Уголовная ответственность за нелегальную миграцию в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие и нормативно-правовое регулирование нелегальной миграции

1. Понятие легальной (трудовой) и нелегальной миграции

2. Причины нелегальной миграции

Глава 2. Нелегальная миграция в России

1. Общая характеристика нелегальной миграции в России (проблемы и предпосылки)

2. Административно-правовые меры борьбы с нелегальной миграцией в Российской Федерации

3. Уголовно-правовая ответственность за нелегальную миграцию по российскому законодательству

Заключение

Библиография

Введение

Актуальность темы. В последнее время о проблеме нелегальной миграции можно услышать все чаще. При переходе к социально ориентированной экономике, в погоне за потенциальным электоратом власти развитых стран стали закрывать свой рынок труда для иностранцев. Возрождаются националистические лозунги. В этой среде, да еще на фоне огромной пропасти между развитыми и развивающимися странами, легальные миграционные потоки все чаще превращаются в нелегальные. В нашей стране явление нелегальной миграции подтолкнул распад СССР и образование СНГ с “прозрачными” границами между странами. Нормативно-правовые акты устарели, и потребовалось совершенно новое законодательство, чтобы остаться “на плаву”.

Регулирование процессов миграции и борьба с нелегалами - важная задача каждого государства. Европейские страны уже обожглись на либеральном отношении к привлечению рабочей силы из стран третьего мира и ужесточают иммиграционную политику. И в России исследователи не раз указывали на угрозу со стороны нелегальных мигрантов при нашем демографическом спаде и нестабильной экономике. Чтобы победить врага - надо его знать. И если у РФ хватит сил перевести незаконную миграцию в законную и поставить ее на службу интересам экономики и народа это даст большой потенциал для развития гражданского общества и правового государства.

Цели и задачи работы. Целью данной работы является формирование целостного представления о нелегальной миграции в России, предпосылок и проблем ее возникновения, а также выявление основополагающих моментов противодействия ей со стороны органов власти.

Глава I. Понятие и нормативно-правовое регулирование нелегальной миграции

1. Понятие легальной (трудовой) и нелегальной миграции

Миграция неотъемлемая характеристика образа жизни современного общества, органичная часть его экономики. На данный момент во всем мире развитие миграции идет крайне противоречиво. Неэффективность господствующей модели международной миграции выражается в огромном размахе нелегальной миграции, состоящей из дешевой и бесправной рабочей силы. Эти нелегитимные, но, тем не менее, существующие в громадных масштабах миграции вовлекают в людской оборот миллионы человек и представляют собой часть современного глобального миграционного режима, который обеспечивает функционирование и воспроизводство господствующего в мире экономического порядка.

Миграция (лат. migratio, от migro - перехожу, переселяюсь) - перемещения населения, связанные с переменой места жительства. Такое ее определение дано в Большой Советской Энциклопедии1. Более объемное определение дает Демографический энциклопедический словарь: “Миграция населения - перемещение людей (мигрантов) через границы тех или иных территорий с переменой места жительства навсегда или на более или менее длительное время… Статистика ООН признает мигрантами тех лиц, которые проживают на новом месте более 6 месяцев”2.

Развитие интеграции в современном мире резко усиливает миграционные процессы, что обусловлено политическими и социально-экономическими изменениями, произошедшими за последнее десятилетие.

Нелегальная миграция по определению не может быть количественно точно отражена на официальном уровне. Например, по статистическим данным МОТ 2000 года, нелегальная миграция в Россию составляет от 700 тысяч до 1.2 млн. человек. Это число включает трудящихся мигрантов, а также лиц без гражданства1. По экспертным оценкам Федеральной миграционной службы МВД РФ, Госкомстата, пограничной и налоговой служб, на настоящий момент в стране проживает от 3 до 10 млн. мигрантов2, прежде всего из республик СНГ, Китая, Вьетнама, КНДР, Афганистана, африканских государств, и число их постоянно растет. По этому показателю (количеству нелегальных мигрантов) наша страна занимает второе место в мире (после США). Анализ миграционных процессов в РФ за последнее десятилетие показывает, что проблемы с внешней незаконной миграцией продолжают оставаться острыми, а отдельные из них представляют и угрозу национальной безопасности государства (например, угроза российскому Дальнему Востоку со стороны китайских иммигрантов).

Нелегальная миграция не только превращается в хорошо организованную коммерческую деятельность на международном уровне, но и с недавнего времени зачастую соседствует с другими видами международной организованной преступности (торговля наркотиками, оружием, “живым товаром”).

До настоящего времени не существует юридически устоявшихся понятий “мигрант” и “трудящийся мигрант”. В действующих правовых актах России употребляется только термин “иностранцы”, “беженцы”, ”перемещенные лица”. Российская Федерация вступила в третье тысячелетие, не имея обоснованной государственной миграционной политики и соответствующей правовой базы. Вопрос на уровне страны остается неурегулированным.

В российской же науке трудящимся мигрантом называют “любое лицо, которое в иностранном государстве занято законной экономической деятельностью или работает за вознаграждение”.

Термин “незаконный мигрант” определяется национальным законодательством, регулирующим миграцию, поэтому в разных странах в эту категорию могут попадать различные группы мигрантов. Но в нашем законодательстве, как уже упоминалось, вообще нет понятия “незаконный мигрант”. Определение “незаконный мигрант” прописано лишь в Соглашении о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией, подписанном 6 марта 1998 года в Москве. Соглашение определяет незаконных мигрантов как “граждан третьих государств и лиц без гражданства, нарушивших правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории Сторон, а также граждан Сторон, нарушивших правила пребывания на территории одной из Сторон, установленные ее национальным законодательством”.

Существует еще одно законное определение понятия “нелегальный мигрант”. Оно прописано, правда, довольно расплывчато, в факультативном Протоколе против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху. Пункт а ст. 3 этого документа определяет “незаконный ввоз мигрантов” как обеспечение, с целью получения, прямо или косвенно, какой-либо финансовой или иной материальной выгоды, незаконного въезда в какое-либо Государство участник любого лица, которое не является его гражданином или не проживает постоянно на его территории. Т.е. данный документ определяет нелегального мигранта довольно конституционально, приравнивая к ним всех не граждан.

Таким образом, нелегальная, в т.ч. трудовая, миграция на сегодняшний день представляет собой очень актуальную проблему, т.к. ее масштабы постоянно увеличиваются. В то же время трудно говорить о сотрудничестве в противостоянии этому явлению, хотя бы потому, что в международном праве не существует четкой формулировки понятия “нелегальный мигрант”.

2. Причины нелегальной миграции

В последнее время происходит постепенная трансформация характера миграции: из рефлекторной, вызванной конкретной, сиюминутной ситуацией, военным или межнациональным конфликтом, она превращается в эволюционную, обусловленную долгосрочными и комплексными причинами. Среди них выделяются, например, экономические причины, отсутствие перспектив трудоустройства, обнищание населения, дискриминационный характер законодательства по отношению к отдельным категориям лиц, несоблюдение прав человека и др.

Для России, входящей в число стран, образовавшихся из единого в прошлом государства - Союза ССР, вопросы миграции населения являются особенно актуальными. Строительство новых межгосударственных отношений как с ближним, так и дальним зарубежьем, национальные конфликты на этнической, политической и экономической основе, резкий переход к политике “открытых дверей” при одновременном снижении пограничного и иммиграционного контроля - эти и другие факторы сделали российскую территорию достаточно свободной для въезда различных категорий иммигрантов, в том числе нелегальных. Внутренние этнические конфликты также повлекли за собой рост миграции на территории государства.

Также следует учитывать, что, несмотря на многочисленные пессимистические оценки, наша страна остается, в своем регионе, экономически довольно сильной и после распада Советского Союза стала более притягательной для народов других республик, входивших в состав СССР. Обладая суверенитетом, эти небогатые и экономически зависимые республики не в состоянии обеспечить своих граждан работой, дать им возможность получить образование, а подчас и просто изыскать средства для существования. В сравнении с этими государствами, в которых произошел развал крупных промышленных предприятий (особенно в высокотехнологичных отраслях) и, как следствие, экономики, Российская Федерация смогла обеспечить своим гражданам более прочное экономическое положение и более высокий уровень жизни. Например, в 2002 г. среднемесячная заработная плата (при расчете по обменным курсам) в Азербайджане равнялась 64.8 долл., в Армении - 46.1 долл., в Молдавии 50.2 долл., в Украине - 70.5 долл., в России - 141.2 долл.1 Сделать это наша страна смогла за счет развития в результате экономических реформ на рынке труда альтернативных форм занятости, связанных с расширением частного сектора, индивидуальной трудовой деятельности, смешанных форм собственности и т.д. Обратной стороной медали как раз и стал огромный поток мигрантов, в том числе нелегальных, которые, пользуясь слабостью российского законодательства, “прозрачностью” наших границ и некомпетентностью правоохранительных органов, “хлынули в нашу страну и затопили ее”. В нашей стране, как впрочем и в других, уже сформировались отрасли труда, в которых работают практически только гастарбайтеры. Это происходит из-за нехватки рабочих отдельных профессий и специальностей, а также из-за нежелания местного населения выполнять предлагаемую работу (при довольно высоком уровне безработицы в стране). Такая ситуация характерна практически для всех отраслей производства, но чаще всего для предприятий добывающей промышленности, строительства, сельского хозяйства. Например, по оценкам экспертов, субъекты РФ нуждаются примерно в 1 млн. рабочих ежегодно, т.к. местные жители не хотят работать дорожными строителями, каменщиками, разнорабочими, водителями общественного транспорта и т.д. В 2001 году в Россию прибыло около 500 тыс. мигрантов, в 2002 году - около 700 тыс., а в 2003 году - только 230 тысяч. Очевидно, что необходимость в относительно дешевой рабочей силе за столь короткий промежуток времени так резко снизиться не могла, следовательно, ряды рабочих были наверняка пополнены за счет нелегальных мигрантов2.

Не следует сбрасывать со счетов и теневую экономику, включая и ее криминальную составляющую, которая предъявляет все возрастающий спрос на незаконных мигрантов (например, подпольные швейные мастерские из китайских нелегалов).

Другая группа причин включает недостатки законодательства и правоприменительной практики. Например, во многих европейских странах процедура получения разрешения на работу является очень тяжелой и длится много месяцев. Если речь идет, например, о сезонной работе, для мигранта она вообще теряет смысл. В России для получения разрешения на легальное трудоустройство необходимо предоставить в миграционную службу более полутора десятков бумаг и документов: заявление о выдаче разрешения на работу, оригиналы и копии паспорта, визы, медицинские справки, бланки и т.д1. Таким образом, и бюрократизация с каждым годом пополняет ряды нелегальных мигрантов.

Подводя итог, можно сказать, что в настоящий момент в нашей стране сложилась благоприятная ситуация для нелегальной миграции. Не только экономические, но в большой степени и политические причины, а также внутренняя ситуация в стране “подпитывают” нелегальную миграцию. Только после ликвидации данных причин мы сможем контролировать миграционные потоки в Россию.

Глава II. Нелегальная миграция в России

1. Общая характеристика нелегальной миграции в России (проблемы и предпосылки)

В науке различают три составляющие нелегальной миграции: нелегальный въезд, нелегальное пребывание и нелегальную занятость.

Под нелегальным въездом понимается незаконное проникновение на территорию страны иностранных граждан или лиц без гражданства, осуществляемое с нарушением порядка пересечения границы либо с поддельными или не действительными документами. Незаконная занятость охватывает трудовую деятельность иностранцев, юридически не оформленную в соответствии с действующими правилами использования труда иностранных работников. Нелегальный выезд нарушение порядка пересечения границы при выезде из страны. Различают также нелегальную иммиграцию нелегальный въезд иностранцев в страну, и нелегальную эмиграцию нелегальный выезд из страны с целью переселения в другую.

Кто же такие нелегальные мигранты? Что ими движет?

Нелегальные мигранты представляют собой не очень широкий спектр людей. По большей части, это молодые люди 2034 лет. Большинство мигрантов приезжает из крупных городов и столиц (около 60%) или из небольших городов (около 25%), мигрантов из села мало (не более 15%)2.

В намереньях мигрантов можно выделить две основные стратегии:

1. Остаться в стране прибытия на постоянное место жительство, попытаться легализоваться в ней.

2. Оставаться в стране короткий или средний по продолжительности период времени с целью заработка.

Около 90% потоков незаконной миграции в Россию идет из стран СНГ, остальные - из стран дальнего зарубежья, прежде всего, из Юго-Восточной Азии. Основными направлениями потоков незаконной миграции являются:

а) на въезд в Российскую Федерацию российско-китайский, российско-монгольский и российско-казахстанский участки государственной границы, воздушные пункты пропуска Москвы и Санкт-Петербурга;

б) на выезд из Российской Федерации российско-финляндская граница, граница с государствами Балтии, российско-украинская граница, воздушные пункты пропуска Москвы и Санкт-Петербурга, основной поток незаконной миграции в Российскую Федерацию идет через границу с Казахстаном.

Основные источники нелегалов бывшие советские республики, среди которых лидируют Украина и Азербайджан. Страны исхода дальневосточной нелегальной миграции Бангладеш, Шри-Ланка, Индия, и особенно Китай и Вьетнам.

В.Г. Громов в своей работе “Факторы, влияющие на миграцию в России”1 попытался выделить основные предпосылки для миграции в РФ, в том числе и нелегальной. К ним он относит следующие:

1. Затянувшийся процесс разгосударствления промышленных предприятий, “заказные” банкротства и недобросовестная приватизация, приведшие к кризису в промышленности и дефолту 1998 года.

2. Провалы в сельском хозяйстве и обеспечении населения с/х продукцией, породившие огромное количество маломощных фермерских хозяйств, не способных обеспечить страну продовольствием; в результате государство, владея огромными посевными площадями и пастбищами, стало импортером важнейших продуктов - хлеба, мяса, птицы. Вопросы подъема урожайности, производительности труда решаются с помощью гастарбайтеров - корейцев, китайцев и т.д., и уровень нелегалов среди них составляет приблизительно 810%.

3. Криминализация экономики: до 4045% внутреннего валового продукта приходится на теневую экономику, а примерно половина от этого - на незаконную деятельность.

4. Политическая нестабильность в стране, включающая и грязные технологии в борьбе за власть, лоббирование криминальных интересов, коррумпированность государственных чиновников, и фактическое замещение в регионах, отраслях, различных структурах реального влияния легитимных государственных и иных политических органов и должностных лиц влиянием лидеров криминальной среды с шантажом и устранением неугодных.

5. Возникновение существенных перекосов в представлении функций и задач, стоящих перед правоохранительной системой. Автором приводится ряд аргументов: высокий уровень латентной преступности; рост количества нарушений законности со стороны сотрудников ОВД; снижение уровня раскрываемости зарегистрированных преступлений; недоверие населения к ОВД и правоохранительной системе в целом и т.д. По данным социологического фонда “Общественное мнение”, лишь 3% россиян верят в честность и неподкупность правоохранительных органов, а 43% уверены, что сегодняшнее состояние этих органов представляет для них угрозу. Только 23% опрошенных считают, что в случае необходимости они могут рассчитывать на помощь правоохранительных структур.2

6. Невиданный размах организованной и транснациональной преступности, оказывающей существенное влияние практически на все сферы жизни общества.

Существуют и другие предпосылки, но они менее значительны.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что для решения такой проблемы, как нелегальная миграция, требуется приложить немало усилий и со стороны государства, и со стороны населения. Это касается, в том числе, и повышения уровня правосознания в стране, и выработки новой общегосударственной цели, т.к. выдвигаемые нашим руководством глобальные задачи типа “построение правового государства” и “удвоение ВВП” не разрешают проблемы, поскольку готовых рецептов для решения этих задач ни у кого нет.

Теперь хотелось бы поговорить о негативных сторонах такого явления, как нелегальная миграция.

Во-первых, это утечка из России в масштабных объемах финансовых, в том числе валютных, средств за счет ухода от уплаты налогов и приобретения западной валюты с последующим ее переводом на родину. Так, по словам главы Федеральной миграционной службы Андрея Черненко, в 2002 г. в России было официально зарегистрировано 300 тыс. трудовых мигрантов, хотя их в стране порядка 4.5 млн.1 Заместитель руководителя администрации президента Виктор Иванов по этому поводу приводит следующие данные. Государство получает от одного среднестатистического иммигранта всего около 20 рублей налоговых поступлений в год. Денежные суммы, вывозимые из РФ мигрантами некоторых республик СНГ, превышают объемы годовых инвестиций в их национальные экономики. Примечательно, что до 76% иностранной рабочей силы (то есть во много раз больше, чем отражается в официальной статистике) занято в сфере торговли и услуг. Именно в этом секторе наиболее высока оборачиваемость капитала и возможность ухода от уплаты налогов2.

Во-вторых, это формирование “иноземных” этнических анклавов в регионах страны, не испытывающих недостатка в трудовых ресурсах. Из-за наплыва иммигрантов там усложняется ситуация на рынке труда (южные районы России - Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область, нижнее и среднее Поволжье). Эти расширяющиеся анклавы носят все более закрытый характер, игнорируют российские законы и обычаи коренного населения, что все чаще приводит к межнациональным конфликтам. Уже возникает опасность для наших границ и безопасности всего государства. Вот, например, что говорит об этом заместитель начальника Управления мониторинга миграционных процессов администрации Краснодарского края Е.С. Иванченко: “В силу уникальных природно-климатических условий Краснодарский край всегда был привлекателен для мигрантов. В течение последних десяти лет миграция стала носить обвальный характер и составила свыше миллиона человек. То есть каждый пятый житель края - мигрант…

Миграция носит многонациональный характер. В крае за счет нее произошел интенсивный рост практически всех этнических групп. Большинство из них пытается осесть в наиболее важных в стратегическом отношении районах. В том числе на Черноморском побережье, то есть вблизи государственной границы. Здесь образуются компактные поселения этнических мигрантов, что приводит к нарушению исторически сложившегося этно-демографического баланса…

По периметру Краснодарского края проходит более полутора тысяч километров государственной границы. Здесь находятся незамерзающие порты, единственный выход России к теплым морям. Наш регион - территория, с которой, как свидетельствует история государства российского, неоднократно исходила угроза безопасности страны, поэтому он должен быть надежным стратегическим пространством, от стабильности которого во многом зависит безопасность России на ее южных рубежах”.1

В-третьих, это растущие претензии нелегальных иммигрантов, включая и их многочисленных родственников, на пользование дефицитными услугами социальной инфраструктуры нашей страны (здравоохранение, образование), что усиливает негативное отношение коренного населения к приезжим и утяжеляет нагрузку на местные бюджеты. К тому же иммигранты, как правило, обладают значительно большими финансовыми средствами для гласной и негласной оплаты таких услуг, вздувая на них тарифы и отсекая возможности россиян пользоваться ими. То же относится и к потенциальным возможностям нелегальных (да и легальных) иммигрантов приобретать недвижимость, землю и т.п.

В-четвертых, это активизация нелегалов в финансировании теневого и криминального бизнеса, наносящего урон и бюджету всей страны, и доходам каждого россиянина, и т.д. Список можно продолжать и продолжать.

Нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что в последние годы расширяются официальные и закрытые контакты части республик СНГ со странами блока НАТО. В этих условиях бесконтрольная иммиграция создает определенную угрозу геополитической и военной безопасности страны (а наши власти хотят комплектовать Вооруженные силы контрактниками из СНГ с последующим, по окончании службы, предоставлением им российского гражданства!). Наконец, тесные связи определенных кругов наших южных соседей с антироссийски настроенными единомышленниками из Пакистана, Турции и стран Ближнего Востока никак не способствуют ослаблению угрозы международного терроризма против РФ (добавлю, что, по данным Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, размещение военных баз США в среднеазиатских республиках не стало преградой для наркотрафика в нашу страну). Плюс следует учесть, что закавказские и среднеазиатские государства имеют соглашения о безвизовом обмене с Турцией, Пакистаном, Ираном, Китаем и в условиях прозрачности наших границ со странами Содружества этот режим, по сути автоматически распространяется и на Россию

И, наконец, особая проблема, имеющая тревожные перспективы обострения, неконтролируемая масштабная лавина нелегальных иммигрантов из Китая, в первую очередь в дальневосточные регионы, хотя многочисленные “чайнатауны” возникли практически во всех крупных городах России.

Соседство Китая с его более чем миллиардным населением, бурно развивающейся экономикой и сравнительно ограниченными территориальными и природными ресурсами не может не настораживать Россию с ее малонаселенным Дальним Востоком. Пессимисты не без основания опасаются, что РФ в конечном счете потеряет Сибирь, причем не в результате действий 2.5миллионной армии КНР, а из-за китайской иммиграции. В связи с этим можно привести данные из журнала “Деловые люди”1, отражающие сравнительные уровни развития регионов российского Дальнего Востока (Амурской области, Хабаровского и Приморского краев) и приграничных районов Китая. На территории указанных регионов России проживает 5.5 млн. человек, Китая - 102 млн. при плотности населения 1 и 120 человек на 1 кв. км соответственно. Дефицит в рабочей силе на российской территории составляет 5 млн., безработица на китайской - 8 млн. человек. И следует учитывать, что в отличие от кавказских и среднеазиатских диаспор, опирающихся только на родственников и соплеменников, китайские землячества будут тесно связаны с “большой землей”.

Пока поддержка эмиграционной экспансии со стороны официального Пекина носит скрытый характер, но она постоянно растет. Не стоит забывать, как Китай в 6070е годы “мирно” расширял свое легальное присутствие в странах Юго-Восточной Азии (Малайзии, Таиланде, Индонезии) и к каким этническим, социальным, экономическим и политическим конфликтам в этих странах привело такое развитие событий. Но с тех пор многое изменилось - если тогда китайская экспансия носила стихийный характер, то теперь власти страны понижения внешних рынков Китай сможет решить в первую очередь за счет своего большого, но политически и экономически очень ослабевшего соседа.

Итак, ситуация не очень ободряющая. Угроза со стороны нелегальной миграции все ощутимее и принимает реальный характер. Но наши власти и правоохранительные органы пытаются с ней бороться. Как и какими средствами, и насколько это эффективно, мы и рассмотрим ниже.

2. Административно-правовые меры борьбы с нелегальной миграцией в Российской Федерации

Говоря о административно-правовых мерах борьбы с нелегальной миграцией в нашей стране, прежде всего еще раз хотелось бы сказать о довольно-таки слабой урегулированности данного вопроса на уровне центра. Только в последнее время, с принятием ФЗ “О гражданстве Российской Федерации”, ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и некоторых других нормативных актов намечается прояснение в этой области, но его в современных условиях явно недостаточно. В работе уже было сказано о трудной ситуации с нелегалами в южных и восточных регионах России. Поэтому, прежде чем приступить к рассмотрению непосредственно мер борьбы с нелегальной иммиграцией, осуществляемых правоохранительными органами в соответствии с российским законодательством, хотелось бы показать, как сами субъекты выходят из ситуации нехватки нормативной базы в этой сфере и к каким последствиям это приводит. В пример возьмем южные регионы нашего государства, в которых проблема с нелегалами стоит особенно остро.

Так, Постановлением Парламента Кабардино-Балкарской республики от 22 ноября 2001г. до стабилизации и улучшения криминогенной обстановки в Северо-Кавказском регионе запрещены постоянная регистрация граждан, не имеющих тесных связей с республикой, регистрация их браков и детей, а также сделок с недвижимостью на территории Кабардино-Балкарской республики. Законом Краснодарского края от 23 мая 1995г., указом Президента республики Адыгея от 17 июня 1996г. предоставляется преимущество в постоянной регистрации гражданам, имеющим тесные связи с этими регионами. Тем самым нарушается конституционное право иностранных граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.

Однако другого варианта решить собственными силами проблему и защитить свое население от негативных последствий стихийной и нелегальной миграции, кроме как ограничить права переселенцев, региональные власти не находят. Наглядным примером является и законодательная практика, например, Ставропольского края. Дума Ставропольского края в 1994 г. приняла Временное положение о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае, которое ограничило миграционные потоки в район Кавказских Минеральных Вод и ряд других населенных пунктов, установило квоты на проживание в этих местах и меры ответственности (вплоть до выдворения за пределы края). Два года работы значительно улучшили миграционную ситуацию. Однако Конституционный суд РФ посчитал, что нормы Временного положения противоречат Конституции РФ.1

В сложившейся ситуации Дума Ставропольского края разработала и внесла в Государственную Думу проект федерального закона “О дополнительных мерах по обеспечению общественной безопасности в Ставропольском крае”. Документ предоставлял право губернатору края вводить дополнительные меры, включающие ограничение въезда на Ставрополье и свободы передвижения по его территории, усиление охраны важнейших объектов жизнедеятельности населения. В условиях режима военных действий с Чечней это было необходимо и оправдано. По истечении двух лет, 1 декабря 1999 г., значительно урезанный вариант закона был принят Госдумой РФ, но отклонен Президентом РФ и снят с дальнейшего рассмотрения в Федеральном Собрании.

Власти соседнего Краснодарского края тоже не раз делали попытки ужесточить миграционное законодательство в своем субъекте. Именно Законодательное Собрание Краснодарского края совместно с Государственным Советом - Хасэ Республики Адыгея внесло проект ФЗ “О миграции в Российской Федерации”, отклоненный Госдумой в первом чтении 12 мая прошлого года. Проект был направлен на сведение воедино всех миграционных правил и максимальное их ужесточение. В частности, он содержал идею о наделении субъектов Федерации правом введения на своей территории «временных» миграционных ограничений. Но центр эту инициативу не поддержал.

Другие субъекты Федерации и органы местного самоуправления также стараются компенсировать недостатки законодательства в этой сфере собственным нормотворчеством. Как правило, это меры ограничительного и ужесточающего характера - сокращение количества мигрантов на своих территориях, повышение ответственности за нарушение правил регистрационного режима, ущемление прав, в том числе имущественных и др. Они входят в противоречие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, нарушая порой установленную законом компетенцию Российской Федерации. Так, губернатор Чукотского автономного округа установил свой порядок въезда в округ иностранных граждан и лиц без гражданства, хотя субъекты Федерации такими полномочиями не обладают.

Наша область также не осталась в стороне. Например,19 июня 2003 года Вологодская городская Дума на основании федеральных законов признала утратившим силу решение Совета самоуправления г. Вологды от 5 марта 1998г. № 94 “О Положении “О целевом сборе за каждые сутки пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории г. Вологды”.

Все это говорит о том, что пока наше государство не станет проводить целенаправленную политику в этой области, в первую очередь в области нормотворчества, субъектам РФ придется самим, иногда на грани дозволенного и не редко под огнем критики, искать способы и пути обуздания незаконной миграции в целях защиты собственных граждан и государства в целом.

Теперь поговорим о непосредственных мерах борьбы правоохранительных органов с нелегальной миграцией. В соответствии с Законом о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации “иностранный гражданин, виновный в нарушении законодательства РФ, привлекается к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом иностранный гражданин, незаконно находящийся в Российской Федерации, подлежит учету, фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации с последующим помещением полученных сведений в центральный банк данных” (ст.33).

Нелегальным мигрантом считается не только тот, кто нелегально пересек границу государства. Стать им можно, нарушив правила пребывания в стране. Самым распространенным остается нарушение визового режима, умышленное или случайное. Например, в Архангельской области за 5 лет, с 2000 по 2004 г., было составлено 8955 протоколов о нарушении визового режима. Без регистрации в области в предыдущие 4 года официально проживало 7184 человека, причем из года в год их количество растет в геометрической прогрессии.

Законы о правовом положении иностранных граждан в РФ и о выезде иностранных граждан из РФ и въезде в РФ детально регулируют порядок пребывания мигрантов в Россию. В соответствии с ними пребывающие в РФ иностранцы обязаны зарегистрироваться в стране в течение трех суток в гостиницах или в органах внутренних дел либо в российской принимающей организации.

Им разрешено свободно передвигаться по территории РФ, открытой для посещения иностранными гражданами, при условии уведомления о поездке. Но, в случае изменении места пребывания в РФ в нарушение указанного порядка, иностранцы обязаны по требованию ОВД возвратиться к прежнему месту пребывания или следовать в соответствии с избранными пунктами назначения.

Иностранные граждане обязаны выехать из России по истечении определенного им срока пребывания. Транзитный проезд через территорию РФ осуществляется, как правило, без права на остановку.

При нарушении этих правил, а также иных, в том числе при нарушении:

режима государственной границы;

режима пропуска в контрольно-пропускных пунктах;

правил использования и привлечения рабочей силы;

нарушения иммиграционных правил и т.д.

в отношении иностранного гражданина может наступить административная ответственность, в том числе и специальные её виды - депортация и административное выдворение. Рассмотрим оба этих вида поподробнее.

Административное выдворение

Поскольку далеко не все люди посещают нашу страну с миролюбивыми целями, к “нарушителям спокойствия” применяется такое административное наказание, как административное выдворение за пределы Российской Федерации (ст.3.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях1). Оно состоит в принудительном и контролируемом перемещении (либо контролируемом самостоятельном выезде) через Государственную границу РФ за ее пределы по решению суда (ст. 3.10, 18.8 КоАП РФ, ст. 34 Закона №115ФЗ). При этом понятие “выдворение”, по мнению ряда ученых, в частности Борзуновой О.А.2, должно пониматься в самом широком смысле в качестве синонима традиционно используемого термина “высылка”.

По информации паспортно-визового управления ГУВД г. Москвы, только из столицы в 2002 году было депортировано 7886 иностранных граждан и лиц без гражданства, из них 611 человек выдворено под конвоем. При этом чаще всего высылке за пределы страны подвергаются граждане Вьетнама: в 2002 году из Москвы было выдворено 1600 человек, из них 285 под конвоем. На втором месте граждане Китая (соответственно 311 и 76 человек)3. Принудительно под конвоем был выдворен 1 человек и из нашей области (в прошлом году). Кстати, такое выдворение возможно только с санкции прокурора.

Решение о выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в нашу страну в качестве туристов или по частным делам и уклоняющихся от выезда из России по истечении определенного им срока пребывания (довольно распространенный способ нелегальной миграции), принимает МВД, УВД, ГУВД субъектов РФ по согласованию с органами Федеральной службы безопасности и при необходимости с МИД России. Напротив, решение о выдворении при незаконном пересечении Государственной границы РФ выносится органами погранслужбы (в ведении ФСБ) на месте. Основания для этого закреплены в отдельной 18 главе КоАП РФ. В связи с этим А.В.Куракин1 поднимает вопрос о необходимости оптимального решения проблемы об уровне принятия решений о выдворении нелегальных мигрантов из России. Сейчас, как мы видим, установлена излишняя централизация в предоставлении права о принятии решений о выдворении граждан зарубежных государств и лиц без гражданства из нашей страны. Поэтому автор предлагает расширить круг органов внутренних дел, компетентных принимать решения по этому вопросу, оставив за центральными аппаратами лишь контрольные функции. Это повысит, на его взгляд, ответственность горрайорганов внутренних дел, а также будет способствовать более оперативному принятию подобных решений и их реализации.

Еще одной недоработкой, по мнению Куракина, является то, что законодатель также не раскрывает содержания принудительного и контролируемого перемещения через Государственную границу, контролируемого самостоятельного выезда из России выдворяемых (ст.3.10 КоАП РФ). Данная норма просто копирует ст. 32.1 КоАП РСФСР. На его взгляд, речь в данной статье закона идет, во-первых, о сокращении срока пребывания, закрытии визы, во-вторых, о принудительном содержании в спецучреждении до оформления документов по выдворению с последующим выездом под контролем органов внутренних дел во всех случаях. Эти действия должны быть отражены в специальных статьях КоАП, ибо эта процедура связана с ограничением прав человека, практически с нахождением его под стражей. В условиях нехватки денежных средств на постройку центров сортировки нелегальных иммигрантов они месяцами содержатся в милицейских приемниках, дожидаясь своего часа.

Другой практик, И.С. Викторов, указывает на иные недочеты КоАПа РФ в сфере противодействия нелегальной миграции. Так, например, ст. 18.11 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение иммиграционных правил. Однако сами правила в настоящее время не разработаны, а все вопросы регулируются множеством пока еще действующих, но устаревших и не отвечающих современной ситуации ведомственных нормативных актов. Поэтому для реализации этой нормы Кодекса необходима скорейшая разработка и принятие необходимого регламента, как, в общем, и принятие специального акта, подробно регулирующего весь процесс административного выдворения.

Так что работы у законодателя еще много. Предстоит конкретно урегулировать порядок административного выдворения, чтобы при этом не нарушались права тех лиц, кто ведет себя “в рамках закона”.

Депортация

В соответствии со ст. 31 ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в РФ” в случае, если иностранный гражданин не выехал из Российской Федерации в течение трех дней при сокращении срока проживания или временного пребывания либо в течение пятнадцати дней не покинул РФ при аннулировании разрешения на временное проживание или вида на жительство, то он подлежит депортации. Депортация это принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в РФ (ст. 2 указанного закона).

По своей сути депортация ничем не отличается от административного выдворения: и в том, и в другом случае иностранный гражданин или лицо без гражданства высылается из страны. Обе меры применяются в судебном порядке. Отличие состоит в том, что административное выдворение мера административного наказания, а депортация не является таковой (поскольку данная мера принуждения не закреплена в ст. 3.2 КоАП РФ) это мера административного предупреждения или административного пресечения, применяемая исключительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства в случае возникновения оснований, предусмотренных в статьях 7 и 8 Закона о правовом положении иностранных граждан.

Анализ российского законодательства и практики свидетельствует, что и выдворение нелегалов может выступать как мера административного предупреждения, как мера административного пресечения и как мера административного взыскания. В качестве административно-принудительной меры выдворение выступает, когда, например, выясняется, что нелегальный мигрант является душевнобольным, страдает инфекционным заболеванием в тяжелой форме и т.д. В данном случае его выдворение не связано с правонарушением. Оно преследует цель предупреждения инфекционных заболеваний, наступления тяжких нежелательных последствий. Аналогично обстоит дело, когда с учетом выяснения личности иностранного гражданина или лица без гражданства есть основания считать, что они могут причинить ущерб интересам обеспечения государственной безопасности или правопорядку.

В качестве меры пресечения выдворение применяется в тех случаях, когда иностранный гражданин или лицо без гражданства допускает в течение продолжительного времени систематическое нарушение общественного порядка. Например, когда он по истечении срока пребывания не убывает в свою страну, когда нарушает порядок передвижения и т.д. При таких ситуациях важно приостановить, пресечь антиобщественную деятельность иностранного гражданина и лица без гражданства. Эту роль и выполняют специальные меры административно-правового пресечения. Меры административного пресечения применяются в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, пересекающих Государственную границу РФ с территории иностранного государства без установленных для въезда в Российскую Федерацию документов.

В случаях, когда в отношении указанных нарушений Государственной границы РФ отсутствуют основания для возбуждения уголовных дел или производства по делам об административных правонарушениях и соответствующие лица не пользуются правом получения политического убежища, органы Федеральной службы безопасности задерживают их и в официальном порядке передают властям государства, с территории которого они пересекли Государственную границу России. Если передача нарушителей властям иностранного государства не предусмотрена договором России с этим государством, органы ФСБ выдворяют их за пределы нашей страны в определенных пограничниками местах. О выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы России из пунктов пропуска через Государственную границу РФ уведомляются власти государства, на территорию которого они выдворяются, если это предусмотрено договором России с соответствующим государством. Санкции за совершение административных правонарушений реализуются посредством применения административных взысканий. Их исполнение обеспечивается мерами властно-принудительного характера.

По степени тяжести правовых последствий выдворение является одной из наиболее серьезных мер среди других видов административных взысканий, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Этот вид административного взыскания тесно связан с обеспечением государственной безопасности. В связи с этим особое значение приобретают вопросы соблюдения законности при осуществлении выдворения нелегалов из России. Международный пакт о гражданских и политических правах1 в ст. 13 указывает, что иностранный гражданин может быть выслан за пределы государства пребывания на основании решения, вынесенного в соответствии с законом. Это требование Пакта, как справедливо отмечает Я. Броунли2, вносит “некоторые ограничения свободы усмотрения государства при высылке иностранных граждан.” Именно эти ограничения, содержащиеся в международно-правовых актах, предусматривают установление системы гарантий, соблюдение законности при принятии решений о выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства и их исполнении. Российское законодательство в этом плане полностью соответствует международно-правовым актам.

3. Уголовно-правовая ответственность за нелегальную миграцию по российскому законодательству

нелегальный миграция депортация уголовный

Уголовно-правовую ответственность за нелегальную миграцию по нашему законодательству следует классифицировать по субъектам. Во-первых, это ответственность самих нелегалов. Во-вторых, это ответственность предпринимателей и работодателей, нанимающих нелегальных мигрантов. И в-третьих, это ответственность тех, кто культивирует нелегальную миграцию, помогает нелегалам обходить законы и наживается на этом. Последняя ответственность должна быть самой суровой и беспощадной.

Начнем с самих незаконных иммигрантов. За последние 1015 лет число мигрантов, совершивших преступления на территории России, возросло на 40 %3. Если в 1999 г. удельный вес мигрантов в общем объеме лиц, совершивших преступления, составлял 6.7 %, то теперь он приближается к 10 %. При этом продолжается рост преступлений в экономике (на 2030 %).

В большинстве регионов России отмечен рост преступлений, которые требовали контактов за рубежом и межгосударственного сотрудничества. Это наркобизнес, незаконный оборот оружия, легализация теневых доходов, акты терроризма и т.д.

По данным МВД РФ, в 2001 г. по расследованным уголовным делам было выявлено почти 30 тыс. человек - нелегальных иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших преступления, против 28650 человек за 2000 год (больше на 4.5 %), причем наибольшее число преступлений было совершено иностранными гражданами с Кавказа.

Из года в год все больше нарушений правил пребывания иностранных граждан в России и их транзитного проезда. За пять лет они выросли по сравнению с предыдущим периодом почти на 50 %. Было привлечено к ответственности более двух миллионов человек.

В целом преступления, совершаемые иностранными гражданами, составляют небольшую долю от общего числа преступлений: согласно официальным статистическим данным примерно 1%. Однако опасность таких преступлений заключается в том, что они имеют стойкую тенденцию к росту; кроме того, преступления и административные правонарушения, совершаемые иностранными гражданами и лицами без гражданства, приобретают все более радикальные формы.

В работе уже говорилось о том, как субъекты РФ выходят из ситуации нехватки законодательства в сфере регулирования нелегальной миграции. Но даже в вопросах, урегулированных законодательством, нарушений как со стороны территориальных миграционных органов и органов местного самоуправления (Краснодарский, Ставропольский края), так и со стороны работодателей и самих работников предостаточно. Например, количество официально использующих иностранную рабочую силу предприятий несовместимо с числом реально трудящихся в стране мигрантов. Так было раньше, так оно и сейчас. Предприятия, нелегально использующие труд иностранных граждан, как правило, остаются вне поля зрения контролирующих органов.

Так, И.С. Викторов приводит следующие примеры: по данным территориального миграционного органа в Свердловской области в 2002 году разрешения на использование иностранной рабочей силы официально были выданы 37 юридическим лицам. Тогда как согласно информации, предоставленной налоговой инспекцией по одному из районов г. Екатеринбурга, только на территории района деятельность, связанную с использованием иностранной рабочей силы, осуществляло 113 юридических лиц.

Прокурорскими проверками в регионах России были выявлены нарушения прав нелегальных иммигрантов на медицинское обеспечение и безопасные условия труда со стороны работодателей. Многие иностранцы работали в антисанитарных условиях, не имея никаких документов.

Есть недостатки и в работе паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел. Наиболее распространенные из них - нарушение сроков рассмотрения заявлений граждан о регистрации по месту пребывания (жительства), о выдаче (продлении) видов на жительство и т.д. Неудовлетворительно ведется работа по выявлению и пресечению деятельности коммерческих структур, незаконно оказывающих паспортно-визовые услуги.

Не принимаются соответствующие меры для реализации положений между народных договоров.

Контролировать и наказывать за данные нарушения призван уголовный закон. Например, есть ст.322 Уголовного кодекса РФ1, предусматривающая наказание за незаконное пересечение Государственной границы России. Максимальное наказание за это для мигранта - 2 года лишения свободы, для организованной группы - 5 лет. Незаконное пересечение границы нередко сопровождается применением оружия или иных предметов, используемы в качестве такового. Но квалифицирующего признака по данному основанию в УК нет.

Совсем недавно, в конце прошлого года, Государственная Дума внесла в Уголовный кодекс давно ожидаемую поправку, направленную на сворачивание внешней миграции. Ей введена уголовная ответственность за организацию незаконной миграции, для чего УК дополнен статьей 322.1, карающей за организацию незаконного въезда в РФ иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания в стране или незаконного транзитного проезда через российскую территорию. За эти действия предусмотрены штраф, обязательные или исправительные работы либо лишение свободы на срок до двух лет. По части второй (те же деяния, совершенные организованной группой или в целях совершения преступления на территории РФ) установлено лишение свободы на срок от двух до пяти лет.

И хотя данная поправка дает возможность привлекать к ответственности организаторов незаконной миграции, правозащитники не без основания предостерегают от нарушения прав нелегалов. Они считают, что это дополнение, заметно расширяющее уголовную репрессию (что особо грустно на фоне происшедшей в декабре 2003 года гуманизации УК), являет собой классическое злоупотребление уголовным правом. Так, организация незаконного пребывания мигрантов в России включает предоставление им жилья и содействие в трудоустройстве. Граждане, сдающие квартиры незаконно находящимся в стране иностранцам, вряд ли могут быть обвинены в организации незаконного пребывания. Зато по этой статье вполне могут привлекаться риэлторы, и сразу по части второй, как организованная группа, всей фирмой, а равно предприниматели, занимающиеся трудоустройством гастарбайтеров. Там, где уместно вести речь максимум об административном правонарушении, подключаются исключительные карательные инструменты - УК, лишение свободы.

Меры административного преследования мигрантов тоже были расширены. Так, в несколько раз возросли штрафы за нарушение режима Государственной границы. По статье 18.9 за нарушение должностным лицом организации установленного порядка регистрации иностранных граждан, оформления документов устанавливается штраф до 100 МРОТ (вместо 50), а на юридических лиц - до 3000 МРОТ вместо установленных ранее 50 МРОТ. Поскольку последнее касается фирм, предлагающих услуги по регистрации, стоимость последней пропорционально возрастет. Вряд ли смогут оплачивать такую стоимость риска работники, приезжающие добывать хлеб горбом, тогда как “террористов” повышение платы не испугает.

Аналогичные санкции (до 3000 МРОТ для юридических лиц) введены за нарушение правил привлечения и использования иностранной рабочей силы (ч. 1 статьи 18.10). Столь жесткие меры способны реально затруднить трудоустройство иностранцев, увеличить скрытность недобросовестных предпринимателей и еще более сократить насущно необходимые РФ трудовые резервы, хотя других способов приструнить работодателей наше государство, к сожалению, не имеет.

И все-таки, на мой взгляд, ответственность организаторов незаконной миграции следует закрепить в УК, обязательно детально проработав. Например, следует ввести ответственность за контрабанду людей. В нашем Уголовном кодексе подобной формулировки нет. Есть лишь статья 127.1 “Торговля людьми”, определяющая торговлю людьми как “куплю-продажу человека либо его вербовку, перевозку, передачу, укрывательство или получения, совершенные в целях его эксплуатации”. Данное понятие не полностью охватывает весь спектр признаков этого преступления, поэтому требуется более “широкое” определение. Оно было дано на обзорной конференции ОБСЕ, в сентябре 1999 г., где рассматривалась проблема контрабанды людей, и определялось как: