Бюрократизм и коррупция в государственном механизме

Размещено на http://www.allbest.ru/

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

МАГНИТОГОРСКИЙ ФИЛИАЛ

Кафедра теории и истории государства и права

Курсовая работа

Теория государства и права

Бюрократизм и коррупция в государственном механизме

Хасанзяновой Риммы Аликовна

Руководитель:

Тараборин Р.С.

Магнитогорск 2012

Оглавление

Введение

Глава 1. Бюрократизм и его роль в государственном управлении

§1. Кривое зеркало бюрократии

§2. Проблемы бюрократизма и бюрократии для России

Глава 2. Бюрократия и её роль в государственном управлении

§1. Теория организаций, объяснение феномена бюрократии

§2. Исторические типы бюрократии, Российский тип

§3. Пути преодоления бюрократизма

Глава 3. Коррупция как социально-правовое явление

§1. Природа и виды коррупции

§2. Понятие коррупции. Субъекты коррупционных отношений

§3. Социальная опасность коррупции

Глава 4. Коррупция на стадиях формирования и функционирования государственного механизма современной России

§1. Причины и условия возникновения и бурного роста коррупции в современной России

§2. Проявления коррупции в российском государственном аппарате на стадии его функционирования

§3. Противодействия коррупции

Заключение

Список используемой литературы

ВВЕДЕНИЕ

бюрократия коррупция государственный

Термин бюрократия вошел благодаря М. Веберу. Немецкий социолог лишил его не только эмоционально-негативного оттенка, но и идеологического подтекста, характерного, например, для марксистской интерпретации. Он обозначил им специфическое явление - систему организаций с ярко выраженным разделением функций, четкими нормами и правилами, формализованным характером отношений, иерархическим строением и управленческой структурой. Термин "бюрократия" стал универсальным и прочно вошел в языки многих народов. Однако в каждой стране есть и собственные обозначения рассматриваемого явления. В Великобритании, например, работники государственных учреждений называются "служителями короны", во Франции используется термин "foctionnaire", который происходит от принятого там обозначения системы государственных учреждений "fonction publique". В России широко распространенным и близким по значению можно назвать понятие "чиновничество".

Бюрократия и бюрократизм стары, так же как старо государство, они неотрывны от него, во многом характеризуют его механизм (аппарат). В понятие "бюрократия" часто вкладывается различный смысл.

Для М. Вебера бюрократия -- рациональная организация государственного управления, деятельности государственного аппарата на основе господства общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против, недостатков государственных чиновников и возможности злоупотреблений. К. Маркс относился к бюрократии резко отрицательно, оценивал ее как абсолютное зло. В отличие от бюрократического способа управления бюрократизм -- болезнь, причем застарелая и общемировая. В буквальном смысле слова бюрократизм означает власть "бюро", т.е. письменного стола, конторы, "конторовластие", а по сути дела -- власть оторванного от народа аппарата. Главный ресурс бюрократов -- именно власть и возможность ею злоупотреблять, извлекать выгоду из должности, из службы. В руках бюрократа этот ресурс конвертируется в другие виды капитала, материальных благ. Основная причина живучести бюрократизма кроется в многообразии и противоречивости интересов, в возможности манипулировать ими в корыстных целях. Так, государственный интерес бюрократы могут превратить в ведомственный или местнический, ведомственный или местный в групповой или личный, т.е. государственные задачи превращаются в канцелярские, а канцелярские задачи -- в государственные. Одной из характерных черт бюрократизма является стремление к тайне, засекречиванию деятельности. Пожалуй, самый важный закон бюрократического аппарата -- сохранение и увеличение власти, ее самовозрастание. Отсюда разбухание государственного аппарата -- верный признак его бюрократического загнивания. Антиподом и самым действенным способом борьбы с бюрократизмом служит демократия. Постоянный демократический контроль над всеми звеньями государственного механизма, отчетность и сменяемость работников государственных органов, гласность и критика -- надежное лекарство против этой болезни. Как известно, система государственного управления - молодая, быстроразвивающаяся наука. В последние годы в нашей стране стремительно растет интерес к достижениям в этой науке, поскольку подготовка квалифицированных профессиональных государственных служащих становится настоятельным требованием времени. Страны Запада также встали на путь научной организации труда государственных служащих, что обусловливает интерес специалистов к опыту этих стран. К достижениям западной науки в области государственного администрирования необходимо относится с вниманием, но без излишнего преклонения, справедливо отмечая, что ни в одной стране мира пока не создано совершенной системы государственного управления. В прошлом веке кто-то из великих сказал: «Существует только одна гигантская машина, управляемая пигмеями, и это бюрократия». Приступая к рассмотрению темы, отмечу, что, несмотря на то, что Российская школа управления, возможно, и не так хорошо описана, как западная, тем не менее, она имеет свою практику и опыт. Между тем, тема бюрократизма и бюрократии в жизни современного российского общества, безусловно, заслуживает гораздо большего внимания и совершенно другого подхода к ней. Исключительная важность проблемы бюрократизма и бюрократии для России, где исполнительная власть, государство испокон веков играли (и продолжают играть) определяющую роль в большинстве сфер общества, политике в том числе, сомнений не вызывает. Ныне от того, насколько успешно решают соответствующие задачи органы исполнительной власти, во многом зависят успех и судьба реформ в России.

Актуальность темы. Бюрократическое управление всегда консервативно, его механизм не гибок и не мобилен, опирается на властный характер централизации, противодействует систематическому общественному контролю, основан на политике создания неравных условий конкуренции, провоцирует коррупцию в обществе. Капитализм противопоставляет людей друг другу, а в нашей стране ещё и противопоставляет народ и государственную власть, усугубляется разрыв между основной массой населения и бюрократией. В работе рассматриваются проблемы коррупции как социального и политического явления, причины возникновения и методы борьбы с коррупцией.

Объектом исследования являются общественно-политические отношения, возникающие при бюрократизме и коррупции и при определении путей противодействия им.

Предметом - особенности бюрократизма и коррупции, их природы и форм проявления, а также пути противодействия им: теория и практика правового регулирования.

Целью исследования является изучение темы «Социально-политические механизмы противодействия бюрократизму и коррупции» с точки зрения новейших отечественных и зарубежных исследований по сходной проблематике, в частности, рассмотреть особенности и выявить существующие проблемы сдерживания бюрократизма и коррупции, форм их проявления и определение пути противодействия бюрократизму и коррупции.

Задачей курсовой работы является рассмотрение проблем бюрократизма и бюрократии для России, объяснение феномена бюрократии, проявления коррупции в российском государственном аппарате, методы противодействия коррупции.

Теоретической основой написания курсовой работы явились законодательные и нормативные акты, учебники, учебные пособия, статьи в периодических изданиях.

Нормативной основой дипломной работы послужили нормы некоторых федеральных законов.

Структура дипломной работы состоит из введения, четырех глав, которые подразделены на параграфы, заключения и списка использованной литературы.

Первая глава посвящена исследованию бюрократизма и его роли в государственном управлении.

Вторая глава посвящена бюрократии и её роли в государственном управлении.

Третья глава посвящена коррупция как социально-правовое явление

Четвертая глава посвящена коррупции на стадиях формирования и функционирования

Заключение содержит общие выводы по работе и предложения автора по совершенствованию законодательства.

Глава 1. Бюрократизм и его роль в государственном управлении

§1. Кривое зеркало бюрократии

Рациональная бюрократия - одно из самых важных и универсальных социальных изобретений цивилизации. Попробуйте представить себе современное общество без развитой системы бюрократии. Жизнь так устроена, что без неё и дня не прожить. Другое дело, что бюрократия бывает эффективной или плохой, коррумпированной или честной. К тому же не следует путать бюрократию и бюрократизм. Если первое - стандартный и во многих отношениях единственно возможный способ организации дел в современном обществе, то второе - отклонение от нормы, болезнь, причём общемировая. По своим масштабам и количеству приносимого людям зла эта болезнь, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды. Как писал Аристотель, любые правильные формы правления имеют тенденцию искажаться, как в кривом зеркале. Таким кривым зеркалом рациональной бюрократической организации и является бюрократизм.

§2. Проблемы бюрократизма и бюрократии для России

Проклятия в адрес чиновничества - любимый и очень традиционный вид «российской национальной охоты». Не было на Руси царя, генсека или президента, который не бранил бы бюрократов, не списывал бы на них все мыслимые грехи и не поощрял бы на это других своих подданных. «Царь-то у нас добрый, да бояре злые»- извечный российский способ объяснения всех бед. Часто это, увы, бывало, не лишено справедливости, но далеко не всегда. Пресловутые «дьяки» в разные времена были разными и зачастую совсем не такими плохими, как их представляла молва. Если же вернуться к нашей «родной» бюрократии, то при любом режиме сказать о ней доброе слово было почти неприличным. Не случайно в классической русской литературе 1. Оболонский А.В. Бюрократия и бюрократизм (к теории вопроса). Государство и право. 1993. № 12.С54.практически невозможно найти хоть сколько-нибудь положительный образ чиновника. Да и само слово «бюрократ» имеет сугубо негативный смысл (кстати, только в русском языке). К тому же стереотип недоверия и неуважения к нашему чиновничеству постоянно находит подкрепление в практике обращения рядовых граждан с государственной машиной. Однако подобно многим другим стереотипам массового и, увы, даже не малой части «просвещённого» сознания, он реальность упрощает, а зачастую - и искажает. К тому же одни стереотипы «народной мудрости» часто противоречат другим. Ведь почти иррациональные ненависть и недоверие к чиновничеству, равно как и неверие в возможности права, странным образом уживаются в России со столь же иррациональной верой в безусловность блага, якобы исходящего от сильного государства. Однако чем сильнее становилось в России государство, тем меньше свободы оставалось у людей. При этом проблема не сводится к злостному, своекорыстному бюрократизму. В любом обществе существуют еще и интересы особые, социально-групповые и те, кто имеют большие возможности для обеспечения приоритета этих интересов, эти возможности используют. Поэтому чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным арбитром, но склонен использовать свое положение в собственных интересах. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат стремится навязать обществу свой собственный интерес как интерес всеобщий. Другой объективной основой рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из монополии чиновника на компетентность, оставляющую за “простыми” людьми лишь роль просителей, ходатаев. С организационно-технической точки зрения бюрократическая модель управления тоже содержит предпосылки для развития бюрократизма. Во-первых, поскольку первая задача чиновника - обеспечение соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то эти правила превращаются в самоцель. Рациональная форма приобретает черты бессмысленного ритуала. А содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания возникающих проблем. Таким образом, для бюрократа задачи государственные превращаются в задачи канцелярские. Всю сложность реальных общественных дел он стремится втиснуть в рамки неких стандартных ситуаций, но - догнать действительность под свое ограниченное ее понимание. Очень важен для понимания логики бюрократической машины “закон Паркинсона”, согласно которому бюрократическая организация стремится к расширению своего влияния, к саморазрастанию. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел. Максимализация масштабов и сферы контроля при минимизации ответственности - вот бюрократический идеал. Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, и т.п. При этом внешние симптомы болезни неправомерно смешиваются с ее внутренним содержанием.

Таким образом, бюрократизм включает в себя следующие компоненты:

-в политическом плане - чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;

-в социальном - отчуждение этой власти от народа, расширение слоя чиновников;

-в организационном - канцелярская подмена содержания формой;

-в морально-психологическом - бюрократическая деформация сознания.

Бюрократизм имманентен сложившейся у нас административно-командной системе, которая зиждется на презумпции всесилия государственной власти, способной якобы решить любую политическую, экономическую, идеологическую задачу, если решение соответствующее будет своевременно принято и должным образом исполнено. Отсюда гиперболизация роли управленческих структур, исключающая возможность контроля за ними Вебер М. Основные социологические понятия. 1990. -- (Социологич. мысль Запада).С.288.со стороны гражданского общества и неизбежно превращающая бюрократизм, по сути, в тотальное явление. Не исключение в этом смысле и сфера борьбы с преступностью, где социальная опасность бюрократизма особенно велика, т.к. здесь с наибольшей остротой сталкиваются интересы граждан, социальных групп, общества в целом. Конечная цель правоохранения - обеспечение безопасности важнейших социальных ценностей. Смысл уголовно-правой нормы - под страхом ответственности предостеречь людей от посягательства на ту или иную социальную ценность. Бюрократизм искажает само содержание борьбы с преступностью, деформирует ее цели и приоритеты, мешается результативности. Возьмем дефекты уголовного закона, которые становятся одним из источников бюрократических извращений в борьбе с преступностью. Неудачный уголовный закон с неизбежностью порождает бюрократизм. Дефекты уголовных законов бывают разными: под защиту закона не берутся социальные ценности, того заслуживающие (вакуум регулирования); либо нормы конструируются там, где для них нет объективной основы в виде общественных отношений, нуждающихся в правовом оформлении (регулирование вакуума). Подчас объектом уголовно-правовой защиты становятся ценности, которые в силу особенностей их природы невозможно защищать с помощью угрозы наказания. Итак, нормы права, искаженно отражающие объективную общественную потребность, рождают уродливые правоотношения, последствия которых вредны для общества, но в каком-то смысле полезны для бюрократической системы. Например, печально известные нормативные акты об усилении борьбы с нетрудовыми доходами, с пьянством и алкоголизмом и др. Итак, бюрократизм всегда антидемократичен, но в правоохранительной деятельности он опаснее, чем в любой другой. Т.к. здесь неизмеримо больше возможностей для подавления личности, здесь незаметнее стирается грань, отделяющая требовательность от диктата, строгость от насилия, справедливость от произвола.

Глава 2. Бюрократия и её роль в государственном управлении

§1. Теория организаций, объяснение феномена бюрократии

Начать рассмотрение вопроса феномена бюрократии необходимо с определения понятия организация. Формальная организация - это, пособ организованного построения на основе социальной формализации связей, статусов и норм. Под социальной формализацией он понимает «целенаправленное формирование стандартных, безличных образцов поведения в правовых, организационных и социокультурных формах» выделяет следующие основные элементы формальной организации: Разделение труда, возникающее в результате необходимой специализации и выступающее в виде системы должностей, каждая из которых дополняет другую, при этом, в идеале, должности не дублируют друг друга. Должностные позиции образуют определенную иерархическую структуру, которая в то же время является структурой власти. Система коммуникаций, т.е. средства и каналы, обеспечивающие прохождение деловой информации как «сверху вниз» (передача приказов, указов, распоряжений, заданий), так и «снизу вверх» (отчеты подчиненных), а также по горизонтали (обмен мнениями, консультации). Различные регуляторы, нормирующие и планирующие деятельность данной социальной организации (нормы и образцы служебного поведения, программы деятельности, принципы и формы стимулирования, принуждения и вознаграждения). Рассматривая структуру формальной организации, он приводит выделенные в структуре предприятия типы: линейная организация, функциональная организация и штабная организация. Формализация социальной системы может осуществляться двумя путями: во-первых, легализация уже естественно сложившегося состояния, это так называемый «рефлексивный» способ формализации; во-вторых, разработка программы (специального проекта, плана работы и т.д.), в соответствии с Оболонский А.В. Постсоветское чиновничество: квази бюрократический правящий класс. Общественные науки и современность. 1996. № 5. которой в дальнейшем осуществляется организация той или иной социальной системы, это уже «конструкторский» способ формализации. Все формальные организации имеют специальный административный аппарат, основная функция которого заключается в координировании действий членов организации в целях ее сохранения. Крайняя степень развития формальной организации, выражающаяся в максимальной стандартизации внутри организации с целью повышения эффективности организационного механизма, превращает ее в бюрократическую систему. Понятие бюрократия (от франц. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть, сила) буквально переводится как власть канцелярии. Сущность бюрократии заключается в нарастающем отчуждении исполнительной власти, ее концентрации в руках чиновников, которые всячески стремятся избежать или ослабить демократический контроль за своей деятельностью. Большой вклад в разработку проблем бюрократии внес М.Вебер, он очень высоко оценивал роль бюрократии, рассматривал ее как необходимую форму общественного порядка и эффективной социальной организации и считал, что без нее невозможен технический, технологический, организационный прогресс. М. Вебер сформулировал основные признаки идеального типа бюрократической системы. В идеальном виде бюрократия, по его мнению, представляет собой наиболее эффективную машину управления, основанную на строгой рационализации. В то же время ему принадлежит ряд верных мыслей относительно опасности, к которой может привести усиление бюрократии в формальных организациях и в обществе в целом. Высказанная М.Вебером точка зрения относительно роли бюрократии в формальной организации и обществе была подвергнута основательной критике, но в последние десятилетия наблюдается возврат к его идеям, своеобразная их модернизация.

§2. Исторические типы бюрократии, Российский тип

Обратимся к истории вопроса. Специалисты обычно выделяют три-четыре основных типа бюрократии в истории развития общества: патриархальную, восточную, рациональную (Веберовскую) и «отзывчивую», которая с трудом формируется сейчас в цивилизованных странах Запада. В России бюрократия долгое время сохраняла и, к сожалению, продолжает сохранять многие черты патриархального типа. Что такое российская бюрократия в прошлом? Лучший ответ на этот вопрос дает, на мой взгляд, бессмертное произведение Н.В.Гоголя «Ревизор». Основные черты ее стиля управления, собственно, две: 1) служу своему начальнику; 2) обществу, гражданам служу в той мере и таким образом, как этого хочу я сам. При такой организации государственной службы на объективность, компетентность, справедливость, деловитость чиновника рассчитывать не приходится: сроков рассмотрения дел не существует, порядок делопроизводства и подведомственность крайне неопределенны, а главное - во всем господствует произвол, личное усмотрение решающего вопрос с непременными спутниками -взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решает не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение «задобрить» нужную персону. Патриархальная система имела и некоторые достоинства. Так, если просителю удавалось установить с должностным лицом личный контакт и возникали не холодные, деловые, а теплые, почти дружеские отношения, то проситель мог без формальных проволочек решить свое дело. Но недостатки явно преобладали. В качестве альтернативы патриархальной системе постепенно стала складываться иная, современная форма решения текущих государственных дел, которой в идеале присущи такие черты, как компетентность; ведение дел бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством; упорядоченность делопроизводства; свобода от субъективных влияний. Словом, организация государственной службы современного типа предполагает господство общеобязательных Оболонский А.В. Бюрократия для 21 века? Модели государственной службы.М.,2002. С.297. регламентированных процедур, исполнение которых не должно зависеть от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М.Вебер. По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующему: 1) бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом: 2) иерархическая организация бюрократической структуры основана на твердо установленных принципах должностной субординации; 3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, директивы и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению; 4) все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, компетентными не только в сфере собственных должностных обязанностей, но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом. Технически, по М.Веберу, это самая совершенная форма организации государственной службы. Ее превосходство проявляется в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, безличном характере деятельности. «Идеологической» основой веберовской модели были три постулата: 1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», не вмешиваясь при этом в его компетенцию; 2) это наилучшая из всех возможных форм организации; 3) важнейшее ее достоинство - эмансипация от субъективных человеческих влияний на принятие решений. Нет сомнения, что Пригожин А.И. Современная социология организаций: [Учебник). -- М.: Интерпракс, 2000. подход Вебера составил эпоху в административной науке и практике, стал фундаментальной основой теории управления в индустриальном обществе. И значение его до сих пор далеко не исчерпано. Но жизнь все же оказалась сложнее идеальных схем М.Вебера. Уже начиная с К.Маркса, исследователи часто отмечают у бюрократии развитых государств такие черты, как своекорыстие, корпоративность, формализм, карьеризм, притязание на монопольную компетентность, отношение к гражданам как «винтикам» безличной машины. И как общественный результат - перерождение рациональной бюрократии, фактическое отчуждение рядовых граждан от власти и управления. Как заявил в свое время В. Остром, один из наиболее авторитетных политологов современности, практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа «полностью развитой бюрократии» способно создать такую бюрократическую машину, при которой профессиональные бюрократы соединятся в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных «дилетантов» при своих политических «хозяевах». Господство полностью развитой бюрократии превратит все формы конституционного правления в равнозначные фикции. Единственной политической реальностью останется бюрократия. Миллс Ч.Р. Социологическое воображение. Пер.с англ. О.А.Оберемко; Под ред.и с предисл. Г.С.Батыгина - М. Стратегия. 2001.С.402.

§3. Пути преодоления бюрократизма

Поскольку в основе бюрократизма лежат экономические, организационные, политико-идеологические, социокультурные корни, необходимы изменения экономических, организационных, социальных, политических и других условий, способствующих обюрокрачиванию управленческих процессов. Успех борьбы с бюрократизмом в России определяется тем, по какому пути социально-экономического и политического развития пойдет страна, насколько быстро и в каких масштабах будут реализованы идеи демократии, свободы и социальной справедливости, как будут осуществлены принципы демократической самоуправляемости.

Бюрократизм приобретает тем большие масштабы и влияние, чем авторитарнее политический режим. Демократизация системы управления лишит бюрократизм благоприятной среды, тех "ниш", в которых он сейчас размножается и благоденствует. При этом борьбу с бюрократизмом следует рассматривать в широком контексте демократического обновления, недопустимо ее сведение к обличению бюрократического стиля управления, к антибюрократическим кампаниям и механическим реорганизациям аппарата управления.

Освобождаясь от ошибок и перехлестов прежней системы, люди нередко впадают в другую крайность - вседозволенность, не знающую границ. Демократия - это не вседозволенность, а порядок, основанный на самоконтроле общества, гражданской зрелости и высокой культуре людей, особенно занятых в аппарате органов государственной власти.

Успешной борьбе с бюрократизмом могут и должны способствовать система социального оппонирования чиновничеству и социальный контроль за деятельностью аппарата в целом. Однако социальное оппонирование ни в коем случае не следует толковать как нечто антиаппаратное. Без аппарата нет и не может быть ни одного органа управления, без него - анархия, хаос. Но управление нельзя доверять лишь одному аппарату. Необходимо сочетание демократического государственного управления с действенными механизмами социальной саморегуляции. Опыт (и положительный, и отрицательный) показывает, что повышение эффективности государственного управления практически невозможно, если оно не дополняется, не уравновешивается "разумными" механизмами социальной саморегуляции, стимулирующими гражданскую активность и общественный контроль. Такой системой социального оппонирования государственной власти призвано стать формирующееся в нашей стране гражданское общество с развитой системой саморегуляции.

В сфере государственного управления работают люди, занятые сложным, специфическим видом умственного труда - управленческим трудом. Из его особенностей вытекают и особые требования к управленческим кадрам, в частности, компетентность (знание профессии), деловитость (умение вести дело), сочетание научного и административного подходов, организованность, высокая порядочность и ответственность.

По мнению большинства респондентов, нынешним государственным служащим в значительной степени свойственен бюрократический стиль работы. 27% опрошенных отмечают, что чиновники действуют в импровизационном стиле, который присущ тем, кто не имеет серьезной профессиональной подготовки и кто привык поступать под воздействием эмоций, без учета возможных последствий принятия решений для коллективов и общества в целом.

Непрофессионализм чиновников порождается, во-первых, отсутствием научной системы работы с кадрами во всех звеньях государственного организма, диктатом назначенчества; во-вторых, во многом сохраняющимся сегодня бюрократическим подходом к кадрам; в-третьих, тем, что до последнего времени невостребованными по большому счету оказываются компетентность, профессионализм, хорошие знания в области экономики, права, социологии, управления персоналом и культурологии. Переходное общество с его малоэффективными системами защиты аппарата от недостойных не сделало еще категорического заказа на профессионалов. Более того, на волне демократизации в аппарат попало немало аутсайдеров прошлого, честолюбивых фразеров, стремящихся, используя власть, урвать себе кусок побольше. Страна же нуждается в новом поколении профессионалов-управленцев современной формации, причем с зачетом всей структуры должностей как по их уровням, так и по содержанию деятельности. При этом речь идет о дифференциации работников-управленцев не только по занимаемым должностям разного уровня в разных звеньях аппарата, а прежде всего по их деловым и личностным качествам, по тому, какие свойства своей души вкладывают они в работу, чем руководствуются в жизни.

Повышение эффективности работы аппарата может быть достигнуто за счет повседневного внедрения научной организации, механизации и автоматизации управленческого труда, создания в коллективах атмосферы, где все борются за "высшее качество". При этом выделим три направления. Первое - применение вычислительной техники и автоматизированных систем управления. Второе - использование средств оргтехники для сбора, обработки, составления, копирования, размножения, хранения, поиска и пересылки документов. Третье - создание служб психологического сопровождения управления. Наибольший эффект достигается при сочетании этих направлений.

Бюрократизм не может не проявляться в развитой системе управления, в которой субъект и объект управления в той или иной мере отделены друг от друга, где субъект управления специализируется и профессионализируется. Каждый государственный служащий в той или иной мере бюрократ. Но отсюда вовсе не следует, что для уничтожения бюрократизма необходимо уничтожить государственную службу, профессиональный аппарат власти или управления. Такая идея ошибочна и малопродуктивна. Выход лежит в другой плоскости поиска. В этой связи необходимо выделить проблематику бюрократии и бюрократизма в специальный раздел теории управления для более глубокого их анализа.

Реформирование системы государственной службы Российской Федерации как приоритетное направление государственной политики в области государственного строительства является важнейшей частью административной реформы, осуществляется в ее рамках и проводится в тесной взаимосвязи с военной реформой, реформой судебной системы и другими реформами. Предложения по реформированию системы государственной службы РФ направлены на:

приведение государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями, новыми экономическими условиями, создание целостной системы государственной службы;

разграничение функций и полномочий государственных органов, их подразделений, а также их рационализацию;

формирование разных типов государственных органов на основе выполняемых ими функций с применением к ним разных методов планирования, финансирования и оценки деятельности;

разработку эффективных механизмов кадровой политики на государственной службе;

создание нормативной правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации.

Реформирование системы государственной службы следует проводить по следующим направления:

1. Упорядочение функций и структур органов государственного управления, формирование регламентов деятельности органов управления, их подразделений и сотрудников; выработка типовых положений о федеральных органах исполнительной власти и их структурных подразделениях, оптимизация сети подведомственных органам государственной власти учреждений и предприятий.

Например, возможен переход к трехуровневой системе федеральных органов власти (аппарат Правительства РФ - министерство - служба / агентство / надзор), что позволит четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти и оптимизировать их состав и механизмы функционирования.

При этом каждый тип органов государственного управления имеет свои специфические функции: министерство занимается выработкой государственной политики и координацией деятельности государственных агентств, служб и надзоров, действующих в соответствующей сфере (примерами министерств могут служить министерства финансов, юстиции, обороны); службы - это органы, оказывающие услуги, связанные с реализацией властных полномочий государства и финансируемые исключительно за счет бюджета либо установленных законом обязательных платежей хозяйствующих субъектов и населения (служба судебных приставов, налоговая служба, таможенная служба); надзоры - органы, реализующие контрольные функции государства по отношению к хозяйствующим субъектами и населению; агентства - органы, оказывающие государственные услуги как за счет бюджетных средств, так и на платной основе (примерами агентств могут служить авиационно-космическое агентство, статистическое агентство).

2. Организационно-экономические механизмы функционирования государственной службы (планирование, организация и оценка деятельности, финансирование и управление бюджетными средствами).

3. Статус работников органов государственного управления, в том числе государственных служащих, их стимулирование (денежное содержание и "социальный пакет"), кадровая политика (отбор и продвижение кадров), этический кодекс государственного служащего.

4. Внедрение современных информационных технологий в деятельность государственного аппарата, переход на преимущественно электронный документооборот, упрощение процедур согласования.

5. Материально-техническое обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти; условия труда государственных служащих.

6. Подготовка, переподготовка, повышение квалификации кадров для сферы государственного управления.

Предусматриваемые меры призваны повысить эффективность государственной службы РФ в интересах развития гражданского общества и государства, укрепить доверие граждан к аппарату органов государственной власти, обеспечить прозрачность государственной службы, повысить ее авторитет и улучшить социальную защищенность государственных служащих. Предлагается создание целостной системы государственной службы РФ по уровням и видам на основе единства принципов, требований, законодательных ограничений, оплаты и основных социальных гарантий государственных служащих на федеральной государственной службе, а также на государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации, обеспечивающей равные условия прохождения государственной службы. Предусматривается усиление взаимосвязи государственной и муниципальной службы.

Реформирование государственной должно обеспечить создание действенных механизмов:

предупреждения, выявления и устранения обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе; Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. 2003. - № 3. - С. 36--44.

подконтрольности и открытости системы государственной службы гражданскому обществу, включающих использование современных информационных технологий в деятельности государственных органов и государственных служащих;

дебюрократизации отношений между государственными органами, государственными служащими и гражданами, структурами гражданского общества.

Конечной целью реформы государственной службы является обеспечение четкой, эффективной и экономной деятельности государственного аппарата, ориентация государственной службы на соблюдение законных прав и свобод граждан и всех субъектов права, предотвращение возможности использования аппарата как средства подчинения его партийным или групповым влияниям и как источника незаконного присвоения общественного богатства. В России должен быть сформирован корпус государственных служащих, действующий на профессиональной основе, стабильный, немногочисленный, управляемый, политически нейтральный и законопослушный. Вячеслав Смольков Бюрократия и бюрократизм: как свести болезнь к минимуму? // Государственная служба. - 2005. - № 5. - С. 21-29.

Глава 3. Коррупция как социально-правовое явление

Коррупция как явление действительности представляет собой особенный, специфический социальный конфликт, существующий на рубеже экономики и права. Специфика его заключена в том, что он неизбежно возникает между объективно развивающимися экономическими отношениями и регулирующими их нормами права. Во-первых, развитие экономических отношений, направленное на удовлетворение потребностей человека, вынуждает экономическую деятельность пересекать правовые границы и функционировать за пределами правового поля. Причина в том, что растущие потребности людей объективно обуславливают динамику экономической деятельности, которую право не успевает своевременно и адекватно регулировать. Существующие правовые кордоны вынуждают искать компромисс в виде подкупа лиц, стоящих на страже установленных действующим законодательством ограничений; Во-вторых, цели и формы удовлетворения отдельных потребностей людей, не соответствующие общественным интересам и потому запрещенные законом как общественно опасные, формируют в экономике нелегитимные виды противоправных экономических отношений. Чтобы избежать изобличения, лица, осуществляющие криминальную экономическую деятельность, инициируют подкуп лиц, профессиональная деятельность которых направлена на их уголовно-правовое преследование. Последствия коррупции всегда социально значимы. Однако значимость эта в историческом аспекте не всегда имеет однозначное влияние на развитие общественных отношений, особенно на их становление в период формирования нового социально-экономического уклада общественной жизни. В связи с этим экономический, политический, социологический подходы к изучению коррупции могут существенно отличаться от правового подхода. Однако какие бы общественные науки не изучали коррупцию, результаты всегда свидетельствуют о том, что на существующие общественные отношения коррупционные деяния в той или иной мере всегда имеют негативное влияние. «Люди в своем стремлении к Вебер М. Основные социологические понятия 2000. -- С.115-123. -- (Социологич. мысль Запада).частной выгоде разлагают, уничтожают общественный правовой порядок». Поэтому правовое направление исследования коррупции нацелено на познание, прежде всего, криминальных коррупционных явлений, их детерминант, закономерностей функционирования и т. д. Юристы изучают факты коррупции, проявляющиеся как криминальные события, как акты преступного поведения. Коррупция как социально-правовое явление представляет собой деятельность коррумпатеров и коррупционеров, направленную на извращение нормальных общественных отношений, криминализацию их содержания путем использования должностными лицами (коррупционерами) с корыстной целью своих служебных полномочий, должностного статуса вопреки интересам службы, способствуя тем самым наступлению последствий, наносящих вред государственным интересам и причиняющих ущерб обществу. К признакам деяний коррупционного характера обычно относятся: использование государственным служащим своего статуса вопреки интересам государственной службы; наличие у государственного служащего умысла на совершение действия (бездействия), объективно причиняющего ущерб охраняемым законом интересам власти или службы; непосредственное нанесение ущерба авторитету или иным охраняемым законом интересам государственной власти (государственной службы); незаконный характер получаемых государственными служащими благ (материальных и нематериальных) и другие. Как любое социальное явление коррупция, детерминируется определенными объективными и субъективными факторами, имеет адекватные детерминантам формы проявления, включая преступные, круг своих субъектов и влечет определенные социально значимые негативные последствия. Провоцируют коррупционную деятельность такие факторы, как: несовершенство законодательства и неадекватность законодательной базы существующей в стране социально-экономической и политической ситуации; уродливые формы социально-экономических преобразований, породившие нищету большей части населения и размежевание на богатых и бедных; ненадлежащая деятельность государственных структур социального контроля, Вебер М. Основные социологические понятия // Избранные произведения: Пер. с нем. / Сост., общ. ред. и послесл. Ю.Н.Давыдова; Предисл. П.П.Гайденко. -- М.: Прогресс, 2000. -- С.97-105. -- (Социологич. мысль Запада).включая правоохранительные органы; дух стяжательства и беспринципности, пронизавший всю сферу государственной службы; ставшая нормой общественной жизни система корыстных злоупотреблений и взяточничества; правовой нигилизм и отсутствие веры в принципы социальной справедливости у граждан страны; безнаказанность коррупционеров в высших органах власти и др.

§1. Природа коррупции и ее виды

Одно из первых упоминаний о коррупции в системе государственной службы нашло отражение в документах, обнаруженных в архивах Древнего Вавилона XXIV в. до н.э. В этот период царь Лагаша реформировал государственное управление с целью пресечения злоупотреблений своих чиновников и судей, а также уменьшения вымогательства незаконных вознаграждений у храмового персонала со стороны царской администрации, уменьшения платежей за обряды. В Римской империи также был разработан механизм предупреждения и пресечения коррупции, введено в качестве наказуемого деяние, обозначаемое термином "коррупция", которое состояло в подкупе лица, облеченного публичной властью. Одним из первых в европейской философии объяснение коррупции попытался дать Платон.

Философ считал, что: "корыстолюбие - это один из важнейших социальных пороков, который совершенно недопустим не только для правителей, но и для воинов. Этот порок питается собственностью, поэтому пока те, кто обладает властью и силой, лишены собственности, а те, кто производит материальные блага, не имеют силы и власти, государство процветает. В противном случае происходит его вырождение". Платон и Аристотель рассматривали коррупцию прежде всего как политическую категорию, определяя тиранию как коррумпированную (неправильную, "испорченную") форму монархии. Аналогичных взглядов придерживался Н. Макиавелли, Ж. - Ж. Руссо и ряд других мыслителей прошлого. Так, Н. Макиавелли рассматривал коррупцию как свидетельство общего заболевания государства, разрушающего гражданскую добродетель, Ш. Монтескье характеризовал ее как дисфункциональный процесс, в результате которого хороший политический порядок или система превращаются в негодные, монархия вырождается в деспотизм. В более позднее время акцент в определении коррупции переносится с социально-политического аспекта на криминологическую, уголовно-правовую сторону. Как отмечал Т. Гоббс, "одно и то же противозаконное действие является большим социальным злом, если имеет место коррупция, то есть преступление проистекает из-за того, что человек, полагаясь на свою силу, богатство или друзей, надеется оказать сопротивление агентам закона. Попытка избежать наказания с помощью силы, по Т. Гоббсу, есть корень, из которого вырастает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам". М.А. Бакунин определял коррупцию как полное безразличие индивида к общественной пользе и солидарности во имя личной выгоды. Если говорить о видах коррупции, то их всего три. 1)Бытовая коррупция порождается взаимодействием рядовых граждан и чиновников. В неё входят различные подарки от граждан и услуги должностному лицу и членам его семьи. К этой категории также относится кумовство (непотизм).

2)Деловая коррупция возникает при взаимодействии власти и бизнеса. Например, в случае хозяйственного спора, стороны могут стремиться заручиться поддержкой судьи с целью вынесения решения в свою пользу.

3)Коррупция верховной власти относится к политическому руководству и верховным судам в демократических системах. Она касается стоящих у власти групп, недобросовестное поведение которых состоит в осуществлении политики в своих интересах и в ущерб интересам избирателей.

§2. Понятие коррупции. Субъекты коррупционных отношений

Среди факторов, оптимизирующих процесс борьбы с коррупцией, Карагодин Н. , Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих: зарубежный опыт для России // МЭиМО. 1993, № 2.особенно большое значение имеет выбор научно-обоснованного подхода к проблеме определения субъектов коррупционных отношений (далее - субъекты коррупции). Традиционно считается, что основным субъектом коррупции является должностное лицо. Однако к числу не менее значимых субъектов коррупции относятся физические и юридические лица, которые способствуют коррупции в форме соучастия. Их деятельность имеет организованный и конспиративный характер двух или более лиц с распределением по ролям на исполнителей, организаторов, подстрекателей и пособников. В специальной литературы указывает, что под коррупционной деятельностью субъектов коррупции авторы понимают деятельность, направленную на получение различных материальных и (или) нематериальных благ и льгот в личных или групповых интересах. Отмечается внешняя тождественность корыстных мотивов осуществления их деятельности. Однако при этом указывается на наличие внутреннего расхождения в целях и задачах, которые ставят перед собой субъекты коррупции. У коррупционера мотивом совершения правонарушения является прямое личное обогащение, у коррумпатора и корруптера - обеспечение этой деятельности, которая приносит личное (корпоративное) обогащение или иные блага. При этом она рассматривается в одном случае как «противоправная», «не предусмотренная законом», «преступная» или как «комплекс правонарушении… выражающийся в любом незаконном или противоречащим конституционным основам способе присвоения материальных благ, преимуществ…». Другая часть авторов, которая поддерживается и нами, считает, что деятельность субъектов коррупции не обязательно должна носить преступный характер. Так, например, авторы Большого энциклопедического словаря придерживаются мнения, что Пригожин А.И. Современная социология организаций: (Учебник). 2000. -- 375 с.коррупция, «как правило, сопровождается нарушением законности», другими словами, они не отрицают возможности случаев, когда субъект коррупции не попадает ни под один из видов юридической ответственности. Профессор Л.И. Гуров, придерживаясь той же точки зрения, считает, что эта деятельность основана не только на противоправных, но и «на иных сделках должностных лиц». Для того чтобы разобраться, кого именно законодатель подразумевает под коррупционером, необходимо проанализировать понятия. Условно все эти определения можно разделить на несколько групп.

1-я группа -- это только лица, являющиеся государственными служащими, и (или) государственными должностными лицами. Авторы определяют их по-разному. В одном случае они рассматривают этот вопрос достаточно узко. В их понимании это только «должностное лицо государственного аппарата». Существуют и широкие толкования понимаются «чиновники». Правовое закрепление такого подхода в определении субъекта, по-видимому, исходит из международного определения правонарушения коррупции, данное в комментарии к ст. 7 принятого 17 декабря 1979 г. ООН «Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка», в котором под субъектом коррупции понимаются «должностные лица по поддержанию правопорядка». Однако это международно-правовое определение коррупции нельзя отнести к разряду универсальных, потому что, во-первых, из всего многообразия подверженных коррупции публичных лиц здесь имеются в виду лишь должностные лица по поддержанию правопорядка, во-вторых, в определении отсутствует целая группа субъектов коррупции, без которых она вообще не может состояться, т. е. лицо подкупаемое и лицо подкупающее.

2-я группа -- это лица, являющиеся служащими как государственного аппарата, в том числе и должностными лицами, так и лицами, которые замещают должности в иных организациях, т. е. негосударственных. Организации негосударственные более многочисленны -- муниципальные организации, политические партии, объединения граждан и т. д. Все они выполняют свои специальные задачи и функции, руководствуясь законами и другими актами, действуя в рамках своих уставов, подчиняясь государственному регулированию лишь в части соответствия их деятельности закону. Государство не ставит перед ними задач повседневного выполнения государственных полномочий.

Большинство авторов этой группы под субъектом коррупции предлагают понимать всех должностных лиц, без учета форм собственности, другие добавляют к должностным лицам государственных чиновников, политических и общественных деятелей. Следующая часть ученых считает субъектом коррупции «лиц, находящихся на государственной и общественной службе либо «на государственной или иной службе», а также «различные категории служащих». Авторы, рассматривающие коррупцию в экономической сфере, понимают под субъектом «чиновников госаппарата и руководителей фирм, оформляющих сделки».

3-я группа -- лица, приравненные к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, или лица, приравненные по своему социально-экономическому статусу к лицам, уполномоченным на выполнение задач в области государственных функций. Наиболее полно данная группа указывается законодателем в проекте Федерального закона Российской Федерации «О борьбе с коррупцией». Вопрос о личности коррупционера чрезвычайно важен, так как именно через личность можно с достоверностью установить причину коррумпированных связей в каждом конкретном случае. При этом ряд исследователей считает, что «причина любых действий человека кроется в нем самом и зависит от многих его личностных качеств и свойств биологического и социального плана». Психологи утверждают, что у подавляющего большинства, если не у всех, честность имеет свою цену. В подтверждение этого указывается масса примеров. Так, например, президент США А. Линкольн, признанный современниками честнейшим человеком, однажды вышвырнул из кабинета человека, предложившего ему большую взятку. Когда его спросили, чем это он так выведен из себя, А. Линкольн ответил: « У каждого есть своя цена, а он подобрался слишком близко к моей!».