Бюрократизм и коррупция в государственном механизме

§3. Социальная опасность коррупции

В социальном плане, исходя из повсеместного и всеобъемлющего Слатинов В.Б. Государственная служба в современной России. Образование и общество.2002. №1. С.73.проявления реальных фактов коррупции, становится очевидным, что она стала частью нашей не только общей, но и духовной, профессиональной, массовой, материальной, нормативной и иной другой культуры. Духовной культуре коррупция формирует в сознании людей определенное мировоззрение, соответствующие взгляды, установки, ценностные ориентации, направленные на стяжательство, накопительство, корысть, ведущие к духовной деградации не только личности, но и целой нации. В массовой культуре коррупция отражает наиболее распространенный, типичный способ бытия и мышления, не требующий высокой самоотдачи, жертвенности на благо общества, государства. В материальной культуре, культуре общественного производства и профессиональной культуре - коррупция формирует тот способ производства, устанавливает тот его уровень, который не требует высокого профессионализма, а значит и его развития. В нормативной культуре она становиться образцом, нормой поведения практически для большинства населения. В политической культуре коррупция формирует нужную для узкого круга лиц политическую идеологию, не совпадающую с интересами всего общества, создавая конфликты интересов, ценностей целых социальных групп населения. При социологическом подходе видно, что корни коррупции, как и преступности в целом, лежат не столько в экономической плоскости, как это вполне обоснованно представляют ряд ученых, особенно по отношению к организованной преступности, а в самой культуре как отражении сущности общественного бытия, общественной жизнедеятельности той или иной нации, общества, государства в конкретных исторических условиях. При таком Статистический бюллетень № 4 (78), июль 2001 г. Состав работников, замещавших государственную и муниципальную должности по полу, возрасту, стажу работы, уровню образования на 1 января 2001года. Статистический бюллетень. Госкомстат РФ. 2001.С.78.подходе культура является основой цивилизации, а коррупционная культура, то есть культура, пораженная коррупцией и другими деструктивными социальными явлениями подобного рода, во многих случаях становится ее “могильщицей”, как об этом свидетельствует история многих цивилизаций. Коррупция вечна, как сама преступность, Коррупция - это всегда слабость государства. В современной России сложилось так, что, оказывается “брать можно, но осторожно и понемногу”. При таком положении коррупция на определенном этапе своего развития начинает разъедать, как коррозия металл, самые основы общества и государства. Она становится нормой, а это уже патология. Если патология претендует на норму, то коррупция просто убивает весь социальный организм, как раковая опухоль убивает биологический организм. При такой постановке вопроса коррупция - это уже не просто проблема национальной или общественной безопасности. В правовом государстве, строительство которого закреплено Конституцией РФ, коррупция является частью правовой культуры, которая сама является частью, и весьма существенной общечеловеческой культуры. В соответствии с всеобщим законом в философии о взаимности связей между явлениями и процессами от уровня развития правовой культуры зависит уровень развития всей культуры, как и, наоборот, от уровня общественной культуры зависит уровень правовой культуры. По тем же законам социальной организации коррупция приобретает черты организованной преступной деятельности высокоорганизованных формирований. Она осуществляется: а) продуманно, б) организациями, в) с распределением криминальных ролей, г) конспиративно, д) с созданием необходимых условий, в том числе путем лоббирования того подхода к борьбе с коррупцией, который фактически не меняет действительность. Такая “борьба” с коррупцией, то есть ее имитация, как и преступностью в целом, может и не изменить реальность, но гиперборьба это сделать может. Одним из проявлений такой лжеборьбы является нажива по известному принципу: “Кому война, а кому мать родная”. Недаром Нильс Кристи “Борьбу с преступностью как индустрия” сделал названием своей книги. Под этим лозунгом разрешаются не только экономические, но и политические проблемы, удовлетворяются всевозможные интересы и потребности. Более того, в современном обществе главная опасность преступности состоит не в преступлениях, а в том, что борьба с преступностью может столкнуть общество на тоталитарный путь развития”, - пишет Кристи в своей книге. Можно с определенной долей уверенности сказать и наоборот, что демократия, как политический режим, исключает расцвет коррупции, как организованного социального явления, как части правовой и общечеловеческой культур. Таким образом, борьба за демократию является главным, определяющим направлением в борьбе с засильем коррупции.

Глава 4. Коррупция на стадиях формирования и функционирования государственного механизма современной России

Анализ российского законодательства показывает, что в настоящее время Федеральный закон от 27 мая 2003 года. «О системе государственной службы Российской Федерации», № 141-ФЗ. не существует возможности привлечения к должной юридической ответственности государственных служащих, занимающихся иной оплачиваемой деятельностью, помимо государственной службы, что создает благоприятные условия для развития коррупции. К коррупционным проявлениям, определяемым как злоупотребления публичным статусом, следует относить коррупционный лоббизм, протекционизм, олигополию, непотизм. Их природа, механизмы воздействия на общественные отношения и связь с другими социальными явлениями до конца не изучены, а общность признаков не позволяет относить их к правонарушениям. Коррупционные формы-злоупотребления публичным статусом формально не определены существующим правом и фактически находятся вне его поля. Коррупционный лоббизм. Согласно общепринятой точке зрения, лоббизм представляет собой возможность оказывать давление на процесс принятия решений органами власти. Такой возможностью обладают различные управляющие социальные группы, что характеризует лишь видимую сторону данного явления. Более полное представление о нем можно получить, исследовав его внутреннее содержание и механизм действия. В. Лепехин справедливо считает, что такие социальные группы не просто оказывают давление на процесс принятия решений, но в некоторых случаях фактически контролируют его. Это утверждение наиболее соответствует истине, так как гармонично вписывается в систему условий существования управляющих социальных групп. Привилегированное общественное положение, обладание политической и экономической властью позволяет им лоббировать свои интересы. При этом лоббизм становится для них средством конвертации власти формальной в Федеральный закон от 24 июля 2004 года. «О государственной гражданской службе Российской федерации» №79-ФЗ.фактическую. Процесс лоббирования приобретает аномальный (коррупционный) характер вследствие придания ему антисоциальной ориентации, подкрепленной властью. В этом случае он становится одной из форм коррупции. По этому поводу один из теоретиков современного корпоративизма английский политолог А.Ковсон обозначил четкую взаимосвязь между корпоративным взаимодействием коррупционеров и политическим режимом, где корпоративное взаимодействие представляет собой особый социально-политический процесс. В этом процессе организации, представляющие монополизированные функциональные интересы, вступают в политические отношения с государственными структурами по общественно-политическим вопросам и обеспечивают представительство интересов, а также реализацию принятых решений. Таким образом, коррупционный лоббизм как одна из форм проявления коррупции, представляет собой не только возможность оказывать давление на процесс принятия решений, но и выполняет для управляющих социальных групп контрольную функцию за протекающими в обществе процессами. К нему следует относить следующие деяния: оказание неправомерного предпочтения физическим и юридическим лицам при подготовке и принятии решений; использование служебного положения для воздействия на средства массовой информации в целях рекламы и извлечения прибыли и т.д. Говоря о лоббизме как форме коррупции, следует отметить, что не все лоббирующие группы представляют собой корпоративные объединения участников коррупционных отношений. Современными исследованиями выделяется несколько основных групп лоббистов по институционально-функциональным признакам, к которым можно отнести социальных, экономических, региональных и политических лоббистов. Первую группу нельзя рассматривать как участников коррупционных отношений, так как преследуемые ими цели носят предметно-социальную направленность и не связаны с корпоративными интересами управляющих социальных групп. К ним можно отнести лоббистов-отраслевиков - шахтеров, профсоюзных работников, работников сельского хозяйства и образования и т.д. Все остальные могут объединяться в процессе достижения узкокорпоративных интересов и могут быть прямо вовлечены в политические процессы, т.к. обладают реальной политической и экономической властью. Олигархия как одна из форм коррупции. Аристотель считал, что "олигархия - такой вид государственного устройства, при котором должности занимают люди состоятельные, по количеству немногочисленные"'. Моисей Островский представлял олигархию в несколько иной плоскости. В своей работе "Демократия и организация политических партий", говоря о теории олигархизации, он отмечал, что в каждой партии власть находится в руках партийного аппарата, а следовательно, партии, независимо от навязываемой идеологии, неизбежно приобретают недемократический характер. Действительно, анализируя приведенные точки зрения и расширив содержащиеся в них представления, нетрудно убедиться, что олигархический тип согласования интересов управляющих социальных групп тесно связан с политической (государственной) властью и собственностью. В современных условиях это проявляется в сращивании политических и бюрократических групп с элитами бизнеса. Образовавшийся симбиоз получил одновременный доступ в сердцевину политической системы и к капиталам "теневой экономики", что позволяет воплощать глобальные экономические проекты вне государственного контроля. Особенность олигархической формы коррупции заключается в ее внутренней структуре, где отсутствуют корпоративные формы самоорганизации - нет отдельных Пригожин А.И. Социология организаций. -- М.: Наука, 2003. С.17-19корпоративных групп или партий интересов. Эта форма отличается внутренней монолитностью. Власть для нее становится и партией и корпорацией. Олигархия всегда стремится к стабильности после бурного процесса формирования, что обусловлено ее стремлением сохранить привилегированное положение в системе власти и управления, укрепить свою экономическую базу практикой. В отличие от лоббизма, олигархизация оказывает влияние на органы государственной власти через неформальные каналы и не требует создания официальных союзов и ассоциаций. Это, скорее, внутреннее лобби, являющееся частью управленческой системы. В России сформирован именно демократически оформленный авторитарный режим, характеризующийся монополизацией сфер социальной деятельности, созданием условий, провоцирующих дефицит в экономике и способствующих легальному отмыванию денег, отвлечением сил общества и общественного мнения на второстепенные проблемы. Эти условия привели к появлению в России группы "олигархов", т.е. людей, монопольно владеющих огромными состояниями, тесно связанных с исполнительной и законодательной ветвями власти и оказывающих самое непосредственное влияние на политические и экономические процессы, происходящие в нашем обществе. Не являясь официально уполномоченными лицами на осуществление государственных и общественных функций, они, тем не менее, фактически обладают общественным положением, свойственным статусу публичного лица. Последним примером сращивания крупного капитала и исполнительной власти в России является избрание известного "олигарха" Р.Абрамовича губернатором Чукотского автономного округа. Протекционизм как самостоятельная форма коррупции обладает сложной природой. Соотнося протекционизм и право, можно с достаточной степенью уверенности говорить о том, что данное проявление коррупции, скорее, представляет собой злоупотребление публичным статусом, чем правонарушение. Правда, в ряде случаев он прямо запрещен нормативными актами (например, в нашей стране, находясь на государственной службе, запрещается состоять в прямом непосредственном подчинении лицам, состоящим в родстве).

Протекционизм как злоупотребление публичным статусом многолик, зачастую скрытен и, как правило, распространен практически во всех органах государственной власти. Наиболее ярким его примером является феномен "своей команды". Обычно пытаются представить его главную положительную сторону - внутреннюю сплоченность создаваемого коллектива, основанную на личной преданности определенным взглядам и принципам. В действительности, в соотношении между положительными и отрицательными моментами наблюдается перевес в пользу последнего. Зачастую "смена команд" приводит к однозначно отрицательному результату, сопровождающемуся противостоянием в рамках органа власти между старыми и новыми работниками, оттоком профессиональных специалистов, исчезновением устойчивых моральных принципов для всех служащих и т.д. Данное проявление протекционизма является наиболее высокоразвитым, но он может выражаться в простых действиях, например, в виде разовых назначений или оказания помощи в решении отдельных вопросов и проблем. Предлагается относить к протекционизму вмешательство в деятельность государственных и негосударственных органов и организаций, сопряженное с использованием возможностей публичного статуса, участие в качестве поверенных физических и юридических лиц в государственных и негосударственных органах и организациях, необоснованное предоставление налоговых, таможенных и кредитных льгот хозяйствующим субъектам и т.п. Коррумпированность протекционизма проявляется в том случае, когда действия его участников - патронов и клиентов - сводятся лишь к созданию условий для удовлетворения только личных, групповых или корпоративных интересов, противоречащих интересам общества и государства. Среда распространения протекционизма разделяет его на бюрократический и политический. Первый связан со злоупотреблением публичным статусом внутри функционирующей системы органов государственной власти. Специфика второго определена правилами сложившейся политической системы. Рассматривая проблему бюрократического протекционизма как одно из проявлений коррупции, следует разграничить явления бюрократии и коррупции. Функционирование государственного механизма невозможно вне унифицированных, общеобязательных процедур, т.к. это может привести к произволу власти. В то же время деятельность бюрократии может приобрести социально вредный характер в случае превалирования бюрократических интересов над общественными. Таким образом, бюрократия, как средство рационализации государственного управления, бесспорно играет положительную социальную роль до тех пор, пока следует общественным интересам. О коррупции это сказать невозможно. Ее социальная роль всегда крайне отрицательна. В этой связи, первое отличие бюрократии от коррупции содержится именно в оценке Государственная служба. Отв. Ред. А. Оболонский. М.: Дело,2000, с.10.социальной роли сравниваемых явлений.

В то же время, можно говорить о том, что деятельность бюрократии, связанная с удовлетворением личных или корпоративных интересов, приобретает анти социальное значение и перерастает в коррупции. В этом случае коррупция и бюрократия обладают почти одним набором признаков: использование власти вопреки ее социальному назначению; приоритет личных и корпоративных интересов перед общественными; стремление к неправомерному использованию социальных благ и т.д. Однако, некоторые формы коррупции по субъектному составу отличаются от негативных бюрократических проявлений. Например, олигополия предполагает сращивание чиновников с представителями бизнеса. Здесь изменения в функционировании государственного механизма вызваны влиянием извне, в отличие от негативных бюрократических форм. Посредством возникающей связи, помимо представителей бюрократии, в круг субъектов, непосредственно влияющих на процесс принятия властных решений, включаются представители бизнеса. Аналогичная связь возникает в среде политической коррупции, где представители органов государственной власти объединяют усилия в достижении корпоративных целей с публичными лицами (политическими и общественными деятелями). Таким образом, второе отличие бюрократии от коррупции заключается в круге субъектов, участвующих в управлении социальными процессами.

Несмотря на имеющиеся отличия, было бы правильно относить негативные формы проявления бюрократизма к коррупционным, в том числе и бюрократический протекционизм.

§1. Причины и условия возникновения и бурного роста коррупции в современной России

Вопрос о причинах появления коррупции давно обсуждается среди российских и западных исследователей. Определяя их, они используют разные подходы, такие, как моралистический, функциональный и структурно - функциональный. Моралистический подход основан на негативной оценке социальной роли коррупции, которая подрывает доверие общества к системе управления, искажает государственную политику, приводит к социальной нестабильности. В такой ситуации закономерен вопрос о легитимности поведения участников коррупционных отношений. Представители такого подхода относят коррупцию к явлениям, ограничивающим доступ широких слоев общества к рычагам социального управления и распределения благ. Причины коррупции они видят в несовершенстве человеческой природы, низких моральных качествах участников коррупционных отношений и считают, что носитель власти, участвующий в социальном управлении, нуждается во внутреннем стержне, в регуляторе, имманентном сущности человека. Именно он сдерживает стремление использовать власть и связанные с нею возможности в целях наживы. Для них таким стержнем выступает моральное ограничение властвующего субъекта, выраженное в чувстве долга и чести. Долг представляет собой рациональное начало власти, определяющее ее возможные границы. Их нарушение делает власть иррациональной, превращает ее в буйство разнообразных инстинктов и страстей. Честь проявляется в соответствии властных отношений определенным канонам, в их способности подчиняться моральным принципам и правилам. Функциональный подход рассматривает коррупцию с позиции ее функциональной роли в системе социального управления. Его сторонники считают коррупцию отклоняющимся от устоявшихся норм и правил неформальным поведением, дополняющим в любом обществе формальные институты общественного управления. Российский политолог Г.А. Сатаров относит коррупцию к сложным социальным явлениям, корни которого кроются не столько в несовершенстве человеческого существа, сколько в несовершенстве устройства властных механизмов, в первую очередь, в сфере государственного присутствия в экономике'. Данный подход определяет закономерность между уровнем развития коррупции и политической системой общества. Из нее следует: чем больше концентрация власти в руках управляющей социальной группы, тем сильнее она коррумпирована. Связь коррупции с политическим режимом определяется характером реализации властеотношений в условиях сложившегося в обществе ФЗ «О государственной гражданской службе Российской федерации» №79-ФЗ от 24 июля 2004 года. Ст.9.соотношения политических сил и институтов.

§2. Проявления коррупции в российском государственном аппарате на стадии его функционирования

Коррупция встречается на различных уровнях властных структур и практически во всех секторах государства. В России, как свидетельствуют исследования, практически нет государственных структур, неподверженных коррупции. Согласно данным социологических исследований, к наиболее коррумпированным государственным органам относятся: таможенные и налоговые органы, ГИБДД и вообще правоохранительные органы, суды и прокуратура, организации, связанные с распределением имущества, собственности, природных ресурсов, электроэнергетика, вузы и др. Несколько менее коррумпированными признаны: армия и военные комиссариаты, министерство финансов, крупные государственные компании и банки, больницы и органы здравоохранения, местные органы управления.

При получении паспорта, водительских прав, устройстве детей в престижные школы и т.д. граждане попадают в ситуацию, когда нужно заплатить взятку в среднем один-три раза в год. Для особой категории граждан - предпринимателей дача взятки является ежедневной реальностью, с которой связаны посещение налогового инспектора, СЭС, инспектора пожарной охраны, перевод квартиры в нежилой фонд, оформление грузов на таможне, участие в тендере и т.п. Чиновники, чаще среднего и нижнего уровня, несмотря на привилегированность своего положения, тем не менее, иногда также вынуждены, как все, давать взятки, оказывать "внимание" и взаимные услуги. Очевидно, коррупция также имеет место на высшем административном уровне при заключении крупных контрактов, распределении квот на импорт и регулировании естественных монополий. Вероятность поимки с поличным и наказания (как человека, предлагающего взятку, так и чиновника, получающего взятку) также влияет на уровень коррупции. Из результатов экономического анализа законов следует, что люди всегда взвешивают ожидаемые выгоды и возможные издержки (вероятность быть пойманным и наказанным), связанные с нарушением закона. Нарушители осознают малую вероятность быть уличенными или, в случае задержания с поличным, быть наказанными, так как они уверены в том, что сама система правосудия является коррумпированной. Вероятность коррупции особенно повышается, когда уровень заработной платы государственных служащих не сопоставим с уровнем заработной платы в частном секторе (например, чиновники низшего уровня таможенных органов). При мизерной оплате труда государственных служащих многие чиновники будут стремиться обеспечить для себя более высокий уровень жизни за счет незаконных вознаграждений. Увольнение с низкооплачиваемой государственной должности из-за коррупционных действий не является серьезным риском, если существует легальная возможность получить более высокооплачиваемые должности в частном секторе. Однако простое повышение оплаты труда государственным служащим не обеспечивает автоматического снижения уровня коррупции. Реформа оплаты должна быть включена как элемент в комплексную программу противодействия коррупции. В настоящее время формы коррупционных правонарушений не получили Указ от 6 июня 1996 г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»достаточного теоретического обоснования. Сегодня этот процесс еще находится в стадии становления. Условно можно выделить три группы причин коррупции: экономические; правовые; социально-нравственные. Среди экономических причин выделяются: крайне низкие зарплаты государственных служащих, сложная система прохождения разрешительных процедур, отсутствие прозрачности тендеров, нежелание или боязнь бизнесменов добиваться их прозрачности, неисполнение существующего законодательства, высокие налоги и отсутствие общественного контроля. Среди причин, касающихся государственно-правового регулирования: несовершенство законов, общая слабость органов государственной власти, попустительство властей по отношению к коррупции, круговая порука чиновников и неэффективность механизмов защиты государственной власти от коррупции. Среди социально-нравственных причин можно выделить: традиционный для нашей страны способ решения проблем, круговая порука взяткодателей и взяткополучателей, правовая неграмотность населения, преступное бездействие и нежелание граждан отстаивать свои права и, нередко, невозможность их реальной защиты при круговой поруке, царящей в государственных структурах. Важной причиной коррупции является и отсутствие реальной борьбы с этим явлением, несмотря на обилие широковещательных программ, и заявлений по этому поводу. Что касается усилий правоохранительных, судебных, финансовых органов, органов юстиции и других центральных органов, то грустная правда состоит в том, что эти организации составляют звено в общей цепочке коррупции, и антикоррупционные меры часто противоречат личным и групповым интересам работающих в них чиновников.

На основе имеющихся данных можно предположить, что коррупция в государственных органах имеет тенденцию не только к разрастанию, но и к институционализации и легализации. Имея возможность устанавливать регуляции, не предусмотренные законодательством, государственные структуры зачастую строят свои внутренние структуры и процедуры таким образом, чтобы иметь возможность взимать всевозможные дополнительные доходы от деятельности различного рода в виде сборов, пошлин, а также теневых выплат.

§3. Противодействия коррупции

Одним из факторов эффективности технологий борьбы с коррупцией в органах государственной власти, на наш взгляд, является эффективная правовая база государственной службы. Неслучайно в Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" (далее - Федеральная программа) предусмотрено, что одним из главных направлений реформирования государственной службы Российской Федерации является создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации.

В самой Федеральной программе подчеркивается необходимость проведения экспертизы существующей законодательной и нормативно-правовой базы государственной службы, приведения ее в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями, решения следующих проблем правового обеспечения государственной службы:

- наличие пробелов и противоречий в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, в том числе противоречий между соответствующими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и федеральными нормативными правовыми актами;

- несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;

- неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы.

Учитывая вышесказанное, необходимо вернуться к вопросу о понятии "государственная гражданская служба". Данный вопрос является чрезвычайно сложным и многоаспектным. Проблемы государственной службы изучаются многими науками: юридическими, философскими, политическими, социологическими, психологическими, кадроведческими и другими. Каждая из них имеет свой предмет, свой понятийный аппарат. В то же время государственная служба как наука является целостной системой, которая объединяет предмет, цели, принципы, методы регулирования. Это создает значительные сложности в разграничении предметов каждой из указанных выше наук. Их особенности позволяют формировать различные, порой конкурирующие между собой идеи, противостоящие друг другу подходы. В настоящее время не выяснено достаточно определенно понятие государственной службы. . Указ от 8 апреля 1997 г. «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»

Согласно Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (далее - Концепция), утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2000 г. (раздел II), "государственная служба является комплексным - публичным, социальным, правовым, организационным - институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти…".

Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" (далее - ФЗ №119) ранее определял: "Под государственной службой в настоящем Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов" (абз. 1 п. 1 ст. 2). Тот же подход к определению понятия "государственная служба" предусмотрен и законами о государственной службе субъектов РФ1.

Согласно ст. 5 Федерального закона №58 от 27 мая 2003г. "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - ФЗ №58) и ст. 3 Федерального закона №79 от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - ФЗ №79), государственная гражданская служба РФ - это вид профессиональной деятельности граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

В Федеральной программе отмечается, что ее целью является: "…повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы".

Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:

- создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы;

- определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов;

- внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы;

- обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;

- применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста;

- реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих;

- внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;

- создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы и исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей;

- обеспечение развития системы управления государственной службой.

Для решения этих задач необходимо использовать и правовые средства. Неслучайно в Федеральной программе одним из этапов ее реализации на 2003-2005 гг. определена разработка нормативно-правовой базы системы государственной службы.

Государственная служба - это не только разновидность профессиональной деятельности, это и отношения, которые являются предметом соответствующего правового регулирования, "…связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации" (далее также - гражданский служащий). В ФЗ №119 об этом говорилось частично в преамбуле: "Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы организации государственной службы Российской Федерации (далее - государственная служба) и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации (далее - государственных служащих)" и косвенно в ст. 4 "Законодательство Российской Федерации о государственной службе": поскольку, если есть соответствующее законодательство, то есть и предмет его регулирования.

Учитывая специфику данного вида профессиональной деятельности (прежде всего она связана с публичным характером труда гражданских служащих, с обеспечением управления в обществе, бюджетным финансированием и т.д.), для данных лиц устанавливались ранее в ФЗ №119 и устанавливаются сейчас в ФЗ №79 соответствующие обязанности гражданских служащих (ст. 15); ограничения, запреты, связанные с государственной гражданской службой (ст. 16, 17); требования к служебному поведению (ст. 18); дополнительные, по сравнению с Трудовым кодексом РФ (далее - ТК РФ), требования при поступлении на государственную гражданскую службу (ст. 21, 22), при ее прохождении (гл. 9) и прекращении (гл. 6). Несоблюдение гражданскими служащими установленных законодательством ограничений, согласно ст. 14 ФЗ №119 (ст. 57-59 ФЗ №79), являются основаниями для привлечения указанных лиц к соответствующему виду ответственности, вплоть до прекращения государственной службы (пп. 3 п. 2 ст. 25 ФЗ №119, п. 13, 14 ст. 33 ФЗ №79).

Вместе с тем, для гражданских служащих установлены и дополнительные, по сравнению с ТК РФ, гарантии, льготы, которые являются компенсацией за соответствующие ограничения, запреты и т.д. Соответствующие ограничения и гарантии для государственных служащих являются особенностями правового регулирования их труда как отдельных категорий работников. Возможность установления данных особенностей предусмотрена ТК РФ: ч. 5 ст. 11, ст. 252. Соответствующие правовые нормы устанавливают дополнительные по сравнению с другими работниками правила (ст. 251 ТК РФ) и должны действовать только для указанных лиц. Данные ограничения и гарантии являются элементами их правового статуса.

Важно отметить, что государственная служба - это не только система соответствующих правоотношений, но и форма реализации гражданами (государственными служащими) публичного права - на участие в управлении делами государства, и частного права - на труд, закрепленного Конституцией РФ (ст. 32, 37). К сожалению, этот аспект термина "государственная служба" не был предусмотрен в ФЗ №119, также не предусмотрен и в ФЗ №79. Это противоречит международному правовому опыту (в частности, Франции). Учитывая, что в Конституции РФ (ст. 2) сказано: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (это относится и к государственным служащим), представляется целесообразным закрепление этого аспекта в статье 1 ФЗ №79.

Конституция РФ предусматривает возможность ограничения прав граждан, но только федеральными законами и в строго определенных случаях (ч. 3 ст. 55). Данные ограничения не являются дискриминацией в сфере труда для данных лиц, так как определены свойственными данному виду труда требованиями, установлены указанными федеральными законами (ч. 3 ст. 3 ТК РФ). Вместе с тем важно отметить: для того чтобы гражданскими служащими соблюдались установленные законодательством ограничения и льготы, в том числе правовые, должны реализовываться установленные государством соответствующие гарантии, в том числе правовые.

Однако, как показывает практика применения законодательства о гражданской службе, не все вышесказанное учитывается и в нормотворческой деятельности, и на этапе исполнения правовых норм.

Существуют и некоторые проблемы, связанные с реализацией соответствующих нормативных правовых актов о гражданской государственной службе.

Поскольку ограничения, запреты на гражданской службе, как отмечалось ранее, связаны только с гражданским служащим, то очень важно точно определить данных субъектов. Однако в Указе Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" №810 от 6 июня 1996г. (далее - Указ Президента РФ №810) говорится и о "должностных лицах", и о "работниках…", и о "чиновниках", но не все они относятся к государственным служащим. А это связано с серьезными правовыми последствиями для указанных лиц, вплоть до увольнения за однократное грубое нарушение дисциплины, поэтому необходимо четкое определение соответствующих субъектов в правовых нормах.

Понятие "государственный служащий" (ст. 3 ФЗ №119) связано с понятием "государственная должность государственной службы", а оно - с соответствующим Реестром… (ст. 1 ФЗ №119). Однако не все служащие, деятельность которых связана по своему содержанию с государственной службой, являются государственными служащими, т.к. их должности нет в указанном Реестре.

В Концепции "Реформирование системы государственной службы Российской Федерации", утвержденной 15 августа 2001г. Президентом Российской Федерации, было предусмотрено, что государственная гражданская служба может осуществляться в отдельных государственных учреждениях и организациях, выполняющих функции государственного управления, в соответствии с указами Президента Российской Федерации или законами субъектов РФ.

В ФЗ №79 предусмотрено, что государственные служащие исполняют полномочия только в государственных органах. Таким образом, мы видим, что в данном законе, в отличие от Концепции, не предусмотрено, чтобы государственное учреждение выполняло функцию управления. Однако некоторые государственные учреждения продолжают эту функцию выполнять. К сожалению, соответствующие работники не являются государственными служащими, и к ним не могут быть применены соответствующие нормы.

Согласно ФЗ №119 (ст. 1), лица, замещающие должности по техническому обеспечению, не являются государственными служащими (перечень таких должностей был предусмотрен постановлением Правительства РФ от 21 июля 1997г. №912). Однако в некоторых субъектах РФ, в частности в Ханты-Мансийском автономном округе, перечень должностей, которые относятся к должностям по техническому обеспечению (он установлен постановлением Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа от 9 июня 1998 г. №245 "Об упорядочении оплаты труда и социальной защищенности труда служащих, занимающих должности, не отнесенные к государственным должностям, и осуществляющих техническое и иное обеспечение деятельности государственных органов"), не соответствует федеральному. Так, к ним относятся юристы, бухгалтер, начальник отдела кадров и т.д. Таким образом, данные лица исключены из статуса государственных служащих, а следовательно, к ним не могут быть применены соответствующие правовые нормы.

Положения отдельных Указов Президента Российской Федерации не соответствуют действующему законодательству. Так, в Указе №810 предусмотрена такая мера ответственности, в том числе и за несоблюдение соответствующих ограничений, как понижение в должности. Однако это противоречит ТК РФ (ст. 72). И в случае индивидуального трудового спора государственного служащего такой перевод был бы признан незаконным, а это связано с выплатой разницы в денежном содержании, с компенсацией морального вреда за счет средств соответствующего бюджета.

Механизмы противодействия коррупции

Применение всех технологий борьбы с коррупцией должно носить комплексный характер, т.е. должно включать в себя комплекс мер: политико-идеологических, правовых, организационно-технических, социально-экономических и др.

Политико-идеологические меры противодействия коррупции

К данному комплексу можно отнести меры, направленные на обеспечение прозрачности принятия решений государственными органами всех уровней и органами местного самоуправления; реформирование процедуры аукционов, предоставления квот, заказов и т.д.; правовое воспитание и культурно-просветительскую работу для осознания обществом ущерба от коррупции, признания государством и обществом того, что коррупция - это угроза национальной безопасности.

Среди конкретных мер можно выделить следующие:

- четкое разграничение функций принятия решений, реализации решений, контроля, предоставления услуг между соответствующими государственными органами;

- уменьшение монополии и создание конкуренции в сфере оказания государственных услуг;

- сокращение прямого вмешательства государственных органов в экономику, прежде всего в части, касающейся разрешительных функций;

- информационная поддержка антикоррупционных мер, публикация соответствующих материалов, доступно изложенных в наиболее доступных для населения источниках;

- обеспечение доступа любого гражданина к необходимой для его деятельности и не являющейся секретной административной информации;

- формирование положительного образа российского чиновника и государственной службы, повышение престижа государственной службы;

- активное привлечение общественных организаций, средств массовой информации, ассоциаций журналистов, профсоюзов, аналитических центров;

- оглашение данных социологических исследований о коррумпированности того или иного подразделения или учреждения, министерства, государственных учреждений того или иного субъекта РФ.

Правовые меры противодействия коррупции

В рамках правовых мер наиболее четко реализуется работа с текущим законодательством по приведению его в соответствие с нормами антикоррупционной политики. Правовые меры противодействия коррупции должны предполагать следующее:

- противодействие коррупции должно состоять в совершенствовании экономического законодательства и законодательства о государственной службе, а не ужесточении уголовного законодательства;

- ориентация законодательства на борьбу, главным образом, с коррупцией, а не с коррупционерами;

- введение дисциплинарной или административной ответственности (а при определенных условиях - и уголовной) за совершение деяний, создающих условия для коррупции либо коррупционных правонарушений;

- уменьшение диспозитивных норм законодательства в целях уменьшения у чиновников возможности выбора вариантов поведения;

- ограничение иммунитетов высших должностных лиц государства для обеспечения расследования и привлечения к ответственности виновных в совершении коррупционных преступлений;

- рассмотрение вопроса об установлении в качестве основной меры наказания за коррупционное действие запрещения работать в государственных организациях и потери всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба;

- введение персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имуществом;

- продолжение наращивания (в качественном плане) действенной системы финансового контроля, усовершенствования мер административного, гражданского и уголовно-правового воздействия и иных действий, согласно Концепции национальной безопасности РФ. Представление коррупции как серьезной проблемы национальной безопасности;

- реальная финансовая амнистия для сохранения гражданами за собой собственности и крупных состояний, добытых в 90-х гг. ХХ в., в т.ч. и нечестным путем;

- обеспечение реализации контрактных прав, прав собственников и акционеров, установление прозрачности деятельности предприятий для акционеров;

- установление прозрачности и подотчетности государственного бюджета;

- совершенствование взаимодействия органов государственной власти со средствами массовой информации и общественными организациями в вопросах обеспечения достоверной и всесторонней информации о деятельности органов государственной власти;

- конфискация имущества корыстных преступников, которая могла бы явиться источником доходов, необходимых для обеспечения достойного уровня жизни граждан.

Организационно-технические меры противодействия коррупции

Данный массив мер предусматривает создание единой службы, занимающейся антикоррупционной политикой; улучшением материального обеспечения государственных служащих; проведением мудрой и взвешенной кадровой политики, в том числе особой работой по подготовке и приему граждан на государственную службу. Среди конкретных мер можно выделить следующие:

- создание независимого органа для проведения антикоррупционной политики на уровне РФ и органов в субъектах РФ;

- проведение непредвиденных проверок деятельности государственных служащих, в том числе особым независимым органом;

- создание благоприятных условий для граждан, которые обращаются с жалобой на того или иного чиновника;

- обеспечение режима конфиденциальности для предотвращения утечек важной информации, которой можно воспользоваться в коррупционных целях;

- введение процедуры пересмотра комплекса антикоррупционных мер каждые 3-5 лет. Доклады о результатах проверок, принятые к рассмотрению, обращения по факту коррупции и результаты внутренних расследований обеспечивают определенный успех в реализации стратегии профилактики коррупции, если план профилактики коррупции не приносит ожидаемых результатов;

- разработка системы мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий в государственных и общественных организациях и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих "точках";

- одной из наиболее действенных форм воспитания государственных служащих, особенно впервые принятых, должна стать пропаганда высших ценностей нашего общества и неприятия любых, даже, казалось бы, самых безобидных проявлений коррупции;

- организация системы подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции, с обязательной и доскональной проверкой кандидатов независимым органом;

- упразднение различных внебюджетных фондов, осуществляющих выплаты чиновникам. Внебюджетные фонды контролируются гораздо слабее, что способствует разрастанию коррупции;

- существенное увеличение денежного содержания государственных служащих. Низкая заработная плата - основной экономический фактор, заставляющий чиновников продавать свои услуги тем, кто в них нуждается, что Указ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы».порождает массовую "низовую", в том числе "бытовую" и "деловую", коррупцию;

- отладка механизмов прохождения службы с учетом разграничения юридического статуса профессиональных чиновников и "политических назначенцев". Установление для руководителей в органах исполнительной власти ограничивающих квот на включение в круг своих подчиненных "политических назначенцев";

- обеспечение прозрачности контроля нижестоящих чиновников вышестоящими;

- организация системы поощрений, при которой чиновнику было бы выгодно и в материальном, и в моральном планах вести себя честно и эффективно;

- создание системы прав и обязанностей должностных лиц с указанием их ответственности за нарушение должностной этики, включая коррупцию;

- реорганизация системы государственной службы в целях значительного сокращения непомерно разросшегося государственного аппарата;

- изменение административно-правовых отношений в системе государственной службы на началах конституционного принципа равенства всех перед законом и судом;

- создание системы возмещения вреда, который причинен лицам в результате коррупционных деяний. Для этого возможна организация специального фонда, куда перечисляется определенный процент от жалования чиновника;

- ратификация международных договоров и конвенций. Так, например, "Гражданско-правовая конвенция против коррупции", принятая Советом Европы в 1999 г., не подписана и не ратифицирована Россией, несмотря на то, что мы уже давно вступили в Совет Европы.

Социально-экономические меры противодействия коррупции

В рамках социально-экономических мер представляется необходимым выполнение следующих действий:

- уменьшение наличного оборота, расширение современных электронных средств расчета внедрение современных форм отчетности, которые облегчают контроль за движением средств, затрудняют возможности дачи взяток в наличном виде. Это особенно важно для борьбы с низовой коррупцией;

- коммерциализация части социальных (в том числе - коммунальных) услуг, введение в этой сфере конкуренции превращают коррумпированный рынок дефицитных услуг в нормальный рынок услуг;

- делегирование решения части социальных задач институтам гражданского общества (под государственным контролем расходования ресурсов);

- введение реальной зависимости системы предоставления основных услуг населению от самого населения через его влияние на формирование эффективного местного самоуправления;

- приведение к единству реальной и официальной экономики различных секторов и социальных институтов (армия, высшая школа, ГИБДД);

- использование опыта международных и национальных специализированных агентств и развитие международного сотрудничества.

Итак, проведенное исследование позволяет определить возможные механизмы противодействия коррупции, на основе которых должны выстраиваться технологии противодействия коррупции.

Технологии деятельности по предупреждению и пресечению коррупции

Изучение проблемы позволяет выделить конкретные направления, связанные с определением приемов и методов, обеспечивающих эффективное противодействие коррупции. Распределим их по указанным ниже направлениям.

Технологии деятельности по предупреждению и пресечению коррупции политико-идеологического характера:

- введение открытых конкурсов на государственные заказы и закупки. Там, где это невозможно, должны применяться жесткие спецификации и стандарты на продукцию и услуги;

- информационная поддержка антикоррупционнных мер, публикация соответствующих материалов, доступно изложенных в наиболее доступных для населения источниках;

- все материалы, связанные с коррупционными действиями, если они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке делать доступными для общественности;

- для доступа граждан к информации о работе государственных и муниципальных органов недостаточно закрепления права граждан на информацию в ст. 29 Конституции РФ. В развитых странах мира приняты специальные законы, устанавливающие порядок доступа к информации, находящейся в государственных органах. В России проект подобного закона так и не был принят Государственной Думой;

- создание специальной государственной программы, в рамках которой через центры по информированию граждан обеспечен доступ любого гражданина к административной информации;

- внедрение информационной системы, позволяющей гражданам и частным структурам иметь доступ к информации о состоянии рассмотрения заявок, обращений, жалоб, других документов, о должностных лицах и службах, которые занимаются их вопросами;

- формирование негативного отношения общества к коррупции посредством просветительской работы с несовершеннолетними, создания художественных фильмов и другой медиапродукции;

- избавление от распространения вредного мифа - "воруют все", создающего дополнительный благоприятный фон для распространения коррупции. Полезно введение профессиональных конкурсов на низовом уровне и корпоративных наград за честность и профессионализм на среднем и высшем уровнях бюрократии;

- распространение среди населения информации с комментариями юриста и психолога о том, как поступать при нарушении прав; распространение правовой грамотности среди населения;

- использование в формировании надлежащего общественного мнения средств массовой информации, обеспечение свободы СМИ в получении и распространении информации о коррупции;