Институт государственной службы: содержание, структура, проблемы и пути совершенствования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

По дисциплине: «Теория государства и права»

Тема

Институт государственной службы: содержание, структура, проблемы и пути совершенствования

г. Петропавловск-Камчатский, 2009г.

Содержание

Введение

Глава 1. Государственная служба России в историко-правовом аспекте

Глава 2. Государственная служба: правовые основы, понятие, система, принципы

Глава 3. Структура государственной службы

Глава 4. Проблемы государственной службы

4.1 Этические проблемы государственной службы

4.2 Проблема коррупции во властных структурах

Глава 5. Пути развития института государственной службы

Заключение

Список литературы

Введение

Развитию законодательства о государственной службе уделяется в настоящее время особое внимание, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено, прежде всего, теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем обществе и государстве. В декабре 1993 года была принята новая Конституция - основной закон страны. Кардинально изменилась структура, функции органов государственной власти и на федеральном и на региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Возникла необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом. Задача законодателей, ученых, специалистов усложнена тем, что в советский период специального законодательства о государственной службе не было, а правовое положение работников государственного аппарата не отличалось от правового положения служащих других государственных и общественных учреждений, предприятий и организаций. Статус всех служащих определялся единообразно в трудовом законодательстве. Однако, изменение ситуации в стране привело к выделению службы в органах государственной власти и управлений - как особого рода государственной деятельность.

Актуальность данной темы, обусловлена тем, что именно государственный механизм является основным звеном в структуре власти. Этот механизм приводится в действие людьми, а его функции зависят от кадрового состава. Следовательно, вопросы комплектования организованной деятельности государственного механизма приобретают одно из первостепенных значений.

Государственная служба, как юридический институт рассматривается в такой отрасли права, как административное право. Во всех учебниках Советского периода государственной службе отводилась определенная глава или раздел. В новых учебных пособиях государственной службе также уделяется внимание, излагаются новые подходы и принципы построения.

Государственная служба освещалась рядом ученых и в монархической литературе советского периода. Это такие авторы как Манохин В.М., Воробьев В.А., Бахрах Д.Н. и ряд других.

Новым толчком к изучению государственной службы стала начавшаяся в стране с 1985 года “перестройка”, когда постепенно встал вопрос о необходимости принятия Союзного Закона “О государственной службе”. Появляется ряд научных статей, посвященный этой теме, идет активное обсуждение концепции нового закона и активное изучение государственной службы как таковой.

Таким образом, еще в советский период изучалась проблематика государственной службы, хотя законодательная база этого института практически отсутствовала. Сейчас же идет активный процесс формирования этой базы, формируются и внедряются новые подходы к различным аспектам государственной службы.

1. Государственная служба России в историко-правовом аспекте

Государственная Служба России начала складываться по мере становления самой государственности. В Киевской Руси IX - XI веков отдельные функции или руководство отраслями княжеского дворцового хозяйства осуществляли тиуны и старосты. Причем первоначально категория людей управляющих княжеским двором была зависима, то есть это были не вальные слуги, а холопы (рабы). Со временем эти дворцовые управители превращаются в управляющих отраслями княжеского (государственного) хозяйства. Княжескую дружину же нельзя причислять к государственной службе, так как князь считался в дружине “первым среди равных” и в данном военном образовании присутствовали отношения, отличающиеся от отношений “службы”.

Активно стала развиваться государственная служба в период образования Московского централизованного государства с XII по XV века. Именно в этот период создается централизованный государственный аппарат, совершенно новые структуры власти в Московском государстве. Основой новой государственности стала система наместных отношений, когда категория служивых людей (дворян) получила за свою службу, как военную так и гражданскую земельный надел на прокорм. Надел давался на срок службы. Служат уже и слуги, получая за это содержание. К XV веку происходит разное сокращение феодальных привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков.
Формируется принцип местничества, связывающий возможность занятия государственных должностей с происхождением кандидата, его родовитостью. Вплоть до XII века продолжают развиваться и укрепляться все эти отношения. В середине XVI века была сделана первая попытка юридически уравнять вотчину (феодальное землевладение) с поместьем (служивым землевладением). Устанавливается единый порядок государственной (военной службы), когда в независимости от формы землевладения обязывалось выставлять одинаковое число вооруженных людей. Развивается система приказов, как центральных органов с жестким подчинением по вертикали и строгое руководство инструкциями и предположениями по горизонтали. На местах при воеводах также создаются специальные аппараты управления.

Таким образом, к XVII веку в России развилась приказно - воеводская система управления. Для дворян, иных служивых сословий государственная служба была обязательна. Основой ее были земельные наделы, личные заслуги, родовитость. Развивается и законодательство, регламентирующее службу. Это «Судебники» 1497 и 1550 годов, «Соборное Уложение» 1649 года, великокняжеские, а затем царские указы.

Восшествие на престол в 1682 году молодого Петра - I ознаменовало развитие и укрепление новой системы государственных органов достаточно радикальные изменения государственного строя в целом. Для проводимых Петром - I преобразований он заставляет дворянство служить. Правовой статус дворянства был существенно изменен принятием «Указа о единонаследии» 1714 года, который закреплял наследование поместья только за старшим сыном. Остальные дети вынуждены были устраиваться на военную или гражданскую службу и служить за жалование. Логическим продолжением «Указа о единонаследии» стал «Табель о рангах» (1722г.).

Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Табель сформулировал новую систему чинов и должностей. Устанавливались сроки службы в определенных чинах. С достижением чинов восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, с передачей этого звания по наследству, с четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство. Таким образом, принцип выслуги подчинял принцип родовитости. «Табель о рангах» уравнял военную и гражданскую службу. Каждому воинскому званию соответствовал гражданский чин, были аналогичны и принципы продвижения по службе. Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Образование и специальная подготовка становятся важнейшими докторами определения квалификации чиновника. Государственная служба носит централизованный характер и единообразие в масштабах всей страны. Служба регулируется уже специальными законодательными актами: «Генеральным регламентом» (1720г.), семь регламентов для различных коллегий, определяющих общую структуру, статус и направление деятельности отдельных государственных учреждений, «Устав воинский». Кроме того служба регулировалась манифестами, указами царя, а затем императора.

Во второй половине XVIII века, при Екатерине - II система установленная Петром - I продолжает совершенствоваться. Проводится губернская реформа и ряд реформ государственных органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра III “О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству” (1762г.) и подобный «Указ о дворянских вольностях» самой Екатерины - II. Ими дворянство освобождалось от обязательной военной и гражданской службы. Таким образом, после Петра - I идет постепенное ослабление, а затем отмена обязательности государственной службы для основного служивого сословия - дворянства, она стала их привилегией. Новое развитие получила государственная служба в первой половине XIX века. Ее развитие связано с именем выдающегося государственного деятеля России - Сперанского Михаила Михайловича. В 1809 году он подготавливает Указ «Об обязательном экзамене для занятия государственной должности». Устанавливался образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 году принят “Устав о службе гражданской”, в 1834 году “Правила о порядке производства в чины гражданской службы”, в 1845 году вводятся изменения в «Табель о рангах». В течение XIX века утвердился ряд положений, характеризующих государственную службу. Это запрет родственных связей по службе, ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти, запрет определенных занятий, содержание в зависимости от чина и должности включающее жалование, столовые и квартирные деньги, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Гарантировалась усиленная уголовная охрана от преступлений при исполнении им своих обязанностей, устанавливался особый порядок предания суду самих государственных чиновников. Государственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольнение производилось по прошению и так далее. Таким образом можно заключить, что Россия до 1917 года имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу как типовую.

При советской власти все это законодательство было отменено. Это было связано прежде всего с идеями быстрого отмирания всякого государства, слома старого государственного аппарата и упразднения всякого чиновничества. При советской власти так и не было принято специального закона о государственной службе, детально регулировалась лишь служба в армии и органах МВД. Служба в государственных органах регулировалась лишь несколькими подзаконными актами. Рядом указов вводились классные чины и ранги в некоторых отраслях, декретом СНК РСФСР в 1922 году были приняты “Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях”, в 1967 году Госкомтруда утвердил Единую номенклатуру должностей служащих и ряд других актов.
В материалах XXI съезда КПСС утверждалось, что работа в аппарате вообще перестала быть особой прогрессией. И лишь в конце 80-х годов была признана необходимость принятия союзного Закона о государственной службе.

2. Государственная служба: правовые основы, понятие, система, принципы

Сколько времени существует государство, столько же существует государственная служба. Еще древнегреческий философ Платон выделял в идеальном государстве, наряду с правителями и ремесленниками, также стражников, которые с полным основанием могут рассматриваться не иначе как государственные служащие в их современном понимании. Вот почему государственная служба, бесспорно, один из старейших институтов государства. Одновременно она является одним из основных институтов административного права. Иванов В.П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы// Журнал Российского права. - М., 2003, - №5, - с .5

В современной России в основном создана и продолжает непрерывно совершенствоваться правовая база, на основе которой развивается институт государственной службы. Ее ядром являются нормы Конституции РФ 1993г., где государственная служба упоминается трижды. В ч. 4 ст. 32 закрепляется право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе. Данная норма имеет огромное значение. Отнеся Федеральную государственную службу к исключительному ведению Российской Федерации, она создала правовую основу для федерализации государственной службы. На практике это привело к бурному развитию в субъектах Федерации, особенно во второй половине 90-х гг. XX в., собственного законодательства о государственной службе. В результате наряду с федеральной государственной службой в России сложилась государственная служба в субъектах Федерации, которая в значительной степени регулировалась региональным законодательством. С 2003г. стал развиваться обратный процесс. В рамках мероприятий по реформированию государственной службы федеральный законодатель четко очертил, резко сузив при этом, полномочия субъектов Федерации в сфере государственной службы. Субъектам Федерации предстоит провести значительную работу по приведению своего законодательства о государственной службы в соответствие с федеральными законами.

Конституция РФ, как фундамент правовой системы страны, не может, да и не должна детально регулировать отношения на государственной службе. Первоначально это было сделано в Федеральном законе от 31 июля 1995г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу с 1 февраля 2005г.).

Приняты федеральные законы от 27 мая 2003г. «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Реформа государственной службы осуществляется параллельно с административной реформой.

Наряду с Конституцией РФ и базовыми федеральными законами правовые основы государственной службы также составляют нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, акты органов государственной власти субъектов Федерации, а также ряд важных судебных решений

Попытки определить понятие «государственная служба» известны в отечественной юридической науке. Самое общее из них предлагал, например, видный русский государствовед Н.М. Коркунов. По его мнению, службой государству в широком смысле слова можно назвать всякую деятельность на пользу государству. Конкретизируя свою позицию, он определял государственную службу как особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное па подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности.

В законодательстве долгое время понятие «государственная служба» не фиксировалось. Впервые оно было нормативно закреплено в п. 1 ст. 2 ФЗ от 31 июля 1995г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», где под государственной службой понималась профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Позднее это понятие было скорректировано в ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003г. «О системе государственной службы Российская Федерации». В настоящее время государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий:

- Российской Федерации;

- федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

- субъектов Федерации;

- органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов субъектов Федерации;

- лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий субъектов. Хаманева Н.Ю. Административное право Российской Федерации: учеб. - М.: Юристъ, 2005. - С. 212

Таким образом, законодательство исходит из трактовки понятия «государственная служба» в узком смысле. Работа в государственных организациях уже не рассматривается как государственная служба. Специальное законодательство о государственной службе на них не распространяется. Напротив, в советский период находящимися на государственной службе считались все те, кто, во-первых, занимался нефизическим трудом, а во-вторых, получал вознаграждение за труд из бюджетных средств. Государственная служба: организация, кадры, управление: [Сб. ст.]/ Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации; [Редкол.: Пономаренко Б.Т. (рук.) и др.]. - М.: РАГС, 2001. - С. 150

Анализ законодательства позволяет провести современную видовую классификацию государственной службы в зависимости от: 1) уровня осуществления государственной власти и федерального государственного устройства России; 2) правового положения государственного служащего.

Если говорить о федеральной государственной службе, то согласно ст. 71 Конституции РФ она находится в исключительном ведении Российской Федерации. Федеральная государственная служба сама по себе не однородна. Она включает:

- федеральную государственную гражданскую службу;

- военную службу;

- правоохранительную службу. Хаманева Н.Ю. Административное право Российской Федерации: учеб. - М.: Юристъ, 2005. - С. 208

Государственная служба субъекта Федерации включает в себя только его гражданскую службу.

В зависимости от правового положения государственного служащего можно выделить две разновидности государственной службы: гражданскую государственную службу и милитаризованную (военизированную) государственную службу. Классификация имеет общетеоретическое значение.

Гражданская государственная служба обладает рядом особенностей. Дело в том, что термин «государственная гражданская служба» в законодательстве закреплен недавно. В ч. 1 ст. 5 ФЗ-58 от 27.05.2003г. «О системе государственной службы Российской Федерации» она определяется как вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Федерации, лиц, замещающих должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации. Особенность государственной гражданской службы состоит в том, что она регламентируется не только специальным законодательством о государственной службе, которое имеет административно-правовую природу, но отчасти продолжает регулироваться законодательством о труде. Согласно ст. 73 ФЗ-79 от 27.07.2004г. «О государственной гражданской службе РФ» законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным законом. Например, материальная ответственность гражданского служащего будет по-прежнему регулироваться соответствующими нормами Трудовым Кодексом РФ.

К государственной гражданской службе субъекта Федерации относится только служба в его государственных органах. Это может быть служба в аппаратах законодательных (представительных) и исполнительных органов субъекта Федерации, его конституционном (уставном) суде и др.

Государственная гражданская служба сама по себе не однородна. Существует определенная специфика ее прохождения в зависимости от того или иного государственного органа. Имеются особенности в прохождении государственной гражданской службы в налоговых органах, органах юстиции и некоторых других государственных органах.

Милитаризованная (военизированная) государственная служба -- понятие собирательное. Оно объединяет военную и правоохранительную службу. Термин «милитаризованная (военизированная) государственная служба» в законодательстве не определен, но широко используется в юридической науке. Милитаризованная государственная служба осуществляется в органах военного управления, в органах внутренних дел, в таможенных органах, в органах прокуратуры, в некоторых других государственных органах, осуществляющих правоохранительную деятельность.

Для милитаризованной государственной службы характерны высокая степень централизации и жесткая дисциплина, более строгая иерархичность построения, повышенные требования к состоянию здоровья и физической подготовке госслужащего. Милитаризованная государственная служба регламентируется исключительно федеральным законодательством.

Милитаризованная (военизированная) государственная служба регламентируется нормами права значительно полнее и обстоятельнее, чем государственная гражданская служба.

Первоначально в основу организации государственной службы была положена система основополагающих идей, облеченных в форму правовых норм и закрепленных в ст. 5 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» как принципы государственной службы. Позднее эти принципы уточнены в ст. 3 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Там законодатель уже говорит не просто о принципах государственной службы, а о принципах ее построения и функционирования. Таковыми являются: федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность признания, соблюдения и зашиты; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; взаимосвязь государственной и муниципальной службы; открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; профессионализм и компетентность государственных служащих. В федеральном законе не уточняется, какие из перечисленных принципов относятся к построению, а какие к функционированию системы государственной службы.

коррупция этический государственный служба правовой

3. Структура государственной службы

Понятие государственной службы в нашей стране формировалось и развивалось исторически. Долгие годы считалось, что в рамках государственной службы регулируются такие вопросы, как установление должностей в государственных органах, правил и способов замещения должностей, подбор работников, регулирование служебной деятельности, определение сроков службы и правил увольнения. В таком смысле государственная служба охватывала все категории работников, занятых не только в государственном аппарате, но и в учреждениях и организациях как объектах управленческого воздействия. Попыткой ограничить её содержание была трактовка государственной службы как специфического организационно-правового средства формирования и организации работы личного состава всего государственного аппарата. И почти во всех учебниках по административному праву, вплоть до самых новых, государственная служба трактуется в широком смысле как выполнение служащим своих обязанностей во всех государственных организациях, а в узком смысле - как выполнение им обязанностей только в государственных органах.

В Федеральном законе от 27 июля 2004г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" под государственной службой (ч. 1 ст. 3) понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Таким образом, не является государственной службой работа в качестве служащих государственных предприятий, организаций и учреждений. Не является государственной службой работа и в самих государственных органах по договорам (контрактам), заключённым в соответствии с трудовым или гражданским законодательством. И, конечно, действие Закона не распространяется на служащих частного сектора, какие бы высокие и общественно значимые должности в этом секторе они не занимали. Все эти категории служащих полностью подпадают под режим частного права.

Однако не менее важной для уяснения предмета и пределов действия Закона является ст. 1, в которой определяются должности, исполнение обязанностей по которым не относится к государственной службе. Государственные должности - это должности в федеральных, региональных и иных государственных органах, устанавливаемые Конституцией, Федеральными законами, Конституциями и Уставами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории (ст. 9 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"):

1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

1) высшие должности гражданской службы;

2) главные должности гражданской службы;

3) ведущие должности гражданской службы;

4) старшие должности гражданской службы;

5) младшие должности гражданской службы.

Категории должностей гражданской службы делятся на следующик группы:

- Должности категорий "руководители" и "помощники (советники)" подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

- Должности категории "специалисты" подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

- Должности категории "обеспечивающие специалисты" подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается указом Президента Российской Федерации.

Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации образуют Сводный реестр должностей государственной гражданской службы Российской Федерации. Порядок ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации утверждается указом Президента Российской Федерации.

Государственная служба организуется и действует исходя из равного соответствует ч. 4 ст. 32 Конституции РФ, а также ст. 25 п. «С» Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966г. Принцип равного доступа к государственной службе означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации. Не допускается установление при приёме на государственную службу, каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений по признакам пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, должностного и имущественного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и профессиональным союзам, а равно других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовленность которых отвечает требованиям по соответствующей должности.

На гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным настоящим Федеральным законом. Предельный возраст пребывания на гражданской службе - 65 лет.

В некоторых случаях гражданин РФ не может быть принят на госслужбу, а именно: признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; лишения его судом права занимать государственные должности в течение определённого срока; наличия в соответствии с заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей; наличия близкого родства или свойства с государственным служащим, если их служба связана с непосредственной подчинённостью или подконтрольностью одного другому, а также в случаях отказа: от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющую государственную или иную охраняемую законом тайну; от представления сведений о доходе или имуществе.

Такая нормативная характеристика государственной службы позволяет чётко определить черты статуса государственного служащего. Это - гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленным федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счёт средств федерального бюджета или за счёт средств бюджета соответствующего субъекта РФ.

Размеры расходов на денежное содержание государственных служащих, включая расходы на компенсационные выплаты и оплату предоставляемых им социальных услуг, устанавливаются соответственно федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ.

Гражданам, претендующим на государственную должность государственной службы, предъявляются следующие квалификационные требования, которые устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы:

1) В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" всех групп должностей гражданской службы, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего профессионального образования;

2) В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.

Квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих устанавливаются указом Президента Российской Федерации, для гражданских служащих субъекта Российской Федерации - законом субъекта Российской Федерации.

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена. Классные чины гражданской службы присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы.

Государственным служащим могут быть присвоены следующие классные чины:

- действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса - гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы;

- государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса -гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы главной группы;

- советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса - гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы ведущей группы;

- референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса - гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы старшей группы;

- секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса - гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы младшей группы.

Общими основаниями прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы являются (ст. 33 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"):

1) соглашение сторон служебного контракта (ст. 34);

2) истечение срока действия срочного служебного контракта (ст. 35);

3) расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего (ст. 36);

4) расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (ст. 37);

5) перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида;

6) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы (ч. 4 ст. 31);

7) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта (ст. 29);

8) отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе (ч.ч. 2, 3 ст. 28);

9) отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом;

10) обстоятельства, независящие от воли сторон служебного контракта (ст. 39 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации");

11) нарушение установленных настоящим Федеральным законом или другими федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы (ст. 40);

12) выход гражданского служащего из гражданства РФ (ст. 41 ФЗ);

13) несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

14) нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных ст. 17 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации";

15) отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания (ч. 7 ст. 27 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

Кроме того, в Законе предусмотрены и дополнительные основания прекращения государственно-служебных отношений. В их числе указывается достижение предельного возраста, установленного для замещения государственной должности - 65 лет. Допускается продление нахождения на государственной службе государственных служащих, занимающих высшие, главные и ведущие государственные должности государственной службы и достигших предельного для государственной службы возраста, решением руководителя соответствующего государственного органа. Однократное продление срока нахождения на государственной службе государственного служащего допускается не более чем на год. Продление нахождения на государственной службе государственного служащего, достигшего возраста 65 лет, не допускается. После достижения указанного возраста он может продолжать работу в государственных органах на условиях срочного трудового договора.

При реорганизации государственного органа или изменении его структуры государственно-служебные отношения с гражданскими служащими, могут быть прекращены в случае сокращения должностей гражданской службы.

При ликвидации государственного органа государственно-служебные отношения с гражданским служащим могут быть продолжены в случае:

1) предоставления гражданскому служащему с учетом уровня его квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности возможности замещения иной должности гражданской службы в государственном органе, которому переданы функции ликвидированного государственного органа, либо в другом государственном органе;

2) направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку или повышение квалификации.

В случае отказа гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы, в том числе в другом государственном органе, либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы. В этом случае служебный контракт прекращается в соответствии с п. 6 ч. 1 с. 33 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

4. Проблемы государственной службы

4.1 Этические проблемы государственной службы

В глазах населения государственный служащий олицетворяет собой государство, и этичность его должностного поведения для обычных граждан имеет большое значение. Но это только усиливает проблему этического в функционировании государственной службы - в обыденном сознании часто именно нравственные, а не профессиональные и деловые качества представителей государственной службы более всего определяют отношение к оценке работы государственного органа власти и управления.

Государственная служба - не только особый вид организации субъекта управления, но и определенная система взаимоотношений государственных служащих по поводу исполнения ими своих обязанностей. Эти взаимоотношения проявляются в различных плоскостях:

- между государственными служащими и государством;

- между государственными служащими по линии должностной подчиненности, соподчиненности, координации и т.п.;

- между государственными служащими различных ветвей власти и гражданским обществом;

- между отдельными государственными служащими (конкретными должностными лицами) и гражданами и др. Магомедов К. Социологический анализ этических проблем государственной службы. - М.: РАГС, 2004.

По своему характеру перечисленные взаимоотношения выходят за рамки узкой регламентации нормами служебного права (точнее, той области правовых отношений, которая определяет правовую основу служебной деятельности, в том числе в административном, уголовном, и гражданском аспектах) и являют собой особого рода социальные отношения по поводу выполнения государственным служащим своих служебных обязанностей.

С этой точки зрения, в качестве социального фактора эффективности системы государственной службы необходимо рассматривать именно морально-нравственные характеристики государственных служащих и этические нормы организации деятельности государственной службы.

Морально-нравственная составляющая регламентации деятельности государственного служащего находится в особом положении: с одной стороны, она должна быть стержневой основой его личности, на которую "нанизываются" профессиональные качества, с другой стороны, эту составляющую сложнее всего формализовать в виде определенного свода нормативных требований, так как личность госслужащего гораздо шире его профессиональных обязанностей и интересов.

В основе любого вида профессиональной деятельности, которую выбирает для себя человек, лежит личностная мотивация. Государственная служба как объект профессиональной мотивации имеет особенные отличия, поскольку кроме материальных и социально-статусных стимулов содержит еще и общегражданскую компоненту. В идеале именно гражданские качества, включая их морально-этические составляющие, должны быть определяющими при отборе кандидатов на государственную службу. Но в действительности так происходит далеко не всегда.

Рассматривая возможности устранения или нейтрализации причин безнравственного поведения государственных служащих, среди разрабатываемых мер необходимо особое внимание уделить организации деятельности государственной службы и обеспечению за ней всестороннего внутреннего и внешнего контроля. Второе по значимости направление, которое можно обозначить как "организационная культура государственной службы", должно обеспечить необходимый уровень требовательности к общим и профессиональным культурным и нравственным качествам государственного служащего.

В этой связи становится актуальным вопрос о введении определенного нормативного регулятора поведения государственных служащих, основанного на обязательном соблюдении особых этических принципов.

Пока же в государственной службе сохраняется противоречие, основанное на позитивных ожиданиях основной массы государственных служащих действенности нормативных морально-этических регуляторов их деятельности и сдержанных позициях руководителей аппаратов государственных органов власти и управления по этому вопросу. Данное противоречие не выражается в форме конфликта, но само его наличие говорит о том, что в системе государственной службы не задействованы многие социальные факторы повышения ее эффективности. Причины этого в значительной мере связаны с большой инертностью руководства государственных органов.

В наибольшей степени неэтичному поведению государственных служащих способствуют факторы недостаточной правовой организованности пространства деятельности государственной службы (что можно охарактеризовать как системный недостаток государственной власти) и общее падение нравственности в обществе (что является уже системным недостатком социальной среды, общества в его конкретно-историческом состоянии).

Это подтверждает вывод о том, что государственная служба по своему характеру и назначению является связующим звеном между государством и гражданским обществом и на нее в равной степени действуют системные противоречия, возникающие как в государстве (системным элементом которого она является), так и в гражданском обществе (с которым она связана по своему происхождению и в которое она интегрирована как социальный институт). А такая причина, как "неудовлетворительные условия жизни", показывает субъективную индивидуальную зависимость государственного служащего от реальных условий жизнедеятельности и жизнеобеспечения, характерных для всего общества в целом.

Особое положение государственной службы в системе взаимоотношений общества и государства, а также особый общественный статус государственного служащего определяют и особые требования, повышенное внимание к служебно-гражданским качествам этой категории. Это обуславливается двумя основными обстоятельствами:

1. Государственный служащий по закону имеет особые обязанности, связанные с его служебным положением и затрагивающие интересы и государства, и его граждан одновременно.

2. Сам государственный служащий остается членом общества, непосредственно участвует как частное лицо в процессах формирования структур гражданского общества, т.е. сохраняет свою гражданскую природу, остается гражданином.

Поэтому, в силу отмеченной специфики положения государственного служащего, вопросы нравственности, гражданственности и социальной ответственности государственных служащих, их влияние на эффективность деятельности всей системы государственной службы, несомненно, определяют очень многое во взаимоотношении государства и общества на современном этапе развития.

4.2. Проблема коррупции во властных структурах

Один из самых важных моментов, очень болезненных для российского общества и российской государственности - проблема коррупции во властных структурах, в которую вовлечены:

- отдельные наделенные особыми властными полномочиями высокопоставленные чиновники;

- некоторые государственные органы, в основном занимающиеся распределением бюджетных средств или разрешительной деятельностью;

- достаточно большое количество государственных служащих различного ранга, которые в силу тех или иных объективных и субъективных причин втянуты в коррупционные отношения;

- государственные чиновники, недавно перешедшие из предпринимательской среды и сохраняющие личные связи с экономическими структурами.

Вопрос преодоления коррупционных явлений в государственной службе нельзя ограничивать только рамками соответствия или несоответствия государственного влияния на складывающуюся ситуацию, например посредством принятия жестких законодательных норм в борьбе с коррупцией. Сегодня представляется более актуальным подвергнуть анализу моральное состояние общества, адекватность восприятия им остроты проблемы коррумпированности власти и осознание общественной значимости этой проблемы, а также гражданской ответственности за ее разрешение всех членов общества - и тех, кто является субъектом управления, и тех, кем управляют.

Одно из определений коррупции характеризует ее как отказ от ожидаемых стандартов поведения со стороны представителей власти ради незаконной личной выгоды. Коррупция в органах государственной власти и управления однозначно представляет собой большую угрозу, так как она непосредственно влияет на общественные ценности и устои государственности.

Оценки распространенности коррупции в современной России, приводимые различными источниками, показывают, что это явление остается сегодня в числе наиболее опасных для государственного управления и общественной жизни.

Самое важное и необходимое условие в борьбе с коррупцией - воздержание населения от собственных предложений взятки, и ответственность при этом в одинаковой степени несут и чиновники, и граждане. При этом среди основных причин, толкающих государственных служащих на действия коррупционного характера, значительный вес, занимают именно материальные.

Возникает парадоксальная ситуация: общество в целом не проявляет достаточной гражданской воли, чтобы успешно бороться с коррупцией в органах власти, государство проявляет явную слабость и ограниченность в средствах контроля и наказания провинившихся чиновников, а сами государственные служащие оказываются в положении выбора - честность или материальное благополучие. Если признать нереальной возможность в ближайшее время значительно улучшить материальное благосостояние всего общества, в том числе и таких его специфических социальных групп, какой являются государственные служащие (а также работники "силовых" ведомств и т.п., деятельность которых может быть в той или иной степени коррумпирована), то остается только одна возможность - апеллировать к гражданскому самосознанию государственных служащих, принимать все возможные меры для его активизации.

Нравственные и гражданские позиции государственных служащих тем более значимы, что среди основных угроз со стороны коррупции эксперты отметили именно те, которые определяют ее влияние на содержание и направленность процессов государственного и общественного развития.

Как показывает практика политического государственного управления, вопросы морального соответствия государственных служащих своему месту и роли в жизни общества, различного рода отклонений от этических норм и правил в их деятельности стоят в ряду первоочередных проблем, требующих постоянного внимания и регулирования со стороны институтов государства и гражданского общества.

5. Пути развития института государственной службы

В действующем законодательстве четко прослеживается тенденция создания государственной службы - "отзывчивой, повернутой к нуждам граждан", основанной на закрепленной в Конституции РФ норме о приоритете прав и свобод личности, в связи с чем в последнее время главной целью правовой политики становится именно личность.

Приоритетное значение приобретает обеспечение открытости, особенно гражданской службы (т.е. "прозрачности" ее функционирования с использованием ясных для гражданского общества и доступных для понимания каждого человека форм деятельности). Включение в законы Федеральный закон от 27 мая 2003г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и Федеральный закон от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в качестве главных принципов государственной службы доступности информации о ее функционировании следует расценивать как один из наиболее важных шагов в обеспечении открытости государственной службы. Ноздрачев А.Ф., "Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2005 г., N 1, 2, январь, февраль, 2006г.

Законами предусмотрены и иные меры, направленные на обеспечение открытости государственной службы: обязательное включение представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, в ряд комиссий, результаты деятельности которых имеют наиболее важное значение для гражданской службы:

а) в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов;

б) в состав конкурсной комиссии;

в) в состав аттестационной комиссии.

Закрепленный в рассматриваемых Законах принцип открытости гражданской службы тесно взаимосвязан с идеей ее публично-правового характера, на что, в частности, направлены нормы, предусматривающие включение в должностной регламент гражданского служащего перечня государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административными регламентами государственных органов.

В Законах реализуются положения Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, направленные на обеспечение взаимосвязи всех типов государственной службы с муниципальной службой.