Стадии правотворческого процесса в Российском государстве

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Стадии правотворческого процесса в Российском государстве

Введение

Жизнь не стоит на месте, общественные отношения развиваются и требуют их нормативного урегулирования для поддержания порядка и стабильности в обществе. Необходимость принятия каких-либо общих, справедливых правил поведения, которые могли бы урегулировать отношения между членами общества, а так же отношения, возникающие между властными и подчиняющимися структурами, удовлетворить требования населения осознавали еще в древние времена. В настоящее время большинство стран мира стремится к созданию на своей территории правовых государств, но это невозможно без эффективного законодательства. Правотворческий процесс, являясь основой права, правой системы государства, призван создавать такое законодательство. Благодаря деятельности правотворческих органов создаются нормативные акты, выражающие интересы, как государственные, так политические и общественные. Но для того, чтобы результат был по-настоящему эффективный, правотворческий процесс должен осуществляться в соответствии с определенными нормами, принципами, установками. Во время правотворческого процесса создается законодательная база государства, а спешка, некомпетентность, невнимательность или несоблюдение уполномоченным на то органом порядка работы может повлечь за собой весьма серьезные негативные последствия для всей правовой системы в целом.

Актуальность данной темы можно объяснить рядом причин.

Во-первых, в большинстве государств, в том числе и в Российской Федерации, правотворческий процесс не является совершенным, поэтому необходимость более детального закрепления его стадий и порядка необходима для предотвращения таких явлений как пробелы в праве.

Во-вторых, возрастающий интерес к правотворческой деятельности вполне оправдан стремлениями государств построить гражданское общество и правовое государство.

В-третьих, в Российском государстве данная проблема, на наш взгляд, приобрела огромную значимость в связи с тем, что еще в начале 90-х гг. Россия вступила на путь необходимого, сложного и серьезного реформирования, которое продолжается до настоящего времени, хотя и не так активно, как 10-15 лет назад. И, к сожалению, реальность такова, что достаточно широкий круг вопросов остается неурегулированный правом, а без них невозможна реализация каких-либо новых социальных, экономических и политических идей, выдвигаемых современным обществом.

Целью данной работы является исследование правотворческого процесса в Российском государстве в целом и его отдельных стадий.

Несмотря на то, что эта проблема уже достаточно долгие годы является предметом спора и рассмотрения многих видных ученых, интерес к ней не угасает, а, наоборот, с каждым годом возрастает все больше, порождая новые дискуссии и обсуждения в научной литературе.

Исходя из этого, мы ставим перед собой следующие задачи:

1) раскрыть сущность правотворческого процесса в Российской Федерации;

2) выделить его основные стадии, обозначить субъекты;

3) выявить характерные черты и особенности, отличающие его от правотворчества других государств.

Для решения поставленных задач нами будут использованы следующие методы:

1) сравнительный метод для выделения особенностей правотворческого процесса в Российском государстве на различных уровнях власти;

2) метод анализа и синтеза для исследования позиций ученных по данному вопросу и формирования общего представления о правотворческом процессе;

3) системный метод для выявления и изучения субъектов и объектов правотворческого процесса, его основных стадий, их взаимосвязи между собой;

4) функциональный метод для выявления функций государственных и негосударственных органов в правотворческом процессе;

5) специально-юридический метод для изучения правовых категорий, дефиниций, юридический конструкций, касающихся правотворческого процесса;

6) метод толкования для уяснения и разъяснения смыслового содержания юридических норм;

7) логический метод для наиболее последовательного и глубокого изучения правотворческого процесса как правового явления.

Значимость курсовой работы состоит в том, что данное исследование позволит проследить процесс принятия нормативных актов в Российской Федерации и, возможно, выявить какие-либо его недостатки и достоинства. На основании этого впоследствии станет возможной разработка определенных методов, нацеленных на устранение недостатков и развитие достоинств российского правотворчества, благодаря которым будет повышаться качество правотворческого процесса и, как следствие, эффективность законодательства Российского государства, что обеспечит стабильность, законность в обществе и реальную защищенность прав граждан нормами права.

1. Общая характеристика хронологического развития правотворческого процесса

1.1 Понятие правотворческого процесса

правотворчество муниципальный российский

Правотворческий процесс является одним их важнейших видов деятельности государственных и негосударственных органов по разработке, совершенствованию, изменению или уточнению правовых норм, наличие которых необходимо для поддержания порядка и стабильности в обществе в связи с постоянным развитием и усложнением социальных, экономический, политических и иных отношений. В каждом государстве он может обладать своими особенностями, но везде главной целью правотворческого процесса является формирование правовых норм, регулирующих все усложняющиеся общественные отношения, и принятие нормативных актов, закрепляющих данные нормы и придающих им властный, общеобязательный характер.

Правотворческий процесс следует отличать от правотворческой практики. Второе понятия более широкое по своему содержанию и включает в себя первое. Правотворческий процесс является одной из форм (внутренней формой) правотворческой практики. По определению А.С. Пиголкина правотворческий процесс представляет собой «порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер» Пиголкин А.С. Процессуальные формы правотворчества / Под ред. П.Е. Недбайло, В.М.Горшенева. М., 1976. С. 85., т.е. подчеркивается именно его процессуальный характер. Одновременно правотворческая практика включает в себя еще и правотворческий опыт, или социально-правовую память.

Помимо этого следует различать правотворческий и законотворческий процессы. Безусловно, оба они представляют собой деятельность по урегулированию общественных отношений, порождающую юридические последствия, однако, законотворческий процесс этим не ограничивается. Помимо деятельности он включает два таких важных компонента, как познание и результат. Это выражается в том, что перед тем, как начать разработку какого-либо закона, участники законотворческого процесса, активно изучают уже существующий мировой опыт, происходящие в жизни общества процессы и явления, выявляют факты, указывающие на необходимость принятия того или иного закона. Результат является неотъемлемой частью законотворческого процесса, т.к. именно он выявляет эффективность вновь принятого закона. Таким образом, правотворческий процесс можно определить как составную часть законотворческого процесса.

Ученые спорят о том, что следует считать началом правотворческого процесса. Одни говорят, что это «внесение законопроектов в законодательное учреждение (конгресс, национальное собрание, сейм и т.д.)» Марченко М.Н. Теория государства и права: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 555. Согласно другой точке зрения, этому предшествует решение компетентного органа о необходимости урегулирования тех или иных общественных отношений и принятия в связи с этим соответствующего нормативного акта (А.С. Пиголкин, В.В. Лазарев и др.). На этом основании можно выделить узкое и широкое понимание правотворческого процесса. В первом случае он будет включать в себя лишь техническую сторону деятельности: внесение, обсуждение и принятие проекта, его подписание и опубликование. Во втором - кроме этого, еще и идею о создании проекта, первоначально не подкрепленную документами. Однако есть и другое мнение. Так, например, А. Билек считает, что оба данных подхода следует рассматривать, как узкое понимание правотворческого процесса с двух точек зрения. В широком же (социальном) смысле под правотворческим процессом он понимает «непрерывный процесс, отражающий взаимодействие правового регулирования и общественной жизни» Билек А. Правотворческий процесс в ЧСФР: проблемы и оценки: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1991. С. 6.. С этим нельзя не согласиться, т.к. правотворческий процесс, создавая нормы, регулирующие общественные отношения, прежде всего, имеет социальную направленность. Это один из главных признаков правотворческого процесса.

Помимо этого, можно выделить и иные его признаки, характерные черты.

1. Правотворческий процесс всегда можно разделить на стадии, регламентированные законом, относительно обособленные, но в то же время логически связанные между собой, прохождение которых в определенной последовательности обеспечивает наиболее эффективные результаты правотворческой деятельности.

2. Правотворческий процесс носит сознательно-волевой характер. Создание нормативного акта, безусловно, связано с сознательной деятельностью участников правотворческого процесса, обладающих определенным уровнем правовой культуры, правосознанием, имеющих определенный жизненный опыт и непосредственно изъявляющих свое желание урегулировать те или иные общественные отношения посредством принятия нормативного акта. Это отражает субъективную сторону правотворческого процесса.

3. Правотворческий процесс носит объективно-исторический характер. В процессе правотворчества в нормативных актах закрепляются объективные закономерности общественных отношений, в нормах права находят выражение потребности общества на определенном историческом этапе. Насильственное, произвольное принятие тех или иных актов или же напротив отказ урегулировать вновь возникающие общественные отношения может привести к негативным последствиям. Так, например, в связи с развитием муниципального права в Российской Федерации и постепенным выделении его в самостоятельную отрасль права 28 августа 1995 г. был издан федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №154-ФЗ.

4. Правотворческий процесс порождает определенные юридические последствия. Это означает, что после подписания и обнародования нормативного акта в связи с обязательностью его исполнения могут возникать те или иные правовые последствия. Например, лицо, нарушившее нормы гражданского кодекса Российской Федерации, привлекается к гражданско-правовой ответственности.

5. Правотворческий процесс связан с расширением, изменением или ограничением предмета и сферы правового регулирования различных отраслей права. Примером ограничения сферы правового регулирования может служить принятие Федерального закона РФ от 28 июля 2004 г. №87-ФЗ «О признании утратившими силу Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации, а также о порядке ликвидации государственной корпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций». Пример изменения сферы правового регулирования: принятие Федерального закона РФ от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждении». Пример расширения сферы правового регулирования: принятие Федерального закона РФ от 7 февраля 2011 г. №3-ФЗ «О полиции».

6. Правотворческий процесс придает государственным велениям общеобязательный для исполнения характер, т.е. правовые предписания, закрепленные в нормативных актах, принятых в процессе правотворчества подлежат обязательному их исполнению каждым гражданином РФ.

На наш взгляд, это основные признаки правотворческого процесса.

Кроме того, раскрывая понятие правотворческого процесса, необходимо сказать о принципах, т.е. «фундаментальных идеях (идеалах) и исходных нормативно-руководящих началах (требованиях, императивах), обеспечивающих высокое качество и эффективность подготовки, принятия и обнародования нормативных правовых актов» Карташов В.Н. Теория правовой системы общества: учебное пособие. В 2 т. Т. 1. Ярославль, 2005. С. 260., на которых базируется данный процесс.

Принцип демократизма. При принятии и издании нормативного правового акта необходимым условием является учет общественного мнения, активное участие граждан, общественных объединений, партий в создании законопроекта.

Принцип гласности. Согласно данному принципу деятельность субъектов правотворческого процесса должна быть открытой, достоверной и доступной для каждого гражданина государства или объединений граждан государства. Исключением могут являться лишь те данные, выдача которых запрещена законом.

Принцип конституционности. Вновь принимаемые в процессе правотворчества нормативные правовые акты не должны противоречить конституции.

Принцип правовой легитимности. Согласно данному принципу правотворческая деятельность не должна нарушать основных принципов права, проходить в строго установленной законодателем форме, а субъекты правотворческого процесса не должны выходить за пределы своей компетенции.

Принцип системности. Каждая правовая норма должна занимать свое строго определенное место в системе права, для этого она должна быть согласована со всей действующей системой норм.

Принцип актуальности. В разрабатываемых и принимаемых компетентными органами проектах нормативных правовых актов должны быть отражены, в первую очередь, потребности общества на том или ином этапе своего развития. Необходимо устранять устаревшие нормы и принимать новые, отвечающие современным условиям и создающие перспективу для дальнейшего развития общественных отношений. Отсюда вытекает принцип оперативности, согласно которому законодатели должны чутко реагировать на все происходящие изменения, нормативно закреплять вновь возникающие общественные отношения.

Принцип целесообразности. Каждый этап правотворческого процесса должен быть продуман, каждое действие должно соответствовать поставленной цели, нести в себе определенную степень полезности для жизни общества.

Принцип профессионализма. Создание нормативных правовых актов требует от субъектов правотворческого процесса особых знаний и навыков, прежде всего, в юридической сфере: знание юридической терминологии, изучение общественного и зарубежного опыта в данной сфере, знание основных приемов и принципов юридической техники и, самое главное, умение эффективно использовать их на практике.

Принцип гуманизма. Первоочередными задачами правотворческой деятельности должны являться сохранение и защита прав и свобод человека и гражданина, никакие вновь установленные нормы не должны каким-либо образом нарушать или ущемлять их.

Принцип экономичности. Правотворческая деятельность не должна требовать больших затрат, как материальных, так и временных.

Таким образом, правотворческий процесс представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных и негосударственных органов по расширению, изменению или ограничению сферы правового регулирования различных отраслей права, придающая государственным велениям общеобязательный, властных характер, базирующаяся на определенных принципах, имеющая своей целью издание нормативных правовых актов, в которых были бы заключены правовые предписания, регулирующие вновь возникающие общественные отношения, и неизбежно порождающая юридические последствия.

1.2 Основные подходы к делению правотворческого процесса на стадии

В науке нет единого мнения о том, на какие стадии следует делить правотворческий процесс, какое их количество следует выделять. Однако, изучив различные мнения ученых по этому поводу, можно говорить о нескольких подходах к решению данной проблемы. Все они заслуживают внимания, т.к. авторы используют различные критерии выделения стадий в правотворческом процессе.

Правотворческие стадии - это «урегулированные процессуальными нормами (обычаями, традициями и т.п.), относительно обособленные во времени и пространстве, совершаемые в определенной последовательности правотворческие действия (операции), которые связаны с подготовкой, принятием и опубликованием нормативных актов» Карташов В.Н. Указ. соч. С. 253.. Нам представляется возможным выделить такие основные подходы к делению правотворческого процесса на стадии, как юридический и социологический.

В рамках юридического подхода в обобщенном виде можно выделить следующие стадии правотворческого процесса.

1. Законодательная инициатива. На данной стадии происходит внесение уже готовых законопроектов в специально уполномоченный орган или же вносится идея, предложение о необходимости принятия того или иного нормативного правового акта в связи с наличием каких-либо неурегулированных официально общественных отношений, вновь возникших или изменившихся под влиянием исторического развития. Субъектом законодательной инициативы может выступать не только сам правотворческий орган в государстве, но и глава государства, исполнительный орган, граждане и т.д. Круг субъектов законодательной инициативы очерчен в каждом государстве своим законодательством. При этом предложение, внесенное в правотворческий орган, подлежит обязательному его рассмотрению. Данный этап играет очень важную роль во всем правотворческом процессе, т.к. очень многое зависит от того, как подан проект изначально, насколько верно сформулирована его основная идея и в какой степени она отвечает интересам и потребностям общества

2. Разработка и обсуждение законопроекта. На данной стадии происходит подготовка текста законопроекта либо редактируется и дорабатывается текст законопроекта, внесенного на этапе законодательной инициативы. При разработке текста и согласовании норм законопроекта важным условием является привлечение экспертов, которое осуществляется в соответствии с отраслевым принципом, т.е. привлекаются специалисты из той области, которой касаются нормы данного законопроекта. Кроме того, в разработке допускается участие политических партий, профсоюзов и других общественных организаций и объединений. Все эти меры обеспечивают наиболее квалифицированную и объективную разработку нормативного правового акта. Далее происходит обсуждение текста законопроекта, в ходе которого также вносятся необходимые поправки, замечания и дополнения, проект проходит окончательную обработку. Наиболее важные законопроекты могут выноситься на всенародное обсуждение, что дает возможность всесторонне и полностью ознакомиться с текстом законопроекта. После этого готовый текст проекта выносится на рассмотрение правотворческим органом. Порядок рассмотрения устанавливается законодательством каждого государства самостоятельно.

3. Принятие решения по законопроекту и его утверждение. Данная стадия свойственна для коллегиального представительного органа, который простым (50% + 1 голос) либо квалифицированным (2/3 или 3/4 голосов) большинством голосов принимает решение о принятии или отклонении предложенного законопроекта. В случае решения вопроса в положительную сторону текст законопроекта отправляется на подписание главой государства.

4. Подписание и обнародование принятого нормативного правового акта. Утвержденный правотворческим органом и подписанный главой государства нормативный правовой акт подлежит опубликованию в официальном источнике опубликования. Как правило, это периодическое печатное издание. При обнародовании происходит доведение текста нормативного правового акта до всеобщего сведения через СМИ (газеты, радио, телевидение, Интернет и т.д.) После официального опубликования и обнародования нормативный правовой акт вступает в законную силу.

Таково наиболее общее представление о стадиях правотворческого процесса. Однако некоторые ученые предлагают выделение и других стадий. Рассмотрим некоторые из предложенных положений.

М.Н. Марченко предлагает выделять отдельную стадию обсуждения законопроекта как одну из наиболее важных и сложных, опуская при этом стадию его разработки. Михаил Николаевич говорит о таких разновидностях обсуждения как предварительное, которое проходит с привлечением широкого круга лиц, представителей государственных и негосударственных организаций, официальное, которое производится уже непосредственно правотворческим органом, и неофициальное См.: Марченко М.Н. Указ. соч. С. 555-557.. На наш взгляд, стадия разработки все же необходима, так как далеко не всегда на этапе законодательной инициативы вносятся уже готовые законопроекты, а те, которые предлагаются, чаще всего подлежат обязательной доработке и редактированию. Однако, возможно выделение данных двух стадий как самостоятельные в связи с обширным объемом работ, производимых как во время разработки, так и во время обсуждения законопроекта.

В.Н. Карташов, говоря об обсуждении законопроекта, выделяет такие виды обсуждения как предварительное и окончательное. При этом первое он относит к стадии разработки текста нормативного правового акта, а второе выделяет как отдельную стадию окончательного обсуждения проекта нормативного акта в компетентном органе См.: Карташов В.Н. Указ. соч. С. 253-254.. Действительно, как и при разработке, в процесс предварительного обсуждения могут привлекаться эксперты, специалисты, общественные организации и объединения.

О.Ф. Скакун выделяет пять стадий правотворческого процесса: 1) предпроектная стадия; 2) проектная стадия; 3) стадия принятия проекта нормативно-правового акта; 4) удостоверительная стадия; 5) информационная стадия. Первые две стадии, предложенные Ольгой Федоровной, вполне соответствуют по своему содержанию первым двум стадиям, изложенным выше. Как самостоятельную стадию, она выделяет подписание нормативного правового акта главой государства, называя ее удостоверительной, т.е. разделяет стадию принятия решения по законопроекту и его утверждение на два самостоятельных этапа. К информационной стадии О.Ф. Скакун также относит официальное опубликование и обнародование нормативного правового акта См.: Скакун О.Ф. Теория государства и права: учебник. Харьков, 2000. С. 322-324.. На наш взгляд, вполне целесообразным и обоснованным является данное выделение подписания законопроекта в самостоятельную стадию, исходя из ее названия, т.к. процессы принятия проекта правотворческим органом и подписание его главой государства различны по своему содержанию и представляют собой два самостоятельных этапа. Кроме того, если коллегиальным органом законопроект не был одобрен, то и подписание его главой государства станет невозможно.

В.С. Нерсесянц в качестве заключительной стадии правотворческого процесса выделяет стадию официального опубликования принятого нормативно-правового акта, не говоря при этом об обнародовании См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: учебник. М., 2000. С. 423.. Нам представляется необходимым разобраться в соотношении понятий опубликование и обнародование: являются ли они синонимами или различны по своему значению?

В русских толковых словарях данные понятия, по сути, являются синонимами См., напр.: Современный толковый словарь русского языка / Под ред. С.А. Кузнецова. СПб, 2001. С. 429; Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. М., 1994. С. 423; Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2004. С. 375., однако, на наш взгляд, они имеют разное как лексическое значение, так и происхождение. Обнародование - от слова «народ», т.е. направлено на то, чтобы донести информацию до народа, но при этом не ограничены рамки возможных способов. Публикация - от слова «публика», т.е. ее цель также заключается в донесении информации до народа, но единственный способ для этого - опубликование в печатном издании. На основании этого мы считаем, что опубликование - более узкое понятие, оно входит в обнародование. В процессе доведения текста нормативного правового акта до всеобщего сведения, на наш взгляд, более значимую роль играет обнародование, в то время как опубликование важно именно для вступления акта в законную силу. Именно поэтому нам представляется невозможным, говоря об обнародовании, не говорить об опубликовании, и наоборот.

Существуют и другие точки зрения относительно деления правотворческого процесса на стадии.

Нам представляется, что необходимо выделять следующие стадии правотворческого процесса: 1) законодательная инициатива; 2) разработка текста законопроекта; 3) обсуждение проекта и окончательная его доработка; 4) принятие решения по законопроекту; 5) подписание законопроекта главой государства (в случае одобрения законопроекта коллегиальным органом); 6) официальное опубликование и обнародование нормативного правового акта.

Согласно социологическому подходу правотворческий процесс включает в себя две стадии. «Первая стадия составляет как бы подготовительный этап разработки правового документа. В ходе ее осуществляется предварительное формирование законодательной воли, пока еще не порождающее правовых последствий. На второй стадии происходит превращение законопроекта в закон. С этого момента наступают правовые последствия этого нормативного акта, связанные с его общеобязательностью» Социология права: учебное пособие / Под ред. В.В. Касьянова, В.Н. Нечипуренко. Ростов-н/Д, 2001. С. 409-410., т.е. в данном случае главную роль играет уже влияние правотворческого процесса на жизнь общества, то, насколько явно происходит взаимодействие с общественными структурами, какое влияние на них оказывается.

Таким образом, вопрос о делении правотворческого процесса на стадии является спорным, не существует единого мнения по поводу решения данной проблемы. Напротив, предлагаются все новые и новые подходы, способы, высказываются различные мнения, обосновываются и являются достаточно убедительными. С нашей позиции, невозможно получить единого ответа на вопрос о делении правотворческого процесса на стадии в связи с тем, что в каждом государстве есть своя история формирования и выделения стадий, которая зависит от сложившейся там правовой системы, существующих общественных отношений, менталитета, исторического развития государства и многих других факторов.

2. Характеристика отдельных стадий правотворческого процесса

2.1 Особенности правотворческого процесса в Российской Федерации

Правотворческий процесс в Российской Федерации, как и в любом другом государстве, имеет свои особенности.

На федеральном уровне в качестве законодательного органа выступает Федеральное собрание, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Основные тяготы процесса принятия нормативного правового акта ложатся на плечи нижней палаты. Статьями 105 и 108 Конституции РФ предусмотрено, что к ведению Федерального Собрания относится принятие федеральных законов и федеральных конституционных законов, при этом принятие первых относится к исключительной компетенции Государственной Думы (со стороны Совета Федерации требуется лишь одобрение), а принятие федеральных конституционных законов - к совместному ведению обеих палат.

Выделяются следующие стадии правотворческого процесса в Российской Федерации.

1. Стадия законодательной инициативы, или стадия внесения законопроекта в Государственную Думу. Конституцией РФ четко определен круг субъектов, обладающих данным правом. Согласно ст. 104 право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. По данным о прохождении законопроектов в Государственной Думе IV созыва депутатами Государственной Думы было внесено 2367 законопроектов, законодательными (представительными) органами субъектов РФ - 1897, Правительством РФ - 373, членами Совета Федерации - 254, Президентом РФ - 128, Советом Федерации - 49, Верховным Судом РФ - 39, Высшим Арбитражным Судом РФ - 8, Конституционным Судом РФ - 0 См.: Шаклеин Н.И. Проблемы законотворчества субъектов Федеративных государств // Юридический мир. 2008. № 11. С. 29.. В литературе существуют две точки зрения о том, что следует включать в данную стадию. Порядок внесения законопроектов определен Регламентом Государственной Думы РФ от 22 января 1998 г. №2134-II ГД (Регламент №2134-II ГД). Так, одновременно с текстом законопроекта в Государственную Думу должны быть предоставлены следующие документы: 1) пояснительная записка к законопроекту, в которой должен быть отражен предмет и концепция правового регулирования; 2) перечень федеральных законов, которые должны быть признаны недействующими, утратившими силу или недействительными в связи с принятием нового нормативного правового акта; 3) финансово-экономические основания. Согласно статье 107 Регламента №2134-II ГД, законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где заводится электронная регистрационная карта.

2. Следующая стадия - рассмотрение (обсуждение) законопроекта в Государственной Думе. Как правило, она состоит из трех чтений, подготовка законопроекта к каждому из которых ложится на плечи ответственного комитета. Во время первого чтения происходит обсуждение концепции законопроекта, дается его оценка, определяется актуальность и значимость. По итогам первого чтения законопроект может быть отклонен или принят путем голосования. Отклоненный законопроект не подлежит дальнейшему рассмотрению. В случае принятия, работа над ним продолжается во втором чтении с учетом внесенных поправок и дополнений. Срок внесения поправок, как правило, не может быть менее 15 дней после принятия законопроекта в первом чтении, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - менее 30 дней. Процедура второго чтения посвящена обсуждению поправок. Из законопроекта могут быть исключены отдельные пункты, части статей или целые статьи. Необходимость их исключения или изменения также определяется путем проведения голосования. После рассмотрения всех вопросов проводится еще одно голосование, которое решает простым большинством голосов принять законопроект за основу или нет. В случае отклонения его обсуждение может быть продолжено Государственной Думой или прекратиться окончательно. Данный этап, на наш взгляд, очень важен, т.к. в третьем чтении уже не допускается внесение каких-либо изменений в текст законопроекта. Третье чтение проходит достаточно быстро по сравнению с предыдущими двумя, т.к. состоит в заключительном голосовании по вопросу принятия или отклонения законопроекта, не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Лишь в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения (ч. 4 ст. 125 Регламента №2134-II ГД). «Прохождение законопроекта через ряд чтений дает возможность более основательно организовать его рассмотрение в законодательном органе. Неоднократное голосование по проекту на разных заседаниях создает условия для его детального изучения и максимально полного учета высказанных по нему замечаний, предложений» Абрамова А.И. Современный законодательный процесс Российской Федерации: стадии и проблемы их совершенствования // Журнал российского права. 2007. № 2. С. 18..

3. Одобрение законопроекта Советом Федерации. Согласно ст. 105 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации, который в течение 14 дней должен их рассмотреть. Если законопроект Советом Федерации рассмотрен не был, то он автоматически считается одобренным. Согласно ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты государственной границы РФ, войны и мира. Порядок рассмотрения федеральных законов определен Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 года №33-СФ (Регламент №33-СФ). Так, согласно ст. 103 Регламента №33-СФ, поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в срок, не превышающий 24 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. После поступления закона и его регистрации Председатель Совета Федерации или его заместитель должны определить комитет (комиссию), который будет заниматься рассмотрением законопроекта и составлять по нему заключение. Совет Федерации вправе одобрить законопроект, принятый Государственной Думой, либо отклонить его. Согласно ст. 105 Конституции РФ и ст. 107 Регламента №33-СФ федеральный закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения законопроекта для преодоления разногласий между Государственной Думой и Советом Федерации может быть создана согласительная комиссия, которая рассматривает каждое возражение Совета Федерации и принимает по нему решение. Кроме того, Государственная Дума вправе провести повторное голосование: законопроект будет считаться принятым, если за него проголосовало не менее 2/3. Далее принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

4. Последняя стадия - подписание и обнародование закона Президентом РФ. «В отечественной и юридической науке процедуру подписания закона Президентом РФ иногда рассматривают как отдельную стадию законодательного процесса, получившую в конституционном праве и доктрине наименование промульгации. Промульгация закона, предусмотренная конституциями многих стран мира, предполагает утверждение (санкционирование) закона главой государства. В этом случае закон не приобретает юридической силы до тех пор, пока глава государства не даст ему свое одобрение. По действующей Конституции РФ Президент не обладает тем комплексом необходимых полномочий, которые позволяли бы ему окончательно принимать закон, утверждает его дополнительно» Абрамова А.И. Указ. соч. С. 20.. Так, например, Президент РФ не может отклонить законы, принятие квалифицированным большинством голосов, т.е. федеральные конституционные законы и федеральные законы, принятие Государственной Думой на повторном рассмотрении. Согласно ч. 2 ст. 107 Конституции РФ Президент РФ в течение 14 дней подписывает и обнародует федеральный закон. Однако Президент вправе отклонить его. В этом случае федеральный закон направляется в Государственную Думу на повторное рассмотрение. В ст. 126 Регламента №2134-II ГД говорится о том, что по окончании обсуждения первым ставится на голосование предложение одобрить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае если федеральный закон в редакции, предложенный Президентом был отклонен, ставится вопрос о принятии первоначального текста закона. Федеральный закон считается принятым, если за него было отдано не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, после чего он также должен получить одобрение в Совете Федерации. Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ неопубликованные законы не применяются. Порядок опубликования законов четко регламентирован Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 25 мая 1994 г. №5-ФЗ (Федеральный закон №5-ФЗ). Так, согласно ст. 4 Федерального закона №5-ФЗ официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Кроме того, законы могут быть доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме (ст. 5 Федерального закона №5-ФЗ). И далее законы вступают в силу через 10 дней после их официального опубликования.

Таковы основные стадии правотворческого процесса в Российском государстве. Существует ряд особенностей, характерных для данного правотворческого процесса. Высказываются различные точки зрения по этому поводу.

Первый вопрос касается роли Совета Федерации в правотворческом процессе. На наш взгляд, данная проблема имеет место в связи с тем, что основную часть работы в данном процессе выполняет Государственная Дума, в ведении Совета Федерации находится лишь право законодательной инициативы и вопрос о принятии или отклонении закона. Однако на самом деле роль Совета Федерации достаточно велика, а именно, «предназначение Совета Федерации как субъекта права законодательной инициативы и участника законодательного процесса состоит в обеспечении представительства интересов российских субъектов при принятии законодательных актов, реализации системы сдержек и противовесов внутри самого парламента, предотвращении принятия недостаточно взвешенных решений, осуществлении контроля за качеством принимаемых законодательных актов» Колесников Е.В., Пажетных Д.В. Участие Совета Федерации в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 11. С. 32.. Данное высказывание, по нашему мнению, наиболее полно отражает суть работы Федерального собрания, поэтому не стоит умалять его значение как субъекта правотворческого процесса.

Второй вопрос связан с особенностями принятия федеральных конституционных законов. Как уже было сказано, их принятие относится к обязательному совместному ведению обеих палат Федерального Собрания РФ. Это объясняется их большей юридической силой по сравнению с федеральными законами. Как следствие, процесс принятия федеральных конституционных законов более сложный: он должен быть одобрен не простым, а квалифицированным большинством голосов (не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации) и не может быть отклонен Президентом РФ.

Особый порядок принятия имеют также законы, касающиеся финансовых вопросов, в первую очередь, налогов. Ряд авторов (Д.В. Винницкий, О.В. Староверова, Н.Д. Эриашвили, В.Е. Кузнеченкова и др.) предлагают выделять налоговый процесс как особый правотворческий процесс. С одной стороны, ученые рассматривают его как процесс по созданию новых или изменению старых норм о налогах, с другой стороны, - «как процесс реализации налоговых норм в практике деятельности налоговых органов» Борзунова О.А. Налоговый правотворческий процесс: причины выделения и особенности // Налоги. 2010. № 3. С. 2.. Выделение налогового процесса как особенного отмечается и в ст. 104 Конституции РФ, согласно которой законопроекты о введении или отмене налогов могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Как правило, законопроекты о налогах разрабатываются именно теми министерствами, которые будут их применять. Что касается рассмотрения, то «если в отношении других законопроектов Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении, то в отношении поправок в Налоговый кодекс РФ такое решение принять нельзя, поскольку введение и отмена налогов не подлежат обсуждению на референдуме» Борзунова О.А. Указ. соч. С. 4..

Таким образом, правотворческий процесс в Российском государстве на федеральном уровне имеет целый ряд особенностей, отличающих его от правотворческих процессов других государств. Он достаточно сложный по своему содержанию. Для некоторых законов (федеральные конституционные законы, законы о налогах и сборах) в связи с их наибольшей значимостью устанавливается особый порядок принятия, рядом пунктов отличающийся от общего порядка. Однако, так или иначе, основная работа по принятию законов осуществляется Государственной Думой РФ, нижней палатой Федерального собрания РФ.

2.2 Особенности правотворческого процесса субъектов Российской Федерации

В Российской Федерации можно выделить два уровня законодательства - федеральный и региональный. В связи с этим возникают вопросы об их согласовании и о значимости регионального законодательства. К тому же, как отмечает Н.И. Шаклеин, Российская Федерация относится к тем государствам, которые предоставляют право субъектам регулировать многие области жизни общества посредством издания нормативных актов См.: Шаклеин Н.И. Указ. соч. С. 25.. Согласно ч. 2 ст. 5 Конституции РФ республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.

Как и на федеральном уровне, для правотворческого процесса субъектов Российской Федерации характерно наличие определенных правил и закономерностей принятия нормативных правовых актов. В целом, стадии правотворческого процесса субъектов РФ несколько иные, чем Федерации, по своему содержанию. На наш взгляд, это обусловлено, в первую очередь, тем, что на региональном уровне законодательные функции выполняет представительный орган, в котором отсутствует деление на палаты, он единый. На этом основании нам представляется возможным выделить следующие стадии правотворческого процесса субъектов РФ: 1) законодательная инициатива; 2) правовая экспертиза; 3) рассмотрение законопроекта; 4) принятие решения по законопроекту; 5) обнародование и вступление в силу нормативного правового акта.

Стадия законодательной инициативы. Согласно ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Федеральный закон №184-ФЗ) право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта РФ, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ. При этом, как и на федеральном уровне, внесение законопроекта, касающегося финансов, налогов и сборов, требует особого порядка. Они могут быть рассмотрены только по представительству высшего должностного лица субъекта РФ либо при наличии заключения указанного лица. На региональном уровне данные вопросы регулируются законодательством субъектов РФ. Так, право законодательной инициативы в Ярославской областной Думе принадлежит депутатам, Губернатору Ярославской области, представительным органам муниципальных образований Ярославской области, главам муниципальных районов и городских округов Ярославской области, Прокурору Ярославской области в соответствии с ч. 2 ст. 27 Устава Ярославской области от 6 октября 2010 г. Право законодательной инициативы принадлежит также Избирательной комиссии Ярославской области по вопросам, входящим в ее компетенцию. Как видно из выше изложенного, круг субъектов законодательной инициативы шире, чем на федеральном уровне. Наиболее примечательным, на наш взгляд, является тот факт, что принимать участие в данной стадии могут и граждане субъектов РФ. Данная норма отсутствует на федеральном уровне. Однако это предусмотрено далеко не во всех субъектах РФ. Так, например, круг субъектов законодательной инициативы в республике Татарстан очень похож на тот, который установлен на федеральном уровне. Он даже определяется не регламентом представительного органа, а ст. 76 Конституцией республики Татарстан, согласно которой право законодательной инициативы принадлежит Президенту Республики Татарстан, депутатам Государственного Совета, Президиуму и комитетам Государственного Совета, Кабинету Министров Республики Татарстан, Государственному Советнику Республики Татарстан, Прокурору Республики Татарстан, представительным органам местного самоуправления. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному суду Республики Татарстан, Центральной избирательной комиссии Республики Татарстан, Уполномоченному по правам человека в Республике Татарстан по вопросам их ведения.

Правовая экспертиза. Данная стадия является необходимой, т.к. на данном этапе проверяется соответствие законопроекта федеральному законодательству и законодательству субъекта, отсутствие противоречий в тексте законопроекта между отдельными статьями, частями, пунктами и подпунктами, внутренняя логика законопроекта, а также перечень документов, которые утратят силу, будут изменены или приостановлены в связи с вновь принятым законом. Согласно ст. 103 Регламента Ярославской областной Думы правовую экспертизу по поручению Председателя Думы, заместителей Председателя Думы или ответственной постоянной комиссии, осуществляет правовое управление аппарата Думы.

Стадия рассмотрения законопроекта представительным органом субъекта РФ. На федеральном уровне законодатель не регламентирует порядок реализации данной стадии, относя этот вопрос к исключительной компетенции субъектов РФ. В соответствии со ст. 136 Регламента Ярославской областной Думы законопроект рассматривается Думой не менее чем в двух чтениях. Процедура первого чтения на региональном уровне совпадает с данной процедурой на федеральном уровне, дается общая оценка концепции законопроекта. Вопрос о принятии законопроекта в первом чтении решается путем голосования. При наличии альтернативных законопроектов проводится рейтинговое голосование. Если по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на голосование о принятии в первом чтении ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов (ст. 139 Регламента Ярославской областной Думы). После этого отводится 15-дневный срок для внесения поправок в законопроект. Второе чтение законопроекта проводится на заседании Думы не позднее 90 дней со дня принятия соответствующего законопроекта в первом чтении. Во втором чтении обсуждаются поправки к законопроекту, принимаются решения об их внесении или отклонении. При отсутствии поправок к законопроекту на день второго чтения на голосование ставится вопрос о принятии закона в целом. После этого проводится голосование по принятию законопроекта во втором чтении, и при необходимости назначается третье чтение. Статьей 158 Регламента Ярославской областной Думы предусмотрено, что, если необходимость в назначении третьего чтения отсутствует, по окончании рассмотрения поправок на голосование ставится вопрос о принятии закона в целом. Так же не менее чем в двух чтениях рассматриваются законопроекты, внесенные, например, в Законодательную Думу Хабаровского края. В других субъектах РФ содержание данной стадии может отличаться. Так, например, в республике Татарстан процедура рассмотрения законопроекта Государственным Советом совпадает с процедурой рассмотрения законопроекта Государственной Думой Российской Федерации. Согласно ч. 1, ст. 93 Регламента Государственного Совета республики Татарстан рассмотрение законопроектов в Государственном Совете осуществляется в трех чтениях. После обсуждения законопроекта по нему принимается решение.

Принятие решения по законопроекту представительным органом субъекта РФ. Общие принципы принятия решения по законопроекту установлены Федеральным законом №184-ФЗ. Для принятия законопроекта может требоваться квалифицированное либо простое большинство голосов в зависимости от юридической силы нормативного правового акта. Квалифицированным большинством голосов принимаются Основные законы субъектов РФ: конституции и уставы. Более подробно данная стадия регламентируется субъектами самостоятельно. Согласно ст. 135 Регламента Ярославской областной Думы Устав Ярославской области и законы о внесении изменений в Устав принимаются квалифицированным большинством голосов (2/3 от установленного числа депутатов), остальные законы Ярославской области принимаются простым большинством голосов от установленного числа депутатов, а постановления Думы - от числа избранных депутатов. Если закон принят, то он направляется на подписание главой субъекта РФ.

Обнародование и вступление в силу нормативного правового акта. Порядок данной стадии регулируется на федеральном и региональном уровнях. Согласно ч. 1 ст. 8 Федерального закона №184-ФЗ законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. Этот срок может быть различным: в Ярославской области - 10 дней, в республике Татарстан - 14 дней. Глава субъекта РФ имеет право отклонить законопроект и отправить его на повторное рассмотрение представительным органом. В случае принятия законопроекта глава субъекта РФ подписывает и обнародует его. В Ярославской области порядок опубликования и вступления в силу законов закреплен в Законе «О правовых актах Ярославской области» от 27 февраля 2001 г. №16-з (Закон №16-з). Согласно ч. 1 ст. 53 Закона №16-з официальным опубликованием закона Ярославской области считается первая публикация его полного текста в газете «Документ - Регион». Подобный закон был принят и в Хабаровской крае: Закон «О порядке опубликования и вступления в силу законов Хабаровского края и иных нормативных правовых актов Хабаровского края» от 31 июля 2002 г. №48-з (Закон №48-з). Согласно ч. 1, ст. 5 Закона №48-з официальными периодическими изданиями, в которых публикуются краевые законы, являются «Собрание законодательства Хабаровского края», а также газеты «Тихоокеанская звезда» и «Приамурские ведомости». Как и на федеральном уровне, способы обнародования закона могут быть различные: телевидение и радио, рассылка государственным органам, органам местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, передача по каналам связи, распространение в машиночитаемой форме. «В законодательстве субъектов РФ, кроме перечисленных способов обнародования, выделяют также: а) размещение нормативных актов на стендах и досках объявления; б) оглашение на собраниях (сходах); и др.» Бахвалов С.В., Карташов В.Н. Правотворческая практика субъектов Российской Федерации. Некоторые проблемы законодательной технологии. Ярославль, 2007. С. 118. После подписания нормативного правового акта главой субъекта РФ и официального опубликования закон вступает в силу.