - правовые базы государственной службы в настоящее время;

· определить и оценить все элементы правового статуса госслужащего;

· выявить пробелы и недостатки и определить перспективы развития российского законодательства и правоприменительной практики в этой области в XXI веке.

Методологическая база исследования. Посредством изучения нормативно-правовой базы во время написания работы были использованы разные общенаучные и частно-научные методы исследования. Применялся системный подход к рассматриваемой проблеме, было проанализировано законодательство о государственной службе, а также его история развития на современном этапе. С помощью формально-юридического метода было дано общее определение и классификация понятий, исследование их признаков. С целью выявления общих закономерностей данного правового явления был использован сравнительно-правовой метод. Применялся также и исторический метод, позволяющий установить, что управленческие отношения, которые лежат в основе деятельности государственного аппарата, возникли ранее, чем юридические нормы, регулирующие отношения в сфере государственной службы.

В процессе написания работы также были использованы структурно-функциональный, статистический, социологический, логический и сравнительный методы.

При написании работы были применены и другие методы исследования.

Степень исследованности темы. Большой и значимый вклад в развитие теории государственной службы внесли работы следующих ученых: Гришковец А.А. и Козбаненко В.А. Плодотворное развитие в трудах А.В. Куракина получили антикоррупционные аспекты системы организации и функционирования государственной службы. С научно-практической точки зрения, в трудах А.Ф. Ноздрачева содержится комплексное и довольно серьезное исследование основополагающих вопросов государственной службы.

Мнения перечисленных и иных авторов будут представлены в данной курсовой работе.

В работе широко используются и правовые акты, начиная от Конституции и до подзаконных актов. Они помогут дать более полно характеристику правового статуса госслужащего, рассмотреть недостатки и положительные моменты реформирования государственной службы, а также обширно охватить затрагиваемую проблему.

Практическое значение работы. В работе рассмотрены понятия государственного служащего, их классификация, правовой статус. В результате, с помощью системного анализа законодательства описывается полная картина правового положения государственных служащих. Все это поможет определить существующие пробелы в законодательстве, выявить пути дальнейшего реформирования этого важнейшего института в системе государственного управления.

Структура работы представлена введением, двумя главами с разбивкой на параграфы, заключением и списком использованных источников. В первой главе отражаются основы, понятие, сущность государственной службы, представлена классификация госслужащих при использовании действующего законодательства, а также строится система иерархии нормативно - правовых актов, которые регулируют отношения в сфере государственной службы. Во второй главе на основе глубокого изучения элементов представлен подробный анализ правового статуса государственного служащего.

Глава 1. Теоретические основы правового регулирования статуса государственного служащего

§1. Историко-правовые основы государственной службы

государственный служащий обязанность право

В России государственная служба имеет достаточно прочные исторические корни.

Закладывание основ госслужбы и управления происходило в Древней Руси, где они нераздельно связывались с военной организацией и строились на принципах вассалитета. Под вассалитетом подразумевается отношение зависимости или подчиненности. Князь при решении вопросов защиты территории и государственного управления опирался на дружину, которая представляла собой вооруженный конный отряд, всегда находящийся при князе. В итоге, вся территория, начиная от княжеского дворца до границ княжества, была под контролем дружины, которая обязана защищать интересы князя с оружием в руках. Но в XI-XII веках множество дружинников при дворе и в княжеском хозяйстве становились слугами, а также писцами и сборщиками налогов. В связи с этим, слова «служба» и «служилые люди» являются собирательными значениями лиц, которые находились в услужении своего князя. Так в XII-XIII века «военная демократия» перешла к княжеской, дворцово-водчинной системе («княжий двор») управления, в которое входили военные, административные, судебные, финансовые, хозяйственные и другие служивые должностные лица (воеводы, посадники, наместники, тысяцкие). Наиболее высокие и значимые должности занимали бояре, т.е. крупнейшие феодалы или земельная аристократия, а остальные должности были заняты дворянами, т.е. людьми княжеского двора.

Настоящее выделение управленческой деятельности в значимую самостоятельную профессиональную сферу, которая характеризовалась возникновением многочисленного слоя государственных служащих, произошло в XV- XVII века во время становления централизованного государства и формированием самодержавия. Общественная система создалась уже на принципах подданства, а не вассалитета. Здесь и происходит создание Государева Двора - объединение высших госслужащих, которое существовало до XVIII века. Такой двор делился на чины:

· бояре (члены Боярской Думы, путные и введенные);

· высшие придворные чины (дворецкие, кравчие, казначеи, ловчие, ясельничие, сокольничие);

· московские чины (стольники, дьяки, стряпчие, шатерничие, жильцы);

· представители дворян от уездов.

Великого князя и царя рассматривали как наместника Бога на земле.

Власть была полной и беспрекословной. Права князей и бояр немного стали ограничиваться, а их функции, вассалитет постепенно ликвидировались. Помимо этого вторая половина XVI века характеризовалась переходом к приказной системе государственного управления, которая была связана с административной реформой Ивана IV. В результате было создано почти 20 территориальных и функциональных приказов. Например, порядок несения всеми землевладельцами (как боярами, так и дворянам) воинской службы определялся «Уложением о службе», который был принят в 1555-1556 гг.

В XVI-XVII веках было около 100 таких приказов, но их действие осуществлялось разновременно. Постоянно функционировало только около 40-50 приказов, остальные возникали и прекращали свою деятельность по мере необходимости. На протяжении более чем 200 лет основным стержнем системы государственного управления России являлись три важных приказа, а именно: Посольский, Разрядный и Поместный.

Главная задача Посольского приказа отражалась в решении верховной власти по вопросам внешней политики. До XVI века у России не было за рубежом постоянных дипломатических представительств, и потому она не имела соответствующих миссий других стран. Следовательно, основное содержание работы Посольского приказа - отправка русских посольств за границу, а также размещение и прием иностранных посольств. Помимо того, в ведении Посольского приказа были дела, которые связаны с проживанием в России иностранных ремесленников и купцов, выкупом пленных.

У разрядного приказа было военное назначение. Разряд - воинское соединение ратных людей в соответствии с занимаемой должностью. Разрядные книги писались дьяками, составлялись с каждым значимым событием в государстве или царском дворе. Каждый раз ими охватывалось несколько лет или десяток лет. В Разрядном приказе учитывалось, как распределялись служилые люди по полкам, назначались воеводы в качестве руководителей администраций городов страны. Здесь отражались поручения для многочисленных придворных церемоний, наделялись служилые люди землями и денежным жалованьем. Приказ вправе был повышать или понижать служащего в чине за личные качества, увеличивать или уменьшать оклад, а также полностью лишить земли. Помимо этого, приказ выполнялся многими функциями по обороне, безопасности и внутренним делам. На него ложилась строительство крепостей, пограничной службы, процесс назначения наместников и иных должностных лиц, а также контроль за их деятельностью.

Поместный приказ тесно связывался с Разрядным приказом. Он наделял приказных служащих и служилое дворянство таким количеством земли, которое определялось каждому определенному лицу Разрядный приказ. В его распоряжении был весь земельный фонд государства. В приказе осуществляли свою деятельность специалисты межевого дела, учетчики и иные служащие, которые должны были составлять окладные, межевые и прочие книги. Приказом от имени Боярской думы выдавались акты на право владения землей, в результате чего создавался соответствующий престиж. Устроиться на работу в Поместный приказ являлось большой удачей.

С целью управления иными группами служилых людей создавались специальные приказы. Для стрельцов был создан Стрелецкий приказ, а для пушкарей - Пушкарский. Под руководством Оружейного приказа был арсенал русского государства, в это число входила и Оружейная палата, которая изготавливала и хранила оружие. Большую группу приказов составляли дворцовые приказы, которые заведовали отдельными отраслями великокняжеского хозяйства, а позже и царского.

Всю работу в приказах выполняли силы приказной бюрократии.

К высшему звену приказной бюрократии относились «думные дьяки». Это были члены Боярской Думы, которые должны были присутствовать при «сидении» государя с боярами, делать доклады по работе определенного ведомства, а также могли высказывать свое мнение. В XVI веке, как правило, думные дьяки стояли во главе приказов. Заместителями думных дьяков выступали их вторые дьяки- помощники. Дьяки присутствовали также в местных учреждениях различных крупных городов.

Руководство приказов - коллегиальное. Лица, которые состояли во главе приказа, назывались «судьями», т.е. имеющие право принимать решения. В структуру судейских советов входили дьяки такого приказа. Большинство приказов имели судебные функции.

Под руководством дьяков находились подьячие. Они подразделялись на три группы: «старые», «средние» и «молодые». Вместе с дьяком старые подьячие руководили составлением документов. Средние занимались составлением текстов документов, наводили и создавали справки в архивах своего и других приказов, а младшими осуществлялась техническая работа, т.е. переписка документов с исправлениями дьяком или старшим подьячим.

Такой порядок существовал как в центральных приказах, так и в местных правительственных учреждениях, которые ведали управлением городов и уездов.

Кроме дьяков и подьячих, в приказах существовали также приставы и сторожа. Например, в Посольском приказе сторожа должны были сопровождать иностранных дипломатов, а приставы разбирать судебные дела. Здесь же служили еще толмачи, т.е. переводчики и золотописцы, которые расписывали золотом и краской грамоты.

В 1693 году в 36 приказах было 2739 приказных служащих. В конце XVII века в городах российского государства действовало 302 приказных избы, в которых служило 1918 человек. В общей сложности численность центрального и местного государственного аппарата составляла около 5-7 тысяч человек. Неукоснительным правилом работы в приказах было соблюдение трудовой дисциплины и безупречная исполнительность, что стимулировалось системой морального и материального поощрения и продвижением по служебной лестнице.

Работа и поведение приказных служащих должны были соответствовать требованиям присяги, приносимой ими при вступлении в должность. В первой ее части принимаемый давал обещание на верность царствующему дому, во второй -- обязывался не нарушать конкретных требований, предъявляемых к данной должности: сохранять секреты, беречь имущество и казну, не подделывать документов, не брать взяток, быть справедливым, внимательным к людям.

Все приказы делились на три большие группы: приказы общегосударственной компетенции, дворцовые и патриаршие. Первая группа

приказов сосредоточивала в себе основные функции по управлению российским государством. Она являлась самой многочисленной и включала в себя как постоянные, так и временные приказы. В XVI - XVII веках отношения между приказами не регулировались каким-то определенным законом. На практике вырабатывались приемы сношений между приказами, которым традиционно следовали приказные служащие.

Централизация и систематизация приказного управления оказывалась невозможной потому, что в основе образования и функционирования приказной системы лежали такие принципы, которые не позволяли ей сложиться в строгую систему отраслевого управления. Сосредоточение в отдельных приказах разнообразных дел сочеталось с распылением однородных, идентичных дел между несколькими приказами, что создавало своеобразную ведомственную чересполосицу. Например, Посольский приказ занимался не только внешней политикой, но и массой других дел: заведовал почтой, делами донских казаков, судом и сбором таможенных и кабацких доходов, назначением приказных людей.

Все приказные люди, вне зависимости от их происхождения, были включены в структуру служилого сословия российского общества, пользовались соответствующими правами и привилегиями. Вместе с тем для них сохранялось двойственное понимание их службы. С одной стороны, по общей присяге они были обязаны нести службу царю, в основном военную. С другой стороны, их служба определялась как работа в государственных органах и учреждениях.

Таким образом, обязанности приказных служащих разделились к середине XVII века на «государеву службу», которая виделась как почетная и проходила в полках и посольствах, и «приказную работу», т.е. текущую деятельность в приказах и приказных избах. Она рассматривалась как непочетная, с оттенком подневольности. Именно вокруг приказной работы и складывается гражданская служба как отрасль государственной службы.

В первой четверти XVIII века при Петре I были ликвидированы сословно- представительные органы и установилась абсолютная монархия. Сословный строй приобретает черты замкнутости и консерватизма.

Петр I отделил персону государя от государства и создал полноценную государственную службу, правовой основой которой стал «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных от 24 января 1722». От этой даты обычно и отсчитывают начало государственной службы в России.

Табель состоял из 14 рангов (классов, классных чинов) по трем видам: военные, штатские и придворные. Первый класс - высший, исключительный. За всю историю им были пожалованы лишь 11 человек. Чины 11й и 13й существовали лишь номинально, и в 1811 году и 1834 году были упразднены. Так что реально лестница состояла из 11 классов.

Предусматривались табелем еще и высшие почетные звания: статс-секретарь его Величества, член Государственного Совета, сенатор, почетный опекун.

В конце 1708 года Петр I разделил Россию на 8 обширных административных округов, названных губерниями. Губернии возглавлялись губернаторами, назначаемыми царем. Им же была поручена новая деятельность - полицейская. Губернии были разделены на 45 провинций, во главе которых были поставлены губернаторы, вице-губернаторы, воеводы. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям.

Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом.

Высшим учреждением петровской администрации стал Сенат, сменивший Боярскую думу. В 1721 году Сенат провозгласил Петр I императором.

Вместо сложной, запутанной и бессистемной структуры приказов Петр I ввел 11 Коллегий и Святейший Синод. Введены они были по шведскому образцу. В отличии от приказов все вопросы государственного управления были четко распределены между коллегиями. Президент коллегии назначался царем.

Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность. Отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

При приемниках Петра I произошли значительные изменения в кадровой политике правительства по отношению государственной службе.

За время своего правления Екатерина II не создала каких-либо новых форм государственного устройства, но она очень решительно наводила порядок в тех структурах, которые оставил после себя Петр I. Первым шагом была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 году, по которой он был поделен на шесть департаментов со строго определенными функциями в определенной сфере государственного управления. Четыре департамента находились в Петербурге, а два - в Москве. При этом московские департаменты соответствовали петербургским: пятый - первому, а шестой - второму.

Наряду с реформой Сената Екатерины II в первые годы своего царствования провела и реформу Синода. В 1764 году осуществила секуляризационную реформу, по которой все монастырские земли с жившими на них крестьянами передавались в ведение специально учрежденной Коллегии экономии. С этого времени государство самоопределяло необходимое стране число монастырей и количество монахов, так как содержало их на средства из государственной казны. В результате духовенство окончательно превратилось в одну из групп чиновничества.

Одним из наиболее значительных актов, изменившим организацию управления страной и системой государственного аппарата, стали принятые в 1775 году «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Новое положение удовлетворило требования дворянства о привлечении его представителей к центральному и местному управлению. Созданный в результате реформы местный аппарат оказался способным проводить политику центральной власти, а также сдерживать народные выступления и просуществовал с некоторыми изменениями до октября 1917 года.

В основу деления территорий на губернии был положен демографический принцип -- численность податного населения. Экономические связи и национальные особенности почти не учитывались. Вместо прежних 23 были образованы 51 губерния с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ. Губернии делились на уезды или округа по 20-30 тысяч податного населения, а 66 провинций как промежуточные территориальные единицы ликвидировались. Кроме того, было введено 19 наместничеств, в каждом из которых объединялись по две-три и более губерний, во главе с генерал-губернатором. Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты: разделение органов власти по функциям на административные, финансово-экономические и судебные, а также усиление роли представителей от дворянства.

Главным административным и полицейским органом в губернии стало губернское правление во главе с губернатором, который фактически управлял единолично. Губернское правление получило всю полноту исполнительной власти. В его компетенцию входило обнародование законов, принятых императрицей, контроль за их соблюдением и поддержание порядка. В губернии учреждались палаты уголовного и гражданского судов (в каждом председатель, по два советника и по два асессора).

Уездную администрацию, подчиненную губернскому правлению, представлял нижний земский суд, состоящий из капитан-исправника и двух-трех заседателей. В отличие от губернского правления члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворянским собранием уезда на три года. Учреждались также уездный суд (выборные судья и два заседателя) и при нем дворянская опека под председательством уездного дворянского предводителя. Дворянские уездные и губернские собрания в 1785 году были удостоены «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дворянства» или «Жалованной грамоты дворянству». Она подтверждала право дворян служить или не служить по своему выбору, в том числе наниматься на службу в иностранных государствах. Что касается административного управления в городе, принципиальных изменений здесь не произошло, власть по-прежнему оставалась в руках городничих и комендантов из дворян. Сохранились магистраты в составе двух бургомистров и четырех ратманов, старосты и судьи сословного суда, посадом управляли ратуши. Во главе столичных администраций назначались оберполицмейстеры.

Фактически подводил итоги в области организации государственной службы указ Екатерины II «О правилах производства в статские чины» от 16 декабря 1790 года, в котором закреплялась возможность производства в чин путем простой выслуги лет без обязательного назначения на соответствующую должность.

Пришедший ей на смену Павел I пытался «исправить» некоторые ее новации, сохранить средневековые политические и светские институты. Годы его правления выглядят временем регресса и разрушения достигнутых его матерью успехов в управлении государством. При нем Сенат окончательно утратил свое значение. Еще решительнее Павел I разломал систему местного управления: были ликвидированы должности наместников, некоторые приказы объединены, городские думы ликвидированы, некоторым территориям (Украина, Прибалтика) вернули традиционные органы управления, была подвергнута реформе судебная система. Также был издан указ «О наблюдении при избрании чиновников к должности, старшинства мест и чинов» от 20 апреля 1797 года, в котором, также как и в указе Екатерины II, закреплялась возможность производства в чин путем простой выслуги лет без обязательного назначения на соответствующую должность.

Подобными действиями ему не удалось обрести опору ни в одном социальном слое, и в результате он был убит группой заговорщиков во главе с Александром I.

Взошедший на престол Александр I прежде всего восстановил роль Сената, который в 1802 году по его указу «О правах и обязанностях Сената» стал хранителем законов и верховным органом империи, чьи указы должны исполняться как императорские. Также был обнародован манифест «Об учреждении министерств», по которому коллегии были заменены министерствами, а министры в 1810 году вошли в Государственный совет и в 1812 году в Комитет министров. В 1809 году выходит указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники». Целевая направленность указа - поднять образовательный уровень чиновничества, который был весьма низким и тем самым повысить профессионализм. В 1832 году появляется «Устав о службе гражданской», который определял порядок поступления на службу, увольнения, права и обязанности чиновников и многое другое.

Пришедший ему на смену брат Николай I (1826--1865 гг.) существенно не изменил систему органов высшей государственной власти. Значительное внимание он уделил укреплению самодержавия на окраинах империи: в Сибири, на Кавказе, в Польше, Прибалтике, Финляндии. Здесь сочетались единовластие представителя (наместника) императора, автономия, военный диктат, сословная иерархия и система привилегий.

Местное управление в основном осталось на прежних основаниях. Было увеличено в 1850 году количество губерний до 52; созданы 10 наместничеств во главе с генерал-губернаторами; созданы 5 градоначальств, главы которых приравнивались к губернаторам; разделение в 1837 г. уездов на станы, где назначаемый губернатором становой пристав возглавлял местную администрацию, опираясь на выборных сельских сотских, десятских и вотчинную полицию.

Николай I всерьез озаботился деятельностью гражданской службы, для чего 5 сентября 1846 года был создан Инспекторский департамент гражданского ведомства при Первом отделении его канцелярии. Он состоял из четырех экспедиций и канцелярии: первая экспедиция ведала чинопроизводством в министерствах, занималась представлениями руководителей учреждений на чиновников определенных рангов. В ведении второй экспедиции входило чинопроизводство в губерниях. Третья экспедиция занималась вопросами приема на службу, ее прохождением, утверждения в должностях и увольнения со службы. В четвертой экспедиции проверялась правильность ведения списков, сосредоточивались сведения об изменениях в составе гражданских служащих (Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт: учеб. пособие. М., 2005. С. 285.).

Однако Александр II своим указом от 30 мая 1858 года упразднил Инспекторский департамент.

После гибели Александра II на престол взошел Александр III, посчитавший ошибкой упразднение Инспекторского департамента и указом от 6 мая 1894 года восстановил его под названием Комитета о службе чинов гражданского ведомства. Этот комитет утверждал представления о первом присвоении классного чина, о повышении чинов на основании удостоверений об окончании учебных заведений, об успешном прохождении испытаний при университетах и других учебных заведениях, свидетельств о присуждении ученых степеней и академических званий. В его ведении находились и производство в чины за выслугу лет до 5 класса, перевод из военных чинов в гражданские, награждение чинами за отличия.

В 1894 году после смерти Александра III на престол вступил Николай II.

Проводимая императором реорганизация управления в центре не затронула управление на местах. Оно по-прежнему насчитывало 78 губерний, 4 градоначальств, 10 генерал-губернаторств (Московское и девять -- на окраинах), а также по 10-15 уездов в каждой губернии. Опорой самодержавия был Совет объединенного дворянства, который отстаивал незыблемость самодержавия и помещичьего землевладения. К концу же XIX века аппарат управления с учетом роста населения увеличился в семь раз, составив 385 тысяч человек. Чиновничество было связано сложной системой регламентов и правил. Оно по-прежнему делилось на 14 рангов. Каждый ранг имел свой мундир, титул, ордена.

В конце XIX века - начале XX века государственное и общественное управление Российской империи, сложившаяся в ней система государственной и публичной службы представляли собой огромную государственную, сословную, иерархическую и бюрократическую пирамиду с императором на вершине. Государственное управление и государственная служба в императорской России так и не стали, в отличие от многих цивилизованных стран, ни конституционными, ни всесословно-представительными. Они имели сословно-дворянскую основу, функционально осуществляли деспотическую власть абсолютных монархов в рамках сохраненной ими феодальной политической системы.

После отречения Николая II от власти государственная служба дореволюционной России была ликвидирована декретом «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 года. Так, например, были упразднены классные чины, воинские, придворные звания и ученые степени. И уже 2 декабря 1917 года с образованием Высшего Совета народного хозяйства стала формироваться советская система государственного управления и государственной службы. А с принятием 4-10 июля 1918 года конституции РСФСР, была закреплена система государственного управления, основой которой объявлялись Советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов как форма диктатуры пролетариата, а также основы национальной политики, принципы Советской Федерации, основы советской государственной службы. Практически все лица, занятые в центральных и местных органах власти и управления, считались государственными служащими. Отличительной же чертой советских органов власти стало соединение законодательных и исполнительных функций. Для формирования государственного аппарата был использован принцип номенклатуры, под которой понимали перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях. Кандидатуры на эти должности предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались комитетами КПСС. Сначала было всего два номенклатурных списка: №1 - 3500 человек, №2 - 1500 человек. В ноябре 1925 г. был добавлен третий список для «ведомственной номенклатуры». На основе номенклатуры возник и стал процветать культ личности, который олицетворял авторитарность партийно-государственной элиты, оторванной от народа. Утвердилась в управлении и воля высшего должностного лица, власть чиновно-бюрократического аппарата, предельная концентрация полномочий в руках партийно-государственной верхушки. На функционировании государственной службы весьма негативно сказывались ставшие обыденными явлениями нарушение законности, принижение роли суда, прокуратуры, правовой и судебный произвол, массовые репрессии.

То есть можно говорить о том, что интеграция общества осуществлялась за счет его упрощения, сведения социальных целей к целям государства, т.е. за счет создания тоталитарного государства. Созданная целостная структура гражданской службы была построена по аналогии с петровским чиновничье-дворянским аппаратом. Коммунистическая партия как социальный институт организации социальной активности оказалась способной сориентировать индивидов на стремление к достижению целей всего общества и свести к минимуму их личные цели. В то же время коммунистическая партия стала де-факто институтом государственной службы, что довело институциональное нормирование до предела. Результатом этого стала высокоэффективная государственная служба, что проявилось в высоком уровне мотивации чиновников, их исключительной ориентации на общественные цели, самоотдаче в работе. При этом государственный служащий был лишен возможности иметь личные цели, в какой-то мере не совпадающие с общественными. Поэтому можно утверждать, что к середине 30-х гг. деятельность государственных служащих управлялась высокоэффективными средствами мотивации, общество отличалось высоким уровнем интеграции, но достигнуто это было за счет репрессий индивидуальных целей личности, т.е. тоталитаризма.

На рубеже 40-50х годов явно обозначились кризисные явления в управлении и функционировании аппарата партийно-государственной службы.

Во второй половине 50х-середине 60х годов происходит ликвидация тоталитарно-репрессивного политического режима и начало демократизации советского общества, органов власти и управления, государственной службы.

В годы «перестройки» была осуществлена массовая смена кадров, которая привела в ряде случаев к резкому снижению компетенции политического руководства, а также разворачиваются гласность, борьба с бюрократизмом, перестройка работы органов государственной и партийной власти, государственных служащих.

С 90-х годов начинается новый этап развития государственной службы. Несмотря на то, что в России возникли институты власти, аналогичные институтам власти плюралистического западного общества, данные институты постепенно интегрируются в целостный комплекс под влиянием традиционной иерархической тенденции.

В этот период для строительства новой российской системы государственного и муниципального управления важное значение начинают играть Конституция РФ, Указ Президента РФ от 22.12.1993 года №2267 "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе", принятие и реализация Гражданского Кодекса, Федеральный Конституционный Закон от 21.07.1994 года №1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", Федеральный Закон от 31.07.1995 года №119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", Федеральный Закон от 06.10.2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и аналогичных законов субъектов РФ.

Особое место в этом отношении имеет ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Он устанавливает правовые основы организации государственной службы РФ и основы правового положения государственных служащих РФ. В законе даются классификация государственных должностей (ст.1), государственных должностей государственной службы (ст.6), а также квалификационные разряды государственных служащих (ст.7). В законе определяются также порядок прохождения государственной службы (ст.21), необходимость проведения конкурсов и испытаний при замещении государственной должности государственной службы (ст.22 и 23), порядок аттестации государственного служащего (ст.24) и ряд других важных моментов. Важное значение имеет и закрепление в законе принципов государственной службы.

Важной вехой в становлении системы государственной службы в России также явился и ФЗ №58-ФЗ «О системе государственной службы РФ», четко разграничивший три вида государственной службы.

Подводя итог периоду развития государственной службы, можно сделать вывод о том, что исторически установлены особенности социологической модели организации государственной службы. Эти особенности характеризуются следующими положениями.

Во-первых, традиционно на протяжении семи столетий существовала иерархическая форма организации российской государственной службы.

Во-вторых, данная форма возрождалась вновь, после периодов «смут».

В-третьих, иерархическая форма организации оказалась способной транслироваться из корпорации государственной службы в отдельные российские сообщества, что также доказывает ее роль как социального регулятора.

В-четвертых, данная форма самоорганизации государственной службы и в целом государственной власти не является совершенной с точки зрения, как ее технической эффективности, так и в отношении к человеческой личности, что особенно трагично проявилось в эпохи Ивана Грозного и Иосифа Сталина. Несовершенство этой формы подтверждает и тот факт, что российское государство неоднократно оказывалось на краю гибели.

§2. Понятие и сущность государственной службы

Одним из важнейших видов целенаправленной деятельности человека, а также общества и государства в целом является служба, состоящая, прежде всего, в обеспечении процесса управления, осуществлении государственной деятельности и социально-культурном обслуживании людей.

Таким образом, под государственной службой может пониматься любая работа, выполняемая в государственных органах и отличающаяся по содержанию и по форме от труда рабочих. Такой подход к государственной службе основывается на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей, товаров (рабочие) и осуществление функций по руководству, управлению, контролю, надзору, учету (служащие). В последнем случае люди либо создают духовные ценности, либо реализуют функции государственных органов.

Согласно вышесказанному, государственную службу можно охарактеризовать как совокупность государственных органов и их должностных лиц, осуществляющих государственную власть, а также как возмездную деятельность личного состава государственных органов, наделенных властными полномочиями по реализации функций государства.

Государственная служба как социальная и государственно-правовая категория представляет собой сложное общественное явление. Ее необходимо рассматривать как организационный и правовой институт.

Государственная служба как организационный институт тесно связана с организацией государственной деятельности и является ее элементом.

Государственная служба как организационно-правовой институт государства обеспечивают организацию и практическое осуществление задач и функций государства, поскольку государственный аппарат проявляет себя в деятельности своих служащих, а без них он является лишь общей схемой и мертвой конструкцией.

В содержание организационно-правового института государственной службы входят три взаимосвязанных элемента:

· Организация деятельности личного состава государственных органов, его служащих - учреждение должности в структуре государственного аппарата, определение круга обязанностей и полномочий по каждой должности. Все это должно быть выполнено государством еще до того, как служащий займет свое служебное место и начнет свою профессиональную деятельность по осуществлению определенных государственных функций и полномочий.

· Служебная профессиональная деятельность личного состава государственных органов (его служащих), в процессе и в результате которой реализуется компетенция государственного органа.

· Правовое регулирование данной служебной профессиональной деятельности государственных служащих - указание и закрепление в нормативных правовых актах задач, функций и полномочий, организационных и правовых форм и методов деятельности каждого государственного служащего.

Государственная служба является также и правовым институтом, включающим в себя совокупность правовых норм, регулирующих однородный круг общественных отношений по государственной организации и практическому осуществлению служебных полномочий. Это сложный межотраслевой институт, охватывающий нормы многих отраслей права: административного, трудового, финансового, гражданского и даже уголовного. Однако в организационном аспекте служба (государственная, муниципальная и другие ее виды и разновидности) представляет собой важнейший административно-правовой институт, включающий специальные правовые нормы. Эти нормы содержат подробную регламентацию оснований, условий и порядка поступления на службу, прохождения службы, аттестации, применения мер поощрения и ответственности к служащему; способов замещения должностей; оснований, условий и порядка прекращения служебных полномочий и увольнения со службы.

Само понятие государственная службы Российской Федерации дается Федеральным Законом №58-ФЗ «О системе государственной службы РФ», согласно которому это профессиональная служебная деятельность по обеспечению исполнения полномочий:

· Российской Федерации;

· государственных органов Российской Федерации;

· федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов;

· субъектов Российской Федерации;

· органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

· лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

· лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (ст.1 Федерального Закона №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»).

Данное законом определение государственной службы указывает на ее сущность.

Главной же целью государственной службы является практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечения благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, закрепленных в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов Федерации.

В числе задач государственной службы можно выделить:

· обеспечение конституционного строя;

· исполнение функций государственного управления;

· сохранение стабильности в политической и социально-экономической сферах жизни общества;

· подготовка и выполнение политических решений;

· обеспечение общественного благосостояния, защита прав и свобод человека и гражданина;

· обеспечение принципа верности государственных служащих государству;

· применение в установленных законодательством случаях мер государственного принуждения, т.е. осуществление правоохранительной функции в целях обеспечения общественной безопасности и правопорядка;

· осуществление деятельности позитивного характера, которая не требует применения мер государственного принуждения, например управления в органах публичной власти; воздействия на организации, выполняющие общественно полезные функции; поддержки отдельных публичных учреждений (органы социальной помощи, социального обеспечения); учреждения государством специальных предприятий и учреждений;

· осуществления управления в социально-экономической и культурной сферах жизни общества; финансовая и структурная поддержка отраслей экономики и структурных подразделений; создание и финансирование учреждений культуры;

· реализация созданного в стране механизма налогообложения.

Под функциями государственной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института государственной службы, которые способствуют достижению целей правового регулирования государственно-служебных отношений и выполнению государственной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения.

К основным сферам государственной службы относятся:

· Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т.е. сбор, получение, обработка, анализ информации, которая необходима для осуществления государственной (управленческой) деятельности.

· Прогнозирование и моделирование развития системы государственной службы, государственных органов, стандартов государственного управления.

· Планирование - разработка целей, задач, направлений развития и реформы всей государственной деятельности и государственной службы.

· Организация - формирование системы государственной службы, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственной службе, установление их компетенции и взаимосвязи.

· Распорядительство - оперативное регулирование государственно-служебных отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности.

· Руководство - установление правил, нормативов, направлений и отдельных действий государственных органов, управляемых объектов.

· Координация - согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственной службы.

· Контроль - установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственной службы и ее структуры требуемым стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственной службы, а также конкретных действий государственных служащих, установление соотношения намеченного и сделанного в системе государственного управления и государственной службы.

· Регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственной службы и ее функционирования.

· Учет и фиксация информации - фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственной службы.

В итоге все перечисленные сферы государственной службы можно свести к следующим функциям государственной службы:

· Правоприменительная функция - реализация полномочий регулятивного и распорядительного характера, осуществление государственных полномочий от имени государства либо государственного органа при исполнении служебных обязанностей.

· Правотворческая функция - разработка и принятие нормативных актов, выдача юридически-властных предписаний для различных субъектов права в системе государственно-управленческой иерархии, законопроектная деятельность, издание приказов и распоряжений, их подготовка, принятие и исполнение.

· Регулирующая функция - разработка и реализация государственной политики во всех сферах общества, реализация юрисдикционных полномочий и действий, т.е. применение мер государственного принуждения к физическим и юридическим лицам, обеспечение согласования различных интересов.

· Организационная функция - обеспечение практической реализации государственных органов, совершение организационных действий и материально-технических операций.

· Правозащитная функция - осуществление мер по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, соблюдение ими обязанностей перед государством, государственных и иных органов - перед гражданами.

Таким образом, государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.

Что до принципов государственной службы, то под ними понимаются основополагающие идеи, определяющие организацию и осуществление государственной службы.

Согласно ст.3 Федерального Закона №58-ФЗ «О системе государственной службы РФ», существуют следующие основные принципы построения и функционирования системы государственной службы:

· Федерализм. Федерализм обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. В организации государственной службы принцип федерализма выражается в том, что федеральная государственная гражданская служба, военная и правоохранительная службы находятся в ведении РФ, а государственная гражданская служба субъектов РФ - в их совместном ведении.

· Законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип основывается на ст.2 Конституции РФ. Государственная служба как институт, на практике реализующий функции государства, в первую очередь должна способствовать соблюдению прав и свобод человека и гражданина. Более того, исходя из содержания ст.18 Конституции РФ именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления.

· Равный доступ к государственной службе. Основывается на ч.4 ст.32 Конституции РФ. Это положение в целом соответствует требования п.«с» ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому каждый гражданин, без какой бы то ни было дискриминации (в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, факта рождения) и без обоснованных ограничений должен иметь право и возможность быть допущенным в своей стране к государственной службе.

· Единство правовых и организационных основ государственной службы. Это означает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы.

· Взаимосвязь государственной и муниципальной службы. В соответствии со ст12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В тоже время как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права и в силу этого имеют много общего. Для государственных и муниципальных служащих установлены единые основные квалификационные требования к должностям гражданской и муниципальной службы, ограничения и обязательства, а также требования к профессиональной подготовке, переподготовке, повышению квалификации и соотносительные, т.е. максимально унифицированные, но все же не одинаковые, основные условия оплаты труда и социальные гарантии (основные условия государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую и муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца).

· Открытость государственной службы. Основывается на ч.2 ст.24 Конституции РФ. Предполагает доступность государственной службы общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.

· Профессионализм и компетентность государственных служащих. Государственная служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков, в силу этого закрепляется принцип профессионализма и компетентности служащих.

· Защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Государственные гражданские служащие обязаны исполнять поручения лишь руководителей, данные в пределах их полномочий. Государственный служащий имеет право на защиту от вмешательства в профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц, от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Все перечисленные принципы обязательны для соблюдения всеми лицами и организациями, в той или иной степени имеющими отношение к государственной службе. Кроме того они распространяются на все виды государственной службы и являются всеобщими в рамках государственной службы.

Также согласно ст.5 Федерального Закона №119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" непосредственно государственная служба основана на двенадцати принципах, некоторые из которых практически совпадают с общесистемными принципами государственной службы:

· Верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав.

· Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие и обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.