Подследственность как уголовно-процессуальный институт

Одним из общих условий предварительного расследования является подследственность уголовных дел. Подследственность рассматривается как полномочия органа предварительного расследования по проверке материалов и расследованию определенной категории уголовных дел, отнесенных законом к его ведению на основании совокупности признаков подследственности, характеризующих уголовное дело, и наличия установленных в законе условий.

Таким образом, подследственность определяется с учетом наличия конкретных признаков, совокупность которых позволяет отнести уголовное дело к ведению того или иного органа предварительного расследования. Однако, в случаях, указанных в законе необходимо учитывать наличие определенных условий, которые влияют на определение подследственности уголовных дел. Рыжаков А.П. Предварительное расследование. - М., 1997. С. 273.

Условие подследственности содержится и в ч. 5 ст. 151 УПК РФ, где раскрывается признак альтернативной подследственности. В указанной норме предполагается, что уголовные дела, которые подпадают под действие альтернативного признака подследственности, могут быть расследованы тем органом, который возбудил уголовное дело. Таким образом, условием расследования уголовных дел при наличии альтернативного признака подследственности выступает наличие органа расследования, который возбудил конкретное уголовное дело.

Условия подследственности содержатся и в ч. 6 ст. 151 УПК РФ, где указано, что по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. 150, 285, 285-1, 285-2, 286, 290-293, 306-310, 311 частью второй, 316 и 320 УК РФ, предварительное следствие производится следователями того органа, к чьей подследственности относится преступление, в связи с которым возбуждено соответствующее уголовное дело.

По признаку связи с преступлениями, расследуемыми следователями той или иной ведомственной принадлежности, определяется подследственность уголовных дел о вовлечении несовершеннолетнего в совершение преступления, злоупотребления должностными полномочиями, получением взятки и иными подобными преступлениями. Предварительное следствие по указанным уголовным делам производится следователями того органа, к чьей подследственности относится преступление, в связи с которым возбуждено соответствующее уголовное дело (ч. 6 ст. 151 УПК РФ). Тетерин Б.С., Трошкин Е.З. Возбуждение и расследование уголовных дел. - М., 1997. С. 130.

Таким образом, можно говорить, что в указанном случае условием при определении подследственности уголовного дела выступает наличие взаимосвязанного преступления, при этом орган расследования основного преступления определяет и орган расследования взаимосвязанного.

В отличие от УПК РСФСР, по УПК РФ не является обязательным производство предварительного следствия по делам о преступлениях несовершеннолетних и в отношении лиц, имеющих психические или физические недостатки, которые затрудняют им самостоятельно защищать свои права и законные интересы.

Изменение подследственности органов предварительного следствия произошло и в связи с тем, что законодатель по-новому подошел к определению содержания персонального (специального) признака подследственности. В соответствии с ч. 2 ст. 126 УПК РСФСР, производство предварительного следствия обязательно по всем делам о преступлениях, совершенных несовершеннолетними или лицами, которые в силу своих физических или психических недостатков не могут сами осуществить свое право на защиту.

Данное положение обуславливалось необходимостью привлечения в уголовный процесс лиц, которые должны были компенсировать возрастную и интеллектуальную недостаточность несовершеннолетних, а также необходимостью более глубокого изучения личности, специфики проведения следственных действий с участием интересов несовершеннолетних лиц. Оно позволяло более качественно обеспечить защиту прав и законных интересов несовершеннолетних. Бычкова К.Г. Подследственность уголовных дел о преступлениях несовершеннолетних. Актуальные проблемы права России и стран СНГ 2005: Материалы 7 международной научно-практической конф. ч. 2. - Челябинск, 2005. С. 252-253.

Долгое время по делам этой категории производилось исключительно предварительное следствие, что являлось дополнительной гарантией обеспечения прав и интересов несовершеннолетних, а, кроме того, качество расследования дел данной категории должно быть лучше. Досудебное производство по уголовным делам: концепция совершенствования уголовно-процессуальной деятельности. / Отв. ред. Химичева Г.П. - М.: Экзамен, 2003. С. 326.

На практике на протяжении длительного времени имела место специализация следователей по делам данной категории. Высказывалось предложение о необходимости введения ее дальнейшего развития, которое наиболее реально отражало веяние времени и заслуживало безусловной поддержки.

Закрепленные в УПК РФ правила подследственности уголовных дел о преступлениях несовершеннолетних, согласно которым такие дела вправе расследовать должностные лица трех независимых друг от друга правоохранительных ведомств, а также допускается проведение по ним дознания, не способствуют созданию наиболее благоприятных условий для эффективной организации работы следователей по указанной категории уголовных дел.

Дознание по действующему УПК РФ предполагает не просто проведение расследования в сокращенные сроки, но и исключает возможность предъявления обвинения, таким образом, несовершеннолетний, который привлекается к уголовной ответственности за совершение преступлении, не знает, в чем он обвиняется до окончания расследования. Только при ознакомлении с материалами уголовного дела несовершеннолетнему предъявляется обвинительный акт, но при этом обвиняемому не разъясняются его права, не предоставляется возможность дать показания, а также осуществить процесс доказывания на стадии расследования. Обвиняемый должен ознакомиться сразу же с материалами уголовного дела, после чего оно направляется прокурору с обвинительным заключением. У несовершеннолетнего нет никакой возможности осмыслить предъявленное ему обвинение, а тем более приготовиться к защите. Данное положение, безусловно, нарушает права несовершеннолетнего.

Данное положение подследственности, связанное со специальным субъектом преступления, полностью соответствовало назначению уголовного процесса, определенного в ст. 6 УПК РФ. Положения ст. 151 УПК РФ, в соответствии с которыми указанная категория уголовных дел может расследоваться органами дознания, явно противоречат установленному в уголовно-процессуальном законе назначению уголовного судопроизводства. Селютин А.В. Проблемы разграничения подследственности в уголовном процессе. Автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 2000. С. 69.

Одним из негативных моментов является то, что дела о преступлениях лиц, имеющих психические и физические аномалии, также исключены из категории дел, по которым обязательно предварительное следствие. Расследование преступлений, совершенных лицами, страдающими такими недостатками, представляет значительную сложность. Здесь оказывается недостаточной способность быстро разыскать и изобличить преступника. Для успешного расследования этих дел нужны еще и высокая юридическая квалификация, умение найти подход к обвиняемому, правильно закрепить обнаруженные доказательства по делу. Процессуальная деятельность по этим делам преимущественно аналитическая, педагогическая и психологическая. Она основана на тщательном и вдумчивом подходе к выполнению каждого следственном действия. Татьянииа Л.Г. Подследственность уголовных дел о применении принудительных мер медицинского характера: Материалы международной научно-практической конф., посвященной принятию нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. - М., 2002. С. 223-224.

Одним из дискуссионных вопросов являются вопросы подследственности уголовных дел по делам о применении принудительных мер медицинского характера.

В соответствии с положениями ч. 1 ст. 404 УПК РСФСР было предусмотрено по делам об общественно опасных деяниях невменяемых, а также о преступлениях лиц, заболевших душевной болезнью после совершения преступления, обязательное производство предварительного следствия.

Такое решение вопроса более соответствовало защите прав и законных интересов лиц, имеющих психические расстройства. Специфика предварительного расследования данной категории уголовных дел заключается и в том, что само лицо, совершившее общественно опасное деяние, в основном не может быть участником следственных действий в силу того, что не может осознавать их характер. Изменение подследственности по данной категории дел в соответствии с положениями ст. 151 УПК РФ, по которым они должны расследоваться и органом дознания, не может обеспечить реальную защиту прав и законных интересов указанных лиц.

В ч. 1 ст. 434 УПК РФ указано, что производство по уголовным делам в отношении лиц, указанных в части 1 ст. 433 УПК РФ обязательно. Однако по смыслу законодателя уголовное дело может первоначально расследоваться органом дознания, а в последующем быть передано в органы предварительного следствия.

Безусловно, проведение первоначальных следственных действий по данной категории уголовных дел может быть осуществлено органом дознания, однако дальнейшее расследование должно осуществляться только органами предварительного следствия. Установление признаков психических расстройств у лица должно быть основанием для передачи уголовного дела в органы предварительного следствия.

2. Разграничение подследственности между различными органами предварительного следствия

По действующему УПК РФ органы следствия имеются в структуре Генеральной прокуратуры, МВД, ФСБ и органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Подследственность уголовных дел в зависимости от категорий преступления определяется ст. 151 УПК РФ. Улищенко И.С. Расследования преступлений группой следователей: проблемы правовой регламентации. Автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 1997. С. 32. Предварительное следствие является обязательным:

по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях;

по делам о преступлениях небольшой или средней тяжести, возбужденным по факту совершенного преступления, а не в отношении конкретных лиц (этот вывод сделан на основании ч. 1 ст. 223 УПК РФ);

о преступлениях, совершенных лицами, указанными в ст. 447 УПК РФ, а также о преступлениях, совершенных в отношении указанных лиц в связи с их профессиональной деятельностью;

о преступлениях, совершенных должностными лицами органов федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов Российской Федерации, военнослужащими и гражданами, проходящими военные сборы, лицами гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или совершенных в расположении части, соединения, учреждения, гарнизона, а также о преступлениях, совершенных в отношении указанных лиц в связи с их служебной деятельностью.

Следователи Следственного комитета при прокуратуре РФ расследуют наиболее опасные преступления против личности, половой неприкосновенности и свободы, конституционных прав и свобод человека и гражданина, экологические преступления, преступления в сфере компьютерной информации, преступления против государственной власти и интересов государственной службы, преступления в сфере правосудия, против мира и безопасности человечества, кроме того, следователи Следственного комитета при прокуратуре РФ расследуют дела о преступлениях, совершенных судьями, прокурорами, следователями и другими сотрудниками правоохранительных органов, а также уголовные дела о преступлениях, совершенных в отношении указанных лиц в связи с их служебной деятельностью. Григорьев В.Н., Шишков А.А. Уголовно-процессуальная деятельность подразделений по борьбе с организованной преступностью. М.: Закон и право, 2001. С. 151.

По персональному признаку к подследственности следователей Следственного комитета при прокуратуре РФ относятся дела о преступлениях лиц, указанных в ст. 447 и в подпункте «в» п. 1 ч. 2 ст. 151 УПК РФ. Уголовные дела о любых преступлениях, совершенных указанными лицами, а также преступления, совершенные в отношении этих лиц в связи с их профессиональной деятельностью, расследуются следователями Следственного комитета при прокуратуре РФ. Если такой связи нет, т.е. преступление совершено в отношении такого лица, но не в связи с его служебной деятельностью, подследственность определяется по предметному признаку. В данном случае персональный признак подследственности относится не только к субъекту преступления, но и к потерпевшему.

В соответствии с положениями ст. 151 УПК РФ Следственный комитет при прокуратуре РФ расследует уголовные дела о преступлениях, которые имеют особый резонанс в обществе: убийства, должностные преступления и т.д. Компетенция Следственного комитета при прокуратуре РФ по расследованию уголовных дел определяется также в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к: ним военных и других специализированных прокуратур» от 9 сентября 2002 г. № 54, из содержания которого вытекает, что при определении подследственности уголовных дел персональный и территориальный критерии тесно сочетаются. Приказ Генерального прокурора РФ «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур» от 9 сентября 2002 года № 54. //Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. 2004. Том 1.

Подследственность преступлений следователям военно-следственных отделов при прокуратурах гарнизонов определяется приказом Генеральной прокуратуры РФ с учетом субъекта преступления. Военно-следственные отделы осуществляет производство по уголовным делам о преступлениях, совершенных военнослужащими, а также гражданами, проходящими военные сборы, лицами гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формировании и органов, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными актами, в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или совершенных в расположении воинской части, соединения, учреждения.

Выделение подследственности военно-следственных отделов обусловлена их задачами, направленными на укрепление обороноспособности государства, воинской дисциплины в армии и флоте. Исходя из этих задач, к подследственности военно-следственных отделов отнесены уголовные дела обо всех преступлениях, совершенных военнослужащими, и обо всех преступлениях, совершенных военнообязанными во время прохождения военных сборов.

Подследственность уголовных дел военно-следственным отделам определяется совокупностью трех признаков: предметного, персонального и территориального.

Территориальный признак подследственности уголовных дел военно-следственным отделам действует ограниченно. Подследственность определяется главным образом принадлежностью подсудимого к определенной военной части, гарнизону, соединению. Подследственность в уголовном процессе (понятие, основания и порядок определения, проблемы разграничения). / Под ред. Григорьева В.Н., Селютина А.В. - М.: Изд-во ЮИ МВД РФ, 2002. С. 80.

Образование, реорганизация и ликвидация военно-следственных отделов, определение их статуса, компетенции, структуры и штатов осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации, приказы которого по этим вопросам реализуются в соответствии с директивами Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, командования других войск, воинских формирований и органов. Иные организационно-штатные вопросы решаются Главным военным прокурором совместно с Генеральным штабом Вооруженных Сил Российской Федерации, командованием других войск, воинских формирований и органов в пределах установленной штатной численности.

В Федеральных законах «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ и «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ раскрывается содержание понятий «военная служба» и «военнослужащий». Военнослужащими являются граждане, проходящие военную службу по призыву или контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, которые указаны в ст. 2 Федерального закона «О воинской обязанности и воинской службе». Статус военнослужащих имеют также граждане, проходящие военные сборы в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О статусе военнослужащих».

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 9 от 14 февраля 2000 года «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих», статус военнослужащих имеют также военнослужащие, прикомандированные в установленном порядке к федеральным органам государственной власти, другим государственным органам и учреждениям, международным организациям в соответствии с международными договорами Российской Федерации, государственным унитарным предприятиям, акционерным обществам, сто процентов акций, которых находятся в федеральной собственности и которые выполняют работу в интересах обороны страны и безопасности государства.

Распределение уголовных дел между военно-следственными отделами различных уровней по признаку предметной подследственности не осуществляется. Гарнизонные военно-следственные отделы расследуют все преступления в соответствии с правилами подследственности, если преступления совершены лицом, имеющим статус военнослужащего.

Военно-следственным отделам, дислоцирующимся за пределами территории Российской Федерации, подследственны уголовные дела о преступлениях, совершенных военнослужащими, проходящими военную службу в составе российских войск, членами их семей, а также другими гражданами Российской Федерации, если:

1) деяние, содержащее признаки преступления, предусмотренною уголовным законом, совершено на территории, находящейся под юрисдикцией Российской Федерации;

2) иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Таким образом, подследственность военно-следственных отделов определяется на основании Приказа Генеральной Прокуратуры РФ с учетом признаков предметной, персональной и территориальной подследственности. Основным критерием определения подследственности военно-следственным отделам является признак специального субъекта. Уголовные дела о преступлениях военнослужащих расследуются военно-следственными отделами, входящими в систему Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Подследственность органов федеральной службы безопасности определяется, прежде всего, спецификой задач органов ФСБ России. В связи с этим, следователи органов ФСБ России расследуют преступления против внешней безопасности государства, общественной безопасности, подрывающие основы конституционного строя Российской Федерации.

Следователи органов внутренних дел производят предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, посягающих на различные общественные отношения менее масштабного и значимого характера. Клейн А.А. Правовые и организационные аспекты процессуальной самостоятельности и независимости следователя ОВД: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1992. С. 71. К их подследственности относятся преступления в сфере экономической деятельности, против общественного порядка и общественной нравственности, тяжкие преступления против личности (умышленное причинение тяжкого, средней тяжести вреда здоровью, истязание и др.) Подследственность органов внутренних дел, таким образом, основана на целях и задачах милиции, указанных в ст. 2 Закона РФ «О милиции».

Глава 3. Подследственность уголовных дел, предварительное расследование по которым производится в форме дознания

1. Особенности отнесения уголовных дел к подследственности органов дознания

Условия, которые необходимо учитывать при определении подследственности, содержатся в различных нормах УПК РФ. В частности, принятие УПК РФ охарактеризовано и введением новой формы дознания, при этом в ч. 2 ст. 223 УПК РФ законодатель указал, что оно проводится только по уголовным делам, возбуждаемым в отношении конкретных лиц. Данная новелла была по-разному принята учеными и практиками, которые стали трактовать ее с учетом своих корпоративных интересов.

Б.Я. Гаврилов считает, что внесенная без согласования с членами рабочей группы поправка в ч. 1 ст. 223 УПК РФ об особом порядке дознания в отношении конкретных лиц привела к ситуации, когда по уголовным делам о преступлениях, отнесенных к подследственности органов дознания, по которым совершившее его лицо не установлено, дознание будет производиться в срок, установленный ч. 2 ст. 223 УПК РФ (15 дней), по истечении, которого дело подлежит приостановлению по основанию п. 1 ч. 1 ст. 208 УПК РФ. При установлении лица дознание возобновляется с продлением прокурором срока дознания на 10 дней. Расследование завершается составлением обвинительного акта. Однако в случае исчерпания процессуального срока уголовное дело подлежит направлению прокурору для производства по нему предварительного следствия. Гаврилов Б.Я. Актуальные вопросы предварительного следствия по УПК Российской Федерации: Материалы международной научно-практической конф., посвященной принятию нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. - М., 2002. С. 134.

Данное мнение противоречит указанному положению ч. 2 ст. 223 УПК РФ, где четко определено, что дознание проводится только по тем уголовным делам, которые были возбуждены в отношении конкретного лица. Однако практика идет по иному пути. Органы дознания осуществляют производство по уголовным делам, которые возбуждаются и по факту совершения преступления, и направляют их в суд.

По мнению А.П. Короткова и А.В. Тимофеева, предварительное расследование в форме дознания производится в соответствии с ч. 2 ст. 223 УПК РФ только по уголовным делам, указанным в ч. 3 ст. 150 УПК РФ, возбуждаемым в отношении конкретных лиц. Возбуждение уголовного дела в отношении неустановленного лица УПК РФ не предусматривает. Вместе с тем, такая формулировка решения о возбуждении уголовного дела не противоречит принципам уголовного судопроизводства, поскольку уголовное преследование всегда персонифицировано - направлено на установление лица, совершившего преступление и его изобличение. Если уголовное дело возбуждено по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 150 УПК РФ, производство предварительного следствия обязательно. В то же время после возбуждения уголовного дела о таком преступлении, когда лицо, совершившее преступление, не установлено, орган дознания на основании п. 3 ч. 1 ст. 149 и ч. 4 ст. 157 УПК РФ вправе произвести неотложные следственные действия, после чего направляет материалы уголовного дела прокурору. Представляется, что в случае, когда лицо в ходе проводимых органом дознания неотложных следственных действий установлено, предварительное расследование преступлений, предусмотренных ч. 3 ст. 150 УПК РФ, может быть окончено без передачи уголовного дела следователю, то есть в форме дознания. Коротков А.П., Тимофеев А.В. 900 ответов на вопросы прокурорско-следственных работников по применению УПК РФ. - М., 2003. С. 341-342.

Представляется данное мнение не совсем правильным. Законодатель без какой-либо альтернативы, четко указал, что производство по уголовным делам в форме дознания осуществляется только в случае, если лицо, совершившее преступление, установлено на момент возбуждения уголовного дела. Это обусловлено необходимостью гарантии обеспечения подозреваемому лицу права на защиту с учетом того, что обвинение по делам, расследуемым в форме дознания, не предъявляется. Поэтому искать выход, как оставить уголовные дела, возбужденные по факту совершения преступления, для расследования в органе дознания не совсем правильно.

В настоящее время, с учетом положений ч. 3 ст. 150 и ч. 2 ст. 223 УПК РФ возник вопрос о возможности выделения такого условия подследственности, как возбуждение уголовного дела в отношении конкретного лица.

В норме ч. 2 ст. 223 УПК РФ содержится условие, в соответствии с которым уголовные дела, которые в соответствии с признаками подследственности относятся к подследственности органа дознания, должны расследоваться органом предварительного следствия. Данное условие имеет обязательный характер и влияет на определение подследственности уголовных дел вместе с совокупностью ее признаков. Наличие указанного условия является основанием для изъятия уголовного дела из органов дознания и передачи его в органы предварительного следствия.

Несовершенство нормы, содержащейся в ч. 2 ст. 223 УПК РФ, которая приводит к проблемам разграничения подследственности, усложнению работы органов предварительного следствия и дознания, и необходимости ее совершенствования, очевидно. Фонарев М. Деятельность органов дознания в системе мер противодействия незаконному обороту наркотиков //Право и жизнь. 2003. № 58. С. 246-255.

О неразрешенности проблемы разграничения подследственности наглядно свидетельствуют и статистические данные. Так во втором полугодии 2002 г. из органов дознания передано для производства предварительного следствия 215 тыс. или 53% возбужденных дознавателем уголовных дел. В 2003 г. из органов дознания в органы предварительного следствия передано уже 657 тыс. или 60,9% от числа таких дел. Выход из фактически тупиковой ситуации видится в изменении редакции ст. 223 УПК РФ в части распространения подследственности органов дознания на все преступления, отнесенные в соответствии с ч. 3 ст. 150 УПК РФ к их подследственности - вне зависимости от того, установлено или нет лицо, подлежащее привлечению в качестве обвиняемого. Дубинский А.Я. Производство предварительного расследования органами внутренних дел. - Киев, 1987. С. 173.

В ч. 2 ст. 223 предусмотрено, что дела о преступлениях, указанных в ч. 3 ст. 150 УПК РФ расследуются органами дознания только в том случае, если они возбуждены в отношении конкретного лица; в случае, если они возбуждены по факту совершения преступления, то расследуются органами предварительного следствия. Таким образом, в указанном случае определение органа, который будет расследовать уголовное дело, зависит от того, установлено ли лицо, совершившее преступление или нет. Только при условии, что лицо установлено, дело будет расследоваться органом дознания, в противном случае оно будет передано органам предварительного следствия.

Законодатель в п. 3 ч. 3 ст. 151 УПК РФ указал, что преступления, предусмотренные ст. 256, в части, касающейся незаконной добычи водных животных и растений, обнаруженной органами пограничной службы РФ, могут расследоваться дознавателями органов пограничной службы, Таким образом, законодатель предусмотрел наличие альтернативного признака расследования данной категории уголовных дел, подследственность которых будет определяться в зависимости от условия, в качестве которого будет выступать наличие органа, обнаружившего факт совершения преступления. В этом же пункте указано, что дознавателями пограничных органов федеральной службы безопасности расследуются уголовные дела о преступлении, предусмотренном ч. 1 ст. 188 УК РФ в части, касающейся контрабанды, задержанной пограничными органами федеральной службы безопасности в отсутствие таможенных органов Российской Федерации. Условием расследования уголовного дела об указанном преступлении дознавателями пограничной службы будет выступать отсутствие таможенных органов в данном районе. Васильев О.Л. Процессуальные средства органов и должностных лиц, осуществляющих дознание и предварительное следствие //Вестник Московского университета. 2003. № 4. - С. 3-26.

Существенным шагом в совершенствовании досудебного производства является реорганизация дознания как формы расследования преступлений. Статья 40 УПК РФ расширила перечень органов дознания, включив в него другие, кроме указанных ранее в ст. 117 УПК РСФСР, органы исполнительной власти, которым в соответствии со ст. 13 Федерального Закона «Об оперативно-розыскной деятельности» предоставлено право осуществления оперативно-розыскной деятельности. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 года № 144 - ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3349. Статья 40 УПК РФ определяет круг органов дознания, к ним относятся: 1) органы внутренних дел Российской Федерации, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности; 2) Главный судебный пристав Российской Федерации, главный судебный пристав субъекта Российской Федерации, их заместители, старший судебный пристав, старший военный судебный пристав, а также старшие судебные приставы Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; 3) командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов; 4) органы Государственной противопожарной службы.

По мнению А.М. Донцова органы дознания подразделяются на три группы. К первой группе относятся те органы, для которых производство дознания - это одно из средств борьбы с преступлениями, совершаемыми в сфере их деятельности. К ним относятся те органы исполнительной власти, для которых производство дознания является одним из основных направлений деятельности. Ко второй группе он относит капитанов морских судов и начальников зимовок. В третью группу входят командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов. Они отличаются тем, что имеют характерные черты, присущие как органам дознания первой группы, так и второй. Донцов А.М. Проблема соотношения дознания и предварительного следствия в советском уголовном процессе. Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Ленинград, 1970. С. 87.

А.В. Селютин указывает, что особенностью органов дознания, относящихся, по мнению А.М. Донцова, ко второй группе, в сравнении с другими заключается в том, что производство дознания для них непосредственно не связано с выполняемыми ими функциями и объясняется другими обстоятельствами. Эти органы не имеют специальной задачи по борьбе с преступностью не только вообще, но и в узкой сфере их деятельности. Селютин А.В. Проблемы разграничения подследственности в уголовном процессе. Автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 2000. С. 69.

Вместе с тем, законодатель в ст. 40 УПК РФ капитанов морских и речных судов, руководителей геологоразведочных партий и зимовок, глав дипломатических представительств и консульских учреждений не отнес к органам дознания. Он рассматривает их как должностных лиц, которые при наличии указанных в ст. 40 УПК РФ условий, оказались в месте совершения преступления единственными представителями государственной власти, поэтому они должны выполнить неотложные следственные действия и возбудить уголовное дело. Турчин Д.А. Дознание на морских судах //Соц. Законность. 1969. № 8. С. 35. Производство дознания по уголовным делам в их компетенцию не входит. Уголовное дело они обязаны передать прокурору для передачи по подследственности.

С учетом изложенного, органы дознания целесообразно классифицировать на две группы: первую группу должны составлять органы исполнительной власти, у которых одним из основных направлений деятельности выступает производство дознания по уголовным делам, отнесенным к их компетенции; вторую группу должны составлять руководители, имеющие обязанность проведения неотложных следственных действий и возбуждения уголовного дела о любом совершенном преступлении в силу того, что они являются единственными представителями исполнительной государственной власти на данной территории, кроме того, обязаны осуществлять дознание по уголовным делам, отнесенным к их ведению.

После принятия УПК РФ к подследственности органов дознания было дополнительно отнесено 39 составов преступлений. К компетенции органов дознания отнесены два вида процессуальной деятельности: 1) дознание по делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, осуществляемое в порядке, установленном главой 32 УПК РФ; 2) выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, осуществляемое в порядке, установленном ст. 157 УПК.

Следует заметить, что полномочия органов дознания УПК РФ значительно расширены за счет: расширения подследственности органов дознания (ч. 3 ст. 150 УПК РФ); исключения признака обязательности предварительного следствия по уголовным делам о преступлениях, совершенных несовершеннолетними, который устанавливался ч. 2 ст. 126 УПК РСФСР; расширения перечня следственных действий, которые может осуществить орган дознания как неотложные (п. 19 ст. 5, ст. 157 УПК РФ). Уголовно-процессуальные функции милиции / Отв. ред. Гирько С.И. - М.: ВНИИ МВД России, 2003. С. 38.

При этом следствие обязательно по всем делам за исключением: 1) уголовных дел о преступлениях, перечисленных в п. 1 ч. 3 ст. 150 УПК РФ; 2) уголовных дел об иных преступлениях небольшой и средней тяжести по письменному указанию прокурора (п. 2 ч. 3 ст. 150 УПК РФ). Однако это не означает, что по этим делам следствие невозможно.

Таким образом, уголовные дела, по которым предварительное следствие необязательно и расследование может ограничиться дознанием, можно разграничить на две категории:

I. Уголовные дела, по которым орган дознания вправе проводить расследование в полном объеме по собственной инициативе. В соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 150 УПК РФ дознание производится по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных статьями 112, 115, 116, 117 частью первой, 118, 119, 121, 122 частями первой и второй, 123 частью первой, 125, 127 частью первой, 129, 130, 150 частью первой, 151 частью первой, 153-157, 158 частями первой и второй, 159 частью первой, 160 частью первой, 161 частью первой, 163 частью первой, 165 частями первой и второй, 166 частью первой, 167 частью первой, 168, 170, 171 частью первой, 171 частью первой, 175 частями первой и второй, 177, 180 частями первой и второй, 181 частью первой, 188 частью первой, 194, 203, 207, 213 частью первой, 214, 218, 219 частью первой, 220 частью первой, 221 частью первой, 222 частями первой и четвертой, 223 частями первой и четвертой, 224, 228 частью первой, 230 частью первой, 231 частью первой, 232 частью первой, 233, 234 частями первой и четвертой, 240 частью первой, 241 частью первой, 242, 243-245, 250 частью первой, 251 частью первой, 252 частью первой, 253, 254 частью первой, 256-258, 260 частью первой, 261 частью первой, 262, 266 частью первой, 268 частью первой, 294 частью первой, 291, 311 частью первой, 312, 313 частью первой, 314, 315, 319, 322 частью первой, 322¹ частью первой, 323 частью первой, 324-326, 327 частями первой и третьей, 327¹ частью первой, 329 и 330 Уголовного Кодекса Российской Федерации. Масленникова Л.Н. Досудебное производство по УПК РФ: Материалы международной научно-практической конференции, посвященной принятию нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. - М., 2002. С. 140-141.

II. Расследование может ограничиваться дознанием и по другим делам о преступлениях небольшой и средней тяжести, но только по письменному указанию прокурора.

Существовавшее в УПК РСФСР дознание в форме предварительного расследования преступлений (ст. 120) приводило к дублированию функции предварительного следствия. Поэтому сокращение сроков предварительного расследования и судебного разбирательства по значительной части преступлений небольшой и средней тяжести (до 350 тыс. в год) решала существовавшая в УПК РСФСР протокольная форма досудебной подготовки материалов (ст. 414-419), однако она существенно ограничивала права подозреваемого, обвиняемого и других участников уголовного процесса. Не предусматривала эта форма предварительного расследования и избрание меры пресечения. Изложенное обусловило создание новой формы производства дознания.

Рассматривая полномочия органа дознания по уголовным делам необходимо обратить внимание на то, что законодатель предусмотрел возможность осуществления им расследования в двух формах: дознания и предварительного следствия,

УПК РСФСР 1960 года различал и регламентировал два вида дознания: дознание по делам, по которым предварительное следствие обязательно (ст. 119), и дознание по делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно (ст. 120). Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР 1960 г. - М., 1999. С. 254.

УПК РФ 2002 года под дознанием понимает только такую форму предварительного расследования, которая осуществляется дознавателем (иногда и следователем) по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия не обязательно. Деятельность органов дознания по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, в УПК РФ определена не как дознание, а как «производство неотложных следственных действий», осуществляемых органом дознания в определенных случаях при наличии признаков преступления, по которым производство предварительного следствия обязательно, в соответствии со ст. 157 УПК РФ.

Возникает вопрос о юридической природе неотложных следственных действий, осуществляемых органом дознания по делам, по которым предварительное следствие обязательно. Кроме того, возникает вопрос, в каких случаях орган дознания может осуществлять производство неотложных следственных действий по уголовным делам, подследственным органам предварительного следствия.

Существует точка зрения, согласно которой дознанием является выполнение органом дознания неотложных следственных действий по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно. Рыжаков А.П. Орган дознания: понятие и проблемы //Юридический мир. 2002. № 1. С. 39-43.

Кроме того, существует мнение, что юридическая природа неотложных следственных действий, выполняемых органом дознания по делам, по которым обязательно производство предварительного следствия, другая: они являются не чем иным, как предварительным следствием на первоначальном его этапе. Данный вывод вытекает из того обстоятельства, что неотложные следственные действия производятся по делам, по которым предварительное следствие обязательно. Термин «обязательно» означает: «в обязательном порядке», «во что бы то ни стало», «любыми средствами» и т.п. Следовательно, раз производство предварительного следствия «обязательно», то в определенных законом случаях оно и начинается органом дознания посредством производства неотложных следственных действий, по выполнению которых дело направляется прокурору, а затем и соответствующему следователю для продолжения производства по нему предварительного следствия.

Орган дознания по делам, по которым предварительное следствие обязательно, начинает производство не дознания, а именно предварительного следствия путем возбуждения уголовного дела и проведения первоначальных следственных действий.

Законодатель не рассматривает проведение неотложных следственных действий как форму дознания. Более того, неотложные следственные действия могут проводиться как органом дознания, так и следователем. Вряд ли правильно утверждать, что форма расследования при проведении неотложных следственных действий зависит от субъекта, который их проводил. Она зависит только от правил подследственности и особых условий, в которых они проводятся. В соответствии с правилами подследственности, если уголовное дело подследственно органам предварительного следствия, то орган дознания начинает предварительное следствие путем проведения неотложных следственных действий, после чего передает уголовное дело следователю, который осуществляет и завершает предварительное следствие по уголовному делу. Потапов Ю.А. Взаимодействие органов внутренних дел с государственными и общественными средствами массовой информации. Автореф. дис. канд. юрид. наук. - СПб., 1998. С. 39. В качестве особого условия начала предварительного следствия органом дознания выступает необходимость возбуждения уголовного дела и проведения по нему неотложных следственных действий.

2. Разграничение подследственности между различными органами дознания

Производство расследования по уголовным делам в форме дознания осуществляется органами дознания. Ниже приведены особенности подследственности уголовных дел органам дознания и исследовано разграничение компетенции между ними в рамках института подследственности уголовных дел.

Дознание в соответствии с ч. 3 ст. 151 УПК РФ производится:

дознавателями органов внутренних дел Российской Федерации;

дознавателями пограничных органов федеральной службы безопасности;

дознавателями органов службы судебных приставов;

дознавателями таможенных органов Российской Федерации;

дознавателями органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы;

следователями Следственного комитета при прокуратуре РФ;

дознавателями (следователями) органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Гирько С.И. Расследование преступлений в форме дознания в системе МВД России // Юридический консультант. 2003. № 7. - С. 12-16.

Согласно УПК РФ милиция - универсальный орган дознания, компетенция которого не ограничивается определенными категориями уголовных дел, как это сделано в отношении остальных органов дознания. Такой подход к решению проблемы обоснован практическими соображениями и оправдал себя в реальной действительности. Новый УПК не предусматривает возможность органов внутренних дел при обнаружении признаков преступления, отнесенных к подследственности других органов дознания, возбудить уголовное дело и провести по нему неотложные следственные действия, что может привести к снижению эффективности выполнения задач уголовного судопроизводства.

На недопустимость подмены милицией специальных органов дознания указывалось ранее; милиция, по общему правилу, не должна подменять другой орган дознания, к компетенции которого относится решение вопроса о возбуждении уголовного дела и производстве дознания по первичному материалу проверки сообщения о преступлении. Но если в силу сложившихся условий только милиция может принять меры к установлению и закреплению следов преступления, она вправе начать действовать как орган дознания. Гирько С.И. Новое уголовно-процессуальное законодательство России и проблемы его применения в деятельности органов предварительного следствия и дознания МВД России. Права человека в России и правозащитная деятельность государства: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конф. - СПб., 2003. С. 201-208

Дознаватель органа внутренних дел не вправе возбудить уголовное дело и производить неотложные следственные действия по преступлениям, отнесенным к подследственности федеральной службы безопасности. Таким образом, производить неотложные следственные действия по преступлениям, подследственным следователю, вправе не любой орган дознания, а тот, чья компетенция это предусматривает. Дознание в ОВД. / Отв. ред. Сергеев А.Б. - Челябинск: Издательство Челябинского юридического института МВД России, 2003. С. 112.

Органы внутренних дел вправе проводить неотложные следственные действия только по уголовным делам, которые подследственны следователям органов внутренних дел, которые могут быть им подследственны (при наличии альтернативной подследственности), а также следователям прокуратуры (при отсутствии возможности прибытия следователя прокуратуры на место совершения преступления).

Одним из наиболее сложных моментов, связанных с определением подследственности уголовных дел на стадии возбуждения являются вопросы возбуждения уголовного дела при поступлении в органы внутренних дел заявления об исчезновении человека.

В Российской Федерации обязанность розыска лиц, пропавших без вести, законодательно возложена на органы внутренних дел. В процессе проведения розыска бывает установлено, что многие из пропавших лиц стали жертвами преступлении. Изучение уголовных дел, возбужденных по фактам исчезновения людей показывает, что обнаружить пропавшего без вести, выяснить его судьбу в таких случаях возможно только следственным путем после возбуждения уголовного дела.

Своевременность возбуждения уголовного дела является одним из основных условий успешного расследования преступления, дает возможность применения целого комплекса процессуальных средств, без которых в ряде случаев немыслимо ни обнаружение самого пропавшего, ни установление лиц, совершивших в отношении него преступление, ни сбор доказательств. Промедление с возбуждением уголовного дела ведет к утрате следов совершения преступления, как в результате действий самих преступников, так и вследствие объективных факторов.

В целях обеспечения законности при проведении проверки указанных сообщений о преступлении и своевременного возбуждения уголовного дела Указанием МВД РФ и Генеральной прокуратуры РФ от 24 сентября, 20 ноября 1998 г. № 1/19934, 83/36 «О совершенствовании деятельности по раскрытию убийств, связанных с безвестным исчезновением граждан, и розыску лиц, пропавших без вести» названы признаки, служащие основаниями для предположения, что разыскиваемый стал жертвой преступления, соответственно и основаниями для возбуждения уголовного дела. Указание Министерства внутренних дел РФ от 24 сентября 1998 года № 1/19934 и Генеральной прокуратуры РФ от 20 ноября 1998 года № 83/36 «О совершенствовании деятельности по раскрытию убийств, связанных с безвестным исчезновением граждан, и розыску лиц, пропавших без вести» //Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. 1999, Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. 2004. Том 1.

При поступлении заявления о безвестном исчезновении человека должен быть безотлагательно проведен весь комплекс оперативно-розыскных мероприятий в целях установления возможного факта совершения убийства.

Исходя из положений ст. 144 УПК РФ, решение о возбуждении уголовного дела должно быть принято в течение трех суток с момента поступления сообщения о преступлении в орган дознания, указанный срок может быть продлен начальником органа дознания до десяти суток. Однако МВД РФ и Генеральная прокуратура РФ в своем совместном указании, продлевают срок для принятия решения по заявлениям о безвестном исчезновении людей: «Отсутствие свыше 15 дней сведений о судьбе или местонахождении пропавшего лица и наличие одного из вышеперечисленных признаков являются основанием для возбуждения уголовного дела». Указание Министерства внутренних дел РФ от 24 сентября 1998 года № 1/19934 и Генеральной прокуратуры РФ от 20 ноября 1998 года № 83/36 «О совершенствовании деятельности по раскрытию убийств, связанных с безвестным исчезновением граждан, и розыску лиц, пропавших без вести» //Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. 1999, Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. 2004. Том 1.

Несмотря на сложности осуществления необходимой проверки при наличии без вести отсутствующего лица, все же нельзя признать это достаточным основанием для откладывания принятия решения. Время помогает не следователю, а преступнику, через неделю бывает сложно найти доказательства, а через две практически они бывают утрачены. Орган дознания должен в течение трех суток при поступлении сообщения о пропаже человека, провести все необходимые проверочные мероприятия, после чего передать материалы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела прокурору, который обязан принять мотивированное решение о возбуждении уголовного дела, либо об отказе в таковом. Продление сроков проверки сообщения о преступлении по данным фактам недопустимо.

Органы дознания федеральной службы безопасности не расследуют уголовных дел в форме дознания (исключение составляют пограничные органы федеральной службы безопасности), так как в соответствии с положениями части второй ст. 151 УПК РФ все уголовные дела, подследственные федеральной службе безопасности, расследуются органами предварительного следствия.

Пункт 7 Положения о Федеральной службе безопасности РФ, говоря, что одной из основных задач ФСБ России является выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесено законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности, также не указывает конкретных составов преступлений, по которым предварительное расследование может осуществляться в форме дознания. В п. 8 указанного положения говорится, что ФСБ России в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляет следующие функции: организует и осуществляет оперативно-розыскную деятельность, производит дознание и предварительное следствие по делам о преступлениях, расследование которых отнесено законом к ведению органов федеральной службы безопасности, а также определяет порядок осуществления органами федеральной службы безопасности проникновения в преступные группы и т.д.

В ст. 10 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» несколько конкретизирован круг преступлений, по которым органы ФСБ проводят оперативно-розыскные мероприятия, но не указана подследственность уголовных дел. Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 года № 40 - ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 15. Ст. 1269.

Исходя из изложенного, органы дознания ФСБ РФ проводят неотложные следственные действия по уголовным делам, которые подследственны органам предварительного следствия ФСБ России, а также проводят следственные и иные процессуальные действия на основании отдельных поручений следователя.

Подследственность дознавателей пограничных органов федеральной службы безопасности Российской Федерации определена спецификой их службы. Они осуществляют производство дознания по уголовным делам, которые связаны с нарушениями, совершаемые на пограничных территориях. Законодатель определил, что дознаватели органов пограничной службы Российской Федерации производят дознание по уголовным делам о нарушении законодательства Российской федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации, незаконном пересечении Государственной границы Российской Федерации и некоторых иных преступлениях, выявляемых в ходе несения службы по охране Государственной границы. В пункте третьем части третьей ст. 151 УПК содержится альтернативный признак расследования уголовных дел, предусмотренных ст. 256 УК РФ, подследственность которых будет определяться в зависимости от того, какой орган (орган внутренних дел или пограничный орган федеральной службы безопасности РФ) обнаружил факт совершения преступления. Квасница С.Е. Актуальные вопросы дознания и их регламентация в новом уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации //Следователь. 2002. № 4. С. 22-24.